CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DU LIMOUSIN
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU PAYS DE TULLE
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l'exercice 1998)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
1– Conditions et modalités de constitution de la communauté
1.1 – Les conditions de création de la communauté
1.2 – L'absence d'évaluation des transferts de charges
2 – Cohérence du périmètre et exercice des compétences
2.1 – La cohérence du périmètre d'intervention de la communauté
2.2 – La rationalité de la carte intercommunale au sein du périmètre
2.2.1 – Les intercommunalités préexistantes et maintenues
2.2.2 – Les intercommunalités instituées après la création
de la communauté
3 – Conditions d'exercice des compétences
3.1 – Le développement économique
3.2 – Le programme local de l'habitat
3.3 – Les programmes communautaires FEOGA- Leader
3.3.1 – Programme Leader+
3.3.2- Plan local d'insertion par l'économie
4 – Aspects fiscaux et financiers
4.1 – La fiscalité et les transferts de charges
4.2 – L'évolution de la dotation globale de fonctionnement
4.3 – Analyse financière et gestion budgétaire
5 – Gestion du personnel
5.1 – Les effectifs
5.2 – Le recrutement d'agents non titulaires
6 – Impact sur la gestion publique locale
Annexe
1 – CONDITIONS ET MODALITES DE CONSTITUTION DE LA COMMUNAUTE
DE COMMUNES DU PAYS DE TULLE
1.1 – Les conditions de création de la communauté de communes du pays de Tulle
Créée par arrêté du préfet de la Corrèze du 16 décembre 1993, la communauté de communes
du pays de Tulle associait à l’origine 12 communes autour de Tulle, sa ville centre. Aujourd’hui, elle en
compte 36, ayant adhéré par strates successives en 1996, 2001, 2002, 2003 et 2004, regroupant une
population de près de 43 000 habitants.
A la création de la communauté de communes, le domaine de compétences recouvrait d’une
part, parmi les missions obligatoires, le schéma directeur du pays de Tulle et la création et gestion de zones
d’activités (puy Montaury, les Alleux et Cézarin), et d’autre part, parmi les compétences optionnelles, la
création et l’entretien de sentiers pédestres, l’aménagement d’une aire d’accueil des gens du Voyage située à
Tulle et des actions de promotion touristique. Ce champ d’intervention a été élargi par quatre arrêtés
préfectoraux pris les 27 janvier 1995, 21 mars 1999, 7 novembre 2002 et 19 juillet 2004.
Aujourd’hui, la communauté de communes du pays de Tulle exerce de plein droit en lieu et
place des communes membres des compétences obligatoires relevant des deux groupes suivants et prévus au
I de l’article L. 5214-6 du code général des collectivités territoriales :
•
en matière d’aménagement de l’espace communautaire
: schéma de cohérence et d’organisation
territoriale, création et réalisation de Zones d'Activités Commerciales (ZAC), lotissement dans le
cadre de l’une des compétences de la communauté de communes, droit de préemption dans le cadre
d’opérations relevant exclusivement de l’une des compétences de la communauté de communes,
conduite d’études relatives au projet de territoire du pays de Tulle, réalisation éventuelle de tout ou
partie des aménagements d’intérêt communautaire préconisés sur le territoire de la communauté de
communes, aménagement rural (soutien à l’activité agricole)
1
; approbation et mise en oeuvre de la
charte du pays de Tulle
2
.
•
en matière de développement économique
3
:
•
création et gestion de zones d’activités industrielles, tertiaires et artisanales,
commerciales et touristiques situées sur les territoires des communes de Sainte-
Fortunade et Laguenne (puy Montaury), Favars et Saint-Mexant (Les Alleux) et
Naves (Cézarin) ;
•
création et gestion de nouvelles zones d’activités qui pourraient être retenues dans le
futur schéma de cohérence et d’organisation territoriale ;
•
possibilité de participer, dans les conditions prévues à l’article L. 5214-27 du Code
général des collectivités territoriales, à la création d’un syndicat mixte ayant vocation
à la constitution, la gestion et la commercialisation de la zone d’activités du plateau
Est de Tulle située sur le territoire d’une ou plusieurs des communes suivantes :
Eyrein, Saint-Priest-de-Gimel, Vitrac, Corrèze ;
•
création et gestion d’équipements d’accueil pour des activités industrielles, tertiaires
et artisanales dans les zones communautaires, animation, promotion et signalisation de
l’ensemble des zones communales et intercommunales du territoire communautaire ;
•
études et mise en oeuvre d’une Opération de Restructuration de l'Artisanat et du
Commerce (ORAC) intercommunale ;
•
participation à l’implantation et au développement d’une aire de repos et de services
sur le territoire de la communauté de communes liée à l’axe autoroutier A 89 ;
•
participation à des actions à caractère promotionnel ou social contribuant au
développement de l’emploi par le biais, dans un premier temps, d’un Plan Local
d’Insertion par l’Economie et l’adhésion de la communauté aux agences de
développement départementales et locales ;
•
acquisition, réhabilitation et
commercialisation
de
sites
supports
d’activités
économiques délaissées ou désaffectées et situées sur le territoire communautaire
4
;
•
couverture en haut débit du territoire communautaire
5
.
Par ailleurs, conformément au II de l’article L. 5214-6 du code général des collectivités
territoriales, la communauté de communes du pays de Tulle exerce les compétences optionnelles suivantes
6
:
•
protection et mise en valeur de l’environnement
: création et entretien des sentiers pédestres et de
circuits sportifs du pays de Tulle, définis par le conseil communautaire, conduite de l’étude sur la
rivière Corrèze relative à la restauration et à la mise en valeur de ses berges pour la partie du cours
d’eau située sur le territoire communautaire d’une part, et d’autre part, sur le reste du cours d’eau à la
demande d’autres structures ou communes riveraines, conduite d’autres études éventuelles d’intérêt
communautaire notamment sur les différents cours d’eau situés sur le territoire de la communauté
;
1
Compétences ajoutées par arrêté préfectoral du 7 novembre 2002.
2
Compétence ajoutée par arrêté préfectoral du 9 août 2004.
3
A l’exception des deux derniers points, ces compétences ont été introduites par arrêté préfectoral du 7 novembre 2002.
4
Compétence ajoutée par arrêté préfectoral du 19 juillet 2004.
5
Idem.
6
Arrêté préfectoral du 7 novembre 2002.
•
politique du logement et du cadre de vie
:
o
mise en oeuvre et suivi de toutes les actions intercommunales en faveur de l’habitat
(programme
local
de
l’habitat
intercommunal,
opération
programmée
d’amélioration de l’habitat intercommunal) ;
o
aménagement d’une aire d’accueil des gens du Voyage située sur le territoire de la
ville de Tulle.
•
voirie d’intérêt communautaire
(chaussées uniquement, à l’exclusion des trottoirs et réseaux) :
o
entretien des voiries des zones d’activités communales et intercommunales et de leur
raccordement aux réseaux routiers départemental et national ;
o
entretien des voies communales donnant accès à des installations touristiques, à des
équipements structurant le territoire ;
o
entretien des voies communales assurant la liaison directe des centres bourgs.
•
promotion du territoire
:
o
actions d’animation et de promotion du tourisme du pays de Tulle, complémentaires
des actions menées par les offices et syndicats d’initiative existants ;
o
conduite d’études de faisabilité pour des aménagements de sites touristiques à la
demande expresse d’une ou plusieurs communes sous réserve de l’acception par le
conseil communautaire ;
o
mise en oeuvre éventuelle des équipements résultant de ce type d’études compte tenu
notamment de leurs aspects économiques et financiers ;
o
mise en valeur du petit patrimoine : moulins, fours à pains, puits ;
o
participation à des structures d’aménagement et de gestion de sites d’intérêt
communautaire, dans un premier temps le site des arènes de Tintignac ;
o
participation à la mise en place de manifestations sportives, culturelles, économiques
permettant le rayonnement du pays de Tulle ;
o
prise en charge de la formation des élus.
•
sport
:
o
organisation et prise en charge de l’apprentissage de la natation pour les élèves des
écoles maternelles et élémentaires publiques et privées de la communauté, ce par
l’utilisation du centre aqua-récréatif de la ville de Tulle ;
o
construction d’aires de sport couvertes, à la condition qu’elles intéressent plusieurs
communes, la gestion de ces ensembles restant de la compétence des communes
concernées.
•
culture
:
o
création et gestion d’une médiathèque ;
o
participation à la réalisation d’un espace multifonctionnel en concertation avec
d’autres partenaires ;
o
mise en oeuvre éventuelle d’équipements culturels innovants à la demande expresse
d’une ou plusieurs communes sous réserve de l’acceptation du conseil
communautaire.
•
enseignement et formation professionnels
: participation au développement de l’enseignement
supérieur de caractère professionnel et à la mise en place d’équipements de formation continue, les
initiatives dans la filière du bois étant prioritaires.
Le conseil communautaire
La communauté de communes du pays de Tulle est administrée par un conseil communautaire
de 49 délégués titulaires élus par les conseils municipaux et répartis de la façon suivante :
- 1 délégué pour les communes dont la population est inférieure à 1 000 habitants,
- 2 délégués pour les communes de plus de 1 000 habitants,
- 5 délégués pour la commune de Tulle.
Regroupant 36,9 % de la population du groupement, la commune centre, Tulle, détient 10,2 %
des voix au sein du conseil communautaire, contre 14,3 % à la création. Depuis 2001, le poste de président
est occupé par le premier adjoint au maire de Tulle. En outre, l’élargissement de 2002 s’est accompagné
d’une extension du bureau de 9 à 12 membres, dont 4 délégués pour cette ville, soit autant que le groupe des
communes de plus de 1 000 habitants et celui des communes de moins de 1 000 habitants.
1.2 – L'absence d’évaluation des transferts de charges
La création de la communauté de communes ne s’est accompagnée d’aucun transfert. En effet,
les missions
alors dévolues à celle-ci n’étaient pas assurées auparavant par les communes, tant en ce qui
concerne les obligatoires (schéma directeur du pays de Tulle et création et gestion de zones d’activités sur les
sites du puy Montaury, des Alleux et de Cézarin), que les optionnelles (création et entretien de sentiers
pédestres, actions de promotion touristique n’empiétant pas sur la gestion des syndicats d’initiative
communaux et aménagement d’une aire d’accueil des gens du Voyage située à Tulle).
L’aménagement de l’aire d’accueil des gens du voyage était l’unique compétence susceptible
de faire l’objet d’une évaluation des charges transférées. Le projet n’ayant pas été réalisé à cette époque, et ne
l’étant toujours pas, celle-ci n’a pas été effectuée.
Si, à la création de la communauté de communes du pays de Tulle, une évaluation des charges
transférées n’était pas envisageable, une telle procédure paraissait en revanche s’imposer à la suite des
extensions de compétences ultérieures. Ayant acquis des compétences supplémentaires par arrêté préfectoral
du 7 novembre 2002, notamment dans le domaine de la voirie, le groupement s’est doté, par une délibération
de son conseil en date du 19 décembre 2002, d’une commission locale d’évaluation des transferts de charges,
composée des représentants de chaque conseil municipal à raison d’un par commune. Cependant,
contrairement aux dispositions de l’article 1609 nonies C paragraphe IV du code général des impôts, celle-ci
ne s’est jamais réunie.
En matière de voirie,
l’entretien de 184 kilomètres de voies desservant les zones d’activités ou
reliant les communes membres a été transféré en 2003. La communauté a alors commandé à la subdivision de
l’Equipement de Tulle un diagnostic technique pour chaque voie transférée selon différents critères (centre
touristique, continuité d’itinéraire, desserte éventuelle d’une usine et état des chaussées). Ce recensement
était dans l’intérêt du groupement dans la mesure où la longueur de la voirie classée dans le domaine public
constitue l’un des critères d’attribution de la dotation globale de fonctionnement. Toutefois, elle aurait gagné
à être accompagnée d’une estimation pluriannuelle, même sommaire, des dépenses à engager afin de faciliter
la programmation budgétaire. Faute de prévision, au cours de 2003, première année d’exercice effectif de la
compétence relative à l’entretien de la voirie, l’enveloppe financière initiale a dû être modifiée de façon
substantielle. Ainsi, quatre mois après l’avoir fixée à 300 K€, lors de sa séance du 13 février 2003 consacrée
au débat d’orientation budgétaire pour 2003, le conseil communautaire approuvait le 16 juin 2003 le
programme annuel de voirie pour un montant de 926,6 K€ et autorisait le président à passer un marché avec
procédure d’appel d’offres ouvert. En tout état de cause, la chambre constate qu'en matière de voirie, il n'y a
pas eu d'évaluation des charges transférées à la communauté de communes du Pays de Tulle.
En matière de haut débit
, l’adhésion, en 2004, au syndicat mixte Dorsal réalisation en lieu et
place de la ville de Tulle n’a pas fait l’objet d’une évaluation de charges. Dans sa réponse, l’ordonnateur
souligne que l’intervention de la ville de Tulle s’était limitée à une participation au syndicat Dorsal études,
transformé par la suite en Dorsal réalisation. De ce fait, il ne lui a pas paru nécessaire de procéder à une
compensation financière auprès de cette commune. Il n’en demeure pas moins que l’impact budgétaire de la
substitution de la communauté de communes à la ville de Tulle au sein de ce syndicat mérite d’être apprécié
au préalable par la commission locale d’évaluation des charges afin de permettre à l’organe délibérant d’en
tirer le cas échéant les conséquences pour le calcul de l’attribution de compensation allouée à cette commune.
Il appartient à la communauté de communes du pays de Tulle de réunir la commission
d’évaluation des charges transférées pour que celle-ci puisse réaliser le bilan des charges déjà transférées et
de leur mode de financement, ceci charge par charge (voirie, habitat, haut débit, enseignement supérieur à
caractère professionnel) depuis son origine tel qu’il aurait déjà dû être fait en 2002 en vertu de l’article 1609
nonies C paragraphe IV précité. Le résultat de ces travaux devra être soumis aux conseils municipaux des
communes adhérentes. Il permettra d'établir la neutralité des charges transférées et, le cas échéant, de
recalculer les attributions de compensation entre la communauté et chaque commune.
La chambre prend acte de l’intention de l’ordonnateur de convoquer la commission locale
d’évaluation des charges transférées dès réception du rapport définitif.
2 – COHERENCE DU PERIMETRE ET EXERCICE DES COMPETENCES
2.1 – La cohérence du périmètre d’intervention de la communauté de communes du pays de
Tulle
La carte jointe en annexe permet de situer la communauté de communes du pays de Tulle
(CCPT) à l’échelle du département de la Corrèze. Située au coeur de la Corrèze, autour de la préfecture,
Tulle,
elle est bordée :
-
au sud par la communauté de communes de Beynat,
-
au nord par les communautés de communes d’Uzerche, Vez-Monédières et des
Monédières,
-
à l’est par celles du pays de Ventadour, du Doustre et de la Luzège ("VDL") et du Plat des
étangs,
-
à l’ouest par la communauté de communes des «3A» (Autoroutes A 89, A 20 et Avenir) et
la communauté d’agglomération de Brive.
Elle forme un territoire d’un seul tenant avec une enclave constituée par la commune de Gimel-
les-Cascades. D’une superficie de 700 km2, la communauté de communes du pays de Tulle compte 43 000
habitants, soit une densité moyenne de 56 hab/km2 avec des différences notables entre les communes. Le
territoire est à dominante rurale avec près d’une commune sur deux de moins de 500 habitants. Face à la ville
de Tulle, peuplée de 15 553 habitants (selon le recensement de 1999), seulement quatre communes
regroupent entre 1 500 et 2 100 habitants. Ces cinq communes regroupent plus de 55 % de la population
communautaire.
La traversée du territoire communautaire par les autoroutes a induit un clivage entre les
communes situées aux abords de ces axes, abritant des zones d’activité, et les autres, moins favorisées.
Cependant, l’instauration d’une taxe professionnelle unique à partir du 1
er
janvier 2002, d’un programme
local de l’habitat destiné à favoriser la mixité sociale et à structurer une offre de logements équilibrée et,
enfin, l’adhésion en 2003 de la communauté de communes au programme communautaire FEOGA - Leader
+, option valorisation des ressources naturelles et culturelles, participent d’une volonté réelle de constituer un
territoire cohérent.
Faute d'avoir pu constituer une communauté d'agglomération, seuls des élargissements limités
paraissent possibles. Un éventuel rapprochement avec les communautés de communes voisines des
Monédières et de Vez-Monédières, peuplées respectivement de 1 000 et 4 900 habitants, irait dans le sens
d’une rationalité accrue de la carte intercommunale sans pour autant permettre à la structure d’atteindre le
seuil légal de 50 000 habitants pour se constituer en communauté d’agglomération.
2.2 – La rationalité de la carte intercommunale au sein du périmètre
La communauté de communes du pays de Tulle pâtit d’une stratification d’intercommunalités à
l’intérieur d’un même périmètre. Cela tient au caractère imprécis de la notion du pays de Tulle, entité
regroupant quatre communautés de communes et composée de communes des cantons de La Roche Canillac,
Treignac et Corrèze, mais également à la superposition de différentes intercommunalités créées après la
constitution de la communauté de communes afin de gérer des missions ou des projets spécifiques, et dont les
territoires ne coïncident pas.
2.2.1 – Les intercommunalités préexistantes et maintenues
Dans la mesure où le groupement ne s’est pas vu attribuer des compétences essentielles telles
que la gestion de l’eau, le traitement des ordures ménagères, le ramassage scolaire et l’électrification,
plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (E.P.C.I) interviennent à l’intérieur du
périmètre intercommunal.
Faute d’être inscrite dans les statuts, la gestion de l’eau
continue de relever des
communes ou d’établissements publics de coopération intercommunale à vocation
spécifique. Si la communauté a instauré le 1
er
juillet 2004, un Service Public
d’Assainissement Non Collectif (SPANC), pour lequel deux techniciens ont été recrutés
afin de fournir aux particuliers des informations réglementaires et conseils techniques,
cette mission ne présente pas des enjeux comparables à la gestion de l’eau proprement dite,
en termes financiers et environnementaux. De fait, les E.P.C.I intervenant dans ce domaine
ont été maintenus (cf. tableau 1 ci-dessous). De surcroît, un syndicat, celui des deux
vallées, a été créé en 2003 après la création de la CCPT, et alors que les communes y
adhérant l’avaient intégrée avant cette date.
S’agissant du ramassage scolaire
, un syndicat intercommunal spécifique intervient au niveau
des communes de Chanac-les-mines, Laguenne et Saint-Martial de Gimel, toutes trois adhérentes de la
communauté de communes du pays de Tulle.
L’exercice de la compétence de traitement des déchets
au niveau du territoire de la
communauté de communes est également caractérisé par une stratification de structures spécialisées. Quatre
syndicats opèrent sur le territoire de la communauté : les SIRTOM de Tulle, Seilhac, Egletons et, pour la
seule commune de Saint-Hilaire Peyroux, celui du pays de Brive.
Enfin, en matière d’électrification
, quatre syndicats spécifiques interviennent sur le territoire
communautaire, ce uniquement en zone rurale : ceux de Tulle-Nord, Tulle-Sud (composés exclusivement de
communes appartenant à la CCPT), Seilhac (composé de 8 communes dont 7 appartenant à la communauté
de communes du pays de Tulle) et Bar-Montane-Treignac (22 communes dont 14 adhérentes de la
communauté de communes).
Tableau 1 : Syndicats des eaux intervenant sur le territoire de la CCPT
Nom du groupement
Année
de
création
Siège
Communes membres
a)
Syndicat intercommunal à la
carte des eaux des deux vallées
2003
Saint-Paul
Saint-Paul, Ladignac sur
Rondelle, Marc la Tour,
Pandrignes, Espagnac,
Forgès, Saint-Chamant
Syndicat intercommunal
d’alimentation en eau potable de
la Montane
1964
Eyrein
Eyrein, Saint-Priest de Gimel,
Vitrac, Corrèze, Saint-Martial
de Gimel
Syndicat intercommunal
d’alimentation en eau potable de
puy des fourches
1970
Seilhac
Lagraulière, Saint-Jal et
Seilhac
Syndicat
intercommunal
des
eaux du Maumont
1967
Favars
Chanteix,
Favars, Saint-
Clément,
Sainte-Féréole
,
Saint-Germain les Vergnes,
Saint-Hilaire-Peyroux, Saint-
Mexant,
Venarsal
Syndicat intercommunal d’études
de l’alimentation en eau potable
des communes de Saint-
Salvadour et Beaumont
1958
Saint-
Salvadour
Saint-Salvadour et Beaumont
a)
Les noms des communes adhérentes de la CCPT figurent en italique
Tout en soulignant à juste titre qu’un regroupement au sein d’une même entité des services de
l’eau, de l’électricité, du ramassage des ordures ménagères ne relève pas des pouvoirs de la communauté de
communes, l’ordonnateur indique qu’une réflexion sur une éventuelle restructuration du ramassage des
ordures ménagères à l’échelle du territoire communautaire a d’ores et déjà été engagée. Disposé à examiner
des fusions envisageables, il estime qu’une telle mesure n’induirait pas mécaniquement un meilleur service
au moindre coût.
Il est vrai qu’une intégration communautaire plus forte ne dépend pas uniquement de la volonté
de la communauté de communes. Toutefois,
la chambre considère que l’une des vocations d’une
intercommunalité de projet est de mettre en place un suivi sur plusieurs années des modes de gestion
régissant les différents services publics offerts sur son territoire afin d’en susciter le cas échéant l’unification
à une échéance donnée. L’objet d’une telle démarche est de parvenir à terme à un service équivalent en
termes de prestation et de coût pour la population communautaire.
2.2.2 – Les intercommunalités instituées après la création de la communauté de
communes du pays de Tulle
¾
Adhésion au syndicat mixte d’aménagement du pays de Tulle (SYMA)
Associant la communauté de communes du pays de Tulle, le département de la Corrèze et la
Chambre de commerce et d’industrie de Tulle Ussel, le SYMA du pays de Tulle a été créé en 1998 en vue de
l’implantation du centre d’appels Transcom sur une zone industrielle de 150 ha à Eyrein spécialement
aménagée à cet effet. La création du SYMA se justifiait par l’insuffisante logistique de la communauté de
communes pour porter seule le projet Transcom
qui devait attirer, à l’horizon de 2004, 550 salariés
(l’entreprise en compte aujourd’hui 420). Le rôle de la communauté de communes du pays de Tulle a
consisté à acquérir et viabiliser les terrains. Elle contribue à concurrence de 20 % du déficit de
fonctionnement de l’établissement et à 50 % de son déficit d’investissement. Cela représente en moyenne une
contribution annuelle de 180 k€.
¾
Adhésion au syndicat mixte du suivi du schéma de cohérence et d’orientation
territoriale du pays de Tulle
Créé par arrêté préfectoral du 21 décembre 2001, le syndicat mixte du suivi du schéma de
cohérence et d’orientation territoriale du pays de Tulle regroupait à l’origine la communauté de communes
du pays de Tulle et les communes de Gimel-les-Cascades, Pandrignes et Saint-Bonnet Avalouze. Ces deux
dernières communes ayant intégré la communauté de communes respectivement en décembre 2001 et en
2003, les statuts ont été modifiés par arrêté préfectoral du 15 septembre 2004.
Le syndicat a été maintenu en raison de la non-adhésion de la commune de Gimel-les-Cascades
à la communauté de communes du pays de Tulle, constituant une enclave à l’intérieur du périmètre de la
communauté. Cette dernière ayant été instituée avant l’entrée en vigueur de la loi n°99-586 du 12 juillet
1999, dont les dispositions imposent la constitution d’intercommunalités d’un seul tenant, la commune de
Gimel-les-Cascades a pu demeurer en dehors. Il en résulte une gestion complexe dans différents domaines
tels que l’entretien des cours d’eau, l’habitat et le schéma de cohérence et d’orientation territorial, entraînant
des surcoûts. Plus particulièrement, la mise en place d’un syndicat mixte
« ad hoc »
est apparue nécessaire
fin d’assurer le suivi du schéma de cohérence et d’orientation territoriale (SCOT) du pays de Tulle.
Le syndicat mixte du suivi du SCOT du pays de Tulle ne fonctionne de manière effective que
depuis 2005. Son organe délibérant a, dans
sa séance du 24 février 2005, prescrit la révision du Schéma
Directeur du Pays de Tulle et l’élaboration du SCOT du pays de Tulle et défini des modalités de concertation
préalable. A cet effet, la communauté de communes a recruté un agent non titulaire le 1
er
juillet 2004 en
qualité de chargé de mission pays. Actuellement rémunéré par la seule communauté, ce collaborateur sera
employé à 50 % de son temps par le syndicat à compter du 1
er
septembre 2005 afin d’y exercer les fonctions
de chef de projet du SCOT.
Le premier budget primitif a été établi pour l’exercice 2004 : 35 k€ en fonctionnement, 100 k€
en investissement correspondant à des frais d’études, étalées sur deux ans et confiées à différents cabinets
pour l’élaboration du SCOT. Au budget primitif 2005, ces masses ont été portées respectivement à 70 k€ et
150 k€.
En définitive, la création du syndicat mixte du suivi du SCOT du pays de Tulle aboutit à une
stratification d’organismes et de procédures (établissement de documents budgétaires supplémentaires,
réunions du comité syndical, suivi administratif) peu compatible avec les objectifs assignés à
l’intercommunalité de projet.
Dans sa réponse, l’ordonnateur partage l’appréciation de la chambre en ce qui
concerne les conséquences sur la carte intercommunale de la non adhésion de la commune
de Gimel-les-Cascades à la communauté de communes du pays de Tulle.
¾
Syndicat mixte du pays de Tulle
La création du syndicat mixte du pays de Tulle résulte de la volonté de la
communauté de communes d’impliquer davantage les autres communautés de communes
incluses dans le périmètre du pays. Regroupant 85 % de la population du pays, la
communauté de communes du pays de Tulle s’est jusqu’alors directement investie dans la
valorisation de cette entité de 62 communes qui excède son périmètre. Ainsi, par arrêté du
préfet de la Région Limousin en date du 24 décembre 2001, la communauté s’était vu
confier une mission de coordination dans la mise en oeuvre du pays de Tulle, l’Etat et la
Région devant assurer en contrepartie le financement de 80 % des études prises en charge
par son budget.
Créé par arrêté préfectoral en date du 14 octobre 2004, le syndicat mixte du
pays de Tulle est un syndicat mixte
« fermé »
constitué d’une part des communautés de
communes du pays de Tulle, de Vézère-Monédières, du Doustre et du Plat des étangs, et
des Monédières, et d’autre part de la commune de Gimel-les-Cascades. Présidé par le
président de la communauté de communes du pays de Tulle, il met en oeuvre la charte du
pays. Conformément à ses statuts, il est
« le collecteur unique des contributions locales et
des subventions publiques relatives à l’animation et à l’ingénierie du pays ».
Nonobstant le souci d’associer l’ensemble des collectivités incluses dans le
périmètre du pays, l’institution du syndicat induit une redondance, dans la mesure où, la
communauté de communes est compétente pour la mise en oeuvre la charte du pays de
Tulle (ce depuis une révision de ses statuts en date du 9 août 2004) et qu’elle intervient
dans la gestion de fonds européens Leader + destinés à la valorisation du pays.
Adopté le 30 mars 2005, le budget primitif 2005 s’élève à 35 k€ dont 30 k€
pour la rémunération d’un chargé de mission de pays. La région et le département
dispensent des subventions respectivement de 21,4 k€ et 6,6 k€. Hors subventions, les
charges de fonctionnement sont prises en charge par les collectivités adhérentes au prorata
de leur population, soit 83,87 % pour la communauté de communes.
∗
∗
∗
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique que, par son étendue géographique et son poids
démographique, la création de la communauté de communes répond à la nécessité de développer une
intercommunalité de projet au niveau du pays de Tulle.
Pourtant, si tel est bien l'objectif, la chambre constate que, loin de se traduire
par une rationalisation de la carte intercommunale, la création de la communauté de
communes du Pays de Tulle s'est accompagnée d'une stratification d'entités ayant chacune
vocation à porter des projets précis à l'intérieur d'un même périmètre. La coexistence de
nombreux EPCI, préexistants ou postérieurs à l'institution de la communauté de communes
du Pays de Tulle, amène la chambre à s'interroger sur la lisibilité de l'action entreprise. Une
clarification de la carte intercommunale apparaît indispensable.
3 – CONDITIONS D’EXERCICE DES COMPETENCES
Créée pour assurer la reconversion du bassin d’emploi au lendemain du départ de GIAT
Industrie et accompagner l’implantation des autoroutes, la communauté de communes du pays de Tulle a
connu une extension de son périmètre et de ses compétences surtout en 2002 avec le passage à la taxe
professionnelle unique. Cependant, elle s’assimile principalement à une administration de mission. Dans un
contexte dominé par le souci de préserver des intercommunalités assurant des missions essentielles telles que
la gestion de l’eau et le traitement des ordures ménagères, elle s’est vu confier des actions spécifiques afin de
porter des projets d’une durée limitée, en particulier en matière de développement, d’habitat et, dans le cadre
de programmes européens, de valorisation des ressources naturelles et culturelles et d’insertion.
3.1 – Le développement économique
Après le contrecoup de la fermeture de GIAT, la communauté de communes du
pays de Tulle a décidé de se concentrer sur le développement.
Au cours de la période antérieure au passage à la taxe professionnelle unique,
la seule installation majeure a été, en 2001, celle du centre d’appel téléphonique Transcom,
filiale du groupe suédois Kinnevit, employant 550 personnes, sur la zone des Alleux à
l’ouest de Tulle.
Aujourd’hui, le rôle économique de la communauté de communes du pays de
Tulle consiste davantage à accompagner des artisans désireux d’étendre leur affaire par
l’acquisition de terrains, à l’instar de SOMEGA en 1998, d’un concessionnaire Peugeot
installé en 2002 aux abords de la route nationale 120 et de l’entreprise de salaisons
BADEFORT en 2003 hébergée dans un atelier relais dont le coût (650 k€) a été pris en
charge pour les deux tiers par le budget de la communauté de communes et le solde par
l’Etat, la Région et le Département.
La période la plus récente a été marquée par le départ de l’équipementier d’automobiles
américain Borg Warner du site de Tulle pour la zone d’activités de La Montane, laissant en plein centre ville
une friche industrielle de 5 hectares. Face au non engagement du syndicat mixte d’aménagement du pays de
Tulle dans le projet de reconversion du site choisi, et faute de repreneur privé dans un premier temps, la
communauté a dû envisager un moment en 2004 d’intervenir, ce qui l’a amenée à étendre ses compétences au
rachat d’anciens terrains industriels. Finalement, un opérateur privé s’est porté acquéreur de l’ensemble au
printemps 2005 afin d’implanter un centre commercial comprenant l’Intermarché actuellement situé sur la
route de Naves, évitant à la communauté de communes la prise en charge d'un projet estimé à 4 millions d’€
dont 1,6 millions pour la seule démolition de l’ancienne usine.
3.2 – Le programme local de l’habitat (P.L.H)
Après avis favorable du comité départemental de l’habitat en date du 22 juillet 2004, le conseil
communautaire a approuvé, lors de sa séance du 14 décembre 2004, un programme local de l’habitat
intercommunal pour la période 2005-2010, ayant pour objet la mise en oeuvre d’une politique de l’habitat sur
le territoire communautaire - fondée sur une offre de logement équilibrée et cohérente. Le P.L.H comprend
quatre actions :
« agir sur le foncier », « agir sur le locatif public et privé », « agir pour des publics
prioritaires »
et
« agir dans la durée pour la période 2005-2010 »
.
Les opérations, prises en charge en totalité ou en partie par le budget de la communauté de
communes, sont retracées dans le tableau ci-dessous
Tableau 1 : Plan de financement du programme local de l’habitat intercommunal 2005-2010
Opération – durée
Coût à la charge de la
communauté de
communes
Financements
« Agir
sur
le
foncier »
Zones d’habitat d’intérêt
communautaire – 6 ans
460 000 €
(100 % de
l’opération)
Non déterminés
Production nouvelle de locatif
public : 100 à 110 logements
sociaux – 6 ans
De
800 000 € à 880 000 €
selon les hypothèses (100
% de l’opération)
Autofinancement
450 logements à restaurer à
Tulle dans le cadre du plan de
redressement de l’office H.L.M
de Tulle – 5 ans
420 000 €
(10,5 % du coût
total de l’opération)
ANRU ?
Relogement de ménages issus de
logements indécents – 6 ans
30 000 €
(50 % du coût
total)
Autofinancement
« Agir sur le
locatif public et
privé »
OPAH intercommunale – 5 ans
770 000 €
(70 % du coût
total)
Autofinancement
Aménagement d’une aire
d’accueil des gens du Voyage
(24 places et 9 terrains
familiaux) – 6 ans
520 000 €
(100 %)
Etat : 15 240 € par place
et 15 000 € par terrain
familial, soit au total plus
de 500 000 €.
« Agir pour des
publics
prioritaires »
Aides aux ménages occupant
des logements indécents – 5 ans
150 000 €
(64,10 %)
«Agir dans la
durée »
Mise en place d’une équipe de
projet et d’un observatoire – 5
ans
360 000 €
(100 %)
Etat (D.D.E) : accord e
principe pour une
subvention plafonnée à
25 000 € pour 2005
TOTAL GENERAL
3 590 000 €
Etabli pour une période de 5 à 6 ans, le plan de financement prévisionnel fait ressortir une
dépense globale de 3 590 000 € à la charge de la communauté de communes. Pour l’exercice 2005, le budget
"habitat" voté par le conseil communautaire s’élève à 335 000 € auxquels s’ajoute le coût du poste de la
chargée de mission recrutée à cet effet, soit 14 625 €. En contrepartie, la communauté de communes devrait
obtenir des subventions de l’Etat et du conseil régional d’un montant global, selon les hypothèses, de 51 500
€ ou 60 500 €.
Compte tenu du caractère incertain des financements extérieurs susceptibles d’être obtenus, le
recours à l’autofinancement ou à l’emprunt (par exemple auprès de la Caisse des dépôts) sera inévitable.
3.3 – Les programmes communautaires FEOGA-Leader+ et P.L.I.E.
3.3.1 – Programme Leader+
L’adhésion de la communauté de communes du pays de Tulle au programme Leader+ du
Fonds européen d’orientation et de garantie agricoles (FEOGA) repose sur une convention signée le 14
février 2003 avec le Centre national des structures et exploitations agricoles (CNASEA), allouant une
dotation d’un montant de 1 665,1 k€ à la communauté de communes du pays de Tulle pour la période 2000-
2006. La gestion des fonds est assurée par un groupe d’action local
(GAL), correspondant du CNASEA au
niveau du pays de Tulle. Par comparaison, lors de la sélection des 140 GAL français, une dotation moyenne
s’élevant à 1 500 k€ a été attribuée à chacun d’eux. A mi-parcours du programme, le CNASEA a instruit une
deuxième vague d'attribution des dotations. A ce titre, le GAL du pays de Tulle a obtenu un abondement de
250 k€.
Présidé par le président de la communauté de communes, le GAL est doté d’un
comité de programmation sélectionnant les opérations éligibles à des financements
Leader+. Ce comité est composé, conformément aux prescription du programme Leader+,
à plus de 50 % de partenaires privés (entreprises et leurs structures représentatives,
chambres consulaires, coopératives, associations...). A chaque délibération, le quorum de
représentants privés est atteint. Les choix du comité sont validés par le bureau de la
communauté de communes. Dans la pratique, un dossier GAL est examiné à chaque
réunion mensuelle du bureau. Un service de deux personnes a été constitué au sein de la
communauté de communes afin d’instruire les dossiers éligibles aux financements Leader+
et soumis au comité de programmation du GAL du pays de Tulle.
Au plan comptable, les mandats de paiement relatifs à des versements de fonds Leader+ ne
sont jamais accompagnés d’une délibération de l’assemblée délibérante communautaire. Si chaque dossier
transmis au trésorier comporte la convention signée entre le président du GAL et le bénéficiaire, il ne
contient pas la délibération du bureau autorisant son président, par ailleurs président du GAL, à procéder au
versement de la subvention. Cette situation ne peut donc être considérée comme satisfaisante au regard du
point 711 de la liste des pièces justificatives annexée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités
territoriales, qui prévoit, lors du premier paiement, la production d’une décision (implicitement de la
collectivité). Le dédoublement fonctionnel à la tête du GAL, dépourvu de la personnalité juridique, et de la
communauté de communes du pays de Tulle ne doit pas faire oublier qu’en sa qualité d’organisme soumis à
comptabilité publique seule cette dernière demeure l’autorité de gestion des fonds. En conséquence, les
dépenses ne peuvent être ordonnancées que sur la base de l’engagement juridique du conseil communautaire
ou, s’il en a reçu délégation, de son bureau.
En cours d’instruction, différentes délibérations du bureau de la communauté de communes
avalisant les choix du comité de programmation du GAL ont néanmoins été produits ainsi que la délibération
du conseil communautaire délégant cette tâche au bureau.
A l’instar de 40 % des 140 GAL français existants, celui du pays de Tulle a choisi pour mission
la valorisation des ressources naturelles et culturelles, déclinée en 5 objectifs :
o
valorisation du patrimoine naturel et culturel ;
o
soutien aux pratiques culturelles et à la création ;
o
aides aux actions en faveur d’une démarche de qualité auprès de la population et des
décideurs locaux dans les diverses interventions sur le patrimoine naturel et bâti.
o
promotion de nouveaux produits et de nouvelles activités valorisant les ressources
naturelles et culturelles.
o
promotion des initiatives locales visant à associer la population (exemples d’opérations
aidées : concours Internet à Tulle en mars 2003,
« Vague numérique »
,
« Week-end des musiques actuelles »
à Tulle en avril 2003, festival national d’art photographique organisé à Tulle en novembre 2003 et réalisation
d’un film documentaire autour d’un festival en milieu rural).
Apportant des aides pouvant atteindre 50% des dépenses éligibles d’une même opération, les
aides du programme Leader+ interviennent, en complément de fonds nationaux publics et privés, pour le
financement
de
dépenses
de
fonctionnement,
de
communication,
d’animation,
d’aménagements,
d’équipements et autres investissements immatériels. Bénéficiant en général de subventions plus importantes
accordées par d’autres organismes, les investissements lourds sont exclus du programme Leader+ du pays de
Tulle.
Toujours dans le cadre du programme Leader+, la communauté de communes envisage
l’implantation d’une médiathèque intercommunale sur le site de la gare de Tulle (coût total prévisible : 8
millions €). Dans cette perspective et suite à une délibération en date du 19 décembre 2002 du conseil
communautaire, elle a commandé à un bureau d’études une étude de faisabilité (coût total : 39,42 k€ TTC).
Enfin, suite à une délibération en date du 23 septembre 2004, un concours d’architecture a été lancé.
Le territoire du GAL recouvre 44 communes : celui de la communauté de communes du pays
de Tulle, sauf deux communes (celles non adhérentes lors de la signature de la convention bipartite du 14
février 2003), la communauté de communes de Doustre et Plat des étangs et 4 communes. Aucun
financement Leader+ ne peut être dispensé en faveur de projets développés hors du périmètre communautaire
à la date du 14 février 2003.
Ainsi, la commune de Gimel-les-Cascades (enclavée dans la communauté de communes du
pays de Tulle) a pu bénéficier d’une subvention de 10,47 k€ correspondant à la moitié du coût total de
l’aménagement d’une salle à vocation culturelle, dans le cadre d’une convention conclue le 4 septembre 2003
entre son maire et le président du GAL. Minime au regard de la convention de la dotation initialement
déléguée par le CNASEA (0,6 %), ce financement constitue une illustration des problèmes de cohérence de la
carte intercommunale.
En termes de gestion, la moitié des rémunérations des deux chargés de mission Leader+ est
financée par les fonds de ce programme. Pour le reste, la conseil régional apporte une contribution de 14 %
renouvelée chaque année sur présentation, par la communauté de communes, d’un dossier de demande. De
fait, le budget communautaire supporte seul 36 % des frais de gestion induits par la mise en oeuvre d’un
programme européen dont les retombées s’apprécient à l’échelle du département et de la région.
3.3.2 – Plan local d’insertion par l’économie
D’une durée de trois ans (date d’expiration : 31 août 2005) et destiné à 600 bénéficiaires sur la
période, le Plan local d’insertion par l’économie repose sur un protocole signé le 19 décembre 2002. La
communauté de communes a obtenu du Fonds Social Européen une dotation de 158 k€ par an. L’objectif
minimal assigné est fixé à 300 bénéficiaires en contrat en durée déterminé de plus de 6 mois.
La durée moyenne des parcours d’insertion est de 18 mois. Chaque bénéficiaire se voit
proposer un parcours d’insertion personnalisé cohérent, évolutif et sans rupture lui permettant à terme
d’intégrer un emploi.
4 – ASPECTS FISCAUX ET FINANCIERS
4.1 – La fiscalité et les transferts de charges
Jusqu’à la fin de 2001, la communauté de communes du pays de Tulle a fonctionné au moyen
d’une fiscalité dite additionnelle, c'est-à-dire en percevant un complément d’imposition sur les taxes
d’habitation, les taxes foncières et les taxes professionnelles recouvrées dans les communes membres.
Par délibération du 18 décembre 2001, la communauté de communes a opté pour la taxe
professionnelle unique à compter du 1
er
janvier 2002 dans les conditions prévues à l’article 1609 quinquies C
paragraphe II du code général des impôts. Le conseil communautaire a alors fixé le taux de taxe
professionnelle unique à 18,9 % pour une durée de 10 ans, soit un niveau inférieur à la moyenne pondérée
des taux en vigueur à cette époque dans les différentes communes membres qui s’établissait à 19,5 %.
Illustration d’une intégration communautaire encore partielle, le passage à la taxe professionnelle unique
s’est accompagné du rattachement aux taxes ménages des communes de la fraction additionnelle jusqu’alors
perçue par la communauté de communes. Ainsi, l’option pour la taxe professionnelle unique a débouché sur
une augmentation des taux applicables aux recettes fiscales directes des communes et un plafonnement dans
le temps de l’unique ressource fiscale du groupement.
Suite à cette option et compte tenu du fait qu’elle exerce des compétences relevant des groupes
prévus à l’article 17 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, la communauté de communes du pays de Tulle
s’est vu attribuer, par arrêté préfectoral du 7 novembre 2002, la dotation globale bonifiée.
Lors de l’adoption de la T.P.U, contrairement aux dispositions de l’article 1609 nonies C
paragraphe IV du code général des impôts, la commission locale d’évaluation des transferts de charges,
normalement composée de représentants des communes concernées, ne s’est pas réunie. Selon l’ordonnateur,
cette carence s’explique par le fait que les communes membres n’exerçaient aucune des compétences
dévolues à la communauté de communes. Si cela est exact pour les missions dévolues à la création de la
communauté, s’agissant des compétences acquises par la suite, en particulier en 2002, une estimation des
charges transférées aurait été souhaitable comme indiqué au point 1.2 ci-dessus.
4.2 – L'évolution de la dotation globale de fonctionnement et des sommes reversées aux
communes adhérentes
En l’absence d’évaluation des charges transférées (cf.
supra
1.2), l’attribution de compensation
(A.C) aux communes membres a été calculée, en application de l’article 1609 nonies C paragraphe V alinéa 3
du C.G.I, par différence entre le produit de la taxe professionnelle perçue par chaque commune en 2001
diminué du produit des taxes ménages perçues la même année par le groupement sur le territoire de la
commune membre, mais sans y retrancher le montant net des charges transférées. Par délibération du 6 mars
2002, le conseil communautaire a fixé, pour les 29 communes alors adhérentes, le montant total de l’A.C à
9 608,79 k€ dont 7 247,09 k€ pour Tulle. Conséquence du déséquilibre entre la ville centre et le reste du
territoire, à dominante rurale, les A.C en faveur des autres communes sont bien plus faibles : au 2
ème
rang,
464,28 k€ pour Naves et au 3
ème
282,55 k€ pour Seilhac. L’extension du périmètre de la communauté a
mécaniquement entraîné une augmentation globale de l’A.C : 9 609,39 k€ en 2002, 9 641,02 k€ en 2003.
Signe d’un faible degré d’intégration communautaire, le groupement reverse la majeure partie
des produits aux communes. A partir de 2001, l’adhésion de nouvelles communes, situées aux abords de la
nouvelle autoroute, s’est accompagnée d’une fixation de la dotation de solidarité communautaire (D.S.C) en
fonction de leurs produits de taxe professionnelle. Pour 2002, le montant global de la D.S.C avait été fixé à
400,7 k€. Il a été porté à 704,2 k€ pour 2003 puis ramené à 411 k€ pour 2005, la part afférente aux chantiers
autoroutiers, désormais achevés, n’ayant plus lieu d’être prise en compte.
Dans ce contexte, le coefficient d’intégration fiscale (CIF) est demeuré très inférieur à la
moyenne nationale, à l’exception de l’année de passage à la taxe professionnelle unique en 2002.
(Conformément à la législation, au titre de l’exercice 2002, le CIF du groupement a été calé sur le CIF moyen
des communautés de communes de la strate).
Tableau 2 : Part des reversements dans les produits
2002
2003
2004
2005
Reversements et restitutions sur impôts
et taxes (A)
10 009,5 k
€
10 344,6 k
€
10 098,2 k
€
10 474,8 k
€
Impôts locaux + D.G.F + attributions de
péréquation et de compensation (B)
11 178,5 k
€
12 566,3 k
€
12 363,9 k
€
12 576,3 k
€
Taux de reversement (A / B)
89,5 %
82,3 %
81,7 %
83,3 %
Tableau 3 : Dotation globale de fonctionnement et coefficient d’intégration fiscale
2001
2002
2003
2004
2005
Dotation globale de
fonctionnement
76,22
793,00
1 171,30
1 127,90
1 023,80
Coefficient d'intégration
fiscale de la communauté
de communes (source:
préfecture de la Corrèze)
0,018171
0,366341
0,336127
0,241136
0,134202
Coefficient d'intégration
fscale moyen national
0,341059
0,366341
0,349074
0,357822
(*) Le coefficient d’intégration fiscale se calcule de la façon suivante : (produit fiscal de la communauté – dépenses de transferts
déductibles)/produit fiscal de la communauté
Le niveau de D.G.F allouée en a été d’autant plus affecté que, de 2000 à 2004, par application
de l’article L. 5211-30-IV du code général des collectivités territoriales (C.G.C.T), les dépenses de transfert
retenues pour la fixation du CIF étaient prises en compte pour les communautés de communes à T.P.U à
hauteur de 10 % chaque année pendant 10 ans, soit 50 % en 2004. De plus, conformément à l’article L. 5211-
30-V du C.G.C.T, le CIF est pris en compte à hauteur de 10 % chaque année à compter de 2000 pour
atteindre 100 % en 2009, soit 50 % en 2004. Ainsi, le niveau élevé de transferts opérés par la communauté de
communes du pays de Tulle a abouti, à partir de 2003, à une baisse du CIF, d’autant plus préjudiciable que la
pondération de celui-ci dans le calcul de la D.G.F est allée croissant.
En 2005, la baisse de la D.G.F s’est accentuée (- 9,2 %) sous l’effet des dispositions de la loi
2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, modifiant l’article L. 5211-30-IV du C.G.C.T. A
compter de 2005, les dépenses de transfert retenues pour déterminer le CIF des communautés de communes à
T.P.U sont l’attribution de compensation (A.C) et la moitié de la dotation de solidarité communautaire
(D.S.C) contre la totalité jusqu’en 2004. Elles sont prises en compte à hauteur de 75 % en 2005 et 100 % à
compter de 2006. Si le législateur a atténué l’impact de versements généreux de D.S.C dans le CIF, il porte à
75 % le niveau des dépenses de transfert à déduire en 2005, alors que sous le régime précédent ce niveau
aurait été de 60 % pour cette année. Compte tenu du niveau d’A.C fixé par la conseil communautaire du pays
de Tulle, proportionnellement plus élevé que celui de la D.S.C, l’application du nouveau dispositif s’est donc
révélé négative pour la D.G.F 2005.
Il est vrai qu’au titre de 2005, la D.S.C a été réduite en raison de l’achèvement du chantier
autoroutier. Cependant, rien ne permet d’exclure que la prise en compte diversifiée de l'A.C et de la D.S.C
dans le nouveau dispositif législatif induise à l’avenir des comportements d'aubaine visant à réduire la
première au bénéfice de la seconde. Toute amorce de réduction du montant global des reversements serait
alors retardée.
Faute de vigilance sur ce point, le maintien d’un niveau élevé de reversements
continuerait de pénaliser la communauté de communes du pays de Tulle, à travers une
nouvelle altération du niveau de D.G.F à partir de 2006.
4.3 – Analyse financière et gestion budgétaire
Avec une ressource de taxe professionnelle peu dynamique dont le niveau a été
affecté par la suppression de la part « salaires », la communauté de communes du pays de
Tulle dispose de marges de manoeuvre limitées. Les bases de taxe professionnelle subissent
une érosion continue, d’autant que les personnels employés par les services du ministère de
la Défense venus remplacer le GIAT ne sont pas comptabilisés dans leur calcul. Ainsi,
après avoir subi une perte de 1 194 k€ en 2004, elles enregistrent une nouvelle réduction en
2005, estimée par l’ordonnateur à 800 k€ pour les seuls établissements les plus importants.
Toutefois, en contrepartie, le groupement bénéficiera en 2005 d’une compensation pour
perte de taxe professionnelle de 343,9 k€.
Les versements de dotation globale de fonctionnement (D.G.F), dont le niveau
garanti est encadré de façon stricte
7
, ont été affectés à des investissements de préférence à
des dépenses en matière de fonctionnement (et notamment de personnel). Cela procède
d’une gestion d’autant plus prudente que, depuis trois ans, le montant D.G.F ne cesse de
diminuer. Toutefois, sous l’effet de l’adhésion au programme Leader+, les dépenses de
personnel ont augmenté, liées à l’embauche de contractuels.
Depuis 2003, la constitution d’un réseau de voirie communautaire et le
développement des zones d’activité constituent les principales dépenses d’équipement.
Avec une surface financière limitée du fait du niveau élevé de reversements
aux communes participantes, la communauté a préféré s’abstenir de s’endetter.
7
Chaque E.P.C.I a la garantie de percevoir une D.G.F par habitant au moins égale à 80 % de celle perçue l’année précédente, le montant garanti ne
pouvant cependant excéder 40 % de la dotation totale.
Au total, la mise en place d’activités financées par les fonds européens a
favorisé le maintien d’une situation financière correcte à peu de frais, dans un contexte de
reversements généreux. Avec un investissement limité à l’embauche de deux contractuels,
la communauté de communes dispose d’un effet de levier efficace lui permettant de
redistribuer des sommes substantielles hors du budget principal. Cependant, le caractère
provisoire du programme Leader+, dont les paiements cesseront en 2008,
et la
décroissance constante de la D.G.F hypothèquent les marges de manoeuvre financières.
Alors qu’il s’apprête à engager des opérations coûteuses en matière d’habitat, le
groupement sera nécessairement amené à opérer un arbitrage sur la poursuite ou non de la
pratique actuelle de reversements.
Un degré plus élevé d’intégration communautaire nécessiterait une baisse du
niveau de reversements supérieure, en valeur absolue, aux montants des transferts de
charges à venir, tels que ceux induits par l’installation de la médiathèque. En tout état de
cause, compte tenu de la précarité de l’équilibre budgétaire, la communauté de communes
du pays de Tulle ne pourra faire l’économie d’une réflexion sur l’exercice de ses missions.
5 – GESTION DU PERSONNEL
5.1 – Les effectifs
Sous l’effet de l’extension des compétences, les effectifs se sont étoffés,
passant de 4 agents en 1998 à 15 au 1
er
janvier 2005. L’encadrement a été renforcé avec le
recrutement, par arrêté du président en date du 7 décembre 2002, d’une directrice
territoriale, la fonction de secrétaire général étant jusqu’alors assurée par le secrétaire
général de la ville de Tulle. Pour assister la directrice, le recrutement d’un attaché est prévu
pour le 1
er
septembre 2005.
Outre la directrice, le personnel titulaire est composé d’un adjoint administratif,
de deux agents administratifs et d'un agent administratif qualifié.
Conséquence de l’activité de la communauté, assimilable à une administration
de mission, le fonctionnement administratif et technique est actuellement assuré par une
forte proportion de collaborateurs non titulaires (10 sur un effectif total de 15), plus
particulièrement affectés à la gestion d’actions telles que le P.L.H et les programmes
communautaires Leader+ et PLIE. La communauté de communes compte également un
chargé de mission pays qui, en raison de l’impossibilité juridique de mettre à disposition
d’une autre collectivité un agent contractuel, devrait être prochainement employé
à 50 %
par le syndicat mixte de suivi du SCOT moyennant le versement d’une quote-part de frais.
Dérogatoire du droit commun, le recours à des non titulaires pour occuper des emplois
permanents répond en effet à un besoin particulier de la collectivité qui s’oppose en
principe à un tel montage. De plus, l’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984,
concernant les agents non titulaires, ne prévoit pas l’application à ceux-ci des dispositions
du statut relatives la mise à disposition de fonctionnaires. Enfin, le décret n° 88-145 du 15
février 1988 n’envisage pas non plus cette possibilité
8
.
8
Ces aspects ont été précisés dans une réponse ministérielle (Dominique PAILLE, question écrite n°13127,
J.O.A.N
du 26 octobre 1998, p. 5911).
5.2 – Le recrutement d'agents non titulaires
Si, comme le soulignent différentes délibérations du conseil communautaire, le
caractère limité dans le temps et le haut niveau de qualification requis par la gestion des
programmes Leader+ et PLIE et par la préparation du SCOT ont pu valablement nécessiter
le recours à des non titulaires, les conditions d’embauche de ces personnels n’ont pas
toujours été respectueuses des procédures prévues par la loi.
Pour 4 emplois (PLIE, Leader+ et SCOT), le temps écoulé entre les
déclarations de vacance au centre de gestion de la fonction publique territoriale et la
signature des contrats est inférieur au délai légal de trois mois.
En outre, certains contrats ont été visés postérieurement au début de la mission
par le contrôle de légalité.
Un chargé de mission à temps complet a été embauché en qualité d’attaché
contractuel pour la période du 15 octobre 2001 au 15 avril 2002 pour préparer le dossier de
candidature de la communauté de communes à Leader+. Signé le 15 octobre 2001, le
contrat a été visé par le contrôle de légalité le 24 octobre 2001 (en même temps que la
délibération correspondante du 1
er
octobre 2001). Suite à une délibération du 27 mars
2002, la même personne a été recrutée le 13 mai 2002 (visa du contrôle de légalité du 14
mai 2002) pour la période du 15 avril 2002 au 31 décembre 2003, en qualité de chargé de
mission pour la mise en place de la charte du pays de Tulle.
Pour assurer la gestion de Leader+, un autre contractuel a été embauché à
compter du 16 décembre 2002 pour la durée d’exécution de ce programme, c’est-à-dire
jusqu’au 31 décembre 2006. Pour la gestion du PLIE, un collaborateur a été embauché au
niveau d’attaché à compter du 16 décembre 2002 jusqu’au 31 août 2005, date d’expiration
du programme. Par ailleurs, une contractuelle a été recrutée au niveau de rédactrice et
affectée à la gestion du PLIE et de Leader+, à compter du 16 décembre 2002 jusqu’au 31
décembre 2006. Ces trois postes ont été créés par délibération du conseil communautaire
du 23 septembre 2002. Signés le premier jour de la mission, les trois contrats ont été visés
par le contrôle de légalité respectivement le 20 décembre 2002 et le 13 janvier 2003. De
plus, les formulaires de déclaration de création d’emploi correspondants sont parvenus au
centre de gestion le 30 octobre 2002.
En définitive, pour quatre emplois, le temps écoulé entre les déclarations de
vacance au centre de gestion et la signature des contrats, est inférieur au délai légal de trois
mois.
6 - IMPACT SUR LA GESTION PUBLIQUE LOCALE
La communauté de communes du pays de Tulle n’a pas mis en place de procédure
formalisée d’évaluation en termes de coût, d’efficience ou d’efficacité de ses actions, même si la volonté
de maîtrise de ces paramètres n’en demeure pas moins sous-jacente dans ses réalisations.
Il est vrai que pour les projets nouveaux tels que l’élaboration de la charte de pays et la gestion
de fonds communautaires, elle n’est pas en mesure de procéder à une comparaison avec les dépenses
antérieurement supportées par les communes.
En revanche, si elle s’était réunie, la commission d’évaluation des transferts de charges aurait
permis d’apporter un éclairage sur les éventuelles économies d’échelle réalisées, notamment en matière de
voirie et d’habitat.
Même en l’absence d’étude exhaustive, le transfert en 2003 de l’entretien de 184 kilomètres de
voies desservant les zones d’activités ou reliant les communes membres peut être considéré comme positif.
Selon des éléments fournis en cours d’instruction par la subdivision de l’Equipement de Tulle, les dépenses
de voirie prises en charge depuis 2003 par le budget communautaire ont bénéficié aux communes les plus
petites qui, en raison de la baisse de la dotation globale d’équipement et des subventions du conseil général,
avaient engagé dans les années précédant le transfert des dépenses de montants limités. En outre,
l’intervention de la communauté de communes du pays de Tulle a répondu à des besoins nouveaux sur un
réseau de voies secondaires mis à mal par une augmentation du trafic de poids lourds générée par des
livraisons d’engrais plus fréquentes dans les exploitations agricoles et des travaux de débardage effectués à
l’issue de la tempête de décembre 1999.
Tableau 4 : Travaux effectués sur certaines voies du réseau transféré
Commune
Travaux de voirie sur la
période 1990-2002
Travaux pris en charge par
la CCPT de 2003 à 2005
Lagarde en val
14 000 €
55 000 €
Saint-Paul
14 000 €
77 000 €
Seilhac
130 000 €
45 000 €
Vitrac
76 000 €
80 000 €
Orliac de Bar
165 000 €
0 €
Pandrignes
20 000 €
0 €
Source : subdivision de l’Equipement de Tulle
Les contours de la compétence de voirie sont néanmoins imprécis. Alors que les statuts
assignent à la communauté uniquement une mission d’entretien, le programme adopté pour la période 2003-
2006 comprend une modification de la configuration des voies avec rectification de virages à Saint-Hilaire-
Peyroux en bordure de la R.N 89 entre Tulle et Brive (coût 131 k€ T.T.C).
Le groupement a également joué un rôle moteur dans la mise en place du pays de Tulle,
prenant en charge différentes dépenses, en particulier :
¾
une étude commandée à la SOFRED (groupe GIAT) et au comité départemental des
chambres économiques de la Corrèze en vue de l’élaboration de la charte, d’un montant total de 48,3 k€ dont
9,6 k€ financés par la communauté de communes (le solde, soit 80 %, par l’Etat et la Région)
¾
la rémunération d’un chargé de mission contractuel affecté à 50 % à cette mission, soit 13,8
k€ environ par an.
Enfin, sans qu’il ait été possible de quantifier leur impact, les subventions dispensées par le
biais de Leader+ ont contribué à un allégement de la charge supportée par
la commune centre (exemple :
théâtre des sept collines). Toutefois, la réalisation d’économies d’échelle dans ce secteur n’est pas certaine eu
égard à l’embauche de chargés de mission par la communauté de communes, parallèlement au maintien par
les communes adhérentes de leurs propres structures d’animation culturelle et de communication.
En conclusion, l’attention de l’ordonnateur est appelée sur le caractère indispensable d’une
procédure d’évaluation afin de clarifier davantage le périmètre respectif de l’action des communes et de la
communauté et d’apprécier de façon précise l’impact financier des transferts de charges.
Délibéré par la chambre le 10 février 2006
Le Président
Christophe ROSENAU