Le Président
le 04/09/2006
066/389
recommandée avec A.R.
500, avenue des Etats du Languedoc - 34064 Montpellier cedex 2 - tél. 04 67 20 73 39 - télécopie : 04 67 20 73 49
chambre régionale des compteslr@lr.ccomptes.fr
ROD2/Région
CONFIDENTIEL
Monsieur le Président,
Par envoi du 3 juillet 2006, la chambre a porté à votre connaissance son rapport
d’observations définitives concernant la gestion de la Région Languedoc-Roussillon au cours des
exercices 1996 et suivants.
Vous est notifié aujourd’hui l’ensemble composé du rapport d’observations définitives de
la chambre, auquel sont jointes la réponse de l’ancien président, et votre propre réponse, lesquelles
engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
En application des articles L. 241-11 et R. 241-17 du code des juridictions financières,
l’ensemble devra être communiqué à votre assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Il
devra notamment faire l’objet d’une inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation
adressée à chacun des membres et donner lieu à un débat. Il deviendra alors communicable aux
tiers.Je vous prie de bien vouloir indiquer à la chambre la date de cette réunion.
Jusqu’à cette date, les observations définitives de la chambre demeurent confidentielles.
En application de l’article R. 241-23 du code, une copie sera transmise au préfet et au
trésorier-payeur général de l’Hérault.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération
distinguée.
Guy PIOLÉ
Monsieur Georges FRECHE
Président du Conseil régional de Languedoc-Roussillon
201, avenue de la Pompignane
34064 MONTPELLIER CEDEX 2
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Rapport d’observations définitives n° 066/389 du 4septembre 2006
CONSEIL REGIONAL DE LANGUEDOC-ROUSSILLON
Exercices 1996 et suivants
1- GENERALITES SUR LA PROCEDURE
.......................................................................................
3
2- SITUATION FINANCIERE
.............................................................................................................
4
3- LA MAITRISE DE LA STRATEGIE FINANCIERE PAR L’ASSEMBLEE DELIBERANTE
..........
5
3-1 Une information partielle et insuffisante des instances délibérantes
........................
5
3-2 La portée des décisions de l’assemblée délibérante en matière d’autorisations de
programme
. .....................................................................................................................
7
4- ARCHITECTURE ADMINISTRATIVE ET COMPTABLE
..............................................................
8
4-1 Fonctionnement administratif de la Région
..................................................................
8
4-2 Aspects comptables
........................................................................................................
9
5- LES RELATIONS AVEC LA SEM PRODEXPORT ET LA QUALITE DU CONTROLE DE LA
REGION SUR SA SOCIETE D’ECONOMIE MIXTE
.....................................................................
11
5-1 Le cadre général des relations entre la Région et la SEM PRODEXPORT
.................
11
5-2 Le contrôle de la SEM PRODEXPORT par la Région
...................................................
13
6- OBSERVATIONS RELATIVES AUX RECRUTEMENTS ET CARRIERES DE PERSONNELS
CONTRACTUELS, DETACHES OU DE DIRECTION DE LA REGION
......................................
14
6-1 Dépenses de personnel
...................................................................................................
14
6-2 Les frais de représentation et de déplacement
............................................................
16
7- LA GESTION DES VOYAGES ET DEPLACEMENTS DES ELUS ET DES
PERSONNALITES
......................................................................................................................
17
8- DEPENSES DE COMMUNICATION
.............................................................................................
17
8-1 Eléments de contexte sur la politique de communication
..........................................
17
8-2 Relations avec PLEIN SOLEIL
........................................................................................
18
8-3 Relations avec la SARL HELIANTHE
.............................................................................
20
8-4 La tarification pratiquée par la SARL HELIANTHE
.......................................................
20
9- DEPENSES CONSACREES A LA SARL « TERRE OCCITANE »
..............................................
21
10- LES INTERVENTIONS DE LA REGION EN MATIERE TERRITORIALE : LES
CONCOURS DIRECTS AUX COLLECTIVITES LOCALES
......................................................
22
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11- LES AUTRES INTERVENTIONS TERRITORIALES DE LA REGION, A TRAVERS LE
CONCOURS A DES ORGANISMES TIERS
..............................................................................
24
12- L’AMENAGEMENT ET LA RENOVATION DE MONUMENTS ET D’ETABLISSEMENTS EN
LOZERE
......................................................................................................................................
25
12-1 Château de La CAZE
......................................................................................................
25
12-2 Château de SAINT-SATURNIN
......................................................................................
27
13- LE CADRE JURIDIQUE DES INTERVENTIONS DE LA REGION EN MATIERE
UNIVERSITAIRE
........................................................................................................................
29
13-1 Le cadre juridique général
............................................................................................
29
13-2 Le non respect des procédures par la Région LANGUEDOC-ROUSSILLON
..........
30
14- LES OPERATIONS RELATIVES AU « CHATEAU D’ORFEUILLETTE »
DANS LE CADRE DU PROJET DE CREATION D’ANTENNES UNIVERSITAIRES
EN LOZERE
................................................................................................................................
30
14-1 Préambule
.......................................................................................................................
30
14-2 Présentation de l’opération
...........................................................................................
31
14-3 L’affectation des fonds consacrés aux travaux et aux dépenses d’aménagement
du site d’ORFEUILLETTE
...............................................................................................
31
14-4 L’exploitation de l’hôtel-restaurant
..............................................................................
33
14-5 Un bilan global incertain sur le plan financier et universitaire
.................................
35
15- LA CONSTRUCTION D’UN COMPLEXE SPORTIF POUR LA FACULTE DES SCIENCES
DU SPORT RELEVANT DE L’UNIVERSITE DE MONTPELLIER I, OPERATION
PARTIELLEMENT INSCRITE AU CONTRAT DE PLAN ETAT-REGION
................................
36
16- OBSERVATIONS PORTANT SUR LES LYCEES
......................................................................
37
16-1 Le poids de la compétence lycées
...............................................................................
37
16-2 Les marchés d’équipement scolaire
............................................................................
38
16-3 Les travaux dans les lycées sous maîtrise d’ouvrage régionale
..............................
38
16-4 Les conventions de mandat
..........................................................................................
39
17- AIDES AUX ENTREPRISES
........................................................................................................
40
18- OBSERVATIONS PORTANT SUR L’APPRENTISSAGE
..........................................................
42
18-1 Le CFA de la CCI d’ALES
..............................................................................................
42
18- 2 Le transfert du CFA de MARVEJOLS
..........................................................................
43
19- OBSERVATIONS PONCTUELLES RELATIVES A LA FORMATION
PROFESSIONNELLE
.................................................................................................................
43
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Aux termes de l’article L.211-8 du code des juridictions financières « l’examen de la
gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en oeuvre et sur
l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs de l’assemblée délibérante ou de l’organe
délibérant. L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet d’observations ».
La Chambre Régionale des comptes a examiné la gestion de la Région LANGUEDOC-
ROUSSILLON.
1- GENERALITES SUR LA PROCEDURE
Le contrôle des comptes et l’examen de la gestion de la Région LANGUEDOC-
ROUSSILLON ont été notifiés par lettre en date du 21 novembre 2001, selon les dispositions alors en
vigueur. La loi du 21 décembre 2001, promulguée quelques semaines après ladite notification, a
redéfini l’exercice de l’examen de la gestion et comporté diverses novations de procédure, objet d’un
décret d’application en date du 27 septembre 2002, non dénuées d’incidences sur le contrôle alors
engagé, dont la plus visible était sans doute l’obligation faite à la chambre de suspendre ses
possibilités de formulation ou transmission d’observations définitives dans les mois qui précédaient le
renouvellement électoral de mars 2004. L’instruction a ensuite, conformément aux articles R.241-2 et
R.241-17 du code des juridictions financières, été notifiée au nouvel ordonnateur par lettre en date du
28 avril 2004. Les entretiens préalables à la formulation des présentes observations provisoires ont
été tenus le 1
er
juillet 2005 avec M. Georges FRECHE, ordonnateur en fonctions, président du conseil
régional, et le 5 juillet 2005 avec M. Jacques BLANC, ancien ordonnateur, président du conseil
régional jusqu’aux élections de mars 2004. Le dernier compte de gestion produit à la chambre en
cours de vérification portait sur l’exercice 2003 et a été enregistré au greffe en décembre 2004.
Les observations provisoires de la chambre ont été notifiées le 31 août 2005 aux deux
ordonnateurs, la transmission d’extraits concernant des personnes susceptibles d’être mises en
cause étant engagée du 5 septembre au 5 octobre 2005, un extrait complémentaire étant adressé le
27 octobre 2005 au maire d’une commune, qui, bien que non mise en cause, apparaissait citée dans
la presse.
Les réponses des ordonnateurs ont été reçues à la chambre le 26 décembre 2005 et le
6 janvier 2006, après demande de prolongation de délai, la chambre ayant également reçu des
réponses de la part de 47 personnes susceptibles d’être mises en cause. La chambre a ensuite
procédé aux auditions de l’ancien ordonnateur et des personnes l’ayant demandé, auditions qui se
sont tenues du 20 février 2005 au 13 mars 2006. Des transmissions d’informations faisant suite aux
auditions ont été adressées à la chambre et reçues le 24 avril 2006.
La chambre a délibéré le 10 mai 2006 et décidé, après avoir entendu les propositions du
rapporteur et avis des contre rapporteurs, et les conclusions du commissaire du gouvernement, de
formuler les observations définitives qui suivent.
En préambule, la chambre rappelle qu’elle a, en ce qui la concerne, pris les plus grandes
précautions afin de garantir la confidentialité de ses observations provisoires et de sensibiliser à ce
sujet les destinataires de ses envois et transmissions. La divulgation dans la presse d’extraits des
dites observations provisoires a fait l’objet d’un communiqué manifestant sa réprobation à cet égard,
dans les limites de ses moyens d’expression, chacun de ses membres étant tenu au respect du
secret de l’instruction, du secret professionnel et du secret des délibérations, ainsi qu’à l’obligation de
réserve et de discrétion inhérente à leurs fonctions.
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La chambre souhaite ici préciser que le rapport d’observations provisoires se rattache à
la fonction d’instruction. Il constitue une garantie pour les ordonnateurs et personnes mises en cause
en assurant le caractère contradictoire de la procédure
.
En d’autres termes, les observations provisoires de la chambre doivent être comprises
comme le support d’un échange entre la formation collégiale et les ordonnateurs d’une collectivité,
ainsi que les personnes susceptibles d’être mises en cause. Le Législateur n’a pas prévu que cet
échange se déroulerait selon le procédé d’un questionnement inquisitorial, ou d’actes accusatoires,
mais a institué un dispositif soumettant aux personnes légalement destinataires des observations
expressément qualifiées de provisoires, confidentielles, représentant une étape dans la formulation de
l’appréciation de la collégialité, rédigées en des termes suffisamment explicites pour appeler des
réactions précises et des rectifications d’erreurs ou d’incompréhensions toujours possibles à ce stade.
Assimiler les observations provisoires de la chambre à une opinion définitive de sa part est un
contresens.
La chambre rappelle au surplus que le caractère confidentiel des observations
provisoires a été proclamé par la loi du 21 décembre 2001 et adopté dans les mêmes termes par
l’Assemblée Nationale et le Sénat sans aucun vote contraire. Cette disposition figure désormais à
l’article L.241-6 du code des juridictions financières.
La chambre souhaite enfin préciser que la procédure d’examen de la gestion n’est pas
assimilable à un procès ou une procédure répressive, qu’elle a pour finalité de contribuer à
l’amélioration de la gestion publique (cf. rapports annuels annexes au projet de lois de finances en
application de la loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001), et que les rapports
d’observations définitives des chambres régionales des comptes sont des documents communicables
au public en application de la loi, qui n’ont pas, aux termes même des travaux parlementaires
préalables à l’adoption de la loi du 21 décembre 2001 précitée, et d’une jurisprudence constante, le
caractère d’actes faisant grief.
2- SITUATION FINANCIERE
Sa population en forte croissance (2,293 millions d’habitants en 1999, contre 2,115 en
1994, et sans doute plus de 2,4 millions en 2004) place le LANGUEDOC-ROUSSILLON au neuvième
rang des Régions françaises en termes de population.
La situation financière de la Région, telle qu’elle peut être approchée à travers ses
derniers comptes disponibles lors de l’instruction (2003 inclus), ne révèle pas de risque particulier en
termes de solvabilité ou déséquilibre d’ensemble, situation observée pour les 22 entités régionales
métropolitaines et décrite dans les fiches synthétiques publiées par le ministère de l’économie, des
finances et de l’industrie (MINEFI).
Les ordres de grandeur budgétaires de la Région LANGUEDOC-ROUSSILLON la
placent environ au 10ème rang des Régions françaises avec, en 2003, 560 M€ de recettes totales,
556 M€ de dépenses totales. Par rapport aux autres régions métropolitaines, la Région
LANGUEDOC-ROUSSILLON se caractérise toutefois par une relative faiblesse de ses marges
financières : son endettement atteignait 403 M€, soit 175 €/habitant (6
ème
rang), avec une charge en
frais financiers de 16,8 M€ (soit 7 €/habitant, 4ème rang métropolitain). Son potentiel fiscal (64
€/habitant) était sensiblement inférieur à la moyenne nationale (76 €/habitant), avec cependant une
pression fiscale plus élevée que la moyenne (coefficient de mobilisation du potentiel fiscal de 1,2).
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Toutefois, au cours des dernières années, caractérisées par des modifications
législatives (suppression de la part régionale de la taxe d’habitation, de la taxe additionnelle régionale
aux droits de mutation et de la part salaires de la taxe professionnelle), on assiste à une diminution
des produits de la fiscalité au profit des compensations provenant de l’Etat, réduisant ainsi
l’autonomie de la collectivité. Hors compensation de l’Etat, les contributions directes passent de
41,8% en 2000 à 30% en 2001, 24,3% en 2002 et 24,1% en 2003.
Cette limitation des marges offertes à la Région tient également à la volonté de
l’assemblée délibérante jusqu’en 2004 d’une stabilité des taux d’impositions, voire même d’une baisse
de ces taux comme ce fut le cas pour la part régionale de la taxe d’habitation, choix affirmés en
opportunité par l’assemblée délibérante sur lesquels la chambre n’a pas à se prononcer. Dans sa
réponse, l’ancien ordonnateur a fait valoir que
« le choix de la politique de
baisse d’impôt »
avait été
« conçu comme le moyen de relancer l’économie et l’emploi ».
S’agissant plus généralement de l’analyse de la situation financière de la collectivité, et
lors de son audition, l’ancien ordonnateur s’est étonné de ce que les observations de la chambre
seraient concordantes avec les termes d’un audit financier prescrit par le nouvel ordonnateur et remis
en septembre 2004. A cette occasion, la chambre, qui a procédé elle-même à ses propres analyses,
rappelle qu’elle aurait été parfaitement en droit de consulter ledit document, ou tout autre, en
application de l’article L.241-1 du code des juridictions financières qui dispose qu’elle
« est habilitée à
se faire communiquer tous documents, de quelque nature que ce soit, relatifs à la gestion des
collectivités publiques … soumis à son contrôle ».
Les principaux indicateurs décrivant la situation financière de la Région en 2003 et les
évolutions sur la période 1999–2003 sont présentés en annexe (issus des données publiées par la
direction générale de la comptabilité publique du MINEFI).
3- LA MAITRISE DE LA STRATEGIE FINANCIERE PAR L’ASSEMBLEE DELIBERANTE
3-1 Une information partielle et insuffisante des instances délibérantes.
Les débats annuels liés aux actes budgétaires témoignent de difficultés persistantes
dans l’information des assemblées délibérantes, qui se manifestent à travers les avis du Conseil
économique et social régional (CESR) , instance obligatoirement consultée pour avis avant chaque
budget primitif, comme en témoigne son avis émis à l’appui du débat d’orientation budgétaire (DOB)
pour l’année 2000 (9 novembre 1999).
Sur ce point, l’ancien ordonnateur a fait observer que la chambre
« interprète les
remarques du Conseil Economique et Social en 2000 au titre du débat d’orientation budgétaire
(
DOB)
et d’ailleurs non reproduite pour les années suivantes »
, s’étonnant qu’elle
« se soit arrêtée à ce
débat
d’orientation budgétaire de 2000 sans s’intéresser aux suivants
». L’ordonnateur en fonctions a
indiqué de son côté que
« le CESR a en effet
régulièrement regretté dans ses avis que le DOB
n’apporte aucun élément sur les grandes
orientations relatives aux dépenses ni a fortiori sur une
ventilation de ces dépenses »,
faisant valoir également que
« le DOB … présentant des orientations
pour le budget à venir, accompagnées d’éléments relativement détaillés pour les recettes … se
contentait de fournir des données très générales sur l’endettement de la Région et le niveau des
engagements pluriannuels ».
En effet, cette institution a regretté à plusieurs reprises que les débats d’orientation
budgétaire ne portent que sur les recettes et non sur les dépenses qui éclairent mieux les choix à
effectuer par l’assemblée délibérante.
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La Région LANGUEDOC-ROUSSILLON a décidé de se doter d’une commission
permanente composée des mêmes 67 membres élus que le conseil régional lui-même. Si cette
décision n’est pas contraire au droit, et relève de choix souverains, elle n’a pas eu pour effet de
contribuer à une meilleure qualité dans la production des documents budgétaires.
La faible lisibilité de ces documents budgétaires peut être illustrée par les délibérations
de la commission permanente : ainsi celle du 19 février 2003, qui compte 194 pages, se présente
comme une liste de lignes réparties en des programmes et sous programmes aux libellés ou
contenus parfois voisins ou entrecroisés, où ne sont mentionnés que les organismes bénéficiaires des
concours Régionaux et non les objectifs ou les projets concrets de l’assemblée (cf. : programme
« Montagne Plus»
et programme
« Fonds Régional de développement territorial »)
.
Les documents budgétaires ne sont pas exempts d’imperfections : les décisions
modificatives adoptées en cours d’année présentent en rappel des montants inexacts de crédits votés
au budget primitif de l’année. Ces écarts traduisent des modifications apportées par l’exécutif et les
informations tirées de ces documents soumis à la décision de l’assemblée délibérante sont donc
inexactes. On citera à titre d’exemples (exercice 2002) :
.
Chapitre 908 « Transports, postes et télécommunications »
Budget primitif (BP) dépenses : 15 M€, décision modificative (DM) 1, montant rappelé
en
dépenses : 14 M€. La différence de 1 M€ correspond à la soustraction d’un même montant à l’article
1301 «
subventions à l’Etat
», inscrite au BP pour 7 620 000 € et reprise dans la colonne «
rappel
BP
» de la DM1 pour 6 620 000 €.
. Chapitre 922 « Opérations immobilières et mobilières hors programmes »
BP dépenses : 13 833 900 € ; montant repris à la DM : 12 728 416 € soit une différence
de 1 105 484 €. Cette différence correspond à un écart concernant l’article 290 «
dépenses
imprévues
», pour des crédits figurant au BP de 1 144 900 €, le montant rappelé par la DM étant de
39 416 €, soit en diminution d’une somme équivalente de 1 105 484 €. Les dépenses présentées
comme ayant été votées en premier lieu ne correspondent donc pas à ce que les conseillers
régionaux ont réellement voté.
. Chapitre 927 « Financement de la section d’investissement »
Les recettes au BP sont de 205 575 400 € et le montant rappelé à la DM n’est que de
203 469 916 €. La différence de 2 105 484 € provient de l’article 115
« opération d’ordre : prélèvement
sur recettes de fonctionnement »
: BP 148 940 400 € - DM1 montant rappelé 146 834 916 €.
Par ailleurs, il été constaté des totaux erronés dans des additions par chapitres. On peut
citer à ce titre les exemples suivants (exercice 2003) :
. Chapitre 902 « Culture et vie sociale »
Le total des dépenses votées figurant au BP est de 4 362 400 €. Ce montant est erroné :
il n’est en fait que de 4 262 400 € soit une différence de 100 000 € (et non de
« 1 000 000 € »
, chiffre
retranscrit par erreur dans l’observation provisoire).
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. Chapitre 908 « Transports, postes et télécommunications »
Total des dépenses votées : 134 155 200 € alors que le total réel des cinq articles n’est
que de 132 790 000 € soit une différence de 1 365 200 €.
Ces observations ont suscité des réactions divergentes de la part de l’ancien et du
nouvel ordonnateur que la chambre peut ainsi tenter de résumer :
L’ancien ordonnateur fait valoir que
« les prétendues imperfections relevées dans les
documents budgétaires n’en sont pas »
si l’on
« veut bien se rattacher aux décisions du conseil
régional prises lors des séances des mois de février ou mars (selon les années) qui suivent la
notification des bases par les services fiscaux. Les élus prennent acte, à cette occasion, des produits
notifiés et modifient en conséquence et à la marge en assemblée plénière et par délibération le
budget primitif (BP) voté en décembre de l’année N-1 sur la base des seuls éléments estimés à cette
date. Il s’agit bien d’une décision modificative (DM)
». Il ajoute que la chambre
« occulte la validité de
cette décision et omet d’en tenir compte en comparant, sans s’y référer, le BP et la DM, qui est
généralement votée en juin de l’année N ».
L’actuel ordonnateur énonce que
« les décisions modificatives adoptées en cours
d’année présentaient en rappel des montants inexacts de crédits votés en BP invérifiables par les
conseillers ».
Il ajoute que
« l’ancien exécutif avait décidé de présenter au cours du premier trimestre
de l’année un projet de délibération intitulé « budget primitif – régularisation », présentant un certain
nombre de modifications du budget primitif, sans autre formalisme, au mépris des règles applicables
qui imposent notamment que ces modifications doivent intervenir dans le cadre de décisions
modificatives ».
Il indique enfin qu’
« une nouvelle nomenclature fonctionnelle a été mise
en place dès
le budget pour 2005 »
et que
« la présentation budgétaire s’en trouve ainsi sensiblement améliorée et
la lisibilité fortement accrue puisque cette nomenclature comprend 157 programmes répartis en 4
secteurs, contre 229 programmes répartis en 7 secteurs antérieurement ».
La chambre prend acte de l’annonce de la mise en place d’une nouvelle présentation
budgétaire.
3-2 La portée des décisions de l’assemblée délibérante en matière d’autorisations
de programme.
Le problème de la capacité de contrôle et d’information de l’assemblée se complique
avec la question du traitement des autorisations de programme. Un tel instrument, qui permet à une
collectivité d’engager des opérations sur plusieurs exercices budgétaires, s’articule en principe avec
le vote chaque année de crédits de paiements correspondant aux enveloppes de dépenses échues
annuellement.
La chambre avait déjà, dans ses précédentes interventions, alerté la collectivité sur la
nécessité d’un suivi rigoureux de ces rubriques. Or, on assiste sur la période à une diminution du taux
de couverture des autorisations de programme par les crédits de paiement, c’est-à-dire de la relation
entre autorisation de programme et crédits de paiement. Ainsi, ce taux passe en 2003 à 24 %
(compétence économique) 54% (compétence ferroviaire) 31% (compétence enseignement) et 24 %
(compétence formation professionnelle).
En matière de transport, les autorisations de programme passent de 5 à 110 M€ entre
2002 et 2003 alors que les crédits de paiement chutent dans le même temps et passent de 17 à
12 M€.
Sur ce point, l’ancien ordonnateur a tenu à souligner que « s
ur ces exercices a été mis
en oeuvre
le transfert de compétence en matière de transports collectifs d’intérêt Régional »
à la suite
de
« l’entrée en vigueur du décret n° 2001-1116 du 27 novembre 2001 »
qui a fait l’objet
« d’un
rapport
du président du conseil régional du 20 décembre 2001
», suivi par la mise en oeuvre de trois
conventions passées avec la SNCF et le lancement d’un
« programme exceptionnel TER »
financé
par
« le vote d’un emprunt spécifique TER inscrit en crédit de paiement …les autorisations de
programme sur le ferroviaire votées en 2003
[étant]
donc financées à 92,2 % »
par cet emprunt
spécifique. Il ajoute que
« les entreprises exigeant des délais de fabrication importants, le vote global
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des AP permettait le lancement des marchés, une réelle visibilité de la politique régionale, et
contribuait à une parfaite information des élus et des organes de contrôle sur les conséquences du
transfert de compétences »
et que
« la position … consistant à mettre en exergue le décalage entre
les AP et les CP revient à ignorer les délais entre les commandes et la livraison de matériels qui
dépasse les quatre années. »
Enfin, il précise que
« l’augmentation des AP entre 2000 et 2004
s’explique aussi par le lancement
d’un programme de création d’un nouveau lycée. »
.
La chambre a également observé une évolution plus rapide des autorisations de
programme que des crédits de paiement, comme par exemple en matière d’opérations immobilières
(de 22 à 51 M€ de 2002 à 2003 pour les autorisations de programme, alors que les crédits de
paiement passaient de 3,1 M€ à 4 M€). L’écart croissant entre les montants d’autorisations de
programme, et la réalité des crédits de paiement inscrits aux budgets pose ainsi la question de la
portée effective de l’engagement juridique de l’assemblée délibérante et du décalage entre l’adoption
d’autorisations de programme et la concrétisation des opérations. La conformité des documents
budgétaires est certes soumise en la matière aux dispositions de l’article L.4311-3 du code général
des collectivités territoriales, qui dispose que
« l’équilibre budgétaire de la section d’investissement
s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement »,
une meilleure adéquation entre
autorisations de programme et crédits de paiement devant néanmoins être recherchée. Toutefois, la
limitation des crédits de paiements conduit à des arbitrages dans l’engagement des programmes et
nombre d’autorisations de programme ouvertes depuis plusieurs années n’ont pas encore connu de
réalisation, ce qui conduit à une accumulation d’autorisations de programme reportées d’année en
année. Cette pratique ne favorise pas la lisibilité de l’action régionale.
L’ancien ordonnateur conteste le constat d’une
« réelle diminution »
du taux de
couverture des AP par les CP, et s’interroge sur son caractère significatif, affirmant qu’il s’agit d’une
« affirmation gratuite sans aucun sens car sans aucune référence ».
Il ajoute que
« les taux de
couverture des AP par les CP votés ne peuvent être appréciés que globalement ».
Il indique que :
« seules les AP engagées dans l’exercice étaient reportées »
et
« les AP
ouvertes et non engagées au 31 décembre de l’exercice étaient systématiquement annulées, ce qui
assurait une lisibilité parfaite tant pour les élus que pour les organes de contrôle ».
La chambre a été informée en cours d’instruction qu’une mission d’expertise avait été
diligentée sur ce point en 2004.
L’ancien ordonnateur a précisé que
« la mission d’expertise annoncée … n’a pas
été
diligentée par la majorité sortante et n’a pas, sauf erreur, été publiée ni remise »
à son attention.
Le nouvel ordonnateur a fait part à la chambre des résultats de cette mission
« l’examen
du stock
d’autorisations de programme … »
[ayant]
« mis en exergue près de 3000 autorisations de
programme, ou parties d’autorisations de programme, affectées pour un montant de 40 M€, qui ont pu
être clôturées ou interrompues car non fondées juridiquement, ou devenues sans fondement ».
4- ARCHITECTURE ADMINISTRATIVE ET COMPTABLE
4-1 Fonctionnement administratif de la Région
L’exécutif régional avait missionné en 2000 un consultant en vue d’une évaluation de son
organisation interne. Le diagnostic formulé alors pointait sur divers dysfonctionnements structurels,
notamment une prise de décision concurrente du fait de
« binômes informels »
, associant, sur une
pluralité de sujets, la présidence et un agent ou un service compétent, avec pour effet de multiplier les
acteurs, d’affaiblir les hiérarchies officielles, de renforcer un cloisonnement des agents et des
compétences. Ce diagnostic n’a pas été prolongé par une clarification du mode de fonctionnement de
l’administration régionale, malgré le recrutement à cette fin du consultant. L’instruction a permis de
constater la persistance de ces phénomènes.
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En réponse, l’ancien ordonnateur a précisé que
« la Région
s’est largement inspirée de
l’audit pour améliorer son fonctionnement interne »
de sorte que, par exemple
« la commande
publique et la commission d’appels d’offres ont été clairement distinguées (suivant en cela les
recommandations de l’audit organisationnel) des directions opérationnelles comme par exemple le
patrimoine et l’éducation ».
Sur le strict plan des procédures budgétaires et comptables, la Région a recours au
progiciel
« SAFIR »
, système informatique dont le paramétrage n’assure à chaque agent intervenant
qu’un nombre limité de droits d’accès, et réserve aux seuls niveaux supérieurs de l’encadrement les
possibilités d’une vision et d’un contrôle panoramique de la dépense et du suivi de l’exécution des
projets sur le plan financier. Il en résulte un frein à la correction spontanée des dysfonctionnements au
niveau opérationnel.
Ainsi, les agents d’un service ne pouvaient connaître que les seuls actes (mandats de
paiements) qu’ils avaient eux-mêmes produits, dans les modules auxquels ils avaient un accès
limitatif et exclusif, et étaient donc non informés de redondances éventuelles ou du traitement d’une
demande par plusieurs services. Le fonctionnement en binôme favorisant une gestion des dossiers en
dehors des lignes hiérarchiques officielles, la Région s’est ainsi exposée à un traitement de projets ou
d’affaires similaires ou voisines au sein de plusieurs services distincts, au prix d’incohérences.
Sur ce point, l’ancien ordonnateur a précisé que ce logiciel
« a été conçu par la
collectivité en l’absence de logiciel
existant sur le marché concurrentiel »,
ajoutant que «
ce logiciel a
non seulement démontré sa fiabilité, mais a été, pour certains modules financiers, comptables,
gestion des subventions, suivi des AP/CP … acquis par d’autres Régions contraintes d’abandonner
les logiciels inadaptés
» et que
« SAFIR, comme tout logiciel, était parfaitement adaptable et
présentait toutes les souplesses nécessaires.»
Il estime
qu’« Il n’y a … aucun cloisonnement, mais
seulement un partage clair et transparent des compétences
».
La
chambre précise sur ce point que ses observations provisoires ne mettaient pas en
cause la fiabilité de SAFIR, dont les données ont au demeurant été utilisées pour les besoins de son
contrôle.
Le diagnostic général est contesté par l’ancien ordonnateur ; il fait valoir notamment que
«
les demandes d’aides présentées pouvaient faire appel à diverses compétences de la collectivité et
donc nécessiter une étude multiforme des demandes de la part des services compétents à charge
pour la hiérarchie d’en assurer la cohérence et la gestion finale
», insistant sur le fait que
« la
coordination hiérarchique entre les directions opérationnelles, la commande publique et la CAO régule
parfaitement le dispositif ».
4-2 Aspects comptables
Le fonctionnement d’une entité publique suppose un équilibre entre ordonnateur et
comptable, notamment pour un organisme d’importance comme la Région, dont l’effectif atteignait
416 personnes en 2003. Hébergé gratuitement dans les locaux de la Région, qui en assure la prise en
charge, bénéficiant d’un appoint gratuit en personnel, le poste comptable a bénéficié de divers
allègements de charges pour pouvoir accomplir ses tâches essentielles.
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Il en va ainsi de la pratique, instaurée entre comptable et ordonnateur, de fournir à l’appui
de divers paiements des attestations établies par l’ordonnateur, ou, plus précisément, par des
directeurs de services. Ces attestations certifient, par exemple, la présence et la conformité des
pièces nécessaires au mandatement des subventions versées par la Région, domaine majeur compte
tenu de la nature des interventions de la collectivité et de ses compétences (les subventions
représentent 85 % des dépenses). Sur ce point, le trésorier-payeur général de Région a indiqué que
« l
e guide des interventions financières de la Région du 20 décembre 2001 exigeait, lors du
versement, la présence obligatoire des factures acquittées par l’organisme privé ou la certification
des
dépenses par le comptable de l’organisme public »
précisant que
« ces différents documents sont
nécessaires à l’ordonnateur pour s’assurer du bon emploi des subventions
».
Ce système a été mis
en place et généralisé depuis une dizaine d’années. Or, l’instruction a mis en lumière des cas de
versement de subventions appuyées d’attestations dénommées par le trésorier-payeur général
« état
récapitulatif des justificatifs, attesté par l’ordonnateur »
semblant «
pouvoir constituer
une pièce
justificative suffisante et probante et répondre aux orientations actuelles de contrôle
partenarial et
hiérarchisé »,
les pièces portant sur des opérations et des intervenants distincts. En effet, dans le
cadre de subventions, des conventions étaient prévues entre la Région et l’organisme bénéficiaire,
instaurant pour ces derniers l’obligation, conforme par ailleurs à la réglementation, de production de
justificatifs. En réponse, l’ancien ordonnateur a précisé qu’«
il a été répondu favorablement aux
demandes du comptable et de ses services visant à mettre en place des procédures formelles mais
allégées dans des compétences clairement définies, notamment dans le domaine de la formation
professionnelle et de l’aide aux entreprises, et pour des dossiers multiples échelonnés sur plusieurs
années … »
La chambre note que, désormais, « l
e versement des subventions s’effectue
conformément au décret sur les pièces justificatives au vu d’un mandat appuyé de la décision d’octroi
(délibération ou arrêté) et des justifications particulières qu’il mentionne et, le cas échéant, de la
convention entre le bénéficiaire
et la collectivité »,
ainsi que le précise le trésorier-payeur général.
Dans un autre domaine, la chambre a relevé des lacunes dans la comptabilité
patrimoniale.
L’ordonnateur n’a ainsi pas été en mesure de produire un état exhaustif des biens
meubles et immeubles appartenant à la Région. La situation juridique de certains actifs est incertaine,
à l’exemple de l’immeuble sis 27 rue de l’Aiguillerie à MONTPELLIER, acquis en 1989 et paraissant
toujours présent dans la liste des biens alors que, lors d’un précédent contrôle portant sur le
département de la Lozère, la Région avait indiqué que ses lots et emprises, dédiés à un
«
comité de
promotion des produits du LANGUEDOC-ROUSSILLON
»,
avaient été vendus. Les caves semblent
avoir été cédées à titre gratuit au département de la LOZERE, pour le compte de la
« Maison de la
LOZERE »
. S’agissant de cet immeuble, le trésorier-payeur général a indiqué qu’il
« n’est plus présent
à ce jour à l’état de l’actif tenu par le comptable ».
Par ailleurs la chambre s’est interrogée sur l’intégration dans le patrimoine régional de
travaux ou installations réalisés par des mandataires, tels la Société d’économie mixte d’équipement
pour le développement de la LOZERE (SELO) société d’économie mixte, dont la Région ne détient
qu’une part minime du capital (0,26 %), en relevant l’absence de comptes rendus du mandataire. A
cet égard l’ancien ordonnateur a fait valoir que les sociétés mandataires ne sont pas soumises à
l’obligation de production de
« compte-rendu annuel à la collectivité »
(« CRAC »
), intitulé mentionné
dans l’observation provisoire, correspondant aux obligations des concessionnaires, ce dont la
chambre convient. Toutefois, la société d’économie mixte était néanmoins tenue, comme tout
mandataire, à la production de compte rendu en application des dispositions de l’article 1993 du code
civil. L’ancien ordonnateur a contesté l’absence de ces comptes-rendus, en faisant valoir qu’
« à partir
de 2000, un compte-rendu (sous forme simplifiée) était transmis par la SELO à chaque demande de
paiement adressée à la Région »
. Le trésorier-payeur général a indiqué pour sa part que
« les travaux
conduits sous mandat par la SELO sont justifiés en fin d’année par la production d’un état récapitulatif
des travaux accomplis. Le comptable adresse alors une demande d’intégration des travaux au compte
23 « travaux en cours ».
Après prise en compte de ces réponses, la chambre maintient son
appréciation quant au caractère incertain de la procédure d’intégration comptable des travaux ou
installations réalisées par des mandataires.
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Le comptable public n’a pas tenu de réelle comptabilité patrimoniale jusqu’en 2000, où la
nouvelle titulaire a été confrontée à l’impossibilité de dresser un état de l’actif exhaustif. En
collaboration avec les services de l’ordonnateur, il fut alors décidé de procéder, et comme l’indique le
trésorier-payeur général,
« après de longs travaux de recherche et d’ajustement »,
à des rectifications
d’ordre (liste signée conjointement par l’ordonnateur et le comptable) visant à toiletter les rubriques de
l’état de l’actif afin de les faire coïncider avec celles du bilan, les contreparties étant imputées dans
des comptes de régularisation et de différence d’inventaire. Il est à relever diverses sorties d’actifs
portant sur des postes sensibles, comme les véhicules amortis (aliénations évaluées à hauteur de
609 796 € (4 MF), les aides à la création d’entreprises (abandon de créances à hauteur de 243 918 €
(1,6 MF). L’ancien ordonnateur a indiqué qu’
« à l’arrivée du nouveau comptable et en raison d’un fort
constat de carence, il a tout mis en oeuvre pour aider ce dernier à élaborer un état de l’actif aussi
proche que possible du bilan patrimonial établi par la collectivité et joint au compte administratif
»
.
5- LES RELATIONS AVEC LA SEM PRODEXPORT ET LA QUALITE DU CONTROLE DE LA
REGION SUR SA SOCIETE D’ECONOMIE MIXTE
La chambre a examiné les suites données à de précédentes alertes de sa part sur les
risques inhérents aux défaillances du contrôle de la collectivité sur un organisme satellite disposant
d’une large autonomie de gestion, la société d’économie mixte (SEM) PRODEXPORT, dont le capital
est détenu à hauteur de 36,6 % par la Région, associée à quatre des cinq départements du ressort,
dédiée à la promotion internationale de l’économie du LANGUEDOC-ROUSSILLON.
5-1 Le cadre général des relations entre la Région et la SEM PRODEXPORT
Si, depuis la loi du 2 janvier 2002, la possibilité pour les collectivités territoriales
d’accorder des subventions à des sociétés d’économie mixte a été dotée d’une base juridique plus
précise, la chambre s’est interrogée sur la nature et la conformité juridique de ces concours, lesquels,
au cas d’espèce, sont importants. Dans sa réponse, l’actuel ordonnateur fait état d’un financement
évalué à 48 M€ pour la période 1995 – 2004.
La loi a permis de fonder le versement de subventions ou d’avances liées à des
programmes d’intérêt général, à la promotion économique, à l’aménagement du territoire et à la
gestion de services communs aux entreprises. Elle n’a pas pour autant permis de rémunérer les
services rendus ou les prestations exercées par des SEM à l’aide de subventions, en méconnaissant
les règles de la commande publique
Il est vrai que, pendant la période sous revue, se posait la question controversée du
caractère
«intégré»
(in house) ou
« externe »
des prestations confiées aux SEM par des collectivités
publiques. Ce débat doctrinal a été tranché par l’arrêt «
STADT HALLE
» de la Cour de justice des
communautés européennes (CJCE) du 11 janvier 2005, qui postule que l’attribution d’un marché à
une SEM est soumise aux règles communautaires de la commande publique.
Il était néanmoins, même avant l’arrêt de la CJCE du 11 janvier 2005 précité, difficile
d’assimiler PRODEXPORT, dotée de la personnalité juridique, à un service de la Région.
L’ancien ordonnateur et l’ancien directeur de la SEM ont opposé un argumentaire selon
lequel
« ni la loi, ni la jurisprudence, n’imposait une telle mise en concurrence »
.
Sur ce point, la
chambre se doit de rappeler qu’aux termes de la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE, 30 décembre
2002, département des Côtes d’Armor
)
les dispositions de l’article 5-1 de la loi du 7 juillet 1983,
relative aux sociétés d’économie mixte locales, reprise à l’article L.1523-2 du code général des
collectivités territoriales
« n’ont pas eu pour objet de soustraire à l’application des règles régissant le
code des marchés publics, les contrats par lesquels une collectivité territoriale confie à une société
d’économie mixte locale l’exécution de prestations de services
».
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Sur ce point, l’ordonnateur en fonctions a indiqué avoir constaté «
que la SEM
PRODEXORT n’a pas le statut « in house »… »
. Il a indiqué que la Région
« s’est efforcée depuis
avril 2004 de mettre en place un cadre juridique régulier, stable et efficace dans ses relations avec la
SEM … avec la volonté de mettre un terme aux errements précédents et d’asseoir les relations entre
la SEM et la Région sur des bases parfaitement légales »
et que «
le nouveau directeur général de
PRODEXPORT a saisi un cabinet d’avocats, afin de préciser la nature juridique des relations entre la
Région et la SEM et ainsi de pouvoir confirmer les procédures nouvellement mises en oeuvre
».
La chambre maintient donc son appréciation sur le cadre des relations entre la
collectivité régionale et la SEM PRODEXPORT et prend acte des mesures annoncées pour l’avenir
sur cette question.
Par ailleurs, la chambre a constaté qu’un agent de la société PRODEXPORT a été
admis, au même titre que les responsables autorisés appartenant à l’effectif régional, à disposer d’un
accès permanent aux données du progiciel «
SAFIR
», accès permettant de participer à
l’engagement de dépenses sur le budget de la Région, soit en faveur de la société elle-même soit
d’entreprises tierces, pratique non fondée en droit et présentant des risques que l’ancien ordonnateur
a justifié
« par souci d’efficacité et de contrôle »,
admettant toutefois
« les limites de ce dispositif ».
L’ancien ordonnateur et l’ancien directeur de la société ont fait référence, dans leurs
réponses, à la convention
transmise au contrôle de légalité en février 1993 entre la Région et la
société PRODEXPORT qui a régi les relations entre ces deux entités jusqu’à la nouvelle convention
du 8 mars 2002 évoquée ci-après. Le contrôle de la SEM PRODEXPORT par la chambre, intervenu
en 1991/1992, avait constaté que le
cadre relationnel alors existant, entre la SEM et la Région, fondé
sur le subventionnement direct, sans convention, était facteur de risques et d’insécurité juridique.
Dans ce cadre, des échanges sont intervenus en avril et mai 1992 entre des agents et le conseil
juridique de la SEM, et les vérificateurs de la chambre. Ensuite, au vu des réponses fournies en juin
1992 à ses observations provisoires, la chambre, dans sa lettre d’observations définitives du 31 août
1992, avait pris acte de l’annonce qu’une
« convention aux dispositions claires et complètes sera
prochainement soumise aux organes délibérants de la collectivité et de la SEM afin de préciser les
liens commerciaux
entre la Région et la SEM PRODEXPORT … ».
Cette convention, exécutoire en
février 1993, sur laquelle la chambre n’a pas porté d’appréciation, ni dans le cadre du précédent dans
la mesure où elle est postérieure à ses observations, ni dans le dans le cadre du présent contrôle,
sera remplacée par une nouvelle convention en 2002.
La convention dite
«triennale»
du 8 mars 2002 assignait trois missions générales à la
SEM PRODEXPORT : actions en faveur de l’exportation, actions en faveur du redéploiement de
l’économie du LANGUEDOC-ROUSSILLON, actions en faveur de la promotion des activités,
productions et services du LANGUEDOC-ROUSSILLON. L’application de cette convention semble lui
conférer un caractère plutôt formel. Les programmes annuels de la SEM ne sont pas soumis à une
approbation préalable du conseil régional, qui n’a pas formalisé d’objectifs précis et d’indicateurs
d’évaluation des résultats de la SEM.
Les subventions sont versées au vu de documents établis à en-tête de la SEM, intitulés
«facture»
, au libellé assez flou et insuffisant à caractériser la prestation dont il s’agit. Par ailleurs, les
dépenses dont il était, par exemple, rendu compte dans les rapports d’activité pour 2002, ne sont
retracées qu’à hauteur de 1,637 M€ pour un montant de subvention de 5,111 M€. Aucun compte
d’emploi ni aucun reversement d’avances non utilisées n’a été effectué, reversements pourtant prévus
par la convention entre la Région et la société.
Enfin, alors qu’elle agit pour le compte de la collectivité, la société n’a mis en oeuvre
aucune procédure de marché ou d’appel d’offres.
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5-2 Le contrôle de la SEM PRODEXPORT par la Région
L’instruction a mis en évidence des signes de pratiques témoignant d’une insuffisance
dans la vigilance de la Région à l’égard de son satellite en dépit des observations anciennes de la
chambre.
Au nombre de ces faits, la chambre a relevé que le directeur de la SEM a été gratifié du
doublement de son indemnité en cas de rupture de son contrat sans que le conseil d’administration de
la société n’en soit avisé, pas plus que les assemblées délibérantes de la Région. L’ancien
ordonnateur et l’ancien directeur de la SEM PRODEXPORT ont fait valoir dans leurs réponses que
« la modification du montant des indemnités a fait l’objet d’avenant au contrat de travail du Directeur
de la SEM, en totale conformité avec le droit du travail et
celui des sociétés »,
que « la
loi n’impose
pas qu’il soit présenté à l’assemblée délibérante des
collectivités actionnaires ».
L’ancien ordonnateur
a indiqué
que
« le montant des cette indemnité est de 87 444 euros et non pas
…
de 178 000 euros ».
Toutefois, dans sa réponse, l’actuel ordonnateur confirme que le contrat de travail de
l’intéressé a été modifié le 1er décembre 2002 et son indemnité doublée, passant de 12 mois de
salaire brut à 24 mois.
La direction de la SEM PRODEXPORT a engagé des dépenses importantes sans réel
contrôle de la collectivité, qui en assurait le financement à sa filiale espagnole « la Maison de
Barcelone ». Soumise au droit espagnol, cette filiale a bénéficié de règlements, sous forme de
prestations donnant lieu à facturation, afin d’assurer son équilibre financier. Ajustées en conséquence,
variant en principe entre 75 000 et 100 000 €, ces sommes se sont élevées en 2002 à 311 585 € et en
2003 à 146 471 €, augmentées de 78 000 € de dotation complémentaire, en sus des revenus que
cette filiale tirait de la location des locaux à divers organismes régionaux pour un montant de
173 000 €. L’ancien ordonnateur a fait valoir l’intérêt pour la collectivité régionale de l’opération de
Barcelone, et a explicité la dotation de 78 000 € précitée en
« 28 000 euros pour l’acquisition de
matériel pour le restaurant … »
et
« 50 000 euros pour des charges exceptionnelles de copropriété …
rénovation de l’entrée de l’immeuble et remplacement de l’ascenseur, sur demande du gouvernement
de Catalogne …, somme calculée au prorata du coefficient de PRODEXPORT SL (24 %) … ».
Outre ces dotations, la filiale était rémunérée pour sa mission permanente à hauteur de
45 735 € par trimestre, la distinction entre prestations et mission permanente étant par ailleurs floue.
Malgré ces sommes, la société a enregistré en 2003 une perte de 23 000 €. L’ancien ordonnateur a
indiqué qu’alors que «
Les comptes arrêtés avant l’arrivée de la nouvelle majorité faisaient état d’un
résultat positif de 8 174 euros, les commissaires aux comptes ont demandé le 29 juin 2004 que les
travaux effectués en 2002 soient amortis non pas sur 10 ans, mais sur une durée plus courte courant
jusqu'à la fin du contrat de bail entre la SEM PRODEXPORT et la Région, prévue en 2007. Cette
nouvelle période d’amortissement a augmenté les amortissements de 31 664,06 euros et a fait
apparaître une perte de 23 395,10 euros ».
En sus des 173 000 € de locations, des flux importants, dépassant 500 000 € (par
exemple en 2002 : 528 562 €) ont été identifiés entre la SEM et sa filiale espagnole, assis sur des
fonds provenant de la Région. La chambre s’étant interrogée, dans ses observations provisoires, sur
le contrôle effectif des assemblées délibérantes sur ces opérations, l’ancien ordonnateur a fait valoir
l’existence de contrôles du conseil d’administration et des commissaires aux comptes de
PRODEXPORT.
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La «
Maison de BARCELONE
» hébergeait un restaurant dont l’exploitation était confiée
à un couple. Une modification substantielle du contrat les concernant est intervenue en 2003,
prévoyant une augmentation sensible des indemnités de rupture à leur bénéfice, chacun des époux
percevant désormais l’équivalent de 7 années de salaire ; le nouveau contrat prévoyait au surplus que
les frais de licenciement du personnel seraient à la charge de PRODEXPORT, ainsi que
l’amortissement des immobilisations, dispositions consenties sans que la Région, ses assemblées
délibérantes ou le conseil d’administration de PRODEXPORT n’aient eu à se prononcer. L’ancien
ordonnateur a précisé que
« les 7 années de salaires correspondent à 1 an du chiffre d’affaires du
restaurant
» et que
« pour un fonds de commerce, la pratique courante en Espagne est de fixer la
valeur de l’indemnité de rupture à une somme correspondant à 8 à 14 mois de chiffre d’affaires ».
Plus généralement, la chambre s’est interrogée sur des prestations commanditées à
divers prestataires, sans mise en concurrence, sans implication des assemblées délibérantes et sur la
finalité de certaines dépenses, alors même que la quasi intégralité des ressources de PRODEXPORT
est issue de concours publics accordés par la Région. De tels faits auraient mérité un renforcement
du contrôle de l’exécutif régional et des assemblées sur la SEM PRODEXPORT, comme la chambre
l’avait instamment relevé dans le passé à l’occasion de contrôles antérieurs depuis 1991.
L’ancien ordonnateur a indiqué que
« la Région n’a pas eu connaissance, ni en tant
qu’actionnaire, ni en tant qu’entité adjudicatrice, de l’existence de dépenses irrégulières, non
justifiées, ou d’irrégularités éventuelles dans les rémunérations de sociétés contractuellement liées à
PRODEXPORT ».
L’actuel ordonnateur a indiqué avoir engagé «
une reprise en main de la société
satellite
» de la Région désormais dénommée
« SEPTIMANIE EXPORT »
.
La chambre prend acte de ces annonces et renouvelle le voeu déjà formulé à l’occasion
de ses contrôles antérieurs d’un contrôle rigoureux de l’emploi des fonds et concours versés à la SEM
par les assemblées délibérantes.
6- OBSERVATIONS RELATIVES AUX RECRUTEMENTS ET CARRIERES DE PERSONNELS
CONTRACTUELS, DETACHES OU DE DIRECTION DE LA REGION
6-1 Dépenses de personnel
Dans ses précédentes lettres d’observations, la chambre avait relevé le régime
dérogatoire et favorable dont bénéficiaient certains personnels de la Région en termes d’avantages
en nature, rémunérations, positions et carrières.
Force est de constater que la période sous revue témoigne à nouveau de l’octroi à des
agents contractuels, recrutés sur le fondement de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, adapté aux
situations d’absence dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale, d’avantages de
carrière et de rémunération substantiels, non fondés en droit, malgré, dans certains cas, les alertes
des services de la Région ou les interventions du représentant de l’Etat.
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A cet égard, l’ancien ordonnateur fait valoir que le contrôle de légalité ayant été assuré
par le représentant de l’Etat, la chambre ne pouvait être le contrôleur ou le juge de la légalité des
décisions administratives. La chambre rappelle qu’aux termes de l’article L. 211-8 du code des
juridictions financières, l’examen de la gestion «
porte sur la régularité des actes de gestion …
», et
que l’absence de recours de la part du représentant de l’Etat au titre du contrôle de légalité sur un
acte transmis n’a pas pour effet d’interdire à la chambre de formuler des observations si elle constate
la présence d’irrégularités dans de tels actes.
L’ancien ordonnateur ayant notamment fait valoir qu’aucune réglementation n’imposait
de niveau de qualification ou de diplôme pour le recrutement d’agents contractuels, la chambre estime
nécessaire, dans son observation définitive, de rappeler le cadre juridique de son observation relative
aux recrutements et carrières des personnels contractuels.
Les conditions financières convenues à l’occasion du recrutement d’un agent contractuel
doivent être conformes à un principe constant selon lequel les collectivités territoriales ne peuvent
attribuer à leurs agents des rémunérations qui excéderaient celles des agents de l’Etat occupant des
fonctions et ayant des qualifications équivalentes. Les rémunérations ne peuvent qu’être liées à un
niveau de formation, à un acquis d’expérience professionnelle et au contenu des missions confiées.
Ces références conservent toute leur valeur à l’occasion de la passation d’avenants au contrat initial.
Les conditions de rémunération et de recrutement peuvent être ainsi entachées d’une erreur
manifeste d’appréciation, situation qui justifie que le représentant de l’Etat soit amené à exiger les
pièces et documents nécessaires à l’exercice de son contrôle.
De même, le principe d’un accès à la fonction publique territoriale sur concours conduit à
ce que les recrutements sur contrat ne puissent faire l’objet de pérennisation. Si le recrutement sur
contrat répond à un légitime besoin de souplesse dans certaines situations prévues par les textes,
qu’il s’agisse d’un besoin temporaire ou d’un besoin spécifique, il ne peut pour autant constituer un
mode de gestion courante, ayant pour effet d’assurer aux intéressés une carrière dans la fonction
publique.
La chambre a relevé plusieurs exemples de situations s’écartant des principes ci-dessus
rappelés :
- Un premier exemple concerne un agent recruté pour exercer les fonctions de directeur
de service, sans délibération créant le poste ou la fonction ni avis de vacance, et sans production de
certificats ou diplômes requis. Après recours du représentant de l’Etat, le tribunal administratif a
annulé le contrat et cet agent fut alors recruté comme collaborateur de cabinet. L’instruction a montré
que cet agent a ultérieurement accompli des actes créateurs d’obligations pour la Région en se
prévalant de cette fonction de direction présumée. L’ancien ordonnateur conteste l’appréciation d’une
irrégularité, en faisant valoir que le poste de directeur correspondant n’existait pas dans
l’administration et relevait donc du cabinet. La chambre maintient son analyse en rappelant que
l’article 2 du décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 souligne que la qualité de collaborateur de
cabinet d’une autorité territoriale est incompatible avec l’affectation dans un emploi permanent. Elle
rappelle qu’une distinction doit être opérée et respectée entre les missions assurées par les
collaborateurs de cabinet et les missions de l’administration.
- Un autre exemple concerne un agent recruté sur un poste de chef de service, niveau
administrateur, à l’indice brut 1015. Le renouvellement de ce contrat a provoqué l’intervention du
représentant de l’Etat au titre du contrôle de légalité. Trois ans plus tard, cet agent sera admis au
concours d’attaché, d’un niveau moindre que celui d’administrateur. L’agent conservera son indice de
rémunération de niveau administrateur. L’ancien ordonnateur indique avoir procédé aux corrections
nécessaires pour rectifier les erreurs soulevées par le représentant de l’Etat, en indiquant que celui-ci
ne s’était pas manifesté lors du recrutement.
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- Deux autres exemples illustrent des cas de niveaux de recrutements non justifiés par
des diplômes, mais, selon l’ancien ordonnateur, par la prise en compte d’une expérience
professionnelle antérieure dans des organismes privés extérieurs à la fonction publique. Ainsi un
agent recruté sur contrat, en qualité de chargé de mission, a bénéficié de prolongations ou
modifications de son contrat, non conformes aux règles de la fonction publique territoriale. Après avoir
occupé des fonctions de direction, il lui sera en 2000 octroyé un poste d’administrateur, 2ème chevron
hors échelle B, sur un emploi qu’il occupait déjà, sans avis de vacance ni délibération, ni même
production des diplômes ou certificats requis, prolongeant ainsi une position contractuelle irrégulière
depuis 9 ans. Un autre exemple concerne un agent recruté en qualité de directeur. Suite à des
demandes d’éclaircissement de la part du représentant de l’Etat, portant notamment sur la
délibération ayant créé le poste, sur l’existence d’avis d’appels à candidature infructueux et sur la
justification des diplômes nécessaires, des tentatives de régularisation a posteriori ont été engagées à
travers une délibération suivie d’une déclaration de vacance près d’une année après le recrutement,
les erreurs initiales étant, selon l’ancien ordonnateur, justifiées par les conditions d’urgence ayant
prévalu lors du recrutement. Le contrat initial fut annulé et remplacé par un autre qui maintenait la
rémunération, d’un niveau correspondant aux emplois supérieurs de la fonction publique, nonobstant
l’absence de diplômes de l’intéressé.
L’actuel ordonnateur considère pour sa part que ces deux situations relevaient de l’erreur
manifeste d’appréciation, et indique que les agents concernés ont quitté l’institution régionale.
- La chambre ayant constaté que la direction des ressources humaines avait formulé des
réserves sur la possibilité pour un agent de cumuler les fonctions d’assistant parlementaire et de
collaborateur d’un groupe politique, avait estimé dans ses observations provisoires que cette dualité
d’activité était non conforme à la réglementation en vigueur interdisant le cumul emploi privé/emploi
public. L’ancien ordonnateur, et l’intéressé, dans leurs réponses, estiment au contraire ce cumul
possible, en faisant valoir le fait que l’agent en cause exerçait son activité à temps partiel, et excipent
d’une réponse ministérielle (JOAN 8 juin 2004) assimilant les travaux d’un assistant parlementaire aux
activités ouvertes aux dérogations, s’agissant des activités accessoires limitées dans le temps des
agents publics prévues par l’article 3 du décret loi du 29 octobre 1936. La chambre prend acte de
l’affirmation ministérielle selon laquelle une refonte du décret-loi de 1936 est annoncée, mais estime
pour sa part que sa rédaction en vigueur n’autorisait pas un tel cumul.
- La chambre a relevé que des autorisations de cumul avaient été accordées en 2000 et
2001 à un agent affecté en Lozère, sur un emploi de secrétaire du président, dans les locaux de sa
permanence parlementaire, sans indication des activités extérieures concernées ni des rémunérations
perçues. L’ancien ordonnateur a fait valoir que l’agent en question n’exerçait nullement une fonction
de collaborateur parlementaire, mais assurait une coordination et un suivi des dossiers de la Région
sur le plan lozérien, et qu’il était hébergé à titre gratuit dans les locaux de ladite permanence. L’actuel
ordonnateur a présenté pour sa part une argumentation contraire.
6-2 Les frais de représentation et de déplacement
Les agents appelés à se déplacer en mission sur demande de leur collectivité bénéficient
d’une prise en charge des frais de restauration ou d’hébergement et des frais de trajet selon des
barèmes forfaitaires. Si la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a ouvert la possibilité de faire bénéficier les
directeurs généraux et directeurs généraux adjoints, de «
frais de représentation
», la chambre a
constaté qu’au-delà des emplois fonctionnels, plusieurs directeurs avaient perçu de tels frais pour des
montants mensuels significatifs. Pour l’ancien président, les frais de relations publiques étaient servis
dans la limite des crédits votés par l’assemblée régionale et l’extension du régime, sous la forme
d’une prise en charge des frais de repas des directeurs, répondait à la préoccupation d’éviter aux
cadres de la collectivité d’être sollicités par des invitations extérieures.
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En cas d’utilisation du véhicule personnel pour les besoins du service, la collectivité doit
prendre en charge des indemnités kilométriques.
Sur ce point, l’ancien ordonnateur précise qu’il n’existait pas de véhicule de fonction, que
chaque direction disposait d’un véhicule de service, et que leur nombre conduisait à ce que les agents
utilisent largement leur véhicule personnel, avec un remboursement forfaitaire des frais exposés. Pour
sa part, l’actuel ordonnateur a indiqué en réponse que la Région avait désormais mis en place des
véhicules de service, le gain réalisé sur les frais de déplacement ayant selon lui permis de dégager
une économie de 275 000 € TTC, sans compter l’avantage retiré du fonds de compensation de la taxe
sur la valeur ajoutée en substituant un investissement à une charge de fonctionnement.
7- LA GESTION DES VOYAGES ET DEPLACEMENTS DES ELUS ET DES PERSONNALITES
La chambre avait, dans son rapport d’observations provisoires, abordé la gestion des
voyages de personnalités et élus régionaux en s’interrogeant notamment sur l’objet des déplacements
en cause et les conditions de leur prise en charge.
Après prise en compte des réponses reçues, et vérification des justifications apportées,
la chambre a décidé de retirer son observation.
Eu égard aux effets des divulgations ayant entaché ses observations provisoires sur les
personnes mises cause, elle a décidé de procéder au surplus aux mises au point complémentaires
suivantes :
- la mention provisoire d’un déplacement de professionnels des lettres, écrivains et
éditeurs lors de Jeux Olympiques pendant la période était erronée,
- la fréquence des déplacements de ces personnalités n’a pas atteint la moyenne de
huit déplacements annuels avancée dans les observations provisoires.
La chambre souhaite également préciser qu’elle disposait bien lors de ses délibérés de
mai et juillet 2005 d’une pièce, obtenue en cours d’instruction auprès des services de la Région, dont
il lui a été objecté, dans la réponse de l’ancien ordonnateur, d’en avoir sollicité une nouvelle copie en
septembre 2005. La télécopie sollicitée auprès de la Région en septembre 2005 visait à satisfaire une
demande ponctuelle de communication de pièce de la part d’une personne mise en cause, formulée
en anticipation par rapport au planning de reclassement de l’intégralité du dossier, pour accélérer la
recherche de la pièce en cause, laquelle était elle-même une copie obtenue dans des conditions
réglementaires, et qui figure au dossier.
Il est enfin précisé qu’en application de l’article L. 241-1 du code des juridictions
financières les chambres régionales des comptes sont habilitées à se faire communiquer tout
document de quelque nature que ce soit relatifs à la gestion des collectivités publiques soumises à
leur contrôle, la procédure n’étant pas achevée avec l’envoi des observations provisoires. La chambre
précise que l’article R. 241-3 du code des juridictions financières impose de demander et obtenir des
copies, les documents originaux restant à la garde de leurs détenteurs.
8- DEPENSES DE COMMUNICATION
8-1 Eléments de contexte sur la politique de communication
-
Information budgétaire
La Région LANGUEDOC-ROUSSILLON a consacré pendant la période sous revue des
sommes importantes à sa communication. Une analyse de ces dépenses permet de les évaluer à 12
M€ environ, pour les seules années 2002 et 2003, étant précisé que ces dépenses ne sont pas
globalisées budgétairement, mais dispersées dans plusieurs chapitres ou rubriques budgétaires.
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Par ailleurs, certaines dépenses, telles que les voyages de délégations (SYDNEY,
ATHÈNES, Jeux méditerranéens de TUNIS pour 150 personnes et plus de 100 000 €, les voyages
organisés par le CENTRE REGIONAL DES LETTRES intégralement financés par la Région tels le
Salon de CUBA : 40.000 €) comportent une dimension de communication et de relations publiques.
La chambre avait déjà, dans ses observations formulées en 1991, alerté la Région sur la
difficulté d’une évaluation d’ensemble de sa politique de communication, et sur la dispersion des
sommes concernées dans divers chapitres. Une observation à la tonalité analogue avait été
reconduite en 1999. Il apparaît donc, aujourd’hui, que l’assemblée ne disposait toujours pas, pendant
la période sous revue, d’une visibilité globale quant aux sommes réellement consacrées par la Région
à ses actions de communication, pour lesquelles des objectifs précis et des critères effectifs de
mesure des résultats restaient à mettre en oeuvre.
L’ancien ordonnateur qui fait valoir que la dispersion constatée n’est pas contraire aux
textes en vigueur, explique au contraire que l’imputation sur divers chapitres avait pour vocation
d’identifier clairement les dépenses de communication en tant que telles, par services et par direction,
pour faciliter la lecture de son budget. Il estime que la présentation retenue permettait une
globalisation et une lecture aisée pour les citoyens et les élus.
La chambre considère que ces diverses préoccupations peuvent être conjuguées et ne
s’opposent pas à ce qu’une information rigoureuse soit assurée, pour compléter le cas échéant
l’information budgétaire des élus, en prévisions comme en réalisations, pour les dépenses de
communication, eu égard à leur importance.
-
Contractualisation avec les prestataires
La chambre avait également, dès 1991, alerté la Région sur les irrégularités dans la
passation des marchés de communication et les relations avec certains prestataires. Elle avait alors
pris acte de l’engagement de l’exécutif d’apporter à l’avenir les correctifs nécessaires sur le plan de la
transparence et de la rationalité économique en matière de passation des marchés de
communication.
Force est de constater que malgré ces engagements, les relations contractuelles entre la
Région et des prestataires appellent de nouveau des observations, relatives notamment aux relations
avec deux fournisseurs, déjà attributaires pour la période précédente : les sociétés PLEIN SOLEIL et
HELIANTHE.
La chambre ayant relevé des signes d’une proximité objective entre ces deux sociétés
(même direction et même localisation), l’ancien dirigeant de la SA PLEIN SOLEIL et gérant de la
SARL HELIANTHE a indiqué sur ce point que ces deux entités étaient juridiquement distinctes, la
première, créée en 1970, exerçant principalement dans le domaine du conseil en communication, la
seconde, créée en 1989, exploitant une activité de publicité, axée sur l’événementiel et la réalisation
de stands. Il indique que les deux sociétés avaient une répartition de leur capital fondamentalement
différente.
8-2 Relations avec PLEIN SOLEIL
En préliminaire, l’ancien ordonnateur et l’ancien dirigeant de la Société PLEIN SOLEIL
ont fait valoir que la dite société était en liquidation suivant jugement du Tribunal de commerce de
Nîmes du 2 juillet 2004, et que de ce fait, son ancien dirigeant, destinataire des extraits
correspondants du rapport d’observations provisoires de la chambre, n’avait plus qualité pour y
répondre, ce rôle revenant exclusivement au mandataire liquidateur.
La chambre, considérant que les dispositions de l’article R.241-12 du code des
juridictions financières «
les extraits de ce rapport (d’observations provisoires) sont communiqués … à
toute personne … mise en cause
» ont été appliquées à l’égard du dirigeant en fonctions à l’époque
des faits, lesquels sont antérieurs à la liquidation judiciaire, estime que, même si formellement une
communication aurait pu être adressée au mandataire liquidateur nommé depuis juillet 2004,
l’objection n’est pas de nature à entraîner le retrait de son observation.
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La société PLEIN SOLEIL a été sélectionnée (pour ne traiter que des exercices sous
revue) dans le cadre de marchés globaux de prestations de services et notamment un marché passé
le 31 août 1998 portant sur «
la valorisation des actions quotidiennes de communication de la Région
LANGUEDOC-ROUSSILLON
».
Sur la base de clauses mentionnées dans l’acte d’engagement et le cahier des clauses
techniques particulières (CCTP) du marché, la société PLEIN SOLEIL apparaîtra aussi comme le
mandataire de la Région, en vue de l’achat d’espaces publicitaires au sens de l’article 20 de la loi du
29 janvier 1993. Aucun contrat spécifique de mandat n’a cependant été conclu entre la Région et ce
prestataire, dont l’intervention et la rémunération auraient dû faire l’objet d’une délibération spécifique
de l’assemblée. L’attribution, dans un même marché, des deux qualités de mandataire (à même
d’engager la Région) et de fournisseur de la Région est source de confusion. Sur ce point, l’ancien
ordonnateur fait valoir que le marché de prestations de services du 31 août 1998 comportait une
mission de mandat d’achat d’espaces publicitaires, mission de mandat n’entrant pas au demeurant
dans le champ d’application du code des marchés publics.
Après examen de cette réponse, la chambre précise que le marché du 31 août 1998 a
été conclu sur appel d’offres ouvert en référence à l’article 273 du code des marchés publics. Cet
article porte sur la conclusion de marchés à bons de commande pour les situations où le rythme et
l’étendue des besoins à satisfaire ne peuvent être entièrement définis et arrêtés par le marché.
Le marché «
à bons de commande
» contenait en fait à la fois une mission de conseil
avec une rémunération forfaitaire mensuelle, une mission d’élaboration des plans média, et de mise
en place de campagnes associée à l’exercice d’un mandat pour l’achat d’espaces publicitaires, pour
laquelle le titulaire facturait à la Région les prestations et percevait une rémunération hors taxes de
15% des dépenses exposées. Il inclut enfin une prestation dite «
travaux techniques
», pour lequel le
titulaire perçoit une rémunération identique.
Ce marché prévoyait donc deux modes de rémunération concomitants : une somme
globale forfaitisée de 367 716 € par an payable par douzième qui a donné lieu au règlement d’une
somme mensuelle d’environ de 30 643 €, et une commission équivalente à 15% des prestations
techniques ou achats d’espaces, aucun bordereau de prix ne figurant dans les pièces. La société
percevra entre 1998 et 2001 environ 4,6 M€, somme sans commune mesure avec les chiffres figurant
au marché. Ces évaluations, que la chambre maintient, sont contestées par l’ancien ordonnateur.
A l’issue d’une procédure de redressement judiciaire amorcée en 2001, la liquidation de
la société PLEIN SOLEIL étant prononcée par le Tribunal de commerce de Nîmes en 2004, la Région,
après avoir avancé en 2000 à son mandataire 119 673 € pour l’achat de prestations publicitaires
télévisées, devra faire face à des demandes de paiement de la part d’une société de télévision dont
les demandes de règlements n’ont pas été honorés par PLEIN SOLEIL, à hauteur de 41 927,54 €.
L’ancien ordonnateur et l’ancien dirigeant de la société PLEIN SOLEIL contestent cette
analyse en estimant que la Région n’était pas tenue de régler les sommes en question à la chaîne
télévisuelle, celle-ci ayant, à leur dire, omis de produire sa créance sur la société Plein Soleil dans le
cadre de la procédure.
La chambre a relevé que la Région, pourtant au fait de la procédure de redressement
judiciaire à l’encontre de la société PLEIN SOLEIL, n’a pas suspendu ses avances ni assorti leur
versement de garanties quant au règlement effectif de ses fournisseurs, la société PLEIN SOLEIL
ayant perçu des règlements jusqu’en 2003 au moins.
Aucune émission de titre ou production de créance à l’encontre de la société PLEIN
SOLEIL ou de ses ayants droits n’a été effectuée dans le cadre de son règlement judiciaire puis de sa
liquidation. Entre 2000 et 2003, le montant des sommes versées à PLEIN SOLEIL a représenté au
moins 1,8 M€, hors sommes versées par des organismes tiers satellites de la Région, sans qu’il soit
exigé du mandataire qu’il honore ses engagements ni qu’il soit procédé à compensation entre les
sommes restant dues par le mandataire et le paiement de ses prestations.
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Le marché du 31 août 1998, déféré par le représentant de l’Etat, a été annulé par le
Tribunal administratif en 2001, peu de temps avant que la société PLEIN SOLEIL ne fasse l’objet
d’une procédure de redressement judiciaire.
8-3 Relations avec la SARL HELIANTHE
La SARL HELIANTHE est prestataire de la Région depuis de nombreuses années, et
avait alors le même dirigeant que la S.A. PLEIN SOLEIL.
Pendant la période sous revue, la SARL HELIANTHE a été sélectionnée et a succédé à
la société PLEIN SOLEIL suite à un appel d’offres lancé en février 2001 en vue de conclure un
nouveau marché pour la valorisation des actions de communication de la Région, pour lequel la
société PLEIN SOLEIL, parmi d’autres candidats, a présenté une offre. Cette procédure a été
déclarée infructueuse. Un nouvel appel d’offres a été lancé
en août 2001, pour lequel la SARL
HELIANTHE présentera une offre et sera retenue, à l’issue de la réunion de la commission d’appel
d’offres du 21 septembre 2001, dans le cadre d’un marché évoluant dans les limites de 450 000 € et
1,8 M€ par an.
Le marché a été signé pour exécution jusqu’au 28 septembre 2002, puis reconduit
jusqu’au 28 septembre 2003. Il a fait l’objet d’une résiliation par une lettre du nouvel exécutif régional
en date du 15 juin 2004.
Comme pour le marché PLEIN SOLEIL de 1998, il convient de relever que la SARL
HELIANTHE, comme PLEIN SOLEIL, avait la double qualité de fournisseur rémunéré en fonction d’un
service et de mandataire à même de percevoir des avances, de traiter avec des fournisseurs ou
annonceurs, et de percevoir une rémunération au pourcentage. Une telle situation eut exigé un
contrôle interne vigilant de la part des services en charge de la communication à la Région,
notamment lors de l’émission des bons de commandes.
Or, il apparaît que les bons de commandes adressés à HELIANTHE étaient signés par
un agent ne relevant pas du service de la communication, alléguant d’un titre de directeur de la
communication infondé, et relevant en droit du cabinet du président.
L’ancien ordonnateur a fait état dans sa réponse de la non soumission des contrats de
mandat au code des marchés publics dans sa version de 2001, argument qui n’écarte pas le fait que
les achats de prestations au nom et pour le compte de la Région étaient soumis aux dispositions de
ce code, selon une jurisprudence établie aux termes de laquelle le mandataire est soumis aux
dispositions applicables à son mandant, codifiées à l’article 2 dudit code.
8-4 La tarification pratiquée par la SARL HELIANTHE
La chambre a relevé des niveaux de prix substantiels pour des prestations que, dans ses
explications lors de son audition, l’ancien dirigeant des sociétés PLEIN SOLEIL et HELIANTHE a
rattachées à l’événementiel, dans un registre à distinguer des actions quotidiennes de
communication.
Ainsi, à l’occasion de divers salons auxquels participait la collectivité, la SARL
HELIANTHE a facturé la location de divers équipements dont le niveau de prix ne peut qu’interroger :
il en va ainsi de deux pots en plastique contenant des ficus, au prix de 110 € HT, de machines à café
(233 € HT) ou d’écrans plats pour un prix équivalent au prix d’achat de ces matériels (entre 1950 € HT
et 3585 € HT selon les salons), de fauteuils, tables, chaises et matériel d’éclairage alors que pour ces
derniers matériels, des éléments identiques appartenaient à la collectivité qui payait leur stockage à la
société HELIANTHE.
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La société HELIANTHE assure qu’elle a loué ces matériels conformément aux
dispositions du marché dont elle était titulaire.
De même, l’ancien ordonnateur a indiqué que ces mobiliers en location ont fait l’objet
d’une facturation, à l’occasion de chaque manifestation, strictement conforme aux bordereaux de prix
annexés au marché concerné, en précisant que la Région recourait à la location pour les matériels
dont elle ne disposait pas ou dont elle disposait en quantité insuffisante. Il ajoute que la Région avait
fait le choix de ne pas se doter du stock de matériel susceptible de répondre à ses besoins, faute de
pouvoir en assurer l’entretien et en considération de la nécessité d’en assurer un renouvellement, à la
fois coûteux et permanent au regard de la spécificité de chaque salon. La chambre, sur ce dernier
point, indique néanmoins avoir relevé, dans ses observations provisoires, et maintenir, que la société
HELIANTHE avait facturé des prestations de stockage et d’entretien de matériels de salons.
Les sociétés PLEIN SOLEIL et HELIANTE auront perçu près de 25,7 M € entre 1995 et
2004, hors opérations réalisées par ces sociétés avec les organismes satellites de la Région.
Ce montant perçu par les titulaires regroupe la facturation des prestations assurées par
leurs soins au titre de leurs prestations directes et de leurs rémunérations, et les sommes qu’elles ont
perçues afin de régler des achats d’espace ou des prestations de sous-traitance.
La chambre n’a eu connaissance d’aucune étude d’évaluation des résultats atteints par
les entités PLEIN SOLEIL et HELIANTHE par rapport aux objectifs qui leur furent assignés, et qui
aurait pu faire l’objet d’une information de l’assemblée.
L’ancien ordonnateur a affirmé en réponse que les interventions de ces sociétés avaient
été parfaitement définies par les contrats afférents à chaque marché concerné et ajouté que le titulaire
du marché de 2001 s’était engagé contractuellement à respecter sa qualité de mandataire au regard
des dispositions en vigueur, qu’il s’agisse du code civil ou de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993.
9- DEPENSES CONSACREES A LA SARL « TERRE OCCITANE »
La consultation des données présentes dans la base «
SAFIR
» a mis en évidence de
nombreux paiements au bénéfice de la SARL TERRE OCCITANE à divers titres.
La Région s’est ainsi engagée, dans le cadre d’une convention d’objectifs non datée,
stipulée «
rendue exécutoire le 21 novembre 2001
», visant cependant une délibération de la
commission permanente du 19 février 2003, à verser une subvention (30 500 €), liquidée les 13 mars
2003 et 27 octobre 2003, mécanisme utilisé au demeurant à plusieurs reprises, le total des
subventions versées à la société précitée s’établissant à 164 321,52 € de 1998 à 2004.
Une première observation doit être formulée quant à la légalité de ce subventionnement
direct à une entreprise commerciale, non conforme aux dispositions alors en vigueur (article L.1511-2
du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction antérieure aux lois du 27 février 2002
et du 13 août 2004). L’ancien ordonnateur a estimé dans sa réponse ce subventionnement
« parfaitement
légal »
, considérant que le conseil régional avait ainsi délibéré en «
décidant d’octroyer
une aide économique à une entreprise, … portant sur un projet d’intérêt régional dans le
domaine
culturel ».
La chambre ne souscrit pas à cet argumentaire et maintient son appréciation quant à la
régularité du subventionnement.
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Une seconde observation tient à la difficulté d’apprécier le degré de réalisation des
objectifs assignés à la SARL TERRE OCCITANE, la convention était imprécise sur ce point. Aucun
compte-rendu n’a été formellement produit, sauf à considérer comme tel le document fourni par cet
organisme, qui se présente sous la forme d’une compilation de photocopies de délibérations de
l’assemblée régionale et leurs annexes, de correspondances, articles de presse, copies de discours,
courriels, etc. Il apparaît donc difficile de caractériser le contrôle effectif des services de la Région sur
l’utilisation des subventions et la réalité des réalisations de la SARL TERRE OCCITANE.
L’ancien ordonnateur conteste cette observation en faisant valoir notamment que
« ces
actions ont été justifiées lors de la demande du solde de chaque subvention conformément au cadre
des conventions d’objectifs et des règlements d’interventions de la Région ».
La chambre ne peut néanmoins que maintenir son appréciation, l’évaluation des
réalisations de la SARL TERRE OCCITANE, sur la base du
« rapport »
final de 242 pages, par
réunion de deux rapports intermédiaires, comportant 209 pages de photocopies et 33 pages
originales, ne paraissant pas de nature à justifier les moyens financiers ainsi accordés à la société
.
10- LES INTERVENTIONS DE LA REGION EN MATIERE TERRITORIALE : LES CONCOURS
DIRECTS AUX COLLECTIVITES LOCALES
La Région s’est durablement engagée dans une politique active d’aménagement du
territoire, à travers le versement de concours directs aux collectivités locales, qui résulte à la fois de
ses compétences originelles et de choix d’opportunité, que la chambre n’a pas à commenter.
Sur ce point, eu égard à l’argumentaire présenté par l’ancien ordonnateur sur le respect
de l’opportunité des choix de l’assemblée, la chambre se doit de rappeler que la définition de
l’examen de la gestion, aux termes de l’article L.211-8 du code des juridictions financières, précise
que sa mission consiste à examiner les résultats atteints par rapports aux objectifs fixés par
l’assemblée délibérante. Il était donc fondé que la chambre s’attachât à identifier ces objectifs, comme
indiqué ci-après.
La formalisation des objectifs assignés à cette politique est ainsi apparue complexe, une
pluralité de programmes ayant été engagée en la matière, avec des objectifs plus ou moins clairement
formalisés. Sont notamment concernés des programmes comme « l’aménagement de villages », « le
tourisme », « le thermalisme », « le logement social » qui se caractérise pour l’essentiel de ce
programme par des interventions auprès des communes rurales, « les routes », « montagne »,
« montagne Plus », voire d’autres programmes portant sur la culture, le milieu rural, l’immobilier
d’entreprises. Le subventionnement direct d’une collectivité ou d’un établissement public apparaît être
le vecteur privilégié de l’intervention régionale, aménagement des territoires et intervention territoriale
apparaissant ainsi comme des choix majeurs de la collectivité.
Par ailleurs, dans ses observations provisoires, la chambre avait présenté des tableaux
et des exemples de financement régionaux consentis à des collectivités locales. La méthodologie
utilisée a été mise en cause par l’ancien ordonnateur, qui a fait valoir les limites d’une présentation se
prêtant à des comparaisons non significatives et occultant les efforts de la Région.
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Les concours versés par la Région aux départements au titre des programmes identifiés
ci-dessus entre 1995 et 2004 ont été ainsi répartis :
DEPARTEMENT
FINANCEMENT REGIONAL
HERAULT
14 M€ dont 7, 571 M€ de dépenses obligatoires
dans les cités mixtes scolaires (lycées/collèges)
soit 6, 589 M€
GARD
10 M€ dont 3,904 M €
dans les cités
mixtes
scolaires
(lycées/collèges) soit 6, 193 M€
LOZERE
14 M€
AUDE
7,4 M€
PYRENEES ORIENTALES
3 M€
Les cinq villes chefs lieux de département ont globalement perçu 40,914 M€
entre 1995
et 2004, avec de fortes disparités. Les chefs lieux ne sont pas le vecteur privilégié de l’action
régionale des communes de toute taille démographique ayant pu bénéficier de montants d’aides
comparables.
Certaines communes ont également bénéficié indirectement des financements apportés
à leurs satellites ou leurs groupements.
C’est aussi au travers de plusieurs programmes destinés spécifiquement aux communes
que l’intervention de la collectivité peut s’apprécier. Le programme d’intervention en faveur du
thermalisme, entre 1986 et 2004, a mobilisé 7,3 M€, dont plus de la moitié a bénéficié, directement ou
par l’intermédiaire d’organismes relais ou satellites, à une commune de l’Hérault et des collectivités de
Lozère.
Sur le programme
« Logement social »
, la Région a dépensé environ 8 M€, la répartition
sur le territoire Régional se déclinant de la façon suivante :
Communes AUDOISES
2 140 035 €
Communes HERAULTAISES
594 000 €
Communes GARDOISES
1 182 416 €
Communes LOZERIENNES
3 406 000 €
Communes des PYRENEES-ORIENTALES
777 847 €
Quant au programme
« Aménagement de villages »
, les 26,5 M€ se répartissent ainsi, de
1995 à 2004 :
Communes AUDOISES
4 232 525 €
Communes HERAULTAISES
4 888 999 €
Communes GARDOISES
3 747 448 €
Communes LOZERIENNES
7 027 680 €
Communes des PYRENEES-ORIENTALES
6 582 358 €
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Les
programmes
« Montagne »
et
« Montagne
Plus»
,
le
deuxième
venant
essentiellement abonder des subventions obtenues sur d’autres programmes, ont mobilisé environ 40
M€, sur la même période.
Sur cette somme, 30 M€ ont financé la Lozère, 2 M€ une commune de l’Hérault, et les
8 M€ restant étant répartis sur l’ensemble des autres collectivités et organismes de la Région.
Les observations provisoires de la chambre sur les effets de la politique territoriale de la
Région ont donné lieu à des réactions et réponses antagonistes de la part des deux ordonnateurs
successifs.
L’ancien ordonnateur a notamment fait valoir que les concours réels pour les
départements de l’Hérault, du Gard, de l’Aude et des Pyrénées-Orientales excédaient les montants
identifiés au titre des programmes énoncés ci-dessus du fait de leur imputation au titre des contrats
de plans. Les fortes disparités relevées dans l’aide aux communes au stade provisoire, s’expliquent,
notamment, selon l’ancien ordonnateur, par la présence de projets, inégale selon les cas.
Au-delà de sa contestation de méthode exposée ci-dessus, l’ancien ordonnateur a fait
valoir la difficulté particulière d’une politique d’aménagement équilibrée du territoire, en réponse aux
observations provisoires portant sur les secteurs de montagne ou les zones peu dotées en
ressources fiscales, notamment la Lozère. Il en a rappelé les caractéristiques spécifiques, que la
chambre ne conteste pas. Il a également affirmé l’existence d’un plan d’ensemble en faisant valoir
l’existence d’une consultation territoriale engagée en 1997 ayant débouché sur le schéma territorial
d’aménagement et de développement approuvé par l’assemblée en 1999.
L’actuel ordonnateur a, pour sa part, mis en cause l’affirmation (maintenue) de la
chambre selon laquelle l’ancien exécutif était engagé durablement dans une politique active
d’aménagement du territoire. Il a exposé les conclusions d’une étude des systèmes d’aides confiée à
un consultant extérieur, concluant à une faible lisibilité stratégique des dispositifs existants, à une
logique de guichet, à un déséquilibre sectoriel et une lacune dans le suivi et le pilotage. Il a annoncé
un nouveau dispositif de contractualisation entre la Région et les collectivités aidées.
La chambre estime, en conclusion, et pour ce qui la concerne, que l’objectif, affirmé dans
les documents officiels, d’aménagement harmonieux et équilibré du territoire régional apparaît décliné
en une pluralité de programmes très diversifiés et une dispersion de financements à la lisibilité
difficile. Elle prend acte des annonces relatives aux mesures de redéfinition des dispositifs existants.
11- LES AUTRES INTERVENTIONS TERRITORIALES DE LA REGION, A TRAVERS LE
CONCOURS A DES ORGANISMES TIERS
Outre le soutien direct à des projets locaux à travers le subventionnement de collectivités
publiques, l’action de la Région peut prendre la forme de concours à des établissements publics ou
des organismes privés intervenant à un titre ou un autre en accompagnement ou en animation de
projets locaux. Il en va ainsi, par exemple, du concours de la Région au comité départemental du
tourisme (CDT) de la Lozère.
Dans le cas de cet organisme, sa proximité avec la SELO, avec laquelle il partage une
même direction et les mêmes locaux, qui intervient pour sa part en tant que mandataire de la Région
pour la conduite de diverses opérations, en Lozère comme dans d’autres départements, peut être
facteur de complexité.
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Tel fut le cas par exemple d’un concours au Comité départemental du tourisme de la
Lozère d’un montant de 76 224 €. Si le versement de cette subvention de fonctionnement, effectué en
1998, et appuyé d’une facture antérieure, n’appelle pas d’observation, son imputation au programme
« Aménagement touristique du littoral »
, ne semble pas adaptée au Comité départemental du
tourisme de la Lozère.
L’ancien ordonnateur conteste la notion
« facteur de complexité »
insistant sur le
caractère totalement différent, mais complémentaire, de leurs missions, à l’instar de leur structure
juridique. Il fait valoir en particulier que
« pour une meilleure cohérence et économie de moyens, la
SELO et le
CDT partagent effectivement des services communs » … «dans des relations
contractuelles »
relevant
« de conventions réglementées, rendues publiques… »
. L’ordonnateur en
fonctions y voit de son côté un facteur de «
simplification des prises de décision pour les intéressés »
mais aussi de
« confusion certaine pour les tiers ».
12- L’AMENAGEMENT ET LA RENOVATION DE MONUMENTS ET D’ETABLISSEMENTS EN
LOZERE
La chambre a relevé plusieurs exemples de l’intervention croisée de plusieurs structures
publiques et privées dans des projets subventionnés par la Région.
12-1 Château de La CAZE
Le premier cas relevé porte sur l’opération d’acquisition et d’aménagement du château
de La CAZE (Lozère) monument historique du XV
ème
siècle classé, dans le site des gorges du Tarn.
Hébergeant une activité d’hôtellerie restauration (quatre étoiles), le château a fait l’objet d’un projet
d’acquisition et de restauration, initié par le SIVOM de LA CANOURGUE, en 1995. A cet effet,
l’établissement public a mandaté la SELO.
Deux subventions d’un montant global de 609 796 € (2,5 MF et 1,5 MF) avaient été
versées en 1995 par la Région LANGUEDOC-ROUSSILLON à la SELO sous les appellations pour la
première de « m
ise en valeur du patrimoine architectural de la CAZE
» et la seconde de « m
ise en
oeuvre d’un projet de développement local lié à la valorisation touristique du château de la CAZE
».
La Région, avant l’acte d’achat en date du 19 mars 1995, avait contribué pour 7 622 € à
l’aménagement de la piscine.
L’intitulé des programmes et les imputations des dépenses (développement rural) ne
rendent que peu lisibles les interventions de la collectivité, puisque ces sommes ont en réalité
contribué à financer l’acquisition, puis la mise en valeur
de ce château, dont le prix d’achat s’élevait à
1 257 704 € (8,250 MF).
Des travaux et aménagements ont également bénéficié de l’aide de la Région, pour un
total d’environ 304 898 € (2 MF). Une partie des concours de la Région a été versée directement à la
SELO, et le reste au SIVOM de La CANOURGUE qui les a lui-même reversés intégralement à la
SELO. Les objectifs de l’assemblée délibérante apparaissent imparfaitement précisés, car les
concours apportés par la Région semblent répondre à des finalités diverses : action sur le patrimoine
et la réhabilitation d’un monument historique, soutien à l’économie et au tourisme, aide à l’hôtellerie et
la restauration. Dans sa réponse aux observations provisoires, le SIVOM de LA CANOURGUE
indique au demeurant que l’objectif initialement fixé était la requalification complète du château et
notamment sa mise en exploitation hôtelière avec classement 4 étoiles. Les subventions ont ainsi été
imputées sur le programme
« grands équipements culturels »
,
« tourisme littoral »
« montagne et
montagne
Plus »,
etc.
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Le bien n’est pas devenu propriété du SIVOM, mais appartient toujours à la SELO. Un
volet important des travaux a concerné des équipements directement bénéficiaires à l’activité
d’hôtellerie restauration (piscine, cuisine) assurée par un exploitant privé distinct, dont les loyers
(500 000 F/an) sont versés à la SELO. Des imprécisions apparaissent également dans la nature des
justificatifs et le déroulement des travaux puisque les subventions attribuées pour la rénovation de la
toiture ou l’aménagement de la cuisine ont été aussi employées pour l’achat de mobiliers et matériels
divers, dont les dépenses de renouvellement de certains sont habituellement à la charge de
l’exploitant.
La chambre ayant relevé que l’édifice était estimé en excellent état par le service des
domaines dans son avis en date du 24 février 1995, l’ancien ordonnateur, dans sa réponse aux
observations provisoires, indique au contraire que l’édifice était très dégradé quant au clos et au
couvert, et exigeait également des travaux de remise aux normes de sécurité, un argumentaire
comparable étant soutenu par la SELO. Il atteste de la réalité des travaux à conduire en se référant à
un document produit par la SELO, qualifié de
« procès verbal de la commission de sécurité du 16
février 1998
qui conclut à l’impossibilité de recevoir du public avant tous travaux de remise aux
normes »
. En réalité, le document joint est
un
« rapport
de visite »
en date du 12 février 1998 de
ladite commission qui formule des prescriptions sur
« la vétusté
d’une partie des installations
électriques, l’absence d’alarme, l’éclairage de secours incomplet, les locaux à risques non isolés »
et
demande
« à l’exploitant de fournir un projet de mise en sécurité ».
La chambre note toutefois que,
dans sa réponse, la SELO a produit le «
contrat de gérance du 9 avril 1996 entre la SELO et
l’exploitant
» qui dispose en sa page 2 que :
« ce fonds comprenant : … 2° les installations et
agencements, le matériel et le mobilier servant à son exploitation, le tout décrit article par article, en
un état dressé par les
parties, signé « ne varietur » par elles, qui demeurera ci-annexé »
. L’état ici
mentionné, qui aurait permis de connaître l’inventaire à l’origine, n’a toutefois pas
été joint. D’autre
part, la chambre constate que les travaux prescrits par la commission de sécurité ne concernent pas
expressément le clos et le couvert.
La répartition des versements de la Région entre deux bénéficiaires (SIVOM et SELO)
qui n’apparaît pas expressément fondée sur un choix de l’assemblée est apparue à la chambre
comme un facteur de confusion, confusion accentuée sur le plan patrimonial, la SELO apparaissant
simultanément comme le propriétaire en titre des actifs, mandataire pour le SIVOM sur cette opération
et mandataire de la Région pour d’autres opérations. Dans sa réponse, la SELO a excipé d’une lettre
du préfet de Région en date du 25 mars 1999, demandant au président du conseil régional d’apporter
« toutes précisions sur les modalités d’attribution de subventions à la SELO, étant précisé qu’une
SEM ne peut percevoir de subvention que dans la mesure où une collectivité lui a confié la maîtrise
d’ouvrage pour une mission déterminée »
. La SELO explique qu’à la suite de cette
« injonction »
préfectorale, la Région a procédé au subventionnement du SIVOM DE LA CANOURGUE, lequel a
reversé
« intégralement les subventions de la Région à la SELO »,
qui a supporté les
investissements, en tant que concessionnaire du SIVOM, chronologie expliquant que la SELO ait pu,
un temps, recevoir des subventions de la Région, puis, ensuite, être destinataire du reversement des
subventions de la Région au SIVOM. L’ancien ordonnateur a reconnu le caractère complexe de
l’opération, tout en soulignant l’intérêt touristique et patrimonial de l’opération, ce que la chambre ne
conteste pas.
Enfin, l’appréciation des résultats réellement obtenus ne semble pas avoir donné lieu à
un inventaire effectif de la part de la Région auprès de ses partenaires, SELO, SIVOM, voire
exploitant hôtelier restaurateur. Il n’est ainsi fait état d’aucun suivi ou contrôle relatifs à la
fréquentation culturelle du monument. Au-delà de l’activité de restauration hôtellerie, la chambre a
estimé que le château ne semblait pas être ouvert à un autre public que sa clientèle privée. En
réponse à cette observation, l’ancien ordonnateur, la SELO et le président du SIVOM de LA
CANOURGUE ont indiqué que l’accès à
« la
partie classée du château (la salle des Nymphes) »
est
« gratuite
»… « Cette visite est possible par
tous sur demande auprès des gérants »
et
« cette
obligation de libre visite est précisée dans le contrat de gérance en date du 9 avril 1996 et respectée
par l’hôtelier. Ce dernier confirme que plusieurs visites de la salle des Nymphes sont organisées
chaque semaine à la demande des clients ou des
visiteurs qui se présentent au château
». Précision
est apportée que
« les secteurs du
château réservés à l’hébergement ne se visitent pas »
et que
« l’accès à l’ensemble du domaine est
parfaitement libre »
.
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L’actuel ordonnateur estime quant à lui que les conditions d’ouverture au public n’ont
jamais été contrôlées.
En conclusion, la chambre fait observer que le subventionnement par la Région de
l’opération d’acquisition et d’aménagement du monument historique
« Château de la CAZE »
revêt
autant la forme d’un soutien financier à un exploitant privé, que la participation d’une collectivité
publique à la sauvegarde d’un élément important du patrimoine architectural lozérien, même si elle y
contribue assurément.
L’actuel ordonnateur, dans sa réponse, met en doute les contreparties en termes
d’emplois ou d’intérêt général de l’aide régionale assimilée à une aide au financement d’un hôtel de
luxe. L’ancien ordonnateur et la SELO affirment, à l’inverse, que l’opération est un succès
incontestable pour le département de la LOZERE et pour tout le tourisme régional.
12-2 Château de SAINT-SATURNIN
Un exemple comparable, mais de moindre enjeu financier, vaut pour le château de
SAINT-SATURNIN (LOZERE). Initialement destinée au SIVOM de LA CANOURGUE, une subvention
de 1 MF (0,15 M€) a été affectée en 1995 aux propriétaires privés du château de SAINT-SATURNIN,
aide à la rénovation (programme
« grands équipements culturels
»
), en partenariat avec l’Etat (une
subvention du ministère de la culture de 2 MF (0,30 M€) étant évoquée) en contrepartie d’un
engagement de ces derniers de procéder à une ouverture au public de cet édifice classé. Le président
du SIVOM de LA CANOURGUE a précisé avoir acheté l’édifice en 1993, avec pour objectif d’assurer
la conservation de ce patrimoine dégradé et pillé, de le restaurer en partie et d’y créer un pôle culturel
au moyen d’une aide financière de la Région d’un million de francs votée en mars 1994. Il indique
qu’une Société Civile Immobilière (SCI) a fait connaître au SIVOM son souhait d’acquérir ce
patrimoine en s’obligeant à effectuer les travaux de réhabilitation et à assurer une ouverture au public,
la
Région transférant l’aide de 1 MF (0,15 M€) du SIVOM à la SCI
.
L’ancien ordonnateur indique que
«
le SIVOM de LA CANOURGUE a eu la chance de pouvoir vendre les ruines de ce château à un
privé qui en a assuré
la rénovation totale et a donc, très naturellement, bénéficié de la subvention
régionale
dans le cadre des grands équipements culturels… ».
La chambre considère également qu’il n’apparaît pas que la Région ait procédé à la
vérification du respect de l’engagement d’ouverture au public. Sur ce sujet, l’ancien ordonnateur n’a
pas apporté de réponse, alors que le président du SIVOM a précisé que les travaux sont toujours en
cours. Il ajoute que
« pour démontrer le respect de l’engagement d’ouverture au public pris par
l’acquéreur … »
, des visites et manifestations sont organisées par le propriétaire. L’ordonnateur en
fonctions relève de son côté que tel n’est pas la cas sauf
« de manière très exceptionnelle »
:
« ouverture exceptionnelles aux
journées du patrimoine des 17 et 18 septembre 2005 ».
La chambre,
prenant note de ces réponses, fait observer que les objectifs affichés de cette opération de
préservation d’un patrimoine culturel régional, comme l’engagement d’une ouverture au public ne sont
toujours pas pleinement atteints. Elle en conclut que la consolidation d’un patrimoine privé apparaît en
fait être le principal résultat de l’implication de la Région, sans qu’il soit établi que l’assemblée ait
motivé son action par ce seul objectif.
Centre de plein air de SAINTE-ENIMIE
La chambre s’est interrogée sur la participation de la Région à la réalisation d’un centre
de plein air appartenant à la « Fédération française pour l’entraînement physique dans le monde
moderne (FFEPMM) - Sport pour Tous », à SAINTE-ENIMIE EN LOZERE.
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En 2002, la SELO agissant en cette occasion en tant que
mandataire de la
FFEPMM
,
a
sollicité la
Région en vue d’une aide à la rénovation et l’extension de ce centre. Selon la convention
de mandat FFEPMM-SELO du 18 juillet 2002, l’opération portait sur la « r
estructuration de la cuisine,
de la salle de restauration et aménagements extérieurs »,
sur la base d’une estimation des dépenses
pour un total de 856 944,76 €. Un avenant n° 1 en date du 26 mars 2004 a porté le total de
l’estimation prévisionnelle des travaux, y compris les honoraires, à un montant de 1 270 000 €
incluant une partie
« espace de remise en forme - cardiologie/spa/hammam »
qui ne figurait pas dans
le projet initial. Dans sa réponse la FFEPMM indique toutefois que le montant prévisionnel global était
arrêté dès 2002, le
« dossier établi en septembre 2002 et
remis en octobre 2002, soit avant toute
décision de subvention »
par son mandataire la SELO, seuls les plans et devis correspondant à cette
seconde tranche n’étant pas connus.
Le plan de financement prévoyait 80 % de fonds publics (en principe ainsi répartis : 20 %
FEDER, 60 % Etat, 20 % département de la Lozère et Région) et 20 % apportés par la FFEPMM,
laquelle confirme dans sa réponse que le plan a effectivement varié dans le temps quant à la
participation des collectivités publiques, la contribution de la Région s’établissant in fine à 30 % du
montant de 1 270 000 €, sous forme de deux subventions, imputées au programme
« jeunesse et
sports – aide aux structures régionales du mouvement sportif »,
pour un total de 381 500 €,
respectivement 250 000 € (décision du 19 février 2003), et 131 500 € (décision du 18 avril 2003).
La chambre ayant constaté la présence de versements sur le compte bancaire de
l’antenne strasbourgeoise de la FFEPMM alors même que cette dernière était représentée par un
mandataire, il s’avère, après analyse des réponses et précisions apportées par la FFEPMM et la
SELO, que la mission de mandataire confiée à cette dernière comportait une spécificité dans la
mesure où le paiement des fournisseurs ne lui a pas incombé (article 7 de la convention de mandat
précitée).
La chambre a observé que la vérification par les services de la Région de l’exécution des
prestations à l’appui du versement des subventions manquait de vigilance, ayant relevé la présence
de factures pro forma ou de devis parmi les pièces à l’appui.
La FFEPMM a indiqué de son côté avoir
« adressé à la SELO une copie des factures …
qu’elle a payées … Ces factures font partie de la comptabilité de la fédération laquelle est vérifiée et
certifiée annuellement par un commissaire aux comptes. » et
fait observer qu’il «
n’appartient pas à la
fédération de porter une appréciation sur la nature et l’étendue des contrôles effectués par les
services de la Région. La SELO avait vocation à assurer l’interface en sa qualité de maître d’ouvrage
délégué ».
L’ancien ordonnateur et la SELO n’ont pas apporté de réponse sur cet aspect. Toutefois,
a été produit en réponse par la SELO et la FFEPMM un
« bilan général et définitif »,
non daté, établi
sous le sigle de la SELO, récapitulatif des dépenses d’un montant total de 1 251 081,99 € qui recense
notamment 13
« factures pro forma »,
pour un total de 325 154,81 €, émanant de plusieurs
entreprises.
Il convient de préciser que, si les factures pro forma peuvent dans des usages privés être
admises à l’appui de demandes d’acomptes, leur valeur de pièce justificative n’a pas la force probante
d’une facture finale constatant la fourniture d’une prestation, notamment en matière de contrôle de
l’emploi de fonds publics. La collectivité régionale, dans son
« Guide des aides financières »
de
décembre 2001, s’était ainsi fixée comme règle que le concours financier attribué à une personne
morale de droit privé devant intervenir sur la base d’une demande de paiement avec les factures
acquittées correspondant à l’objet de la subvention. La juridiction maintient donc son constat d’un
suivi imparfait dans le contrôle de l’emploi des fonds alloués à une personne morale de droit privé,
dont la SELO apparaît ici comme mandataire.
L’actuel ordonnateur relève pour sa part qu’aucun contrôle a posteriori n’a été réalisé sur
cette opération.
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13-
LE
CADRE
JURIDIQUE
DES
INTERVENTIONS
DE
LA
REGION
EN
MATIERE
UNIVERSITAIRE
La Région LANGUEDOC-ROUSSILLON, comme d’autres collectivités comparables,
s’est impliquée dans la réalisation d’équipements à vocation d’enseignement supérieur, dans le cadre
du partenariat suscité par l’Etat qui s’est amorcé en la matière lors de la décennie précédente.
13-1 Le cadre juridique général
La maîtrise d’ouvrage publique et les délégations éventuelles consenties par les
collectivités à des opérateurs obéissent à un ensemble de règles juridiques posées par la loi MOP
(Maîtrise d’ouvrage public) du 12 juillet 1985, la loi n°89-486 du 10 juillet 1989 et la loi n° 90-587 du 4
juillet 1990.
La loi MOP définit en son article 2 que «
le maître d’ouvrage est la personne morale (…)
pour laquelle l’ouvrage est construit. Responsable principal de l’ouvrage, il remplit dans ce rôle une
fonction d’intérêt général dont il ne
peut se démettre »
.
Les lois de 1989 et 1990 ont eu pour objet de déroger à cette règle afin de permettre aux
universités et aux collectivités territoriales d’assurer la maîtrise d’ouvrage pour la construction et
l’extension de bâtiments, et de définir les modalités de ces dévolutions.
Ces textes ont été complétés par diverses circulaires ministérielles et notamment la
circulaire n° 90-349 du 21 décembre 1990 relative à l’exercice par les collectivités ou leurs
groupements de la maîtrise d’ouvrage de constructions d’établissements d’enseignement supérieur et
la circulaire n° 2002-027 du 6 février 2002, relative aux modalités d’attribution des subventions
d’investissement aux établissements publics d’enseignement supérieur et aux collectivités locales ou
leurs groupements pour certaines constructions universitaires et leurs premiers équipements.
La circulaire de 1990 précise les procédures d’attribution de la maîtrise d’ouvrage et les
conditions dans lesquelles cette maîtrise doit être demandée.
La règle stipulait l’obtention préalable de la maîtrise d’ouvrage pour qu’une collectivité
engage les actes nécessaires à la construction de l’ouvrage : mandats de maîtrise d’ouvrage
déléguée, études et marchés. Une telle obtention suppose l’accord de l’Etat et la réalisation par
l’établissement d’enseignement supérieur concerné d’un dossier d’expertise soumis à son conseil
d’administration. Ce dossier doit également recevoir, après avis du recteur, l’agrément de
l’administration centrale concernée.
Une convention avec l’autorité préfectorale définit les conditions dans lesquelles
interviendra la maîtrise d’ouvrage. La signature de cette convention, préalable à tout commencement
de travaux, doit s’inscrire dans le respect de la carte des formations supérieures. Elle détermine le lieu
d’implantation et le programme technique de construction, tenu de respecter un référentiel de
construction élaboré par l’Etat en 1997.
La loi MOP précise en son article 2 que le maître d’ouvrage doit définir les objectifs de
l’opération, les besoins qu’elle doit satisfaire, sa localisation et l’enveloppe financière prévisionnelle.
En ce qui concerne la maîtrise d’ouvrage déléguée, le programme et les objectifs doivent se
conformer à la convention signée avec le représentant de
l’Etat.
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Enfin, les lois précitées exigent l’information et la surveillance du représentant de l’Etat.
Cet aspect détermine le versement des subventions allouées à l’opération, sachant que les
préfinancements doivent être assurés par la collectivité mais que les travaux ne peuvent commencer
avant l’accord de délégation. La maîtrise d’ouvrage déléguée ouvre droit à la perception du FCTVA.
13-2 Le non respect des procédures par la Région LANGUEDOC-ROUSSILLON
Plusieurs constructions engagées par la Région n’ont pas respecté ces procédures. Ont
été relevés des cas où la collectivité n’a pas obtenu la maîtrise d’ouvrage, où, après avoir obtenu un
accord de principe, aucune convention n’a été signée, où enfin certaines opérations ont donné lieu à
des financements sans commune mesure avec les prévisions originelles. L’inobservation des
procédures réglementaires a une incidence sur l’octroi de subventions de l’Etat et également sur le
bénéfice du FCTVA. Ce point, contesté par l’ancien ordonnateur dans sa réponse, est néanmoins
inhérent à l’engagement de constructions en l’absence d’agrément de l’Etat et de maîtrise d’ouvrage
déléguée.
Trois opérations n’ont pas obtenu l’agrément de l’Etat : l’UFR de NIMES, l’IUT de
BEZIERS et l’UFR STAPS de FONT-ROMEU.
Dans la première opération, par délibérations successives des 13 juin 2003 et 11
décembre de la même année, le conseil régional a autorisé le président à lancer les procédures, a
individualisé des crédits pour la construction du centre universitaire de NIMES et a sollicité la maîtrise
d’ouvrage par un courrier en date du 23 décembre 2003. Mais dès le 18 décembre 2003, le président
décide de passer un marché sans formalités préalables avec un prestataire pour une mission
d’études et d’assistance à la programmation, contrat dont le conseil régional a pris acte le 19 janvier
2004. Le 26 janvier 2004, le représentant de l’Etat a refusé de donner son accord «
car aucune
procédure d’expertise n’a été engagée par l’établissement et la participation du conseil général du
GARD n’a pas été arrêtée
».
En ce qui concerne l’IUT de BEZIERS, les dates et procédures sont à peu près
identiques et aboutiront au refus de l’Etat par courrier du 26 janvier 2004. Le président a néanmoins
décidé dès le 13 novembre 2003 de retenir la procédure du concours pour le choix du maître d’oeuvre
en vertu de l’article 74-II-3 du code des marchés publics.
S’agissant de l’établissement de FONT-ROMEU, un avis d’appel d’offres a été publié le 8
mai 2002 dans un journal local pour une mission d’étude et d’audit économique sans trace d’une
demande de maîtrise d’ouvrage,.
Dans sa réponse, l’ancien ordonnateur fait valoir que l’intervention de la Région était
motivée par l’incapacité de l’Etat à assurer les financements des travaux en cause. L’inaboutissement
relevé dans les trois opérations évoquées ci-dessus est expliqué par le changement de majorité
intervenu à la Région en 2004.
14- LES OPERATIONS RELATIVES AU « CHATEAU D’ORFEUILLETTE » DANS LE CADRE DU
PROJET DE CREATION D’ANTENNES UNIVERSITAIRES EN LOZERE
14-1 Préambule
La chambre a examiné une opération figurant au contrat de plan Etat Région sous la
dénomination de « Pôle universitaire Lozérien ». Ce pôle comportait deux implantations, une à
MENDE et une en HAUTE LOZERE, à ALBARET-SAINTE-MARIE, dont il est ici question.
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Il s’agit d’une opération remontant à l’année 1993, dont la chambre avait essayé de
retracer la chronologie et décrire les péripéties dans ses observations provisoires, ayant souhaité
permettre aux ordonnateurs et aux 13 personnes publiques et privées concernées de présenter leurs
réponses en toute connaissance de cause eu égard à sa complexité.
Après examen des réponses formulées, la chambre a décidé de rassembler ses constats
dans l’observation définitive qui suit.
14-2 Présentation de l’opération
A la suite du Comité interministériel d’aménagement du territoire (CIAT) de MENDE, le
12 juillet 1993, la Région a décidé de doter le département de la LOZERE d’un pôle universitaire,
par la création de deux antennes universitaires, l’une à MENDE, avec l’université de PERPIGNAN,
et l’autre au Nord de la LOZERE sur le site d’ORFEUILLETTE, commune d’ALBARET-SAINTE-
MARIE, avec l’université de MONTPELLIER I. Le coût de l’opération pour les deux instituts prévu au
contrat de plan intervenu en juillet 1994 devait s’élever à 18 MF (2,744 M€) MF, chiffre non
assimilable à un coût d’objectif selon l’ancien président. Un avenant au contrat de plan portera
ensuite le «
bilan financier
» de l’opération à 32 MF (4,878 M€) par délibération de novembre 1996,
soit 12 MF (1,829 M€) pour Mende et 20 MF (3,049 M€) pour ORFEUILLETTE.
L’antenne de MENDE n’appelle pas d’observation de la part de la chambre.
Pour le site d’ORFEUILLETTE, l’exécutif régional apparaît avoir poursuivi un double
objectif : aménagement d’un ensemble de locaux à vocation universitaire en vue de créer une
formation supérieure en management hôtelier, confortant les potentialités de la filière d’hôtellerie
restauration mise en place à proximité par le lycée hôtelier de SAINT-CHELY-D’APCHER, et
aménager un hôtel restaurant «
d’application
».
A cette fin, la Région a procédé à l’acquisition du domaine d’ORFEUILLETTE,
comprenant un manoir, des dépendances et 12 hectares de terres, ancienne demeure de Théophile
ROUSSEL, figure historique de la LOZERE et de l’enseignement, en vue d’y réaliser des locaux
pédagogiques et l’hôtel restaurant «
d’application
». La Région n’en deviendra en fait propriétaire
qu’en 1997. L’acquisition initiale, auprès d’une association confessionnelle, avait été réalisée en
1994 par la SELO, sur financement de la Région, mandatée par la commune d’ALBARET-SAINTE-
MARIE.
Le bien fit ensuite l’objet de rétrocessions de la SELO à la commune puis de la
commune à la Région, laquelle cèdera ensuite les locaux pédagogiques à l’Etat, une partie des
emprises foncières étant prise à bail emphytéotique par la commune.
La Région a confié à la SELO, en tant que mandataire, la réalisation de l’antenne
universitaire.
14-3
L’affectation
des
fonds
consacrés
aux
travaux
et
aux
dépenses
d’aménagement du site d’ORFEUILLETTE.
Les relations entre la Région et la SELO, mandataire ont donné lieu à une première
convention de mandat (1995), modifiée par un avenant (1997), puis à une seconde convention de
mandat (2000) amendée par cinq avenants successifs. Il en a résulté un dispositif peu lisible. Il
s’avère à l’examen que l’intitulé des demandes de financement soumises à l’assemblée délibérante
ne décrivait pas précisément la nature des prestations réalisées in fine.
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C’est ainsi que le « r
enforcement du Pôle universitaire de HAUTE LOZERE
«
(délibération du 10 février 2000 autorisant la passation de la deuxième convention de mandat avec la
SELO) a en réalité porté sur la réalisation et l’aménagement de 10 chambres supplémentaires aux
normes trois étoiles dans la dépendance de «
la ferme
». La « m
ise en sécurité du complexe :
ancienne chapelle et abords » (objet de l’avenant n°3 à la deuxième convention, suite à la délibération
du 28 mars 2002)
a donné lieu à des travaux intégrant le secteur «
loisirs » du bâtiment de l’ancienne
chapelle : piscine, spa, sauna, douches, sanitaires, locaux techniques, sans que la désignation de ces
prestations soit mentionnée dans les délibérations ou actes contractuels.
L’ancien ordonnateur et la SELO ont produit en réponse une récapitulation de l’opération,
arrêtée selon eux à un coût total de l’opération qui s’établit à 4,494 M€ TTC, pour un montant
d’autorisations de programmes de 4,457 M€. Sur ce montant, ils indiquent que le montant de la
tranche spécifiquement destinée à la « r
énovation de l’ancienne ferme agricole, pour y aménager des
locaux universitaires pédagogiques »
en
représentait 709 471€ (15,7%), la réception des travaux
intervenant le 26 juin 1999. L’instruction a toutefois relevé que l’Université de MONTPELLIER I avait
sollicité, par lettre du 7 juillet 2003, la Région dans le cadre de la réforme LMD pour une nouvelle salle
de cours en vue d’attirer une trentaine d’étudiants supplémentaires. Cette demande a donné lieu à
l’établissement d’un projet d’extension de la capacité d’accueil du site intitulé
« programme
complémentaire - espace de conférences »
(« amphithéâtre projeté dans l’ancienne grange
ou
« remise » : 228 m2)
, lequel n’a finalement pas été réalisé, des études préliminaires ayant été
effectuées (5 883 €).
L’essentiel des travaux a donc porté sur la réalisation de «
l’hôtel d’application
». Les
contenus juridiques et pédagogiques de la notion d’
« hôtel d’application
universitaire
» sont
incertains.
Il n’est pas contesté que la Région, l’Université et les autres acteurs (exploitants
successifs, communes) en aient poursuivi le projet, qui apparaît ainsi décrit dans plusieurs actes
juridiques. En témoignent l’acte de cession immobilière du 6 septembre 1997 intervenu entre la
commune d’ALBARET-SAINTE-MARIE et la Région LANGUEDOC-ROUSSILLON, dédiant le bien
« à
la formation en gestion
hôtelière et touristique, avec une pratique en immersion dans le manoir hôtel
restaurant d’ORFEUILLETTE, à vocation pédagogique »
, ou le
« procès-verbal de l’assemblée
générale de la SELO constitutive de la SEML d’ORFEUILLETTE »
en date du 9 juillet 1997, ainsi que
les baux pour la gestion de l’hôtel, la délibération du conseil Régional du 14 mars 2000 ou encore les
actes associant l’Université, la Région et l’exploitant.
Toutefois, dans sa réponse aux transmissions adressées par la chambre, la présidente
de l’Université de MONTPELLIER I a indiqué souhaiter
«que le rapport définitif expose clairement la
nature des locaux qui ont été dévolus à l’Université MONTPELLIER I : il s’agit en effet des anciennes
annexes agricoles du bâtiment dit « Château » d’ORFEUILLETTE réhabilitées en tant que salles de
cours, distantes d’une cinquantaine de mètres dudit « château ». De plus, au-delà d’une relation liée à
la mise en application pratique des enseignements dispensés, l’Université MONTPELLIER I n’a
jamais eu aucun lien ni en terme d’usage, ni en terme de choix de mode de gestion, ni en termes de
choix du gestionnaire concernant l’exploitation de cette structure. ».
La description précise des sujétions pédagogiques accomplies par les étudiants en
management hôtelier et touristique ou les enseignants dans le «
château
» n’a apparaît donc pas
clairement si ce n’est ce qui avait été fixé dans le cahier des charges objet de la
« convention
administrative »
signée par la Région, l’Université MONTPELLIER I et la SARL ALBEBARRAN,
rendue exécutoire le 30 mai 2000, aux termes de laquelle
: « …le contrôle du cahier des charges est
placé sous la responsabilité exclusive de l’Université… »
et
« la présente convention qui sera
annexée au bail commercial, dont elle fait partie intégrante, que la Région régularisera avec le
preneur du Manoir d’ORFEUILLETTE »
étant
« opposable, dans toutes ses dispositions à celui-ci
ainsi qu’à tout preneur successif
».
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Il n’a pas été possible dans le cadre de la procédure contradictoire écrite de mesurer
avec précision le nombre d’étudiants régulièrement inscrits à l’Université ayant suivi un parcours se
rapportant à leur cursus au sein de l’hôtel d’application. L’hôtel, aux normes trois étoiles et comptant
in fine 23 chambres, destiné, selon les réponses de l’expert transmises à la chambre, à «
une
clientèle aisée et fortunée
», n’assure pas non plus d’hébergement permanent pour les étudiants ou
les enseignants.
Il est en revanche établi que la requalification du bâti, anciennement propriété d’une
association à caractère confessionnel, en un hôtel restaurant de bon niveau faisait partie des
ambitions de l’opération, comme en témoigne la réponse de l’ancien ordonnateur ou de la SARL
ALDEBARAN, exploitant de l’hôtel de novembre 2000 à février 2001, expliquant que
« pour espérer
dynamiser l’opération, un nombre minimum de chambres s’avérait nécessaire pour répondre au cahier
des charges de tout « tour opérateur » et de sa présence dans les catalogues touristiques. Force est
de constater que l’établissement était mal structuré, son nombre de chambres en inadéquation avec
le marché du tourisme. L’objectif étant que l’établissement mais aussi la LOZERE soient présents sur
les salons professionnels et qu’ORFEUILLETTE puisse être le porteur de cette dimension touristique
surtout avant l’arrivée du pont de Millau »,
l’ancien ordonnateur concluant qu’
« il convenait donc de
réaliser des chambres supplémentaires, ce qui a été fait. »
Il ressort de ce qui précède que la réhabilitation du manoir, de ses dépendances
hôtelières et l’accroissement de la capacité d’hébergement réalisé paraissent relever davantage du
positionnement spécifique de l’hôtel par rapport au marché du tourisme, que des
«
besoins des
objectifs pédagogiques ».
La chambre maintient donc son appréciation sur la faible lisibilité de cette
finalité de l’opération dans les actes soumis à l’assemblée délibérante, notamment conventions et
avenants entre la Région et la SELO.
14-4 L’exploitation de l’hôtel-restaurant
La Région a confié l’exploitation de «
l’hôtel restaurant d’application
», à trois
intervenants, la SEM d’ORFEUILLETTE, la SARL ALDEBARAN, et la SARL LES SAINTES.
La Région a tout d’abord (délibération du 21 février 1997) décidé de créer une société
d’économie mixte (SEM), dénommée SEM ORFEUILLETTE, visant à associer, outre la collectivité
Régionale, l’Université de MONTPELLIER I (un siège au conseil d’administration), les communes
d’ALBARET-SAINTE-MARIE et de SAINT-CHELY-D’APCHER, et diverses institutions de l’hôtellerie et
du tourisme.
La première réunion des actionnaires, suivie de celle du conseil d’administration, est
intervenue le 9 juillet 1997. La SEM a conclu avec la Région un bail emphytéotique (15 novembre
1997). Sa dissolution sera décidée par l’assemblée générale le 30 juillet 2001, la liquidation
intervenant le 10 novembre 2001, après avoir résilié le bail l’unissant à la Région. La motivation de
cette dissolution, selon l’ancien ordonnateur et la SELO, tenait à la complexité de l’activité «
d’hôtel
restaurant d’application
», et la nécessité de recourir à un professionnel. L’activité de la SEM pendant
la courte période de son existence a été très réduite, point de vue contesté par l’ancien ordonnateur et
la SELO, qui la qualifient de réelle, en faisant valoir que le site accueillait ses premiers étudiants en
1997, lesquels étaient provisoirement hébergés et formés dans une commune voisine.
La chambre rappelle néanmoins que l’habilitation universitaire ne fut accordée qu’en
1999 pour la formation mise en place par l’Institut des Sciences de l’Entreprise et du Management
(ISEM), composante de l’Université de MONTPELLIER I. Par ailleurs, les comptes sociaux de la SEM
traduisent une activité limitée : chiffres d’affaires respectifs de 13 073 € et 12 428 € en 1999 et 2000,
perte de 19 227 €, supérieure au chiffre d’affaires en 1999, et résultat positif de 754 € en 2000. Pour
un capital initial de 38 112 €, la liquidation de la SEM aboutira à un
solde global versé aux
actionnaires de 1 888 €, dont 604 pour la Région.
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La Région a ensuite confié l’exploitation de l’hôtel restaurant à la SARL ALDEBARAN,
par bail en date du 26 avril 2000, le montant du loyer étant arrêté à 22 867 € par an. La chambre
ayant dans ses observations provisoires considéré ce bail comme favorable à l’exploitant, eu égard à
la valeur comptable du bien et aux sommes investies par la Région dans sa restructuration, le gérant
de la SARL ALDEBARAN a contesté cette appréciation, en relevant la difficulté économique de
l’opération, et l’inactivité économique de l’établissement qui lui fut confié, due à sa fermeture
antérieure, ce dont la chambre prend acte, et qui corrobore sa propre analyse de l’activité de la SEM
ORFEUILLETTE.
Il fait valoir également, ce qui est exprimé dans des termes identiques par l’ancien
ordonnateur, que la requalification de l’établissement nécessitait de procéder à la réalisation de
chambres supplémentaires afin de lui permettre de répondre aux exigences du marché touristique.
La SARL ALDEBARAN a ensuite, le 1
er
février 2001, après moins d’un an d’activité, cédé
son bail à la SARL LES SAINTES, en contrepartie d’un prix d’acquisition de 94 951€ versé par les
repreneurs, au titre du fonds de commerce (éléments incorporels 68 602 €) et d’éléments matériels et
mobiliers (26 349 €).
La SARL LES SAINTES a également contesté, pour la période qui la concerne, avoir
bénéficié d’un bail à des conditions favorables (22 867 € par an). Elle indique avoir pris possession
d’un ensemble de 13 chambres, dont le nombre devait être porté à 23, les 10 nouvelles n’ayant été
livrées qu’en octobre 2001. Elle souligne exercer son activité dans des conditions régulières et
conteste l’appréciation d’une précarité de sa situation financière à la signature du bail, ayant remédié,
par la reconstitution de son capital social, à des difficultés antérieures, ce dont la chambre lui donne
acte. La fixation du loyer est liée à une expertise de la valeur du fonds.
Outre la faiblesse apparente du loyer par rapport au coût des dépenses supportées par
la Région pour le complexe hôtelier, la chambre a estimé que la Région avait subi un préjudice lors de
la cession des biens mobiliers à la SARL LES SAINTES. Ces biens avaient été acquis par la SELO
sur financement de la Région pour un coût d’acquisition évalué à 447 428 € dont 150 000 € de
matériel de cuisine et blanchisserie. La SELO les a cédés à la Région en janvier 2001, leur valeur
nette comptable s’élevant alors, selon les réponses concordantes de la SELO et de l’ancien
ordonnateur, à 99 288 € (651 286 F). Ces biens ont alors été cédés à la SARL LES SAINTES pour
43 500 €, après expertise en mars 2001.
Des réponses ont été apportées sur ce point par la SELO, la SARL LES SAINTES,
l’expert et l’ancien ordonnateur, manifestant en des termes comparables le fait que les biens hôteliers
sont soumis à une dépréciation rapide. La SARL LES SAINTES indique notamment que le matériel
présent lors de sa prise à bail était dépareillé ou nécessitant un remplacement y compris le matériel
de cuisine, incombant à la Région. C’est dans ce cadre que s’est nouée une négociation pour
l’acquisition du matériel, aboutissant à la transaction de 43 500€. La chambre note cependant que des
biens figurant dans l’inventaire de janvier 2001 lors de la cession par la SELO à la Région n’étaient
pas présents dans l’inventaire dressé par l’expert en mars 2001 préalable à la transaction entre la
Région et la SARL LES SAINTES.
La chambre ne peut en conclusion que maintenir ses constats de discordance entre les
inventaires successifs, et manquer d’estimer qu’une obsolescence, même rapide, ne parvient pas à
éclairer complètement la différence de valeur constatée entre le montant des sommes versées à la
SELO entre 1997 et 2000 (447 428 €) et le montant convenu à l’issue de l’expertise et de la
négociation avec la SARL LES SAINTES en 2001 (43 500 €). Elle ne peut que rapprocher le montant
du loyer annuel qu’elle perçoit de l’exploitant (22 867 €) du montant des investissements pris en
charge pour restaurer les lieux et accroître la capacité hôtelière, supérieurs à 3 M€.
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14-5 Un bilan global incertain sur le plan financier et universitaire
Le chiffrage global de l’opération de l’opération d’ORFEUILLETTE s’avère complexe.
L’opération n’a pas fait l’objet d’un récapitulatif global présenté aux assemblées délibérantes. Une
telle évaluation supposerait au surplus de disposer de l’intégralité des charges supportées par le
budget Régional dans cette affaire, malgré l’ancienneté de l’engagement de l’opération. Celle-ci ne
peut au surplus voir son coût réduit aux seules récapitulations des financements consentis à la SELO,
la Région ayant accordé sur ce projet des subventions à des communes, et pris en charge des
dépenses de fonctionnement ou des dépenses indirectes telles que frais de constitution, expertises,
souscription au capital de la SEM ORFEUILLETTE, concours versés à l’exploitant etc. Par ailleurs, les
décomptes et pièces en possession de la chambre ne distinguent pas les sommes affectées aux
antennes de MENDE et ORFEUILLETTE.
Dans sa réponse, l’ancien ordonnateur a produit un état récapitulatif évaluant le coût total
de l’opération à 4,494 M€ TTC, pour un montant d’autorisations de programmes de 4,457 M€, chiffres
qui recouvrent ceux transmis en réponse par la SELO, pour l’antenne d’ORFEUILLETTE.
L’enveloppe prévisionnelle, selon l’ancien ordonnateur et la SELO, telle que mentionnée
à l’avenant du contrat de plan déposé en février 1997, portait sur un montant de 3, 049 M€ pour le site
d’ORFEUILLETTE (hors IUP de MENDE, 1, 829 M€).
Sur la base des chiffres fournis par l’ancien ordonnateur et la SELO, la part des travaux
dédiés aux stricts locaux pédagogiques (et remis à l’Etat), a représenté moins de 20 % du total
(709 471 €).
Dans leurs réponses, l’ancien ordonnateur et la SELO ont également fait valoir l’intérêt
économique de l’opération, créatrice d’activité et d’emploi, comme son utilité patrimoniale à travers la
préservation d’un édifice de qualité, attaché à l’histoire de la LOZERE, et productif de loyers,
argumentaire qui doit être tempéré par la prise en compte des ordres de grandeurs quant au loyer
versé par la SARL LES SAINTES (cf. supra) et au taux de remplissage de l’hôtel, qui, selon la
réponse de l’exploitant, varie selon les saisons entre 38,57 % et 54,55%.
Après recolement des réponses obtenues sur la question de la fréquentation en étudiants
dans le cadre de la procédure contradictoire, les effectifs, réels, selon l’Université de MONTPELLIER
I, s’établissent à :
- 67 étudiants en 2003-2004 en vue de l’obtention du diplôme MST/MSG (remplacement
par la « filière LMD » à partir de 2004.) ;
- 70 étudiants en 2004-2005 (dont 30 + 17 en Master1 et Master2, soit un total de 47
étudiants inscrits en Master) ;
- 59 étudiants en 2005-2006 (dont 18 + 17 en Master1 et Master2, soit un total de 35
étudiants inscrits
en Master).
La chambre observe que ces niveaux de fréquentation, qui diminuent en fin de période
sont en deçà des objectifs fixés à l’origine, tels que retranscrits par exemple dans le compte-rendu de
la réunion du 9 juillet 1997 du conseil d’administration de la SEM ORFEUILLETTE, qui évoquaient
200 à 250 étudiants et stagiaires. Dans sa réponse, l’ancien ordonnateur fait état d’un objectif initial
d’
« une centaine
d’étudiants »,
et estime que
« l’investissement de la Région est à ce jour couronné
de succès ».
L’actuel ordonnateur estime qu’un bilan de l’opération, tant sur le plan financier
qu’universitaire, est «
introuvable
» et qu’il est impossible de conclure à la réussite ou l’efficience du
projet.
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La chambre rappellera enfin que la Région s’est obligée durablement à affecter les
bâtiments à l’activité pédagogique dans le domaine de l’hôtellerie et restauration ou du tourisme,
selon une clause incorporée dans l’acte authentique d’acquisition du bien du 6 septembre 1997. Cette
clause stipule qu’en cas de modification de cette affectation, la cession sera résiliée de plein droit
sans indemnité.
15- LA CONSTRUCTION D’UN COMPLEXE SPORTIF POUR LA FACULTE DES SCIENCES DU
SPORT RELEVANT DE L’UNIVERSITE DE MONTPELLIER I, OPERATION PARTIELLEMENT
INSCRITE AU CONTRAT DE PLAN ETAT-REGION.
L’Université de MONTPELLIER I, Etablissement Public National,
avait formulé le
besoin d’un complexe sportif destiné aux étudiants en STAPS, au moins depuis 1996, date à
laquelle elle en avait saisi la Région.
Un volet du contrat de plan Etat Région 1994-1999 avait prévu, pour une part du projet
évaluée à 1 524 490 €, un financement de 503 082 € pour l’Etat et 1 021 408 € pour la ville de
MONTPELLIER.
En 1997, le président de la Région faisait part à l’assemblée délibérante de la
transformation du projet initial en un complexe associant désormais une halle de sport de 5 300 m²,
trois salles satellites de 1000 m² chacune, et des locaux annexes, le terrain étant apporté par l’Etat.
Par délibération du 29 avril 1997, la Région en a sollicité la maîtrise d’ouvrage, alors même que ni le
coût, ni le plan de financement du projet transformé n’étaient arrêtés, l’Université ou le ministère
n’ayant encore rien validé, l’agrément ministériel n’étant pas accordé avant
novembre 1998. Le
ministère avait au surplus notifié en janvier 1998 son intention d’assurer lui-même la maîtrise
d’ouvrage de cet ensemble, portant au demeurant sur une compétence (enseignement universitaire)
non transférée aux Régions.
En février 1998, le dossier se présente ainsi : maîtrise d’ouvrage ministérielle, enveloppe
globale de 6 100 000 € (40 MF), financement par la Région à hauteur de 3 658 800 € (60 %), à
travers une subvention versée à l’Université. Malgré les réserves du représentant de l’Etat sur le
subventionnement direct de l’Université (alors que la maîtrise d’ouvrage relevait du ministère), la
Région a versé en juillet 1998 une deuxième participation de 2 896 500 € à ladite Université
« en
anticipation du prochain contrat de plan »
. Mi-1998, la Région s’était donc déjà engagée à hauteur
de 6 555 300 €, soit plus de 100 % du projet tel que défini au début de cette même année, et sans
aucun financement tiers, alors même qu’elle n’avait pas la maîtrise d’ouvrage et que l’opération ne
portait pas sur ses compétences.
Une certaine confusion juridique semble avoir marqué la réalisation de l’opération, qui
sera amorcée par l’Université de MONTPELLIER I. Bien que dépourvu de la maîtrise d’ouvrage,
officiellement acquise à l’Etat, (ministère), cet établissement public a lancé les premiers appels
d’offres, notifié (début 1999) des marchés et délivré des ordres de services aux entreprises.
Finalement, la Région se verra confier la qualité de maître d’ouvrage le 18 février 1999.
Les actes correspondants (avenants aux marchés passés par l’Université liés au transfert de la
maîtrise d’ouvrage à la Région) interviendront en août 1999. La Région a ensuite mandaté la
SERLR pour la conduite de l’opération, avant d’accorder à l’Université deux nouvelles subventions
de 10 MF (1 524 490 €) et 2, 575 MF (392 556 €).
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La Région décidera ensuite de l’adjonction d’une piste en anneau, intérieure et profilée,
(1 067 140 €) équipement dont la réalisation s’ajoutant à diverses difficultés (défaillances
d’entreprises) va provoquer un arrêt du chantier pendant un an, source de débours supplémentaires
que la Région couvrira par deux nouveaux crédits, 350 630 € (2 299 982 F) et 449 724 € (2 949 996
F), ces derniers financements étant affectés sans avoir fait l’objet d’une décision des instances
délibérantes, pratique non conforme à la loi.
Après livraison et réception en février 2002, le coût du complexe sportif pour la faculté
STAPS de l’Université de MONTPELLIER I, s’élèvera à environ 8,5 M€ pour la Région. Aucune
contribution n’a été obtenue de la ville de MONTPELLIER, en dépit des indications du contrat de
plan, l’ancien ordonnateur contestant qu’aucune n’en ait été sollicitée. L’Université est l’affectataire
unique de l’équipement, la Région en conservant néanmoins une capacité d’utilisation de 15 jours
par an selon la convention ultérieurement passée avec l’Université.
Sur ce point, l’ancien ordonnateur relève que rien ne s’opposait à ce que la Région
décide de soutenir financièrement le projet ni d’en solliciter la maîtrise d’ouvrage déléguée avant
même d’avoir réuni les éléments financiers ou obtenu la validation de l’Etat. Il a fait valoir que la
Région s’est engagée sur ce terrain du fait de sa tradition sportive, de la situation tendue des filières
STAPS, et de l’incapacité de l’Etat à lancer l’opération, faute de crédits.
La chambre n’a, sur ce plan, aucunement prétendu mettre en cause les choix de la
Région, qui relèvent de considérations d’opportunité dont elle n’a pas à connaître. En revanche, elle
maintient son constat qu’une telle action ne ressortait pas de son domaine de compétences fixé par
la loi, et exigeait, aux termes des dispositions combinées des articles 20 de la loi du 10 juillet 1989 et
18 de la loi du 4 juillet 1990, une maîtrise d’ouvrage déléguée.
L’actuel ordonnateur juge pour sa part que les coûts prévus initialement ont été
quintuplés.
La Région aura donc, dans des conditions juridiques parfois approximatives, porté et
financé en quasi exclusivité un équipement destiné à une Université.
16- OBSERVATIONS PORTANT SUR LES LYCEES
16-1 Le poids de la compétence lycées
La Région exerce depuis 1986 une compétence majeure au titre de la formation initiale
dans les lycées, dont elle doit assurer la construction, le financement, l’équipement, l’entretien et le
fonctionnement matériel. En 2003, la Région LANGUEDOC-ROUSSILLON a versé plus de 27 M€ de
dotations de fonctionnement aux lycées d’enseignement général, technique et agricole.
La chambre avait présenté dans ses observations provisoires des constats comparatifs
des différentes dotations aux établissements d’enseignement qui laissaient transparaître des
disparités. La chambre prend acte de l’affirmation de l’ancien ordonnateur selon laquelle la prise en
compte de données propres au fonctionnement des établissements, de leurs
besoins, de données
objectives telles que caractéristiques physiques, formations assurées et nombre d’élèves, peut
expliquer des différences d’attribution entre les établissements.
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Elle maintient néanmoins son appréciation, selon laquelle n’ont pas été comblées les
disparités qui existaient au moment où la Région a pris en charge la compétence « lycées ». Les
procédures de rattrapage alors mises en place ne pouvaient avoir qu’un effet limité. La Région ayant
décidé de ne pas diminuer les attributions des établissements qui étaient initialement bien dotés, le
rythme de la mise à niveau des établissements défavorisés était dès lors soumis à la disponibilité de
moyens financiers nouveaux.
16-2 Les marchés d’équipement scolaire
Au cours du précédent contrôle, la chambre avait relevé l’incidence financière de la
pratique consistant à subventionner directement les établissements d’enseignement, à charge pour
ces derniers de se fournir directement en mobilier scolaire. En procédant ainsi, la Région perdait le
bénéfice des dotations versées par le Fonds de compensation de la taxe à la valeur ajoutée (FCTVA).
Si la Région a modifié depuis ses procédures et a entrepris de conclure directement avec
les fournisseurs des marchés sur appels d’offres, la chambre doit constater que cette modification n’a
pas été absolue. Certains établissements ont continué à bénéficier de subventions et assuré
directement les achats de mobilier. La chambre a constaté cette situation pour 3 lycées, l’un d’entre
eux ayant bénéficié d’une dotation directe de 1 M€ pour son ouverture.
En réponse, l’ancien ordonnateur a indiqué que la Région avait tenu compte des
précédentes observations de la chambre et contesté la présence de pièces au dossier fondant
l’observation. La chambre maintient son appréciation dont elle confirme la justification par la présence
de pièces au dossier. Dans sa réponse, l’ordonnateur actuel évalue à 36 M€ le montant des dotations
de subventions accordées de 1996 à 2003, et en extrapole une estimation du manque à gagner en
récupération de TVA qu’il établit à 7 M€.
16-3 Les travaux dans les lycées sous maîtrise d’ouvrage régionale
La Région programme un volume important de travaux dans les lycées dont elle assure
la maîtrise d’ouvrage. Elle a eu dans la réalité largement recours à la délégation sous la forme de
conventions de mandat. A ce titre, la société COFININDEV a été son partenaire initial jusqu’en 1998,
date à laquelle la Société d’Equipement de la Région LANGUEDOC-ROUSSILLON (SERLR), société
d’économie mixte créée par la Région, la Caisse des Dépôts et Consignations et la Caisse d’Epargne,
a pris le relais, la SELO demeurant en charge des interventions intéressant le territoire de la LOZERE,
recours justifié pour l’ancien ordonnateur par l’éloignement et les difficultés de liaison pour les équipes
basées à MONTPELLIER.
La spécificité inhérente aux opérations conduites en matière de travaux conduit à une
diversité qui peut être illustrée à partir de quatre établissements montpelliérains :
- le lycée JOFFRE (2600 élèves), a bénéficié de près de 28 M€ de travaux entre 1994 et
2001 pour des ouvertures de crédits d’un montant identique ;
- le lycée du MAS DE TESSE (2000 élèves) de 2,9 M€ sur la même période pour une
ouverture de crédits de plus de 8 M€ ;
- le lycée CLEMENCEAU (1440 élèves) de 1,9 M€ mandatés pour 4 M€ en ouverture de
crédits.
- le lycée MERMOZ (2600 élèves) pour lequel 70 M€ de travaux ont été programmés
(voir ci après).
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Il n’appartient pas à la chambre de discuter ici des choix de l’assemblée délibérante,
mais de constater l’ampleur des opérations auxquelles la Région est confrontée en matière de
travaux, avec des disparités conséquentes, des opérations de rénovation ou de confortement pouvant
représenter des engagements financiers supérieurs à la simple construction d’établissements
entièrement neufs, dont les devis ont représenté entre 14 M€ (lycée POMPIDOU à Castelnau) et
24 M€ (lycée du PIC SAINT-LOUP à SAINT-CLEMENT-DE-RIVIERE).
En réponse, l’ancien ordonnateur indique que le problème de maîtrise d’ouvrage s’est
trouvé posé presque partout du fait du désengagement des services de l’Etat (Equipement) et de la
dispersion des travaux. Il indique que le choix de rénovations lourdes pour des établissements de
centre ville à MONTPELLIER s’explique largement par les attentes des populations.
16-4 Les conventions de mandat
La Région a confié ces travaux dans les lycées à un ou des mandataires sur le
fondement de conventions de mandats dont la chambre a relevé l’imprécision quant à la définition du
contenu des travaux à réaliser. Les conventions avec la SERLR font état d’un coût prévisionnel global
assez vague.
Près de 70 M€ de travaux ont été programmés sur le lycée MERMOZ de MONTPELLIER
qui échappait à la compétence de la direction de la programmation, mais dont l’état actuel rend
compte d’une manière très imparfaite, d’importants investissements restant à réaliser, notamment
dans les ateliers qui, à l’exception des machines, n’ont connu aucune rénovation et dans l’internat
alors que certains locaux récemment créés sont vides et ne trouvent pas d’utilisation.
La chambre n’a pas eu connaissance d’études permettant d’appréhender le devenir de
cet établissement.
Les conventions passées avec la SERLR sont à cet égard significatives. A partir d’une
première estimation de l’ordre de 4,573 M€ (30 MF) en 1998, le coût de réhabilitation atteignait 17,719
M€ en 2003, soit un quadruplement du budget initial, évolutions au demeurant acceptées sous forme
d’avenants au contrat de mandat entre la Région et la SERLR. Ces modalités étaient permises par la
version du 7 mars 2001 du code des marchés publics, qui excluait les contrats de mandat de son
application. Cette exclusion a été jugée illégale et annulée par le conseil d’Etat en 2003 (UNSPIC, 3
mars 2003), les contrats en vigueur faisant l’objet d’une validation législative a posteriori par la loi n°
2003-509 du 26 juillet 2003.
Quant aux mandats confiés à la SELO, ils portent sur le territoire Lozérien.
La chambre a constaté la difficulté, pour l’assemblée délibérante, d’assurer un suivi et un
contrôle des opérations confiées à la SELO du fait de la complexité du cadre conventionnel. Celui-ci
se présentait sous la forme d’une convention générale SELO-REGION intitulée « travaux sur le
département de la LOZERE », renouvelée chaque année (1997, 1998, 1999, 2000), chaque millésime
étant à son tour amendé par des avenants. A ces conventions « générales », qui portaient notamment
sur des opérations dans les lycées, se sont ajoutées des conventions « par lycée ».
Cette appréciation est contestée par l’ancien ordonnateur, et par la SELO, qui ont indiqué
au surplus qu’une modification de régime conventionnel était intervenue : jusqu’en 2000, les
opérations étaient inscrites dans une convention annuelle SELO Région portant sur l’ensemble des
lycées de LOZERE, puis, après 2001, il a été passé une convention annuelle individualisée par
établissement et par programme, dispositif se prêtant à un suivi. L’actuel ordonnateur a, pour sa part,
estimé que le dispositif en place pour les lycées était dépourvu de directives précises quant à la
nature et au programme des travaux, quant au bilan prévisionnel et au délai à respecter.
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Une architecture aussi complexe se prêtait à un chevauchement des programmes,
comme en témoigne le cas du LEGTA de LA CANOURGUE, communément dénommé «
lycée
piscicole
», concerné par un «
réaménagement des locaux de la pisciculture
», relevant de la
convention générale de 1997 et de ses avenants successifs courant jusqu’en octobre 1998 pour
1 143 368 € (mandatements) et une «
extension de la pisciculture
», relevant de la convention
générale de 1998, et de ses avenants successifs jusqu’en mai 2000 (2 667 858 €), avant qu’il ne soit
décidé par un avenant n° 10 de «
sortir le LEGTA de la convention générale et de lui affecter une
convention spécifique
». Dans leurs réponses, rédigées en termes similaires, l’ancien ordonnateur et
la SELO indiquent que le «
lycée piscicole
» a été créé et construit en 1990-1991 ; que la création de
l’exploitation piscicole intervenue en 1998 est à situer dans l’évolution et la montée en charge de
l’établissement, appelant nécessairement la passation d’avenants successifs. Au final, ils estiment
que le coût du lycée est inférieur à la norme, avec un coût de 9 752 436 €.
Dans ce même établissement, la Région financera, selon des modalités comparables, à
hauteur de 5,3 M€ (environ 35 MF), un programme de travaux comprenant notamment un internat
pour jeunes filles, alors que l’établissement ne comptait que 19 pensionnaires de sexe féminin, jusque
là hébergées dans des locaux décrits comme en parfait état dans un rapport du contrôle technique.
Dans leurs réponses, l’ancien ordonnateur et la SELO font valoir que le programme en cause portait
sur l’ensemble du site existant et visait à combler un déficit en termes de locaux et de surfaces dû à
l’évolution de l’établissement.
Dans sa réponse, l’actuel ordonnateur indique que le dispositif contractuel concernant les
travaux du LEGTA de LA CANOURGUE manque de précision quant aux travaux et aux délais, et
indique que l’internat n’a accueilli que trois internes à la rentrée 2005 -2006.
17- AIDES AUX ENTREPRISES
Le développement économique est une compétence fondamentale de la Région, qui
dispose à cette fin de nombreux moyens d’actions, parmi lesquels les aides aux entreprises. La
chambre a examiné plusieurs dispositifs en la matière et a formulé quelques observations
concernant l’Aide Régionale à la Création d’Entreprise (ARCE) et le PARI, Programme d’Aide
Régionale à l’Immobilier d’entreprise.
L’ARCE est au sens strict de l’article L.1511-2 du code général des collectivités
territoriales une avance remboursable consentie par la Région aux entreprises de production créées
depuis moins de deux ans, ou à des repreneurs. Elle est assise sur des investissements
prévisionnels, au taux de 35 % du montant prévisionnel éligible, avec un plafond de 45 000 €
(investissements inférieurs à 230 000 €) et 60 000 € au-delà.
Une analyse portant sur les exercices 2000 à 2003 a identifié 103 opérations d’attribution
de l’ARCE, représentant 4,83 M€ d’avances consenties par la Région.
Les opérations ont concerné 97 créations, 6 reprises, et ont porté sur le secteur industriel
(43 % des projets), les services aux entreprises (31 %), la recherche et la santé (16 %), la
construction (8 %) et le commerce (1 %). 900 emplois étaient attendus de ces projets, dans les 3
ans.
Une première observation peut porter sur le degré de connaissance par la Région des
performances des entreprises aidées, notamment par rapport aux prévisions figurant dans les
dossiers d’attribution. L’absence de données de ce type disponibles à la Région témoigne d’un
manque d’implication de la collectivité dans la recherche d’une mesure de l’évaluation des résultats
effectifs de ses interventions par rapport aux prévisions. Cette observation est contestée par l’ancien
ordonnateur qui fait état d’un rapport du Conseil économique et social régional constatant un
différentiel positif en termes d’emplois créés, rapport non joint à sa réponse et dont la chambre n’a
pas eu connaissance.
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Une deuxième observation tient à la déshérence du recouvrement des remboursements
des avances, lesquelles acquièrent de fait le caractère de subventions définitives. En 2000 et 2001,
le montant des admissions en non valeur des créances en remboursement de l’ARCE s’est établi à
2,8 M€, le taux de recouvrement des sommes dues pouvant atteindre 47 % (en 2000) 39 % (en
1999) et 29 % (en 2001) pour des créances remontant parfois à 1993, pour les plus anciennes, et en
l’absence de toute tentative prouvée de la Région d’en réclamer le règlement, l’ordonnateur
s’abstenant d’émettre les titres de recettes correspondant.
La pratique a quelque peu évolué sous l’influence du comptable public à partir de 2002,
avec un effort de remise en ordre du portefeuille aboutissant à une amélioration du taux de
recouvrement (qui atteint 87 % en 2002 et 2003). Au total, la perte subie par la Région pour cause de
non récupération des sommes avancées atteint 4,681 M€ au 31 décembre 2003, somme équivalente
aux aides consenties pendant les trois exercices de 2000 à 2002.
Le Programme Régional d’Aides à l’Immobilier d’entreprise (PARI) est un dispositif
instruit en concertation avec les services de l’Etat qui permet de favoriser l’installation, le maintien, le
développement d’entreprises sur le territoire régional en diminuant le coût de la location, location
vente, vente ou crédit-bail pour les locaux à caractère industriel, artisanal ou de service. Un certain
nombre de secteurs éligibles ont été définis en ce qui concerne les bénéficiaires finaux de façon
relativement large qui n’exclut que
l’industrie charbonnière, la sidérurgie, la construction navale,
l’industrie des fibres synthétiques, les services financiers. Le secteur agricole bénéficie pour sa part
de dispositifs différents.
Peuvent bénéficier de ces subventions les sociétés financières, les collectivités
territoriales, les sociétés d’économie mixte et les établissements publics, notamment les compagnies
consulaires. En sont formellement exclues les sociétés civiles immobilières (SCI) et les sociétés de
gestion immobilière.
Ces aides sont plafonnées et limitées en fonction de la nature de l’opération et de la zone
sur laquelle se trouve implantée l’entreprise mais peuvent être déplafonnées pour les projets
fortement créateurs d’emplois.
Ce programme a représenté un investissement de 20 752 904 € sur la période 1995-
2004.
De grandes entreprises en ont bénéficié. C’est ainsi qu’une société informatique, par
l’entremise d’une société financière, a été destinataire d’une aide de 753 000 €, pour la création d’un
centre d’appels à MONTPELLIER et qu’une autre société a pu prétendre, pour la création d’une usine
à 1 750 000 € de financements.
On remarquera qu’une société a bénéficié deux années consécutives, en 1997 et 1998,
d’une aide globale de plus de 240 500 € par le biais d’un crédit-bail avec une société financière alors
que la Région détient une part importante du capital de cette société.
Une société privée a bénéficié d’un déplafonnement. La subvention la concernant s’élève
à 150 000 €. Vérification faite, cette société, qui n’emploie que 7 personnes, a vu ses effectifs
diminuer.
La SELO, société d’économie mixte, ayant bénéficié d’une attribution de 1 522 235 €, il a
été indiqué en réponse à ce sujet, par l’ancien ordonnateur et par la SELO en des termes
identiques, que ces aides lui avaient été attribuées en vue de réaliser des ateliers relais en
l’absence d’autres acteurs potentiels, eu égard au faible nombre d’opérations sur le territoire
lozérien, les subventions versées se traduisant par une réduction du loyer demandé aux
entrepreneurs.
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18- OBSERVATIONS PORTANT SUR L’APPRENTISSAGE
La Région compte 35 Centres de Formation d’Apprentis (CFA) et une dizaine de sections
d’apprentissage. Douze mille apprentis sont concernés, avec des formations de niveaux variés allant
du CAP/BEP aux diplômes d’ingénieurs.
Les CFA sont adossés à des structures de support diverses : lycées, chambres
consulaires, universités, organismes professionnels. Outre les subventions régionales, les CFA
bénéficient de versements au titre de la taxe d’apprentissage. Les concours de la Région ont évolué
de subventions à caractère d’équilibre vers des formules proches de dotations globales. L’effort de la
Région LANGUEDOC-ROUSSILLON est dans la moyenne des Régions métropolitaines, avec pour
2001 23 M€ pour le fonctionnement (1916 € /apprenti) et 3,8 M€ pour l’investissement.
Les CFA étant des organismes divers, non dotés de la personnalité morale, et les
sommes versées étant importantes, supérieures par exemple aux dotations aux lycées, dans la
mesure où la rémunération des enseignants n’est pas prise en charge par le budget de l’Etat, le
contrôle de l’utilisation des fonds de la Région par les organismes bénéficiaires prend une
dimension particulière, qui devrait être fondé sur un mécanisme de conventionnement et
d’évaluation périodique des performances des organismes bénéficiaires.
Tel n’est pas toujours le cas. Les contrôles de la Région prennent essentiellement la
forme d’un contrôle sur pièces, à connotation administrative, fondé sur les comptes produits par les
établissements supports, avec le concours d’experts comptables missionnés dans le cadre d’un
marché.
L’ancien ordonnateur a justifié le choix de la Région de faire appel à des experts-
comptables expérimentés dans leurs rapports avec les entreprises, et apportant de la sorte une
véritable fiabilité. Il a été ajouté que les rapports avec les institutions consulaires ou les organismes
gestionnaires de CFA permettaient, par ailleurs, de mesurer la mobilisation, notamment dans la
réussite par l’insertion professionnelle des apprentis.
Certaines situations méritent cependant d’être décrites.
18-1 Le CFA de la CCI d’ALES
La Région avait aidé à la construction d’un CFA à MEJANNES-LES-ALES. Ce CFA était
géré conjointement par la chambre des métiers du GARD et la chambre de commerce et d’industrie
(CCI) d’ALES. Toutefois les relations entre les deux partenaires s’étant dégradées, une intervention
supplémentaire de la collectivité a été engagée dans ce contexte.
Par délibération en date du 1
er
juillet 1999, la Région a inscrit une somme de 76 225 €
pour la réalisation d’une étude et une convention de maîtrise d’ouvrage a été passée avec la SERLR
présentée comme destinée à la construction du CFA de la CCI d’ALES. Par avenants successifs,
toujours sous l’intitulé «
études pour la construction du CFA de la CCI d’ALES
», la Région investira
4 783 470 € dans la construction d’un CFA sur un terrain appartenant à la commune d’ALES.
Par une délibération en date du 7 octobre 2002, la Région prendra à sa charge 900 000
€, soit 90 % du coût total de l’équipement en mobilier présenté par la CCI d’ALES (1M€).
En 2003, suite aux inondations, une nouvelle convention d’un montant de 370 000 € sera
signée avec la SERLR pour des travaux de remise en fonction. En définitive, le 23 décembre 2003,
par acte passé devant notaire à ALES, la Région cèdera les bâtiments construits à la chambre de
commerce d’ALES pour l’euro symbolique, à la condition que cette dernière cède les locaux de
MEJANNES-LES-ALES à la chambre des métiers. Ces locaux, qui ont nécessité plus de 4,7 M€ de
paiements, ne sont évalués, selon un courrier de la CCI, qu’à hauteur de 2,9 M€ hors taxes par le
service des domaines.
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De telles interventions sont en contradiction avec le guide des interventions financières
adopté par l’assemblée délibérante, qui a fixé le plafond de financement à 50 % du coût total.
Enfin, les vastes locaux de MEJANNES-LES-ALES, objet du litige, vont devoir être
rénovés à leur tour.
L’ancien ordonnateur affirme que cette opération a permis de donner à ce secteur et au
département du GARD des outils performants, et que la Région a fait face aux inondations et conforté
également la chambre des métiers, convaincue de l’intérêt de l’apprentissage.
18- 2 Le transfert du CFA de MARVEJOLS
Le transfert du CFA de MARVEJOLS soulève également quelques interrogations.
Par courrier en date du 21 mars 1996, le président de la Région a informé le proviseur du
lycée agricole à SAINT-CHELY-d’APCHER qu’une subvention de 76 224,51 € lui était octroyée pour
le relogement du CFA de MARVEJOLS qui dépend de lui par une délibération en date du 22 février
1996. La délibération évoque une étude préparatoire au relogement de ce CFA.
Une convention de mandat a été signée le 18 avril 1997, avec la SELO, qui comportait
une première tranche 1 910 00 €, et transmise en préfecture les 11 et 24 avril 1997. Par avenants
successifs, le montant des travaux atteint la somme de 2 210 000 €. En fait, les locaux
n’appartiennent pas à la collectivité mais à la commune qui a consenti un bail de 20 ans en échange
des travaux.
Les fonds versés ont financé des travaux de réaménagement comprenant la construction
d’un logement de fonction qui n’était pas évoquée dans les délibérations de la collectivité. L’ensemble
de ces biens, à l’issue du bail, appartiendra à la commune de MARVEJOLS.
En réponse, l’ancien président de la Région a revendiqué la formule du bail
emphytéotique de 20 ans, particulièrement adapté à la situation.
Le représentant du lycée d’enseignement support du CFA a mentionné en réponse que
le montant des travaux s’est élevé à 1 552 527,97 € hors taxes en précisant qu’un montant de
152 449 € concernait le logement de fonction et deux garages destinés au matériel d’entretien des
jardins et espaces verts de l’établissement.
19- OBSERVATIONS PONCTUELLES RELATIVES A LA FORMATION PROFESSIONNELLE
L’évaluation de l’action des collectivités et établissements publics en matière de
formation professionnelle devait, lors de l’engagement du contrôle, constituer le support d’une
enquête nationale concertée entre l’ensemble des juridictions financières, dont l’engagement au plan
national a été différé. Ceci explique que la chambre, bien qu’ayant collecté des informations
abondantes en cours d’instruction, n’ait pas formulé de constat global de l’action sur la Région en la
matière, les observations qui suivent présentant un caractère ponctuel.
Les interventions de la Région dans le domaine de la formation professionnelle se
caractérisaient par le recours à un partenaire privilégié, à savoir une association de la loi de 1901
dénommée LEF (Liaisons Entreprise Formation), créée en 1997 et investie d’une mission de prise en
charge et d’orientation des demandeurs d’emploi. Ayant compté jusqu’à 66 employés répartis sur le
territoire, la LEF a assuré l’accueil et le suivi de 40 000 personnes environ, constituant un réseau
autonome et distinct du service public de l’emploi associant ANPE, DRTE et autres partenaires
soumis à la tutelle de l’Etat. Financée principalement par le budget régional, avec un budget de 2,6
M€, la LEF a été dissoute en 2005 après le changement de majorité régionale.
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L’action de la Région avait essentiellement consisté en deux programmes destinés aux
stagiaires :
- «
programme qualifiant
», portant sur 618 actions de formation concernant 7 265
stagiaires, pour un coût moyen par stage de 32 239 €, avec un engagement annuel d’environ 20 M€ ;
- «
programme mobilisation
», portant sur 371 actions et 5 062 stagiaires, pour un coût
moyen de 21 600 € par stage, et un engagement annuel de l’ordre de 15 M€ à rapprocher d’un
montant total annuel de 55 M€ consacré au financement des actions de formation selon l’ancien
ordonnateur.
La chambre a au surplus relevé que la Région a été contrainte de procéder à l’admission
en non valeur de sommes à hauteur de 1,2 M€, sommes qui étaient juridiquement remboursables par
des stagiaires ayant perçu des rémunérations sans avoir accompli l’intégralité de leur période de
stage, lesquels étaient pour la plupart en situation de solvabilité fragile.
En réponse, l’ancien ordonnateur a indiqué que l’association LEF a conduit une action de
premier plan, qu’elle a accueilli plus de 50 000 personnes en recherche d’emploi dans ses 15 centres.
Il ajoute que l’organisme, dont la Région n’était que le principal financeur, était juridiquement
autonome et définissait elle-même sa mission. Il a précisé qu’en complément à l’activité de contrôle
assurée dans ce secteur par l’Etat, la Région avait mis en place en 2002 une cellule vouée au
contrôle de l’activité des 300 organismes qu’elle finançait, en référence à un «
guide de contrôle
interne
».
Délibéré à la Chambre Régionale des comptes de Languedoc Roussillon, le 10
mai 2006.
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Réponses des ordonnateurs aux observations définitives en application de l’article L. 241-11
du code des juridictions financières
Deux réponses enregistrées :
- réponse présentée au nom de M. Jacques Blanc, ancien président de la Région
Languedoc-Roussillon par lettre en date du 2 août 2006 par Maîtres Scheuer Vernhet et associés.
- réponse de M. Georges Frêche, président de la Région Languedoc-Roussillon, en date
du 3 août 2006.
Article L.241-11 du code des juridictions financières, 4
ème
alinéa :
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe
de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le
délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs
auteurs ».
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A N N E X E S
DONNEES COMPTABLES ET FINANCIERES
REGION LANGUEDOC-ROUSSILLON
FICHES SYNTHETIQUES – MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE
(Source : site internet minefi.gouv.fr)
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