Avis63
8ème section
N°/G/62/A 63
Séance du 11 septembre 2003
RECOMMANDE AVEC A.R.
OFFICE PUBLIC D’AMENAGEMENT
ET DE CONSTRUCTION (OPAC) DE MEAUX
(077 214 998) Département de Seine et Marne
Budget primitif 2003
Article L. 1612 - 5 du Code Général des Collectivités Territoriales
A V I S
La chambre régionale des comptes d'Ile-de-France,
VU
le Code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 1612-4,
L. 1612-5, L. 1612-20 et R. 1612-21 ;
VU
le Code de la construction et de l’habitat, notamment son article L. 421-1-1 ;
VU
le Code des juridictions financières, notamment ses articles L. 211-7, L. 232-1,
L. 232-9, L. 242-1, L. 242-2 et R.232-1 ;
VU
les lois et règlements relatifs aux budgets des communes et des établissements publics locaux ;
VU
les avis rendus par la Chambre sur les budgets de l’office public d’aménagement et de
construction (OPAC) de MEAUX, en dernier lieu l’avis n°A-13 du 19 avril 2002 ;
VU
la lettre en date du 18 avril 2003, enregistrée au greffe de la chambre le 28 avril, par laquelle le
préfet de la Seine-et-Marne a saisi la Chambre régionale des comptes, en application des articles L.
1612-5 du Code général des collectivités territoriales et L. 421-1-1 du Code de la construction et de
l’habitat, du budget primitif de l’exercice 2003 de l’OPAC de MEAUX, ensemble les pièces à
l'appui ;
VU
la lettre du 30 avril 2003 par laquelle le président de la Chambre a invité le président de l’OPAC
à présenter ses observations, lesquelles ont été présentées oralement au siège de l’office le 28 mai
2003 ;
VU
les documents transmis par l’OPAC à la Chambre le 22 mai et les informations recueillies le 28
mai 2002 ;
VU
les conclusions du ministère public ;
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Entendu Mme ESPINOSA, conseillère, en son rapport ;
I. SUR LA RECEVABILITE DE LA SAISINE :
CONSIDERANT
que le préfet de la Seine-et-Marne a saisi la Chambre régionale des comptes, au
titre de l’article L. 1612-5 du Code général des collectivités territoriales, du budget primitif pour
l’exercice 2003 de l’OPAC de MEAUX, au motif que sa section de fonctionnement n’a pas été votée
en équilibre réel ;
CONSIDERANT
que l’OPAC de MEAUX constitue un établissement public à caractère industriel
et commercial, rattaché à une collectivité territoriale, soumis en matière de gestion financière et
comptable aux règles applicables aux entreprises de commerce ; qu’en application des articles L. 421-
1-1 du Code de la construction et de l’Habitation et L. 1612-20 du Code général des collectivités
territoriales, les dispositions des articles L. 1612-4 et L. 1612-5 du Code général des collectivités
territoriales lui sont applicables ;
CONSIDERANT
qu’aux termes de l’article L. 1612-5 du Code général des collectivités territoriales
" lorsque le budget d’une collectivité territoriale n’est pas voté en équilibre réel, la chambre régionale
des comptes saisie par le représentant de l’Etat dans un délai de trente jours à compter de la
transmission prévue à l’article L. 2131-1…, le constate... " ;
CONSIDERANT
que le budget primitif pour l’exercice 2003 de l’OPAC de MEAUX
a été adopté le 25 mars 2003, avec un déséquilibre en section de fonctionnement de
2 697 232
€
; qu’il a été reçu en sous-préfecture le 31 mars 2003 ;
CONSIDERANT
que le préfet de la Seine-et-Marne a saisi la chambre régionale des comptes par
lettre du 18 avril 2003, enregistrée au greffe le 28 avril; que cette saisine a été effectuée dans les
délais, qu’elle était motivée et accompagnée des documents requis ;
II. SUR LA SITUATION FINANCIERE DE L’OFFICE :
CONSIDERANT
que la chambre régionale des comptes est saisie depuis 1997 du budget primitif de
l’OPAC de MEAUX ; qu’il résulte des analyses effectuées annuellement que l’office enregistre des
déséquilibres d’exploitation importants ;
Que les difficultés financières de l’office, constatées par la Chambre dans ses avis successifs,
rendaient nécessaire l’intervention de partenaires et notamment la Caisse de garantie du logement
social (CGLS) ;
CONSIDERANT
qu’un protocole relatif au redressement de l’office, a été signé le
9 juin 2000, entre l’OPAC, la Ville, l’Etat représenté par le préfet et la délégation interministérielle à
la ville (DIV), le département, la région et la CGLS ;
Que ce plan de redressement a été prévu pour s’appliquer de 1999 à 2003 ;
Qu’il repose sur des mesures, internes et externes, destinées à rééquilibrer l’exploitation de l’office et
en assurer la pérennité ; que ces mesures sont centrées sur la résorption de la vacance et passent par
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des démolitions, des réhabilitations et une restructuration du patrimoine, dans le cadre d’un projet
global de requalification des quartiers Beauval et la Pierre Collinet ainsi que par la mise en place
d’une stratégie de maîtrise globale de la vacance (politique commerciale, gestion de proximité
efficiente, entretien du parc, services aux locataires, indicateurs de suivi et d’analyse) auxquelles
s’ajoutent des actions sur les impayés, la dette et l’organisation des services ;
Que cet effort interne est complété par des concours financiers des autres parties prenantes au plan de
redressement, soit au total 36,71 M
€
d’aides sur 5 ans ;
CONSIDERANT
que selon les prévisions du plan, l’ensemble de ces mesures devait permettre
d’obtenir un autofinancement positif dès 2002, et fin 2003 un potentiel financier négatif de 36,37 M
€
au lieu des 49,39 M
€
prévus ;
CONSIDERANT
, ainsi que la Chambre le souligne dans son avis précité A 13 du 19 avril 2002, que
l’aggravation de la situation financière de l’OPAC se poursuit, en raison notamment de l’évolution
des recettes obérées par l’aggravation de la vacance ; que l’écart qui en résulte entre prévisions et
réalisations s’accroît, en dépit des aides accordées et des efforts de gestion ;
CONSIDERANT
que selon le dossier établi au titre du dispositif d’expertise de la Fédération
Nationale des OPHLM et OPAC, en octobre 2002, sur les résultats de l’exercice 2001 (derniers
chiffres connus), l’analyse de la situation financière fait apparaître les données suivantes :
au bilan, un potentiel financier à long terme négatif de 28,6 M
€
(26,56 M
€
en 2000) et de 21,53 M
€
en tenant compte des dépôts de garantie de 2,17 M
€
(2,2 M
€
en 2000) et de la provision pour
grosses réparations de 4,9 M
€
(7,85 M
€
en 2000) ;
- une aggravation du déséquilibre du bilan par rapport aux prévisions pour 2001 du plan de
redressement (potentiel financier prévu de -18,65 M
€
et de 16,35 M
€
compte tenu d’une PGR de
2,29 M
€
), mais également par rapport à la situation financière de l’OPAC en 1997 (potentiel
financier de -15,6 M
€
et de -11,12 M
€
après PGR de 2,29 M
€
et dépôts de garantie de 2,18 M
€
) ;
pour l’exploitation, une marge d’autofinancement négative de 2,53 M
€
, soit –10,8 % des loyers et
308
€
/logement, en amélioration par rapport à l’exercice 2000 (-6,14 M
€
, -26,2 % des loyers et 746
€
/logement), avec pour les principaux indicateurs :
- des recettes courantes en diminution : 24 M
€
, dont 23,45 M
€
pour les loyers, ce qui représente 2
848
€
/logement, contre 23,88 M
€
dont 23, 42 M
€
pour les loyers en 2000, en raison notamment du
gel des loyers pratiqué depuis 2000 et surtout de l’augmentation de la vacance (560 logements dont
519 pour les barres et tours de " Pierre Collinet " et des caravelles et tours de " Beauval ") ;
Au 31 décembre 2001, alors que les prévisions concernant la vacance et les pertes de loyers étaient de
1 229 logements et 3,09 M
€
, la vacance atteint 1 365 logements, soit une perte de 5,97 M
€
, 25 %
des loyers, correspondant à une dégradation de l’occupation dans le quartier de la Pierre Collinet (55
% de la vacance totale) ;
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Selon le rapport annuel établi par l’OPAC en application du protocole, au 31 décembre 2002, la
vacance est de 1 653 logements, contre 1 081 logements en prévisionnel ;
Selon l’enquête sociale sur l’occupation du patrimoine locatif social réalisée en 2000, 80 % des
locataires ont des revenus inférieurs aux plafonds de ressources HLM ; afin d’améliorer la prévention
des impayés, le service chargé du pré-contentieux et du contentieux a été porté de 6 personnes à 12
personnes et le nombre de conseillères sociales de 2 à 3, pour un coût de 0,16 M
€
, grâce à l’aide du
Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL) ; un plan d’action a été élaboré avec le CREPAH pour
redéfinir la mission sociale ; les effets de cette amélioration ne seront perceptibles qu’à partir de
2003 ;
- une charge de la dette locative en baisse sensible, passant de 14,89 M
€
en 2000, soit 63 % des
loyers et 1 807
€
/logement, à 12,15 M
€
, 51 % des loyers et1 476
€
/logement, mais qui reste élevée
par rapport à la moyenne nationale (45 % des loyers et 1 299
€
/logement) ; Cette situation est due au
niveau de réhabilitation du patrimoine (100 % des logements anciens contre 74 % au plan national) et
à l’importance des logements PLA dans le patrimoine (un quart au lieu de 22 % en moyenne
nationale) ;
L’échelonnement d’une partie des encours, au total 6,71M
€
, concernant des prêts sur 15, 20 et 25 ans
passant à 30 ans avec une réduction des taux, n’aura d’effet qu’à partir de 2002 pour la CDC (PLA)
et 2003 pour la CIL 77 ;
- une taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) modérée, 2 M
€
(2,6 M
€
en 2000) soit 8 % des
loyers (11 % en moyenne nationale) et 74 % du patrimoine (82 % au niveau national) ; un gel des
taux est intervenu sur la commune et l’office bénéficie de l’abattement de 30 % de la valeur locative
des logements situés en ZUS (économie de l’ordre de 0,56M
€
).
S’agissant du dégrèvement pour logements vacants, l’office, comme tous les offices dans le même
cas, rencontre des difficultés pour obtenir ce dégrèvement, accordé par la direction des services
fiscaux à l’issue d’une discussion annuelle, le dégrèvement étant limité à 12 mois ;
Pour les dettes publiques, outre la TFPB, à la suite d’accords intervenus en 1999 et 2000 avec le
Trésor public, la Ville de Meaux et le Syndicat mixte pour la géothermie, l’office acquitte les
échéances courantes depuis l’exercice 2000 ; pour les dettes antérieures, un plan d’apurement a été
mis en place (0,76 M
€
/an) malgré les difficultés de trésorerie et s’agissant de la dette de
12 MF (1,83 M
€
) pour la géothermie, la discussion en cours se poursuit ;
- des dépenses de maintenance représentant 2,87 M
€
(2, 57 M
€
en 2000), soit 12 % des loyers
contre 11 % pour la moyenne nationale ; le coût de la régie est de 0,67 M
€
, ce service étant appelé à
disparaître ;
- des frais de personnel encore importants : 4,34 M
€
, 527
€
/logement et 18 % des loyers, contre des
moyennes nationales de 425
€
et 14 % des loyers, bien qu’en baisse par rapport à 2000 (4,57 M
€
,
555
€
et 19 %) en raison d’une diminution des effectifs ;
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- des frais de gestion supérieurs à la moyenne nationale avec 1,78 M
€
, 217
€
/logement et 7 % des
loyers contre 185
€
/logement et 6 % en moyenne nationale ;
CONSIDERANT
que l’aménagement du patrimoine de l’OPAC s’inscrit dans le Grand Projet de
Ville de Meaux, faisant partie des projets qui bénéficieraient des dispositions du " projet de loi
d’orientation et de programmation sur la rénovation urbaine " ;
Que le programme de renouvellement urbain porte sur la période 2003-2008 et prévoit les mesures
suivantes :
- démolition de 1 578 logements sur les quartiers de la Pierre Collinet (796 logements) et de Beauval
(782 logements), vacants à 50 %, d’un coût total de 16 M
€
subventionnés en totalité par l’Etat, le
Conseil régional et le Fonds UESL 1% Renouvellement urbain ; ce programme de démolition
s’accompagne de la reconstruction de 1 400 logements, pour lesquels la maîtrise d’ouvrage sera
assurée par l’OPAC pour 350 logements, le reste étant réparti entre la SAIEM de Meaux (184),
l’association Foncière Logement (186), des bailleurs privés (60) et des promoteurs privés (680 en
accession) ;
- réhabilitation de 1 435 logements sur 2 ans, en 2003-2004, soit 17 % du patrimoine, pour un coût
prévu de 10,2 M
€
, financée par l’Etat (4 M
€
), la Région, le Département et la Ville (3,9 M
€
) et des
emprunts (2,3 M
€
) ;
- à titre complémentaire, sur la période, des mesures de résidentialisation de 15 bâtiments (7,4 M
€
) et
confortation de 3423 logements (10,9 M
€
) ; en 2003, 3 opérations de constructions neuves (12
logements) sont prévues pour un coût de 943 K
€
nécessitant un apport de fonds propres de 94 K
€
;
Que l’ensemble des mesures patrimoniales représente un montant total estimé de l’ordre de 74 M
€
,
dont 25 M
€
à apporter par l’office au titre des fonds propres (4 M
€
) et des emprunts (21 M
€
) ;
CONSIDERANT
que selon la simulation effectuée par l’OPAC sur la période 2003-2008, le
potentiel financier s’établirait fin 2008 à - 54,76 M
€
;
CONSIDERANT
que des négociations ont été entreprises pour l’élaboration d’un avenant au plan de
redressement signé en 2000, qui porterait sur la période 2003-2008 et dont la signature est attendue
en octobre 2003 ; que le contrôle préalable et obligatoire de la MIILOS est en cours ;
CONSIDERANT
que le projet d’avenant prévoit les engagements suivants :
- au titre des mesures internes relevant de l’OPAC :
. une augmentation des loyers, estimée à 2,24 M
€
, et à 2,03 M
€
pour les autres produits (locaux
associatifs, gestion des compteurs d’eau et nouveaux mandats de gestion pour la SAIEM) ;
. une réduction de la masse salariale non récupérable, par non-remplacement des départs en retraite,
promotion interne…, ce qui conduirait à une économie de 909 K
€
;
. la poursuite des efforts en matière de recouvrement des impayés, d’où une recette espérée de 600 K
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€
;
. des économies de frais de gestion et de fonctionnement, pour 418 K
€
;
soit au total, 6,20 M
€
sur la période ; dès 2003, 3,38 M
€
d’économies à obtenir par le dégrèvement
de la TFPB pour les années 1999-2001 (915 K
€
), la renégociation d’emprunts auprès de CIL 77 (600
K
€
) et des cessions foncières (1,87 M
€
). ;
- au titre des aides externes : 8,48 M
€
d’apport complémentaire aux mesures patrimoniales de la
Ville de Meaux, 17,83 M
€
du 1 % Renouvellement Urbain au titre des pertes d’exploitation liées aux
démolitions, 26,36 M
€
de la CGLLS ;
Que, compte tenu des mesures internes et des aides externes, le déficit de potentiel financier prévu
s’annulerait fin 2008 ;
CONSIDERANT
que c’est dans ce contexte que s’inscrit le budget primitif 2003 de l’OPAC de
MEAUX ;
III. SUR LE BUDGET PRIMITIF 2003 :
CONSIDERANT
que conformément aux dispositions de l’article L. 1612-5 du CGCT, la chambre,
après avoir constaté le déséquilibre réel
" propose à la collectivité territoriale, dans un délai de trente
jours à compter de la saisine, les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre
budgétaire…
" ;
CONSIDERANT
qu’aux termes de l’article L. 1612-4 du Code général des collectivités territoriales
" le budget… est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement
sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon
sincère, … " ;
Sur le déséquilibre du budget :
CONSIDERANT
que le budget 2003 a été adopté avec un déséquilibre de la section de
fonctionnement et un excédent de la section d’investissement :
section de fonctionnement :
dépenses
52 922 414
€
recettes
50 225 182
€
soit un déséquilibre de
2 697 232
€
section d’investissement :
dépenses
34 537 099
€
recettes
40 864 499
€
soit un suréquilibre de
6 327 400
€
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Sur les mesures de rétablissement de l’équilibre :
CONSIDERANT
que l’article L. 1612-7 du code général des collectivités territoriales apporte une
dérogation à la règle de l’équilibre par section puisque n’est pas considéré comme en déséquilibre le
budget comportant une section d’investissement en excédent, notamment après inscription des
dotations aux amortissements et aux provisions exigées ; par conséquent, les propositions que
pourrait faire la Chambre ne porteraient que sur la section de fonctionnement ;
CONSIDERANT
qu’en vertu des dispositions de l’article R. 1612-21 du Code général des
collectivités territoriales, reprises à l’article R. 232-1 du Code des juridictions financières, la chambre
régionale des comptes ne peut préconiser d’autres mesures de redressement que celles " dont la
réalisation relève de la seule responsabilité (..) de l’établissement concerné " ;
CONSIDERANT
que la situation de déséquilibre structurel à laquelle l’OPAC de MEAUX est
confronté ne lui permet pas de satisfaire aux contraintes de l’équilibre budgétaire définit à l’article L.
1612-4 précédemment cité ;
CONSIDERANT
que la Chambre ne peut faire de propositions de réduction des crédits inscrits en
dépenses, ni d’augmentation en recettes, d’autant que ce budget intervient à la fin du plan de
redressement et ne traduit pas encore les mesures à intervenir dans le cadre de l’avenant à ce plan et
des mesures nouvelles concernant le renouvellement urbain ;
En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement :
CONSIDERANT
que les dépenses augmentent de 7,5% par rapport au budget 2002, passant de
44,22 M
€
à 52,92 M
€
;
CONSIDERANT
que les montants de dépenses de gros entretien (art. 6152) et de grosses
réparations (art. 6153), respectivement de 1,63 M
€
et 954 K
€
, sont en augmentation de 75 % et 1,8
% par rapport aux montants 2002 ; que ces dépenses correspondent à une politique de remise en état
systématique des logements vacants avant relocation ;
CONSIDERANT
que les dépenses de chauffage (compte 6283) sont en diminution de 10,8 %,
passant de 4,88 M
€
à 4,35 M
€
;
CONSIDERANT
que les dépenses de nettoyage (compte 6284) augmentent de 5 %, 1,55 M
€
au lieu
de 1,48 M
€
, en raison d’une amélioration des prestations ;
CONSIDERANT
que la taxe foncière (compte 6351) s’allège de 12,8 %, passant de 2,02 M
€
en
2002 à 1,77 M
€
, en raison de l’abattement de 30 % de la TFPB applicable au patrimoine situé en
ZUS, (0,62 M
€
) et du dégrèvement pour logements vacants (0,26 M
€
) ;
CONSIDERANT
que les charges de personnel (compte 64) augmentent de 7 %, de 5,62 M
€
à 6,02
M
€
, compte tenu notamment de retours de congés sabbatiques (4 personnes) ; que les recrutements
d’une conseillère dans le cadre du relogement et d’un aménageur dans celui du renouvellement
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urbain sont financés par subventions ; que les dépenses de formation (compte 6333) augmentent
également, de 49 %, de 91 k
€
à 137 K
€
, pour répondre au besoin de professionnalisation des
personnels ;
CONSIDERANT
que les pertes sur créances irrécouvrables (art. 6541) restent stables à 457 K
€
et la
provision pour dépréciation de créances (art. 68174) passe de 762 K
€
à 773 K
€
, soit +1,4 % ;
CONSIDERANT
que les intérêts des emprunts inscrits au compte 6611, sont en diminution de 2,4
%, passant de 8,17 M
€
à 7,97 M
€
;
CONSIDERANT
que s’agissant des amortissements (compte 68), la dotation de l’exercice est
conforme à la réglementation ; que la dotation aux amortissements et provisions des charges
exceptionnelles (art. 687) est en augmentation pour tenir compte des opérations liées aux démolitions
des immeubles " Bleuet ", " Acacia " et " Champagne " (relogement et démolition technique) ;
CONSIDERANT
que pour les autres comptes de charges, les crédits sont ajustés au plus juste pour
permettre le fonctionnement normal de l’OPAC ;
En ce qui concerne les recettes de fonctionnement :
CONSIDERANT
que les recettes augmentent de 11,7% par rapport au budget 2002, passant de
44,97 M
€
à 50,22 M
€
;
CONSIDERANT
que l’OPAC sort progressivement du gel des loyers instauré en 2000 et 2001 ; que
pour les loyers non conventionnés, après une augmentation en 2002 de 2,38 %, conforme à
l’évolution de l’indice du coût de la construction (ICC), le conseil d’administration a tenu compte des
négociations en cours et décidé une augmentation de 3 % à compter du 1
er
mai 2003 ;
Que les loyers des logements conventionnés sont augmentés à compter du 1
er
juillet 2003, en
fonction de l’évolution de l’ICC, à l’exception des tours et barres de la Pierre Collinet et des
caravelles de Beauval appelées à disparaître ;
Que le produit attendu des loyers est de 23,53 M
€
contre 24,08 M
€
au budget 2002, soit une
diminution de 2,4 % ;
CONSIDERANT
que la récupération des charges locatives (compte 703) est en diminution de 3,1 %
par rapport à 2002, en raison de la perte liée à la vacance et de la non récupération de certaines
charges (frais de confection de rôle sur les TOM, frais de gestion et de TVA sur les prestations de
nettoyage) ;
CONSIDERANT
que les subventions d’équilibre (compte 7715), attendues de la CGLLS, selon le
plan de redressement de 2000, et de la Ville de Meaux sont inscrites au budget pour un montant total
de 5,4 M
€
;
CONSIDERANT
que le produit des cessions d’actifs (compte 775) reste stable à 619 K
€
,
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correspondant à la vente d’appartement à Curie et à la cession de terrain à la Fondation Rothschild
pour la construction d’un foyer pour autistes ;
CONSIDERANT
que les produits divers (compte 7788), passent de 1,6 M
€
en 2002 à 2,47 M
€
en
2003, soit une augmentation de 54 %, correspondant aux mandats de gestion et conduite d’opération
pour d’autres organismes ;
CONSIDERANT
qu’aucune proposition de réduction des dépenses ni de hausse des recettes ne peut
être faite sans remettre en cause les principes fondamentaux de prudence et d’évaluation sincère des
prévisions budgétaires ;
CONSIDERANT
que le plan de redressement de 2000 prévoit un autofinancement positif à partir de
2002 (136 k
€
) et un potentiel financier faiblement négatif (-184K
€
) ; au vu des prévisions
budgétaires 2003, l’autofinancement de l’exploitation courante accuse un déficit de l’ordre de 4,22 M
€
(3,5 % en 2002) ; le potentiel financier à fin d’exercice s’établirait à -37,20 M
€
(-32,47 M
€
). ;
Par ces motifs,
DECLARE
la saisine du préfet de la Seine-et-Marne recevable ;
CONSTATE
, pour la 4
ème
année consécutive, qu’aucune proposition, dont la mise en oeuvre relève
de la seule responsabilité de l’établissement public concerné, ne peut être faite par la Chambre, pour
rétablir l’équilibre budgétaire du budget primitif pour l’exercice 2003 de l’OPAC de MEAUX ;
PREND
acte des solutions recherchées dans le cadre de la politique de la ville
et de la procédure
CGLLS ;
CONSTATE
, en conséquence, que ce budget est un budget de transition, appelé à évoluer dès que
les mesures à intervenir dans le cadre de renouvellement urbain et de l’avenant au plan de
redressement seront effectives.
Délibéré par la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France, huitième section, en sa séance du
onze septembre deux mille trois.
Présents : M. MEUNIER, président de section ; M. GRIMAUD, conseiller ; Mme ESPINOSA,
conseillère-rapporteur.
Josée ESPINOSA,
Conseillère
Gérald MEUNIER,
Président de section
Christian DESCHEEMAEKER,
Président
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