Le Président
Limoges, 24 juillet 2007
Ref : LB/BM/07/N°477
Objet
: - transmission du rapport d'observations définitives sur la gestion
de la communauté de communes du Haut-Limousin.
Pièces jointes
: - un rapport d'observations définitives.
Monsieur le Président,
Par lettre du 20 juin 2007, j'ai porté à votre connaissance, les observations
définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes sur la gestion de la communauté
de communes du Haut-Limousin à compter de l'exercice 2001 afin de vous permettre, si
vous l'estimiez utile, d'apporter une réponse écrite à ces observations, en application des
dispositions du code des juridictions financières.
En l'absence de réponse à l'expiration du délai imparti, le rapport
d'observations définitives vous est à nouveau adressé pour être communiqué au conseil de
la communauté de communes dès sa plus proche réunion. En application des dispositions
de l'article L.241-11 du code des juridictions financières, il doit faire l'objet d'une
inscription à l'ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun des membres du
conseil et donner lieu à débat.
…/…
3, rue des Charseix - 87032 - LIMOGES Cedex - Téléphone : 05 55 45 13 13 - Télécopie : 05 55 32 58 19
2
Ce rapport d'observations définitives est également adressé au préfet ainsi
qu'au trésorier-payeur général de la Région Limousin et du Département de la Haute-
Vienne. Après sa communication au conseil de communauté, il est communicable de plein
droit à toute personne qui en ferait la demande en application de l'article 2 de la loi du 17
juillet 1978. Aussi, je vous remercie de bien vouloir informer le greffe de la date à laquelle
cette communication à l'assemblée délibérante sera intervenue.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma
considération distinguée.
Christophe ROSENAU
Monsieur Jacques Michel FAURE
Président de la communauté de communes
du Haut Limousin
14 Place de la République
87300 - BELLAC
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DU LIMOUSIN
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l'exercice 2001)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-LIMOUSIN
Sommaire
Page
1 – Présentation
1 - 3
1.1 – Carte intercommunale
1
1.2 – L'exemple de la compétence d'ordures ménagères
2
1.3 – Evolutions statutaires récentes
2 - 3
2 – Evaluation des charges transférées
3 - 4
3 – Situation financière
4 - 6
3.1 – Résultat de fonctionnement et autofinancement du budget principal
4
3.2 – Section d'investissement
5
3.3 – Trésorerie
6
4 – Etat de l'actif
6 - 7
4.1 – Inscriptions tardives à l'actif de terrains mis à disposition par les communes
6
4.2 – Impact sur le fonds de compensation à la T.V.A – décalage dans son reversement
6 - 7
4.3 – Imputations erronées des avances pour la construction du centre d'hébergement de Cieux
7
5 – Le centre d'hébergement de Cieux
7 - 15
5.1 – La maîtrise d'ouvrage déléguée pour le centre d'hébergement de Cieux
8 - 11
5.1.1 – Déroulement de l'opération et bilan financier
8 - 10
5.1.2 – Absence de contrôle par le conseil communautaire du suivi de l'opération et conditions
de dévolution de l'équipement
10
5.1.3 – T.V.A. ayant grevé les travaux – redressement fiscal
11
5.2 – La gestion du centre d'hébergement de Cieux
11 - 15
5.2.1 – Depuis le début de la construction jusqu'en septembre 2005
11 - 12
5.2.2 – Le montage établi en 2006
12 - 15
6 – Gestion de la fonction "personnel"
15 - 16
…/…
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DU LIMOUSIN
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l'exercice 2001)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-LIMOUSIN
1.
Présentation
1.1
Carte intercommunale
Créée par arrêté préfectoral en date du 31 décembre 1996 sous le nom de
« communauté de communes du Pays de Bellac »
, la communauté de communes du Haut-
Limousin regroupe 18 communes autour de la commune de Bellac, sous-préfecture de la
Haute-Vienne. Sa dénomination actuelle a été fixée par arrêté préfectoral du 10 avril 2003.
Le développement de la communauté de communes du Haut-Limousin
(C.C.H.L) a été jalonné par de réels efforts de rationalisation de la carte intercommunale,
avec notamment la dissolution de différents syndicats intercommunaux de traitement des
ordures ménagères et, plus récemment, en mars 2006 du
« MEGABO »
, syndicat
intercommunal pour l’étude d’un projet concernant la réalisation éventuelle d’une zone
d’aménagement concerté à vocation industrielle auquel adhéraient 3 communes membres,
Mézières-sur-Issoire, Gajoubert et Bussière-Boffy. Il n'en demeure pas moins que le
périmètre de la C.C.H.L reste encore dominé par la stratification de multiples
intercommunalités.
Créés il y a plus de 40 ans, les syndicats généraux de Mézières sous Issoire
(SYGEMEZ) et de la Basse Marche (SYGESBAM), respectivement compétents en matière
de voirie et de transports scolaires, ont été maintenus. De fait, l’action de la communauté
de communes du Haut-Limousin en matière de voirie est circonscrite à la création,
l’entretien et la gestion de la voirie interne aux zones d’activités communautaires. Au 31
décembre 2005, les réseaux et installations de voirie étaient immobilisés au bilan du budget
annexe des zones d’activité et industrielles pour 3,9 k€.
Mais il est vrai que, comme l’indique la communauté de communes dans sa
réponse, les champs d’intervention de ces deux entités ne sont pas exactement
superposables et le périmètre du SYGESBAM dépasse celui de la communauté du Haut-
Limousin.
S’agissant des ordures ménagères, la C.C.H.L adhère au SICTOM Centre
Basse-Marche, qui regroupe environ 30 communes, ceci au titre de la substitution-
représentation de deux de ses communes membres, Saint-Ouen-sur-Gartempe et Bussière
Poitevine.
Dans sa réponse, la communauté indique que le service offert aux deux
communes susvisées, par le SICTOM, a été rationalisé. Par ailleurs, elle espère que le
conseil syndical du SICTOM se prononcera prochainement en faveur de son retrait de ce
syndicat.
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Observations définitives
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1.2
L’exemple de la compétence d’ordures ménagères
L’absence de consensus au sein même de l’intercommunalité a rendu difficile
la mise en oeuvre de la compétence de collecte et de traitement des ordures ménagères.
Ainsi, la première déchetterie intercommunale, située à Saint-Bonnet de Bellac, n’a-elle été
inaugurée qu’en décembre 2006, soit près de 6 ans après l’intégration de la compétence
aux statuts de la collectivité. Adhérente du syndicat départemental d’élimination des
déchets (SYDED), la communauté a transféré le traitement des ordures ménagères à cet
organisme.
Ces difficultés institutionnelles peuvent expliquer en partie l’absence d’analyse
des coûts induits par la mission
« ordures ménagères »
: le budget primitif et le compte
administratif 2005 n’étaient pas accompagnés, même sous une forme prévisionnelle
sommaire, de l’état spécial retraçant le produit perçu de la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères (TEOM) et les dépenses, directes et indirectes, afférentes à l’exercice de la
compétence d’élimination des déchets ménagers prévu par l’article L. 2313-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT). Or, en sa qualité de groupement de
communes d’une population de plus de 10 000 habitants ayant institué la TEOM, la
C.C.H.L
est tenue d’annexer cet état à ses documents budgétaires.
Sans entrer dans un examen exhaustif de l'exercice de la compétence
« ordures
ménagères »
, la chambre relève que l’absence d’analyse des coûts a eu des répercussions
sur les conditions de mise en oeuvre de la TEOM, laquelle est appliquée à un taux unique
sur tout le territoire de la communauté pour un niveau de prestations différent entre Bellac
(deux collectes par semaine) et les autres communes (une seule collecte hebdomadaire),
alors que la C.C. n’a pas été en mesure de produire des éléments chiffrés du coût de revient
du service ventilé par commune.
En outre, l'établissement public n’a pas institué la redevance spéciale sur les
déchets non ménagers comme le prévoit l’article L. 2333-78 du CGCT.
Sans contester ces différents constats, la C.C.H.L précise que le service a été
rationalisé, avec en particulier la conclusion de nouveaux marchés de collecte et la
création, en 2004, d’un budget annexe spécifique retraçant les éléments de son activité.
1.3
Evolutions statutaires récentes
En 2005, les statuts du groupement ont fait l’objet d’une refonte complète,
validée par arrêté préfectoral du 24 novembre 2005 et s'inscrivant dans les objectifs de la
publication de la circulaire interministérielle du 23 novembre 2005 qui fixait aux
communautés de communes un délai jusqu’au 18 août 2006 pour réviser leurs statuts et
mieux définir l’intérêt communautaire.
Depuis, sans les modifier formellement, la C.C.H.L a décidé, par délibération
du 14 octobre 2006, de mettre en oeuvre une procédure de fonds de concours permettant le
reversement aux communes des frais de fonctionnement induits par les équipements
sportifs d’intérêt communautaire implantés sur leurs territoires respectifs. Cette décision a
pour effet de vider de sa substance le transfert à la communauté de la compétence
d’aménagement sportif et constitue l'inverse d'une approche intercommunale.
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Observations définitives
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Au total, conséquence de la complexité de la carte intercommunale, la C.C.H.L
exerce ses compétences de façon inégale.
2.
Evaluation des charges transférées
La C.C.H.L a institué la taxe professionnelle unique (T.P.U)à compter de 2001
avec lissage sur 12 ans. Pour 2005, le taux était de 17,15 %, soit un niveau inférieur à celui
qui était pratiqué à Bellac (19 %). Ce taux correspondait au taux maximal autorisé par la
législation (article 1609 nonies C-III-1°-a du code général des impôts), à savoir le taux
moyen pondéré de taxe professionnelle des communes membres. Ayant opté pour la T.P.U
le groupement a, conformément à la législation, institué une commission locale
d’évaluation des charges transférées (CLECT) qui a remis un premier rapport en novembre
2001.
Jusqu’en 2006, les seules charges transférées ont concerné le coût de la
compétence de collecte et de traitement des ordures ménagères.
Cette
évaluation
ne
reflétait
pas
toutes
les
charges
transférées
à
l’intercommunalité. Ce n’est qu’à partir de 2006 que le coût de fonctionnement du théâtre
de Bellac a été pris en charge par le budget intercommunal, ceci sur le fondement d’un
rapport de la CLECT du 25 mars 2006 adopté le 3 avril 2006 par le conseil
communautaire. Les charges ont été évaluées à 35,8 k€. Ainsi, depuis 2003, année
d’ouverture du théâtre rénové, le budget de la commune de Bellac a-t-il continué de
prendre en charge des frais incombant au budget communautaire, soit environ 106 k€ sur 3
ans.
Dans une moindre mesure, le même rapport de la CLECT du 25 mars 2006
avait estimé les charges de la mission d’animation enfance et jeunesse, désormais dévolue
à l’E.P.C.I.
S’agissant des équipements sportifs d’intérêt communautaire, un examen non
exhaustif des dossiers a fait apparaître que les frais de fonctionnement n’avaient pas été
tous transférés immédiatement vers le budget de la communauté de communes. C’est
notamment le cas du gymnase de Jolibois, à Bellac, réhabilité en 2005. Souvent
complexes, les modes de répartition des compétences entre communauté de communes et
communes en matière d’installations sportives expliquent l’absence ou les retards dans les
transferts de charges.
De la réponse apportée par la C.C.H.L, il ressort qu’en matière d’équipements,
jusqu’à la refonte des statuts intervenue en 2005 et entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006,
celle-ci disposait uniquement d’une compétence au niveau de la construction, les frais de
fonctionnement étant pris en charge par le budget de la commune d’implantation. Cela
expliquerait les retards dans les transferts de charges, tant pour le théâtre de Bellac que
pour différentes installations sportives.
Si cette manière de procéder n’était pas contraire aux textes en vigueur avant
2006, elle a eu néanmoins des répercussions en termes de gestion comme le font apparaître
les constats développés au point 4 relatif à l’état de l’actif.
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Observations définitives
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En ce qui concerne les charges déjà transférées, la chambre prend note des
différentes réunions de la CLECT, en 2001, 2002, 2004 et 2006, chacune suivie d’une
délibération du conseil communautaire en vue d’un ajustement approprié des attributions
de compensation.
3.
Situation financière
Il convient au préalable de noter que, jusqu’en 2003, l’activité des ordures
ménagères était intégrée au budget principal. Depuis 2004, elle est retracée de façon
séparée dans un budget annexe spécifique, ce qui explique la diminution d'un quart environ
des produits et charges de fonctionnement du budget principal.
3.1
Résultat de fonctionnement et autofinancement du budget principal
Au cours de la période examinée, le résultat de fonctionnement a évolué de
façon positive. Négatif en 2002 à - 211,2 k€, il s’établit en 2005 à 178,0 k€ et, selon les
données provisoires au 31 décembre 2006, devrait se situer à 142,5 k€ pour 2006. Le
niveau de l’excédent brut de fonctionnement (E.B.F), qui ne prend pas en compte les
produits et charges exceptionnels, est confortable. Fin 2005, il s’élève à 258,7 k€ contre
134,7 k€ fin 2002.
Ce constat positif doit néanmoins être relativisé par le fait que les charges de
personnel ne reflètent pas le niveau d’activité réel de la collectivité. Elles ont pu être
limitées à moins de 10 % du budget de fonctionnement seulement en raison
d’un dispositif
spécifique de gestion du personnel. En effet, seuls 7 agents permanents, dont 3 agents à
temps partiel, sont inscrits au tableau des effectifs. Parallèlement, des agents municipaux
de Bellac exercent, en plus de leur activité principale, des missions pour le compte de
l’E.P.C.I rémunérées de façon forfaitaire.
En outre, une part importante du budget de fonctionnement (40 % en 2005 et
36 % en 2006) est absorbée par les reversements d’une partie de la taxe professionnelle
unique aux communes. Sur 1,4 M€ de produits de taxe professionnelle unique, 78 % soit
1,1 M€, sont reversés sous forme d’attributions de compensation aux communes.
Malgré le niveau élevé de celles-ci, le coefficient d’intégration fiscale évolue
favorablement (0,34 en 2005 contre 0,21 en 2003) et se situe en 2005 légèrement au-dessus
de la moyenne nationale (0,32), ce qui a favorisé de substantiels versements de l’Etat par le
biais de la dotation globale de fonctionnement (environ 1 M€ chaque année depuis 2004).
La capacité d'autofinancement disponible après amortissement de la dette
évolue de façon erratique. Ceci s’explique par la progression de l’annuité de la dette
directement corrélée aux emprunts contractés afin de financer les opérations immobilières
lancées au cours de la période. Négative de 110,8 k€ en 2004, la capacité
d'autofinancement disponible se redresse à + 68,3 k€ en 2005. En 2006, selon les
retraitements opérés à partir des données provisoires au 31 décembre 2006, elle devrait se
situer à - 1,8 k€, ce qui signifie que l’autofinancement courant permet à peine de couvrir le
remboursement du capital de la dette.
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3.2
Section d’investissement
Il convient de noter que le niveau des ressources et dépenses d’investissement
de 2005 est exceptionnel par rapport aux autres exercices et résulte d’écritures de
régularisation, sans impact budgétaire, de terrains et de bâtiments mis à disposition
évoquées dans l’analyse de l’état de l’actif.
Fonds de roulement
Afin de financer d’importantes opérations d’investissement (théâtre de Bellac,
construction de l’office de tourisme à Bellac, reprise du projet de centre d’hébergement
touristique à Cieux) des emprunts ont été contractés : 730 k€ en 2003, 600 k€ 2004, 255 k€
en 2005 et 355 k€ en 2006. Cependant, le recours à ces financements à long terme n’a pas
empêché une diminution du fonds de roulement depuis 2004 : - 8,5 k€ en 2004, -
153,9 k€ en 2005 et, selon les données provisoires, - 256,4 k€ pour 2006.
Pour la chambre, cette situation, qui signifie que les immobilisations sont de
moins en moins couvertes par des ressources durables, est à relier aux reversements de
l’essentiel des produits de taxe professionnelle aux communes. Eu égard à l’étendue de son
champ de compétences, la C.C.H.L a pu jusqu’alors s’en accommoder.
Gestion de la dette
La gestion de la dette se caractérise par une absence de classement des
emprunts par opérations au sein du compte administratif.
Afin d’obtenir des financements aux taux d’intérêt les plus bas, la collectivité
contracte des emprunts globaux. Toutefois, elle ne procède pas à leur répartition par
fonctions dans les documents budgétaires.
Se référant au guide de l’emprunt des collectivités locales publié par la
direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur en 2000, la C.C.H.L
précise que les emprunts n’ont pas à être explicitement affectés à une ou plusieurs
opérations d’investissement et qu’ils peuvent être globalisés et correspondre à l’ensemble
du besoins de la section d’investissement.
La chambre considère que, si la non affectation aux opérations concernées
n’est pas en contradiction avec la réglementation comptable et budgétaire, cette manière de
procéder est surtout critiquable, en termes de gestion, pour les financements dédiés à des
équipements spécifiques tels que le centre d’hébergement de Cieux. Une partie de chacun
des emprunts contractés en 2003 (190 k€ sur un emprunt globalisé de 730 k€), en 2004
(165,5 k€) et en 2005 (141,6 k€) a été affectée à cette opération sans que cela soit
mentionné de façon explicite dans les comptes administratifs. L’absence d’affectation
fonctionnelle au niveau des documents budgétaires (prévision et exécution) adoptés par le
conseil communautaire a altéré la lisibilité des comptes et peut être source de difficultés
futures.
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3.3
Trésorerie
Conséquence des chantiers d’envergure engagés à partir de 2003, la C.C.H.L
pâtit d’un besoin constant de trésorerie. En 2004, la trésorerie à la fin de chaque mois était
négative, de 200 k€ environ, sous l’effet principalement des chantiers de l’office de
tourisme et de la zone artisanale de Bellac.
Dans une certaine mesure, cette situation s'explique par l'inversion des taux,
mais elle est également liée aux délais d’encaissement du FCTVA et des subventions en
faveur des opérations précitées : une amélioration du suivi administratif des dossiers
permettrait d'accélérer le versement des subventions.
Le reversement avec plusieurs mois de retard du produit de la TPU aux
communes adhérentes illustre les difficultés de trésorerie de la communauté de communes.
Cela revient à faire amortir par les budgets communaux des difficultés induites en partie
par la faiblesse des services intercommunaux.
4.
Etat de l’actif
4.1
Inscriptions tardives à l’actif de terrains mis à disposition par les
communes
Les écritures de mises à disposition de différents terrains et bâtiments par les
communes auprès de la communauté n’ont été réalisées qu’à partir de la fin août 2005,
alors que dans la pratique les équipements étaient utilisés depuis longtemps par
l’intercommunalité pour l’exercice de ses missions.
Ces écritures, qui ont concerné des terrains sur lesquels avaient été bâtis des
équipements communautaires (théâtre, vestiaire du stade de Saint Bonnet, local sportif de
Mézières) pour une valeur comptable totale de 3,7 M€, expliquent le niveau
exceptionnellement élevé des dépenses et recettes d’investissement en 2005.
En
réponse,
la
communauté
de
communes
indique
qu’avant
2005,
conformément aux statuts en vigueur à l’époque, son budget prenait en charge la
construction des équipements présentant un intérêt communautaire et, à compter de leur
mise en service, la gestion en était confiée aux communes d’implantation.
Pour la chambre, une telle position, si elle n’est pas critiquable en termes de
régularité, a eu des conséquences en ce qui concerne la perception du fonds de
compensation pour la T.V.A, comme évoqué au point 4.2 ci-après.
4.2
Impact sur le fonds de compensation à la T.V.A - décalage dans son
reversement
Jusqu’en 2005, en l’absence d’inscription au bilan de l’intercommunalité des
terrains mis à disposition, les installations en cours de construction avaient été imputées au
compte
« 2314 - immobilisations en cours - constructions sur sol d’autrui »
au lieu du
compte
« 2317 - immobilisations en cours - immobilisations reçues au titre d’une mise à
disposition »
.
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Par application de la réglementation en vigueur, comme le rappelait une
correspondance préfectorale du 5 janvier 2005, l’inscription de ces sommes au compte
2314 au lieu du compte 2317 empêchait la récupération auprès de l’Etat du fonds de
compensation pour la T.V.A revenant à l'EPCI au titre de ces investissements. La
communauté de communes n'a procédé qu'en avril 2005 à une réimputation des sommes en
cause du compte 2314 vers le compte 2317.
Ainsi, une carence administrative a-t-elle privé la communauté de communes
d'une attribution du F.C.T.V.A pour des opérations d’envergure initiées dès 2001. Ce n’est
qu’en 2006 qu’ont été récupérés environ 169 k€ de F.C.T.V.A correspondant à des
opérations remontant à 2003. Sa trésorerie en a été affectée d’autant.
Par ailleurs, pour les communautés de communes, les dépenses réelles
d’investissement à prendre en compte au titre du F.C.T.V.A sont celles afférentes à
l’exercice en cours, et non celles du pénultième exercice comme pour les communes. Il
appartient donc à la communauté de tenir des états de mandatement trimestriels afin de les
joindre à sa demande d’attribution du F.C.T.V.A.
Au titre de 2006, la communauté de communes n’a présenté qu’un état
globalisé pour une assiette de 730 k€, soit 111,3 k€ de FCTVA, parvenu à la préfecture
début 2007. En procédant ainsi, la communauté de communes se prive de la possibilité
d’obtenir trimestriellement le FCTVA qui lui est dû.
4.3
Imputations erronées des avances pour la construction du centre
d’hébergement de Cieux
L’opération de construction du centre d’hébergement touristique de Cieux a
donné lieu à des écritures comptables erronées. En effet, les avances à la SOMINVAL,
maître d’ouvrage délégué, ont été d’office inscrites à une subdivision du compte
« 231 –
immobilisations corporelles en cours »
au lieu du compte transitoire
« 238 – Avances
versées sur commandes d’immobilisations corporelles »
. Cela est revenu à faire figurer au
patrimoine de la collectivité un bien qui ne lui était pas encore dévolu.
*
*
*
Au total, de 2001 à 2005, les dysfonctionnements relevés ci-dessus ont altéré la
présentation de l’état de l’actif. Il appartient à la communauté de communes et à ses
services d'établir et de transmettre au trésorier, au moins une fois l’an, les informations
nécessaires à son actualisation. Ces constats corroborent celui relatif à la faiblesse du suivi
administratif des dossiers au niveau de la communauté de communes.
5.
Le centre d'hébergement de Cieux
La chambre a examiné dans un premier temps le déroulement de l'opération et
son bilan, ainsi que les conditions de dévolution du bien en relevant l'absence de contrôle
du suivi de l'opération par la communauté de communes et l'absence de restitution de la
TVA ayant grevé les travaux. La chambre a ensuite examiné la gestion du centre
d'hébergement de Cieux, d'abord jusqu'en septembre 2005, puis le montage retenu en 2006.
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5.1
La maîtrise d’ouvrage déléguée pour le centre d’hébergement de
Cieux
En 1997, la commune de Cieux avait eu le projet d’implanter sur son territoire,
aux abords d’un étang, une structure d’hébergement afin d’accueillir notamment les
visiteurs du centre de la mémoire d’Oradour sur Glane situé à 10 kilomètres. A cet effet,
elle commandait à SOMIVAL une étude de faisabilité remise au mois de mai 1998.
Conformément à une délibération du conseil municipal de Cieux en date du 18
décembre 1998, le maire de cette commune signait avec SOMIVAL une convention de
mandat en date du 28 janvier 1999 ayant pour objet la construction d’un centre
d’hébergement de 480 m
2
, d’une capacité de 40 lits, et composé de 11 chambres, une
cuisine de réchauffage, une salle d’animation et un foyer bar. Hormis l'étude de faisabilité
précitée, la chambre n'a pas eu connaissance d'une étude de marché fondant ce projet et ses
caractéristiques.
Lors de l’adhésion de la commune de Cieux, intervenue le 3 mai 2000, la
C.C.H.L s’est substituée à celle-ci dans le cadre d’une convention de mandat passée avec
SOMIVAL en 1999 pour la construction à Cieux d’un centre d’hébergement, s’engageant,
selon ses termes, dans un dossier
«extrêmement complexe à suivre»
. De son côté, en
réponse aux observations de la chambre, la commune de Cieux indique ne plus posséder
tous les documents nécessaires pour apporter une réponse.
Le programme était initialement composé de deux tranches :
•
un pôle d’hébergement (1
ère
tranche) d’un coût prévisionnel de 3,5 millions
de francs hors taxes, soit 0,534 M€ H.T ;
•
un pôle de loisirs (2
ème
tranche) d’un coût prévisionnel de 0,495 MF, soit
0,075 M€ H.T.
Au total, aux termes de l’article 2.4 de la convention, l’enveloppe financière
prévisionnelle initiale était fixée à 3,995 millions de francs hors taxes, soit 0,609 M€, ce
qui équivalait à un coût T.T.C d’environ 4,818 MF, soit 0,735 M€. Le financement devait
être assuré à concurrence de 41 % environ, par des subventions de l’Etat, du Conseil
Régional, du Fonds Européen de Développement Régional et du Conseil Général, et à
59 %, y compris le financement de la T.V.A, par la commune de Cieux.
5.1.1
Déroulement de l’opération et bilan financier
La convention a été modifiée par 4 avenants successifs.
L’avenant n° 1 du 28 juin 2000
était signé, entre la commune de Cieux et
SOMIVAL, afin de prendre en compte les souhaits
« des gestionnaires potentiels du futur
centre de disposer d’un hébergement en chambre double avec sanitaire individuel pour
élargir l’éventail des clientèles »
. La surface totale de l’équipement était portée de 480 m
2
à 490 m
2
, pour une capacité de 17 chambres. Le montant prévisionnel de l’opération était
porté à 4,4 MF (0,671 M€) HT, soit 5,262 MF (0,802 M€) TTC, ce qui représentait une
augmentation par rapport au programme initial d’environ 9 %.
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Observations définitives
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…/…
La chambre observe que depuis son adhésion, le 3 mai 2000, à la C.C. du Haut-
Limousin, dont les statuts comprenaient déjà une compétence en matière d’équipements
touristiques, et en l’absence de délibération explicite sur ce point, l’investissement ne
relevait plus depuis cette date de la commune de Cieux mais de l’intercommunalité.
Conformément aux articles L 1321-1 et L 1321-2 du CGCT, il devait en résulter la mise à
disposition, à titre gratuit, du terrain sur lequel devait être construit le futur centre
d’hébergement (cette mise à disposition n’est intervenue qu’en 2005).
Ainsi, même en l’absence d’écritures comptables de mise à disposition du
terrain et à défaut de transfert de la maîtrise d’ouvrage déléguée vers la communauté, le
conseil municipal de Cieux s’est-il prononcé en lieu et place du conseil de la communauté
du Haut-Limousin sur une augmentation de 9 % de l’enveloppe financière qui allait être
prise en charge par la suite par celle-ci.
Par avenant n° 2 du 20 juin 2001
, la maîtrise d’ouvrage était transférée de la
commune de Cieux à la C.C.H.L afin de prendre en compte, avec un an de décalage,
l’adhésion de la commune à l’intercommunalité. Le coût prévisionnel de l’opération
demeurait inchangé par rapport à l’avenant précédent.
La chambre s’étonne qu’à cette occasion aucun arrêté des comptes n’ait été
établi au moment du transfert. En amont, la délibération du conseil municipal de Cieux en
date du 17 décembre 1999 posant le principe de l’adhésion à la communauté ne faisait pas
mention des sommes que celle-ci devait lui rétrocéder à ce titre. Ce n’est que par courrier
en date du 13 novembre 2001 que le maire adressait à l’intercommunalité, en vue de leur
rétrocession, un état des sommes réglées par la commune, soit 47 k€.
Par délibération du 25 juillet 2002, soit plus de deux ans après l’adhésion de la
commune, le conseil de la C.C. votait le principe du remboursement de ce montant à la
commune de Cieux, étant précisé que, pour des raisons budgétaires, celui-ci
n’interviendrait qu’au cours de la gestion 2003.
L’avenant n° 3 du 22 janvier 2002
répondait à l’obligation de respecter les
prescriptions imposées par la commission de sécurité de l’arrondissement de Bellac pour
les locaux à usage de sommeil (pose de plafonds coupe feu 1 heure et blocs de portes
coupe feu 1 heure). En outre, le même avenant procédait à l’actualisation des prix des
marchés passés par SOMIVAL avec les différentes entreprises compte tenu des retards
engendrés par les délais supplémentaires de mobilisation des aides financières.
L’augmentation du coût prévisionnel global induite par cet avenant était de 8 %.
L’avenant n° 4 du 27 février 2004
intégrait des coûts supplémentaires induits
par des prestations non prévues initialement mais indispensables, selon le maître
d’ouvrage, à
« l’amélioration de la fonctionnalité des installations (changement de
robinetterie, modification du diamètre de certaines canalisations d’eaux usées,
désenfumage complémentaire, …) »
.
A seulement quatre mois de la réception des travaux, l'augmentation du coût
prévisionnel global (par rapport au coût prévisionnel actualisé par l'avenant n° 3) induite
par l’avenant n° 4 était de 19,5 %. Elle s'explique notamment par la prise en compte de
desiderata d'un entrepreneur avec lequel des contacts avaient été pris dans la perspective de
la revente ou de l'exploitation de l'équipement. Au total, le coût prévisionnel global était
porté à 1 M€, soit + 42,2 % par rapport à l’enveloppe fixée par la convention initiale de
1999.
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En définitive, pour les différents lots, la réception des ouvrages est intervenue
le 5 juillet 2004, date de signature des procès verbaux par la C.C.H.L, et les décomptes
généraux définitifs se sont échelonnés entre les mois de juillet et novembre 2004. De son
côté, la SOMIVAL a reçu 11 avances, échelonnées entre le 13 mai 1999 et le 19 juin 2004,
d’un montant global de 886,2 k€ dont les deux premières, du 13 mai 1999 et du 12 avril
2000 (total : 45,7 k€) avaient été prises en charge à l’origine par le budget de la commune
de Cieux.
En date du 24 juin 2005, près d'un an après la réception des ouvrages, le
décompte définitif de SOMIVAL fait apparaître un montant total de dépenses de 874,3 k€
T.T.C, soit une somme inférieure de 161 k€ à celle qui découlait de l’avenant n° 4. En
définitive, l’enveloppe globale a progressé de 145,9 k€ par rapport à la prévision établie
dans la convention initiale de 1999, soit une hausse de 20 %.
5.1.2
Absence de contrôle par le conseil communautaire du suivi de
l’opération et conditions de dévolution de l'équipement
Les seules pièces en possession de la chambre sont
les situations présentées
par SOMIVAL au fur et à mesure du déroulement du chantier, lesquelles ont bien été
jointes aux mandats de paiement. Le conseil de la C.C.H.L n’a jamais examiné le compte
rendu financier de l’opération contrairement aux dispositions de l’article L. 1523-3 du
C.G.C.T., formellement ce document n'a été ni produit par la SOMIVAL, ni réclamé par
les services de la C.C.
Dans sa réponse, la C.C.H.L indique que l'information sur l’évolution du
dossier et ses incidences financières était assurée dans le cadre de l’adoption du budget et
des décisions budgétaires modificatives. Par ailleurs, elle considère que
«la SOMIVAL a
manqué à ses devoirs de conseil en ne produisant pas spontanément ce document»
, mais
convient que sa production n’avait pas été prévue de façon explicite dans la convention de
mandat signée initialement avec la commune de Cieux.
Il en est résulté, d'une part, une absence de restitution explicite au conseil
communautaire de l’écart entre le coût des travaux réalisés et l’enveloppe prévisionnelle
initiale définie en 1999, soit + 20 %. D'autre part, à défaut de délibération sur la reddition
des comptes de l’opération par SOMIVAL, la valeur du bien n’a pas encore été transportée
du chapitre
« 23 - installations en cours »
vers le compte d’immobilisations corporelles
définitivement inscrites au patrimoine, au sein du chapitre 21.
Or, dès le 26 avril 2004, soit un an avant la reddition des comptes par
SOMIVAL, un compromis de bail était signé entre la communauté de communes et un
entrepreneur établi à Cieux avec effet au 1
er
juin 2004. Les clés du centre étaient remises à
cette date alors que celui-ci n’avait pas encore été dévolu. Il s’ensuit que la C.C. se mettait
elle-même en difficulté face à un vice éventuel de l’ouvrage qui n’aurait pas été mis en
évidence au préalable par un état des lieux contradictoire.
Par ailleurs, les avances versées par la C.C.H.L excédaient de 11,9 k€ le coût
effectif. Cette somme a été récupérée par un titre de recettes du 27 juillet 2005,
préalablement à la délibération sur la reddition des comptes par SOMIVAL qui est
intervenue le 31 mars 2007.
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5.1.3
T.V.A ayant grevé les travaux - redressement fiscal
Par courrier en date du 4 mai 2004, soit un mois avant la remise des clés de
l’équipement à un entrepreneur en vue de son exploitation, la C.C.H.L avait demandé aux
services fiscaux d’opter pour la T.V.A afférente aux investissements et à l’exploitation du
centre d’hébergement de Cieux. Facultative pour ce type d’activité, cette option entraînait
le droit à déductibilité de la T.V.A ayant grevé le coût de l'équipement. Le centre n’étant
toutefois pas en exploitation effective et en l’absence de recettes et de T.V.A à régler à
l’Etat au titre de l’exploitation, le crédit de T.V.A de 109,4 k€ au titre de l'investissement
réalisé a été remboursé à la C.C.H.L en septembre 2004.
Après vérification au printemps 2005, il est apparu que la C.C ne pouvait
bénéficier de l’assujettissement à la T.V.A pour deux raisons :
•
absence de bail avec l’exploitant occupant les lieux à compter du 1
er
juin 2004 ;
•
l’exploitant ne proposait pas cumulativement les prestations prévues
par l’article 261 D 4° du code général des impôts en ce qui concerne
les locations de locaux d’hébergement (petits déjeuners, nettoyage des
locaux, fourniture du linge de maison…).
En conséquence, la déductibilité de la T.V.A ayant grevé les immobilisations a
été rejetée et le reversement des sommes en cause ordonné, ce dont la C.C.H.L s'est
acquittée en 4 versements à compter du 30 juillet 2005.
*
*
*
En définitive, ces dysfonctionnements ont illustré un manque de suivi du
dossier et un défaut de maîtrise des procédures administratives qui ont porté atteinte aux
propres intérêts de l'EPCI.
5.2
La gestion du centre d’hébergement de Cieux
5.2.1
Depuis le début de la construction jusqu’en septembre 2005
A l’époque de l’adhésion de la commune de Cieux à la C.C.H.L, il a été
considéré que le transfert des équipements s’entendait uniquement pour la partie
investissement et que la gestion du fonctionnement du centre d’hébergement incombait
toujours à la commune. En réalité, ni les statuts, ni les dispositions législatives et
réglementaires en vigueur à l’époque du transfert en 2000 ne prévoyaient cette distinction.
Seule une convention passée le 21 juillet 2003 entre les deux collectivités, et visée le 31
juillet 2003 par le contrôle de légalité, prévoyait que
« les compétences de la communauté
de communes étant limitées à l’équipement, la gestion de l’ensemble sera assurée par la
commune de Cieux qui pourra éventuellement la subdéléguer en totalité ou en partie »
.
Préalablement, et afin de permettre l’accès et l’utilisation de l’étang de Cieux,
situé à proximité du futur centre et propriété d’une indivision, une convention tripartite
était signée le 13 juin 2001 entre, d’une part, l’indivision et, d’autre part, la commune de
Cieux et la C.C. Visée par le contrôle de légalité le 13 août 2001, la convention confiait,
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pour une durée de 10 ans à compter du 1
er
janvier 2002, à la commune de Cieux la
concession du plan d’eau, de ses abords et de ses accès pour l’exploitation des loisirs
nautiques de la baignade et de la pêche.
En vertu du principe posé par la convention du 21 juillet 2003 entre la
commune et le groupement, les frais de concession de l’étang étaient intégralement pris en
charge par la commune de Cieux, soit 320 000 F (environ 48,8 k€) par an révisable
annuellement en fonction de l'indice INSEE des prix à la consommation (tous ménages,
hors tabac). Cette dernière disposition méconnaît les dispositions de l'article L. 112-2 du
code monétaire et financier qui interdit l'indexation sur le niveau général des prix dès lors
que celle-ci n'est pas en relation directe avec l'objet de la convention.
Dans sa réponse, la C.C.H.L précise que la convention du 21 juillet 2003, qui
prévoyait la prise en charge de la location de l’étang par le budget de la commune de
Cieux, a été dénoncée le 14 juin 2005 avec effet au 31 décembre 2005.
A partir du 1
er
juin 2004, et sans avoir pris possession en bonne et due forme de
l'équipement, celui-ci a été confié à deux exploitants successifs. Suite à la déconfiture dès
l’été 2004 du premier entrepreneur pressenti, avec qui un compromis préalable à
l’établissement d’un bail commercial avait été signé le 26 avril 2004, un cabinet privé a été
sollicité en vue de lancer une démarche de mise en gestion privée du centre de Cieux.
En l’absence de résultats à l’issue de la mise en concurrence ainsi effectuée,
elle concluait le 18 avril 2005 un bail précaire à titre gratuit avec le gestionnaire d’un
établissement de restauration à Cieux, lequel prenait en charge l’activité du centre et de
l’aire de camping pour la période du 17 avril 2005 au 30 septembre 2005.
A ce stade, la chambre observe qu'il n'a pu lui être remis aucun document ou
étude analysant la viabilité économique de ce projet. Elle s'interroge, eu égard au niveau du
loyer de l'étang pris à bail, comment la commune de Cieux et la C.C.H.L ont pu s'engager,
une telle charge supposant une exploitation dégageant une marge confortable pour ne pas
obérer les finances publiques.
5.2.2
Le montage établi en 2006
Conformément à une délibération du 8 juillet 2006, une convention de mise à
disposition de l’ensemble immobilier constitué du centre d’hébergement et de son terrain
(à usage de camping) a été signée le 10 juillet 2006 avec une société créée le même jour.
Conclue pour la période du 1
er
juillet 2006 au 31 octobre 2008, elle prévoit le prêt à usage
gratuit de l’ensemble dans les conditions prévues à l’article 1875 du code civil. Les frais de
fonctionnement incombent néanmoins à l’exploitant.
La convention comprend également une clause de promesse d’achat. Les
parties conviennent de se rapprocher 6 mois avant le terme convenu pour définir les
conditions de la poursuite de l’exploitation notamment sous forme de cession en pleine
propriété.
Le montage retenu appelle des observations d’ordre juridique, financier et
comptable.
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Au plan juridique
Il convient d’apprécier le contrat selon que le centre fait partie ou non du
domaine public.
Dans l’hypothèse où le centre d’hébergement relèverait du domaine public, il
est certain que le principe de gratuité ne peut régir son utilisation privative conformément à
la jurisprudence
Ville de Paris c/association pour la défense des droits des artistes peintres
sur la place du Tertre
, Conseil d'Etat 11 février 1998. S’agissant toujours de locations de
dépendances du domaine public, la cour administrative d’appel de Marseille a considéré
dans un arrêt
Commune de Nice
du 6 décembre 2004 que le principe de non-gratuité
s’opposait à une utilisation privative à titre gratuit.
En tout état de cause, l’existence d’une clause de promesse d’achat s’oppose à
l’assimilation de cette convention à une délégation de service public, d’autant plus qu’il
n’impose pas d’obligations de service public à l’occupant. En conséquence, il ressort de la
rédaction du contrat que le centre d’hébergement est mis à disposition d’un tiers privé pour
un usage privatif manifestement dépourvu de prestations de service public.
Cela pourrait conduire le cas échéant le juge administratif à exclure
l’équipement du domaine public.
Dans l’hypothèse où le bien appartiendrait au domaine privé, cette convention
est également contestable.
La gestion du domaine privé des collectivités territoriales est certes soumise
aux règles du droit privé, et plus particulièrement aux dispositions du code civil. Toutefois,
comme a pu le rappeler le ministre de l’Intérieur dans une réponse écrite à un
parlementaire du 3 juin 1991 (N° 36700, M. DEMANGE), il est dérogé à ce principe dès
lors que ces règles, soit excluent de leur champ d’application les biens des personnes
publiques, soit ne vont pas dans le sens de l’intérêt général. Ainsi, en application du
principe général qui interdit aux personnes publiques de procéder à des libéralités, une
collectivité territoriale ne peut consentir des aliénations de biens à titre gratuit, exception
faite des interventions économiques des collectivités territoriales conformément aux
dispositions de l’article 4 de la loi n° 82-6 du 7 janvier 1982.
En outre, il ne ressort pas de la rédaction du contrat de prêt conclu entre la
C.C.H.L et l’entrepreneur qu’il ait été passé dans le cadre d’une mission de développement
économique.
Le prêt du centre d’hébergement de Cieux paraît donc, sous réserve de
l’appréciation des tribunaux, devoir être assimilé à une libéralité et à ce titre être irrégulier.
Au plan financier
En termes pécuniaires, l’absence de bail à titre onéreux jusqu’en octobre 2008
pénalise la collectivité. En effet, comme rappelé ci-dessus, cela empêche l’assujettissement
à la T.V.A de l’exploitation du centre d’hébergement. De fait, le crédit de T.V.A (109 k€)
ayant grevé les immobilisations construites ne peut pas être récupéré.
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Une révision du dossier en vue de l’option à la T.V.A pour le centre de Cieux,
nécessiterait au moins la conclusion d’un bail prévoyant un loyer considéré comme
« normal »
par l’administration fiscale, ce qui ne signifie pas qu’il devrait être
obligatoirement calé sur le niveau des prix du marché (cf. articles 256 et 256 A du code
général des impôts).
Au plan comptable
La chambre constate l'absence d'amortissement du centre d'hébergement de
Cieux alors que, en vertu de l'article R. 2321-1 2° du CGCT,
« les biens immeubles
productifs de revenus, y compris les immobilisations remises en location ou mises à la
disposition d'un tiers privé contre paiement d'un droit d'usage, et non affectés directement
ou indirectement à l'usage du public ou à un service public administratif »
doivent faire
l'objet d'un amortissement. Pour les groupements de communes de plus de 3 500 habitants,
les dotations aux amortissements correspondantes constituent des dépenses obligatoires.
*
*
*
Au total, il ressort des montages successifs retenus pour la gestion du centre
d’hébergement touristique de Cieux que la C.C.H.L a mal défendu ses intérêts en prenant à
sa charge un équipement dont la réalisation apparaît peu justifiée et la viabilité
compromise.
Il est vrai que, indépendamment des mesures que la communauté gagnerait à
prendre, l’exploitation du centre d’hébergement pâtit au surplus de l’interdiction de
baignade dans l’étang pendant une partie de l’été en raison de la présence d’une algue
bleue.
La chambre a bien noté que :
-
la convention prenant à bail l'étang a été résiliée à partir de 2006 ;
-
les montages juridiques successivement conçus visent à faciliter la cession à moyen
terme du centre d’hébergement à une personne de droit privé ;
-
la solution actuelle a été retenue après l’échec de différentes tentatives : la
communauté de communes note à cet égard qu’après de nombreux contacts et
recherches une seule possibilité de montage est apparue envisageable en 2006.
L’attention de la C.C.H.L est néanmoins attirée sur le fait que les collectivités
publiques ne peuvent céder un élément de leur domaine privé à un prix inférieur à sa valeur
à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé. Un tel principe s’oppose à une cession
non justifiée par l’intérêt général et dépourvue de contreparties suffisantes, comme a pu le
rappeler le Conseil d’Etat (
commune de Fougerolles
, 3 novembre 1997).
En réponse aux interrogations de la chambre sur les suites apportées à cette
affaire, la C.C.H.L indique que des contacts informels sont entrepris avec la commune de
Cieux afin que :
-
le terrain d’emprise du centre soit cédé à la C.C pour l’euro symbolique en
vue d’une cession de l’ensemble à un éventuel acquéreur ;
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-
la partie concernant l’aire naturelle de séjour et rattachée au centre soit retirée
du champ de compétence intercommunal pour être réintégré dans celui de la commune de
Cieux.
De son côté, la commune de Cieux n’a pas été en mesure d’apporter des
éléments de réponse, en particulier sur l’existence d’une analyse de la viabilité du projet de
centre d’hébergement.
6.
Gestion de la fonction "
personnel"
Conséquence d’un fonctionnement
a minima
pendant les premières années de
sa création, alors que coexistaient de multiples structures intercommunales, parfois
toujours actives à l’instar du SYGEMEZ et du SYGESBAM en matière de voirie, la
C.C.H.L a opté pour une organisation légère de ses services.
Sont affectés à la communauté un attaché, 3 animateurs à temps complet et 3
agents d’entretien également à temps complet. En outre, l’E.P.C.I dispose en tant que de
besoin de personnels municipaux administratifs de Bellac réalisant des missions en qualité
de
« conseillers techniques auprès du président »
. Dans le domaine administratif, ceux-ci
exercent en dehors de leur activité principale des missions d’assistance technique auprès du
groupement : élaboration de documents budgétaires, mise en place de marchés, suivi de
l’opération de maîtrise d’ouvrage déléguée de construction du centre d’hébergement de
Cieux, rédactions juridiques.
Au total, la communauté de communes fait appel à 11 agents municipaux dont
3 personnes au service administratif, deux attachés et un rédacteur, rémunérés sur la base
d’un forfait pris en charge au compte
« 64131 - personnel non titulaire - rémunérations »
.
La rémunération accessoire de ces différents personnels a été calculée à l’origine à partir
d’un montant forfaitaire de 2 000 francs à l’époque qui a permis de fixer un taux
indemnitaire égal à 11,50 % de l’indice brut 780, soit fin 2004 324,07 € mensuel par agent.
Conformément au décret du 29 octobre 1936, qui a été abrogé par l’article 23
de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et qui
sera remplacé par des dispositions précisées par un décret et intégrées au statut général des
fonctionnaires,
ces émoluments sont notifiés par la C.C. à la commune de Bellac,
ordonnateur du traitement principal des intéressés, dans le strict respect des règles régissant
les cumuls d'emplois et de rémunération.
Ce dispositif appelle plusieurs observations.
D'abord, en termes de régularité, le dispositif institué par la C.C.H.L ne
s’inscrit pas dans le cadre de l’article L. 5114-4-1 du C.G.C.T qui régit les conditions de
mises à disposition de personnels de communes membres auprès d’un E.P.C.I. Aucune
convention de mise à disposition n’a été passée dans la mesure où les intéressés sont
censés exercer des missions ponctuelles en dehors de leur activité principale de
fonctionnaires municipaux de Bellac.
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Dans la réalité, le rôle des
« conseillers techniques auprès du président »
de la
C.C dépasse le cadre de missions ponctuelles. En particulier, le rôle du D.G.S de la
commune et de l’agent responsable des finances, intervenant tous deux au sein de
l’E.P.C.I, est primordial. Toutefois, compte tenu du mode de rémunération forfaitaire
retenu et en l’absence de toute quantification, même sommaire, de l’étendue des missions
exercées par ces collaborateurs, rien ne permet de considérer que le dispositif en place
corresponde à la réalité et que leurs prestations sont fournies en dehors de leur activité
principale.
Désormais prévues par l’article L. 5114-4-1 II du C.G.C.T, issu de l’article
166-I de la loi du 13 août 2004, des conventions de mise à disposition de tout ou partie des
services de communes membres destinées à permettre l’exercice de ses compétences par
l’intercommunalité, reflèteraient de façon plus fidèle la situation effective sans pour autant
induire globalement des charges de personnel supplémentaires.
Au plan budgétaire, une mise à disposition de personnels induirait davantage
de transparence dans la mesure où la commission locale d’évaluation des charges
transférées rendrait un avis sur les dépenses transférées au budget intercommunal.
Enfin, en termes d’efficacité, s’il pouvait se concevoir aux balbutiements de
l’intercommunalité, le dispositif actuel ne répond plus aujourd’hui aux enjeux induits par
les transferts substantiels de compétences au cours de la période récente et la complexité
des dossiers pris en charge par la communauté de communes.
*
*
*
En conclusion, la chambre considère que l’absence d’une véritable structure de
gestion sous la forme d’un support compétent pour l’instruction, le montage et le suivi des
dossiers les plus complexes (opération sous mandat, gestion du centre d’hébergement de
Cieux) explique largement les dysfonctionnements relevés à l'occasion de cet examen de la
gestion.
Elle invite pour l’avenir la communauté de communes du Haut-Limousin à
mieux défendre ses intérêts, notamment par le biais d’un suivi meilleur et plus continu des
dossiers, et à mettre en place des procédures contribuant à une plus grande efficacité de sa
gestion.
Délibéré par la chambre le 12 juin 2007
Le président
Christophe ROSENAU