C20 G/MCL
./.
6, Cours des Roches - B.P. 226 - Noisiel - 77441 Marne la Vallée Cedex 2
Tel.
01.64.80.88.88
Fax
01.64.80.88.53
L
e
P
résident
N°/G/134-158/10-0608 C
NOISIEL, le 07 JUIN 2010
N° 09-0519 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Directeur général,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations
définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France sur la gestion de
l’office public de l’habitat "Paris-Habitat".
Je tiens à vous informer qu’à l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article
L. 243-5 du code des juridictions financières, la chambre n’a reçu aucune réponse écrite
destinée à être jointe au rapport.
Il vous appartient de transmettre ce rapport à l’assemblée délibérante.
Conformément à la loi, ce document doit :
1. faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de
l’assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Dès la plus proche réunion de l’assemblée, le document final sera considéré
comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande,
dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
P.J.
:
1
Monsieur le Directeur général
de l’office public "Paris-Habitat"
21, rue Claude Bernard
75253 PARIS CEDEX 05
C20 G/MCL
2
Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport
d’observations aura été porté à la connaissance de l’assemblée délibérante.
Enfin, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du
code précité, le rapport d’observations est transmis au préfet de la région Ile-de-France,
préfet de Paris et au receveur général des finances, trésorier-payeur général de la région Ile-
de-France.
Veuillez agréer, Monsieur le Directeur général, l’expression de ma considération
distinguée.
Jean-Yves BERTUCCI
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1/102
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
OFFICE PUBLIC DE L’HABITAT « PARIS HABITAT »
Exercices 2003 et suivants
10-UC-0220/S3/2100070/MC
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La chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a examiné la gestion de l’office public de
l’habitat (OPH) «
Paris Habitat
» pendant les exercices 2003 et suivants.
Les observations définitives de la chambre sont synthétisées ci-après.
Délégation des aides à la pierre
Avec la délégation des aides à la pierre de l’Etat au département de Paris, l’OPH n’a qu’un
seul interlocuteur en amont de l’instruction des demandes de financement. Un unique dossier
est déposé, même s’il distingue en son sein ce qui relève des aides de l’Etat ou de Paris.
L’office estime qu’il est désormais informé un à deux mois plus tôt des décisions de
financement. Les subventions déléguées par l’Etat sont également versées plus rapidement.
L’office considère donc que cette délégation a produit des effets positifs. Pour autant, à la
lecture des procès-verbaux des conseils d’administration, l'appréciation de la chambre est plus
nuancée sur la réalité de ce gain de temps, dans la mesure où l’essentiel des dossiers de
financement restent validés en décembre.
Analyse financière
Si le rapport de la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) pour
la période 1998-2003 pouvait conclure à une situation financière solide de Paris Habitat, force
est de constater que, sur la période 2003-2008, celle-ci, tant au niveau de l'exploitation que de
sa structure financière, s'est dégradée. Si l'autofinancement net reste positif sur cette période,
son niveau a sérieusement baissé, en raison du choix délibéré de ne pas indexer, au minimum,
la hausse des loyers sur celle de l'inflation. Ce faisant, Paris Habitat s'est privé d'un volume
non négligeable d'autofinancement annuel et, par conséquent, a limité sa capacité à investir.
La direction de l’OPH doit désormais se s’interroger sur la compatibilité d’une telle politique
avec son ambitieux programme de construction, dans un contexte où les coûts sont toujours
élevés et où s’imposent de nouvelles exigences liées au développement durable.
Prise à bail de 16 000 logements de la Société anonyme de gestion immobilière (SAGI)
Mis devant le fait accompli et écarté de l'audit de patrimoine du parc à transférer, Paris
Habitat n'a pu que se plier aux conditions voulues par la ville de Paris. En choisissant de
durcir les conditions financières du bail, en rehaussant le niveau des loyers conventionnels et
minimaux, la ville de Paris a moins cherché à préserver l’intérêt de son principal opérateur
dans le domaine du logement social, qu’à se garantir un certain niveau de rémunération.
Dès lors, l'évolution de ces loyers, trop élevés et non corrélés aux charges effectivement
supportées par le preneur, ne permet pas à l’office de dégager un autofinancement suffisant
pour le bon entretien de ce parc jusqu’à la fin du bail. La chambre estime que s’organise, de
fait, un transfert financier des locataires de Paris Habitat vers ceux de l'ex-parc de la SAGI,
qui jouissent, en moyenne, d’un meilleur niveau de revenus.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
3/102
Contrôle interne
En ce qui concerne l’organisation du contrôle et de l’audit interne, la chambre estime que la
création d’une direction du contrôle de gestion et de l’audit interne est un progrès certain, tout
comme la mise en place d’un comité d’audit. Elle relève la conformité de l’organisation et du
fonctionnement de ces structures au contenu des lignes directrices de l’INTOSAI
1
relatives au
contrôle interne. Elle note avec satisfaction que l’office a choisi d’anticiper les observations
définitives de la chambre en décidant d’élargir le rôle du comité d’audit aux ressources
humaines et en prévoyant qu’il le soit à la supervision financière.
Rémunération de l’encadrement supérieur
La chambre n’a pas relevé d’irrégularité significative dans la rémunération de l’encadrement
dirigeant. Elle a, toutefois, appelé l’attention de l’organisme sur la gestion de son «
système de
primes
», pour partie non conforme à la réglementation et qui posait des problèmes de
transparence. A cet égard, elle relève que l’office s’est engagé dans un processus de
régularisation qu’elle l’encourage à pousser à son terme.
Achat public
La chambre note que la passation des marchés publics fait l’objet d’une certification depuis
2002. Le contrôle d’un échantillon de 13 marchés n’a, d’ailleurs, pas fait apparaître
d’irrégularité dans les procédures de passation. La chambre ayant souligné la nécessité de
porter une plus grande attention à la clôture des marchés, l’office a mis en oeuvre une
procédure de suivi et d’alerte.
Plan de concertation locative
S'agissant du financement des associations, la chambre observe que le non-respect des
objectifs fixés est récurrent. Outre des entorses aux obligations contractuelles stipulées dans la
convention d’objectifs, l'office, au vu des documents transmis, n’est pas en mesure de
déterminer si les actions réalisées sont conformes aux objectifs du plan. Or, les associations
perçoivent, malgré tout, les subventions prévues. Ainsi, l’office ne connaît pas avec certitude
l’utilisation des ressources qu’il affecte au financement des associations, ce qui est
manifestement porteur de risques.
L'aide aux projets a, enfin, trouvé son rythme de croisière. Il conviendrait, toutefois, que le
rôle de chaque acteur soit éclairci. Ainsi, Paris Habitat, financeur unique du fonds d’aide aux
projets, doit avoir le dernier mot sur l'attribution de l'aide. Dans cette perspective, une réelle
évaluation impliquant les associations et le secteur de proximité de l'OPH concerné devrait
être mise en place. Enfin, si le dispositif est suivi dans son ensemble avec rigueur, il
conviendrait que le même degré d'exigence dans la production des pièces justificatives
conditionnant le paiement de l'aide soit assuré pour toutes les associations.
1
Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques.
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4/102
Attributions de logements : les sites sensibles et fragiles
Dès 1997, Paris Habitat s’est lancé dans une politique de maîtrise du peuplement de sites
identifiés comme sensibles ou fragiles, afin de prévenir des phénomènes de ségrégation
urbaine. Toutefois, sa commission d’attribution de logements (CAL) n’a jamais pu utiliser
pleinement cette classification, soit en raison de problèmes de conception originelle brouillant
les réponses à apporter aux problématiques des groupes concernés, soit par manque de
documents d’aide à la décision. Ainsi, notamment, les fiches sociales ont été élaborées
tardivement et sont restées imprécises sur les fragilités à réduire. Du fait de ces difficultés, la
CAL n’est pas parvenue à juguler ces phénomènes ségrégatifs. Plus fondamentalement, la
question est de savoir si ces outils peuvent, à eux seuls, répondre à ces défis sur le long terme.
Réforme CAPITAL
e
La réforme CAPITAL
e
a permis de réorganiser l’établissement dans le sens d’une présence
locale renforcée, mais sans atteindre le but fixé d’une meilleure réponse de proximité aux
attentes des locataires, notamment en raison de la méconnaissance de celles-ci et de
l’exclusion du métier de gardien du périmètre de la réforme. Ainsi, coeur de cible de
CAPITAL
e
, les locataires n’ont pas été directement consultés sur ce projet. Lorsqu’ils l’ont
été par le truchement des ateliers de la proximité en 2005-2006, il en est ressorti un autre
projet de proximité aux dimensions plus importantes, qui a nécessité un recrutement très
significatif.
Nouveau siège social
A propos, enfin, du nouveau siège social de l’office, occupé depuis juin 2008, la chambre
relève, tout d’abord, une trop grande rapidité dans le choix du site, sans réelle réflexion
préalable. Elle note, ensuite, une forte dérive, tant des coûts que des délais. Selon les chiffres
même de l’office, le coût du projet réalisé est de 50 % plus élevé et les travaux ont duré deux
fois et demi plus longtemps que ce qui était prévu initialement. La chambre estime qu’il s’agit
là des conséquences d’un changement dans l’ampleur du projet lui-même, mais aussi, pour
beaucoup, d’une gestion défaillante dans son pilotage, qui a conduit à de nombreuses
modifications en cours de chantier et à des dysfonctionnements importants dans la gestion du
désamiantage. La conduite d’une opération de cette ampleur aurait pourtant dû être à la portée
d’un organisme dont une des missions essentielles est de construire et de réhabiliter.
L’office a présenté des chiffres pour le coût de ce nouveau siège variant de 29 ou 34 M€
2
, en
ce qui concerne le «
coût net
» sur 40 ans (incluant la cession de l’ancien siège et les loyers
évités), à 131 ou 139,6 M€, en ce qui concerne le coût de l’opération. La chambre ne partage
pas ces estimations. Il convient, en effet, si l’office décide de présenter un coût comparé avec
la situation antérieure, et donc diminué de la cession de l’ancien siège et de loyers évités en
raison de la fin de location d’un certain nombre de locaux, de prendre en compte également
les coûts inhérents à cette opération, tels que les frais financiers liés aux emprunts et les
dépenses de maintien en l’état du bâtiment dont l’office est devenu propriétaire. Ce sont les
conditions à respecter pour déterminer un véritable coût global comparatif.
2
M€ : millions d’euros
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A cet égard, la chambre se félicite que l’office ait accepté la méthodologie proposée par la
chambre et ait présenté une nouvelle estimation de coût comparée avec la situation antérieure
sur 40 ans, de 44,4 M€. Elle estime, néanmoins, que ce coût serait plutôt proche de 55 M€.
Quant au coût de l’opération, la chambre considère qu’il est de 139,6 M€, auquel il convient
d’ajouter 58 M€ de frais financiers liés aux emprunts, d’où un coût total de 197,5 M€ ou,
après actualisation des flux financiers, de 148,3 M€.
Enfin, en ce qui concerne les objectifs que Paris Habitat assignait à l’opération, notamment
celui du développement durable, la chambre relève une très forte hausse des dépenses liées à
la consommation énergétique et l’augmentation des dépenses de nettoyage, par rapport à la
situation antérieure. Le nouveau siège coûte donc plus cher à éclairer, à chauffer et à nettoyer.
La chambre relève, également, que l’office a dû recourir à la location de bureaux
supplémentaires, en sus du siège qui devait être unique. Elle constate, enfin, une faible
efficacité en termes de surfaces consacrées aux bureaux.
La chambre a donc suggéré à l’office, au vu des montants importants en cause, et à défaut
d’avoir mené une réelle réflexion en amont, d’opérer un suivi précis des dépenses liées au
siège, afin, d’une part, d’être en mesure de connaître et d’éviter toute dérive des dépenses,
d’autre part, de répondre aux obligations d’information de son conseil d’administration. Elle
relève que l’office s’est engagé à mettre en oeuvre un suivi de ce type, qui devrait notamment
être formalisé dans le plan d’audit de l’année 2010.
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Table des matières
I Procédure et présentation
.....................................................................................................
8
I – 1. Procédure
......................................................................................................................
8
I – 2. Présentation – Délégation des aides à la pierre
.............................................................
8
I – 2.1. Présentation
............................................................................................................
8
I -2.2. Délégation des aides à la pierre
.............................................................................
10
II Fiabilité des comptes et analyse financière
......................................................................
11
II – 1. Fiabilité des comptes
.................................................................................................
11
II – 2. Analyse financière : un organisme à la croisée des chemins
.....................................
12
II – 2.1. Autofinancement net : une situation financière à conforter
................................
12
II – 2. 2. Potentiel financier : des fonds propres à restaurer
.............................................
24
III La prise à bail des logements confiés auparavant à la SAGI : une opération non
voulue par Paris Habitat qui, à moyen terme, se révèle déficitaire
...................................
27
III – 1. Paris Habitat mis devant le fait accompli, tant sur la décision de transfert de la
gestion que sur ses modalités
...............................................................................................
28
III – 1.1. Une décision unilatérale de la ville de Paris
......................................................
28
III – 1.2. Des modalités de gestion défavorables au preneur
...........................................
29
III – 2. Une opération préjudiciable à moyen terme aux locataires de l’office
....................
35
III – 2.1. Une opération pourtant vue, dans un premier temps, comme bénéfique par Paris
Habitat
..............................................................................................................................
35
III – 2.2. Un équilibre financier qui se dégrade
...............................................................
38
IV Compatibilité du contrôle interne de l’OPH avec les «
lignes directrices sur les normes
de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public
» de l’INTOSAI
..........................
41
IV – 1. Présentation de la direction
......................................................................................
41
IV - 2. Compatibilité du processus de contrôle interne de l’OPH avec les lignes directrices
de l’INTOSAI
.......................................................................................................................
42
IV – 3. Rôle et responsabilités du contrôle interne
..............................................................
42
IV – 4. Compétence des contrôleurs et sensibilisation
.........................................................
43
V Rémunération de l’encadrement supérieur
.....................................................................
44
V – 1. Situation des directeurs généraux
..............................................................................
44
V – 2. Rémunération de l’encadrement dirigeant
................................................................
45
VI Achat public
.......................................................................................................................
48
VI – 1. Présentation de la démarche qualité au sein de Paris Habitat
..................................
48
VI – 2. Application de l’article 83 du code des marchés publics
.........................................
49
VI – 3. Examen d’un échantillon de 13 marchés
.................................................................
49
VII Plan de concertation locative : un dispositif généreux qui mériterait un suivi plus
rigoureux dans l’attribution des aides aux associations
.....................................................
50
VII – 1. Une initiative législative
.........................................................................................
50
VII – 2. Dispositif au sein de Paris Habitat
..........................................................................
50
VII – 2.1. Financement du plan : un effort conséquent de Paris Habitat
.........................
51
VII – 2.2. Financement des associations de locataires : une pratique contraire aux
engagements conventionnels
............................................................................................
56
VIII Attributions de logements : une volonté de mieux maîtriser le peuplement du parc
traduite tardivement
..............................................................................................................
58
VIII – 1. Sites sensibles : un concept contraint d’évoluer car insuffisant pour répondre à
l’objectif de mixité sociale
...................................................................................................
59
VIII – 1.1. Une définition floue, une méthode d’élaboration perfectible
.........................
59
VIII – 1.2. Un concept qui a trouvé ses limites
................................................................
59
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7/102
VIII – 2. Les sites fragiles, un nouvel outil perfectible pour mieux répondre à l’objectif de
maîtrise du peuplement des parcs concernés
........................................................................
60
VIII – 2.1. Les sites fragiles : un nouvel outil qui ne peut résumer l’action volontariste de
Paris Habitat sur le peuplement de son parc
....................................................................
60
VIII – 2.2. Une information lacunaire de la CAL sur les sites fragiles : une impossibilité
à répondre à l’objectif de mixité du peuplement
..............................................................
62
IX Réforme CAPITAL
e
.........................................................................................................
63
IX – 1. CAPITALe, une réforme inachevée : le pacte de proximité
....................................
63
IX – 1.1. Une réforme mais pour quel(s) objectif(s) ?
.....................................................
63
IX – 1.2. Pacte de proximité : l’achèvement véritable de la réforme CAPITAL
e
...........
64
IX – 2. Réforme CAPITALe : une conduite imparfaite du changement
..............................
65
IX – 3. Une réforme marquée par l’absence d’un suivi financier et d’une évaluation
globale
. .................................................................................................................................
68
IX – 3.1. Une mauvaise évaluation des besoins en ressources humaines
........................
68
IX – 3.2. Une évaluation globale tardive tant quantitative que qualitative, malgré les
demandes réitérées des administrateurs
...........................................................................
69
X - Nouveau siège social de l’OPH
........................................................................................
70
X – 1. Gestion du projet immobilier de nouveau siège social
..............................................
70
X - 1.1. Historique du projet « siège unique » de l’OPH au travers des conseils
d’administration de l’office
..............................................................................................
70
X.1.2. Constats formulés par la chambre
.........................................................................
74
X - 1.3. Raisons de la dérive des délais et des coûts
........................................................
76
X – 2. Différentes approches du coût
...................................................................................
82
X – 2.1. D’un coût net de 29 M€ à un coût net de l'opération de 139,5 M€, selon l'OPH82
X - 2.2. Le coût de l’opération estimé par la chambre est de 148,3 M€, après
actualisation des flux financiers, et de 197,5 M€ sans actualisation
................................
83
X - 2.3. Coût global estimé par la chambre
......................................................................
84
X - 2.4. Essai de comparaison avec une logique de promotion immobilière
...................
89
X - 2.5. «
Efficacité de l’immeuble
» en termes de surfaces
............................................
90
X – 3. Atteinte des objectifs déterminés par l’OPH
.............................................................
91
Annexes
...................................................................................................................................
94
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8/102
I Procédure et présentation
I – 1. Procédure
L’examen de la gestion de Paris Habitat a été inscrit au programme 2008 de la chambre
régionale des comptes d’Ile-de-France. L’ordonnateur en fonction a été informé de
l’ouverture du contrôle par une lettre du 7 juillet 2008. Son prédécesseur, dont la gestion est
l’objet de ce rapport en presque totalité, l’a été par une lettre du 18 juillet 2008 et le président
du conseil d’administration, par une lettre du 10 juillet 2008.
La vérification a notamment porté sur la situation financière de l’office, sur la prise à bail de
16 000 logements, la conduite du changement (réorganisation, contrôle interne…), le pilotage
du projet et le coût du nouveau siège social, ainsi que des points relatifs à la régularité, tels
que la rémunération de l’encadrement supérieur ou les achats. Par ailleurs, cet examen de
gestion s’inscrivant dans le champ d’une enquête nationale portant sur le logement social, la
délégation des aides à la pierre a également été étudiée.
L’entretien préalable prévu par les dispositions de l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières a eu lieu, le 20 mars 2009, avec l’ordonnateur en fonction et le 25 mars 2009, avec
son prédécesseur.
Dans sa séance du 12 mai 2009, la chambre a formulé des observations provisoires sur
certains des points examinés à l’occasion du contrôle.
Celles-ci ont été transmises, le 29 juillet 2009, au directeur général de l’établissement et à son
prédécesseur. Les observations qui les concernaient ont été, également, adressées à deux
personnes morales, en l’occurrence la ville de Paris et la Société anonyme de gestion
immobilière (SAGI), ainsi qu’à deux personnes physiques.
Le directeur général de l’établissement a répondu aux observations par une lettre enregistrée
au greffe de la chambre, le 6 octobre 2009, et son prédécesseur par une lettre enregistrée le
5 octobre 2009. La SAGI a répondu aux observations qui la concernaient par une lettre
enregistrée le 24 septembre 2009 et la ville de Paris par une lettre enregistrée le 1
er
octobre
2009, complétée par une lettre parvenue à la chambre le 26 novembre 2009. Les deux
personnes physiques n’ont pas souhaité répondre. Aucune demande d’audition n’a été
formulée.
Dans sa séance du 29 janvier 2010, après avoir examiné les réponses qui lui ont été adressées,
la chambre a arrêté les observations définitives ci-après présentées.
I – 2. Présentation – Délégation des aides à la pierre
I – 2.1. Présentation
Fondé en 1914, Paris Habitat est le plus gros office public de l’habitat (OPH) de France. Il
gérait, en 2008, 117 320 logements, hors foyers, situés, à plus de 90 %, dans Paris
intra muros
et, pour le reste, en petite couronne. Un peu moins des trois quarts du parc a été mis en service
avant 1975.
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9/102
•
Une forte activité de construction et de réhabilitation
Entre 2003 et 2007, la construction neuve, activité centrale d’un OPH, n’a représenté que
40 % de l’accroissement brut du patrimoine de l’organisme, puisque 2 036 logements ont été
livrés neufs sur un total de 5 073.
La variation nette du parc total, sur cette même période, hors la prise à bail emphytéotique
d’un parc d’environ 16 000 logements (point III du présent rapport), n’a été que de 3 %.
Au cours de la précédente mandature, la ville de Paris avait assigné à son office un objectif de
production de logements sociaux qui a varié pour atteindre 2 000 logements à partir de 2007,
nombre sur lequel l’OPH s’est engagé dans ses orientations stratégiques 2009-2014.
Toutefois, la ville de Paris attend de son office une production de 2 200 logements par an,
depuis 2008, pour atteindre son objectif de 20 % de logements sociaux. En raison de la
situation du foncier et du logement à Paris, la solution consistant à racheter du parc privé, afin
de le transformer en parc social, est, dès lors, primordiale pour atteindre cet objectif.
Cet objectif sera d’autant plus prégnant que le département de Paris s’est vu déléguer les aides
à la pierre précédemment distribuées par l’Etat.
Les réhabilitations ont été réalisées majoritairement avec des financements PALULOS
3
, à
hauteur de 82 %, sur la période 2003 à 2007, soit 7 714 sur un total de 9 369. Néanmoins,
2007 pourrait avoir marqué une inflexion dans cette répartition puisque cette part n’était plus
que de 60,7 %. L’objectif de réhabiliter 3 500 logements par an n’a pas été repris dans les
orientations stratégiques de l’office, compte tenu des coûts unitaires des réhabilitations induits
par l’impératif de développement durable exposé dans le plan climat de la ville
4
.
•
Un peuplement social qui s’affirme
L’enquête triennale «
Occupation du parc social
»
5
auprès des organismes d’HLM permet,
selon les données pour 2006, les principaux constats suivants :
-
la population logée se densifie. Pour l’OPH et son parc parisien, le nombre moyen
d’habitants par ménage est de 2,34 personnes (2,3 en 2003) contre 1,9 à Paris ;
-
l’office loge plus de ménages avec enfants, notamment des familles monoparentales ;
-
37,2 % des titulaires du contrat de location ont plus de 60 ans en 2006 contre 35,1 %
en 2003 ;
-
en 2006, 70 399 ménages (soit 91 % contre 88 % en 2003) déclarent des ressources
inférieures aux plafonds en vigueur au moment de l’enquête. Le nombre des ménages
ayant des revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources (51 251) augmente de
près de 17 % (par rapport à 2003) ;
-
la précarisation des actifs logés par l’OPH s’affirme, la part des inscrits à l’ANPE
passant de 20,7 % à 22,3 % ;
-
enfin, près de 79,4 % des locataires ayant récemment emménagé sont au-dessous de
60 % des plafonds de ressources, contre 66,2 % pour l’ensemble des locataires.
3
Prime à l'Amélioration des Logements à Usage Locatif et à Occupation Sociale.
4
Projet sur les orientations 2008-2014, pp. 2 et 3 notamment, validé par le conseil d’administration du
27 novembre 2008.
5
Sachant que les données sur la situation financière des ménages proviennent des fiches d’imposition de l’année
N-2, soit 2004 pour celle de 2006.
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•
Un OPH perpétuellement en mouvement
Durant la période sous revue, Paris Habitat a mené successivement, et parallèlement parfois,
un certain nombre de réformes, qui ont eu des répercussions importantes sur son
fonctionnement et ont fortement et constamment mobilisé ses personnels.
Ainsi, au projet d’établissement de 2002, a succédé la réforme CAPITAL
e
en 2003-2004, au
moment où le projet de nouveau siège social était également acté. Le pacte de proximité a été
mis en place en 2007, après une forte mobilisation des personnels dès 2005. Parallèlement,
l’OPH s’est inscrit dans une démarche de développement durable qu’il a décliné dans une
charte, définie en interne.
I -2.2. Délégation des aides à la pierre
•
Organisation
Le département de Paris bénéficie d’une délégation des aides à la pierre depuis 2005. Il a donc
désormais la maîtrise de ces subventions, qu’il s’agisse de celles de l’Etat ou des siennes, à
l’exception des subventions relevant de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine
(ANRU).
A ce jour, les services parisiens instruisent et gèrent eux-mêmes les dossiers d’aide à la pierre.
D’un point de vue programmatique, Paris a élaboré, en 2007, une convention cadre
déterminant les subventions et leurs modes de calcul pour les différents types de logements
sociaux (prêt locatif aidé d’insertion -PLAI-, prêt locatif à usage social -PLUS…). En 2008,
une définition conjointe des règles générales a été mise en place. Le département élabore une
circulaire de programmation globale, ce qui le contraint à attendre la publication de la
circulaire annuelle de l’Etat sur les principes de programmation.
•
Conséquences pratiques pour l’OPH
L’OPH n’a plus qu’un seul dossier à déposer, même si celui-ci distingue ce qui relève des
aides de l’Etat ou du département de Paris. Par conséquent, une seule discussion, globale, sur
les subventions est menée avec celui-ci.
Outre le temps gagné en amont du dépôt des dossiers, l’OPH estime qu’il existe un gain d’un
à deux mois pour l’instruction et la décision de subvention. Ainsi, avant la mise en place de la
délégation, l’office déposait les dossiers entre juillet et septembre, la préfecture instruisant les
dossiers et faisant part de sa décision en décembre. Parallèlement, la ville analysait le dossier
et faisait part, à son tour, de sa décision, après l’Etat, à la toute fin de décembre, voire souvent
en janvier.
Désormais, l’office, après avoir pris connaissance de la circulaire de programmation du
département, dépose théoriquement les dossiers en septembre ou en octobre. La collectivité
instruit alors les dossiers et fait part de sa décision entre fin novembre et le 31 décembre.
En ce qui concerne les subventions de l’Etat désormais gérées par le département, le
versement intervient entre six et 18 mois, selon les dossiers, contre deux ans auparavant, ce
raccourcissement du délai semblant limité. Ainsi, pour 2006, premier exercice plein
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11/102
d’application de la délégation, les deux tiers des 34 opérations de construction ont été validées
lors du conseil d’administration de décembre. En 2007, près de 75 % des logements
programmés ont été entérinés lors du dernier conseil d’administration de l’année. En 2008,
une partie importante de la programmation a été proposée à la validation de ce dernier conseil.
De surcroît, l’OPH anticipe «
un certain nombre de reports d’agréments, pour certaines
opérations, de 2008 vers 2009, pour des raisons de délais
»
6
.
II Fiabilité des comptes et analyse financière
II – 1. Fiabilité des comptes
Suivi des investissements
Dans son rapport de mai 2005, la Mission interministérielle d’inspection du logement social
(MIILOS)
7
avait, notamment, souligné le manque de fiabilité des documents comptables,
financiers et de gestion, en dépit de moyens importants mis en oeuvre, particulièrement des
fiches de situations financières et comptables (FSFC, annexe 15 au compte financier). Paris
Habitat s’était alors engagé sur la création d’un service de la gestion financière des
investissements.
Or, même si des améliorations ont été apportées, quelques erreurs subsistent dans ces fiches
pour les exercices 2006 et 2007, depuis corrigées et expliquées
8
. En second lieu, les FSFC
mettent en regard de l’investissement total (colonne 2) son financement, décomposé en
emprunts (colonnes 3 et 5), subventions (colonne 7) et fonds propres (colonne 9). Or, pour
2005, si l’on confronte le montant des prévisions actualisées des investissements, soit
4 402 015 K€
9
, au total des colonnes 3, 5, 7 et 9, soit 4 392 608 K€, on constate une
différence de 9 407 K€, qui n’apparaît pas si l’on considère les montants de ces colonnes
indiqués dans la ligne «
prévisions initiales
».Enfin, pour ce même exercice, se pose un
problème de cohérence des données relatives à la colonne 17 retraçant la situation de la
trésorerie. L’instruction comptable du 14 décembre 2006 la définit comme étant l’addition des
colonnes 10, 11 et 12, dont est déduit le montant de la colonne 15. Ainsi, le résultat qui
devrait être de - 297 952 K€, est, en fait, de – 267 347 K€, signifiant une sortie de trésorerie
attendue à terminaison
10
.
La chambre rappelle toute l’importance d’un suivi interne rigoureux, la comptabilité de
programme constituant la principale source d’information sur les besoins de financement liés
à l’activité de constructeur d’un organisme d’HLM. Elle prend acte de la volonté de Paris
Habitat de sécuriser au mieux le suivi de ses investissements, en mettant, notamment, à
l’étude un projet de certification de l’annexe 15 au compte financier.
6
Procès-verbal du conseil d’administration du 11 décembre 2008, p. 4/86.
7
Rapport définitif n° 2004-073 de mai 2005.
8
Ainsi, au titre de 2006, un sous-financement de 10,6 M€ est à déplorer et, pour 2007, c’est un sur-financement
de 75,9 M€ qui est constaté.
9
K€ : milliers d’euros
10
Ce
problème
se
retrouve
également
en
2004,
puisque
le
montant
de
la
trésorerie
est
de
– 172 229 K€, alors qu’il devrait être de – 219 227 K€, selon la définition donnée par l’OPH lui-même.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
12/102
II – 2. Analyse financière : un organisme à la croisée des chemins
II – 2.1. Autofinancement net : une situation financière à conforter
La comparaison entre les exercices est rendue difficile par l’entrée en vigueur de nouvelles
normes comptables en 2005 (avec disparition de la provision pour grosses réparations), la
prise en gestion, en 2006, de plus de 16 000 logements
11
et le remboursement d’avances de la
ville de Paris qui se traduit par un gonflement des produits financiers. Toutefois, comparer
Paris Habitat avec ses pairs et les exercices entre eux, à la condition d’exprimer les données
en pourcentage des loyers, conserve du sens.
II – 2.1.1. Une première analyse rétrospective : une tendance à la baisse de
l’autofinancement net
L’autofinancement net reflète la capacité d’un OPH à contribuer par lui-même au financement
de ses opérations d’investissement. Le tableau ci-après le présente tel qu’il apparaît à la
lecture des comptes sociaux (
cf
. annexe 1 pour une présentation plus détaillée)
12
.
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008*
2009**
Recettes courantes
422 065
448 825
455 058
607 250
701 126
612 195
621 871
Charges courantes
310 030
332 454
322 468
468 898
539 424
477 347
510 307
Amortissement du
capital
69 465
76 439
79 039
84 470
81 371
79 925
85 000
Autofi. exploitation
courante
42 570
39 932
53 551
53 882
80 331
59 923
26 564
Produits excep. hors
775 et 777
6 231
5 193
3 828
4 596
6 654
7 944
6 000
Charges excep. hors
675
7 755
9 335
14 011
13 868
8 471
8 567
8 423
Autofi. net
41 046
35 790
43 368
44 610
78 514
54 300
24 141
Autofi. net/loyers
10,3
8,6
10,21
8,65
14,59
9,73
4,09
* Pour 2008, il a été tenu compte des chiffres arrêtés officiellement.
** Chiffres issus du budget, tenant compte, dans les recettes courantes, des 7 M€ de SLS au lieu des 20 M€
prévus initialement.
Le tableau suivant compare l’autofinancement net dégagé par Paris Habitat à celui des OPH,
en le rapportant au chiffre d’affaires, qui comprend, outre les loyers, les prestations de
services et les produits des activités annexes
13
.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Chiffre d’affaires (CA)
407 688
424 075
435 260
525 956
548 861
570 463
602 264
Autofi. net/CA
10,07
8,44
9,96
8,48
14,30
9,52
4
Médiane OPH
5,92
6,21
10,50
12,33
ND
ND
ND
11
Auparavant gérés par la SAGI (plus de 15 % de son parc, expliquant la forte progression des loyers).
12
Pour 2009, il est appliqué à chaque poste, hors charges récupérables, la variation prévue par le budget y
afférent par rapport au montant inscrit dans le budget 2008 modifié en octobre. Pour les pertes sur charges
récupérables, le résultat 2008 a été corrélé au taux issu du rapport entre ce résultat sur le montant du compte 703
« récupération de charges », soit 5,95 %. Enfin, concernant les pertes sur créances irrécouvrables, le montant de
ce compte, qui devient budgétaire en 2009, a été repris.
13
Ministère chargé du logement, « Les organismes de logement social ».
10-UC-0220/S3/2100070/MC
13/102
L’exercice 2007 est très atypique en raison de l’effet du remboursement des avances de la
ville de Paris, tel qu’indiqué au conseil d’administration du 25 octobre 2007. Les produits
financiers sont à minorer à hauteur de 121 812 K€
14
et les charges financières doivent baisser
de 93 925 K€
15
. Enfin, il faut tenir compte de 3 500 K€ supplémentaires en remboursement de
capital, évités par ce remboursement anticipé. Dès lors, l’autofinancement net est de
47 127 K€ au lieu de 78 514 K€.
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Autofinancement net
41 046
35 790
43 368
44 610
47 127
54 300
24 141
Autofinancement
net/CA
10,07
8,44
9,96
8,48
8,59
9,52
4
Ainsi, alors que la médiane des OPH suit une tendance ascendante, l’autofinancement net
rapporté au chiffre d’affaires de Paris Habitat connaît une évolution inverse. Si sa santé
financière ne semble pas être compromise entre 2003 et 2008, il convient de s’interroger sur
le devenir de ses charges et de ses recettes, au regard de la feuille de route que Paris Habitat
s’est fixée. En effet, sur cette période, la comparaison des évolutions des produits (+ 44,8 %)
et des charges (+ 46,1 %) montre une évolution plus rapide de ces dernières. Par conséquent,
l’autofinancement net se dégrade pour atteindre un niveau trop faible pour soutenir un
programme de construction ambitieux, tel que celui assigné par la ville.
II – 2.1.2. Analyse des composantes de l’autofinancement : une obligation de
retraitement
a) Produits : une progression très limitée des loyers
Les loyers représentent en moyenne, par an, 90,2 % du total des produits de Paris Habitat,
dont l’évolution conditionne l’autofinancement de l’office. Le tableau ci-après présente leur
évolution, trois types de loyer y étant distingués.
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
16
Evolution
08/03
Total produits
dont loyers
Logements (M€)
Commerces (M€)
Parkings (M€)
428 296
398 111
347,2
36,9
14
454 018
414 322
361,6
38,1
14,6
458 886
424 802
370,1
39,8
14,9
611 846
515 953
453,4
47,1
15,4
585 968
538 222
467,8
51,5
16,9
620 139
558 203
484,3
55,9
17,9
44,8
40,2
39,5
51,5
27,9
- Loyers des parkings : une amélioration de leur rentabilité, mais une marge de
progression possible non négligeable
Dans la structure des loyers, les garages et parkings ne représentent que 3,3 % en moyenne
annuelle sur la période. Paris Habitat a engagé, depuis 2006, une politique de relance de cette
ressource. De près de 40 % en 2003, le taux de vacance était de 21,9 %, en 2008.
14
Montant de la subvention de la ville (118 331 K€), auquel s’ajoute «
le coût de l’option sur swap de taux
d’intérêt dont le coût s’est élevé à 3 481 [K€]
», d’après le rapport annuel de l’OPAC, année 2007, p. 62.
15
Somme du montant de la provision pour indexation de 90 444 K€ et du montant de l’option.
16
Non comprise dans les autres produits une plus-value exceptionnelle sur la vente d’un terrain loti de 14,2 M€,
afin de pouvoir comparer les exercices entre eux.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
14/102
La réduction de ce taux demeure un véritable enjeu pour Paris Habitat, premier propriétaire de
parkings de la capitale. Ainsi, à titre d’exemple, sur la période 2003-2008, si le taux de
vacance avait été de 10 %, Paris Habitat aurait bénéficié d’une recette supplémentaire
moyenne annuelle d’environ 5 M€, soit près de 30 M€ sur la période.
L’office doit donc poursuivre ses efforts en la matière, sachant que, plus le taux sera faible,
plus il sera difficile de continuer à l’améliorer.
- Loyers des commerces : une rentabilité confortée sur la période
Le taux de vacance des locaux commerciaux, de 6,9 % en 2004, avait été jugé assez
préoccupant pour que Paris Habitat développe une véritable politique commerciale de
proximité favorisant les relations et les partenariats
.
Ce taux, qui n’était plus que de 4 % en
2007, est reparti à la hausse en 2008, avec 4,9 %. L’office, même s’il n’a que peu de marges
de manoeuvre pour améliorer la rentabilité de ces locations, doit, néanmoins, veiller à ce
qu’elle ne se dégrade pas.
A cet égard, la chambre prend note des objectifs assignés aux directions territoriales, qui
confirment la continuation de la stratégie de reconquête de ces deux types de loyers.
- Une augmentation volontairement limitée des loyers des logements, au risque de priver
Paris Habitat de marges de manoeuvre pour l’avenir
Comme les loyers des logements constituent la première ressource d’un organisme de
logement social, toutes les décisions les concernant ont un impact direct sur la situation
financière de celui-ci. Au cours de la période examinée, les loyers ont constitué, en moyenne
annuelle, 78,6 % des produits totaux de Paris Habitat. L’augmentation des loyers, de 39,5 %,
a été moins rapide que celle de l’ensemble des produits, dont le total a augmenté de 44,8 %. Si
on neutralise l’effet de la prise à bail des 16 000 logements ci-dessus mentionnés, la variation
des loyers s’avère de 16,6 % contre 26,3 % pour le total des produits.
- Problème de régularité de certaines délibérations fixant les loyers
L’article L. 442-1-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) impose aux
organismes HLM la transmission au représentant de l’Etat de toute délibération relative aux
augmentations de loyers au moins deux mois avant leur mise en oeuvre. Or, la délibération
fixant les loyers pour 2003 a été prise en décembre 2002
17
. De surcroît, lors de la séance du
conseil d’administration de mai 2003, à l’initiative de son président, contraint par un voeu de
la ville de Paris, le taux d’augmentation des loyers pour l’année 2003 a été réduit par rapport à
la précédente délibération, avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2003, malgré un rappel à la
régularité d’un administrateur.
17
Cf.
la délibération n° 2003-44 du 22 mai 2003.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
15/102
Ces illégalités sont la conséquence «
[d’]un exercice original qui est celui de devoir voter des
recettes avant d’examiner les dépenses
»
18
. Toutefois, des solutions existent, comme celle
consistant, selon la suggestion du directeur général de l’office, à préparer, dès l’été, un
budget, ajustable et modifiable tout au long de l’exercice, qui a été appliquée à compter du
1
er
juillet 2005
.
Pour autant, par une délibération du 6 mai 2008, Paris-Habitat a adopté une
hausse des loyers à appliquer au 1
er
juillet suivant, sans respecter le délai de deux mois.
De surcroît, Paris Habitat a dû minorer les loyers de ses locataires à deux reprises pour tenir
compte d’observations de la MIILOS dénonçant leur irrégularité. La régularisation a été faite
en deux temps : au 1
er
juillet 2005, pour la majoration d’un mètre carré de surface corrigée
dite du « timbre d’office », d’où une perte de 1,5 M€ sur six mois, et au 1
er
juillet 2006, pour
celle relative au branchement à l’antenne TV, d’où une perte de 1,25 M€ pour six mois.
Dans la mesure où les recettes générées par ces mètres carrés supplémentaires n’étaient pas
fondées, elles ne peuvent être incluses dans ses recettes courantes. Le montant total des loyers
doit donc être retraité pour en tenir compte.
En K€
2003
2004
2005
2006
Total des loyers
398 111
414 322
424 802
515 953
Retraitement total
dont droit de timbre
dont antenne TV
5 240
2 883
2 357
5 350
2 944
2 406
3 917
1 481
2 436
1 239
-
1 239
Total des loyers retraités
392 871
408 972
420 885
514 714
Autofinancement net retraité
35 806
30 440
39 451
43 371
Autofinancement net retraité en % des loyers
9,1
7,4
9,4
8,4
Autofinancement net en % des loyers avant retraitement
10,3
8,6
10,2
8,6
En pourcentage de l’autofinancement net (12,8 % en 2003 et près de 15 % en 2004), ces
retraitements ne sont pas négligeables et corrigent donc l’appréciation globale à porter sur la
santé financière de l’organisme, qui s’avère moins positive. La chambre recommande donc à
l’office la plus grande rigueur en la matière, afin de réduire le risque de contentieux.
- Une politique sociale des loyers « au fil de l’eau »
Paris Habitat a suivi les préconisations gouvernementales en matière de hausses de loyers en
pratiquant leur « gel » jusqu’en 2001 inclus. Pour autant, «
en octobre 2001, [le conseil
d’administration a] décidé d’une augmentation de 1,5 %, alors que l’Etat faisait le choix de
proposer 2,5 % voire 3 % à Paris. L’OPAC a donc décidé d’une sortie très progressive du
gel, trop progressive
»
19
. Cette limitation volontaire de la hausse des loyers a auguré de ce
que serait sa politique en la matière.
18
Procès-verbal du conseil d’administration du 16 octobre 2003, p. 14.
19
Procès-verbal du conseil d’administration du 22 mai 2003, p. 4.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
16/102
L’indice des coûts de la construction (ICC), qui ne pouvait plus servir de référence aux
augmentations annuelles du loyer maximum dans le parc locatif social
20
, a été remplacé par
l’indice de référence des loyers (IRL)
21
. Désormais, le loyer maximal évolue en fonction de la
variation de la valeur de l’IRL au 4
ème
trimestre N-1
22
. Depuis, un décrochage des loyers
pratiqués par l’OPH est constaté, contrairement à l’assertion du directeur général, lors du
conseil d’administration du 13 décembre 2007, selon lequel «
les variations fortes de [l’ICC]
n’ont pas entraîné le décrochage des loyers de l’Office
».
Le tableau
infra
décrit les possibilités d’augmentation des loyers dont dispose Paris Habitat,
donc, en creux, la perte de gains potentiels, puisque les loyers pratiqués s’éloignent des loyers
maxima des conventions.
Variation des taux
2002
2003
2004
2005
2006*
2007
2008
2009
des loyers pratiqués
au 1
er
janvier
au 1
er
juillet
1,5
2,5
2,1
2,5
1,8
1,8
1,8
2,38
de l’ICC du 1
er
juillet N au 30
juin N + 1 (puis IRL)
2,82
2,53
2,96
4,81
2,30
3,23
1,36
2,83
* IRL à compter de cette année dont le calcul s’est modifié en 2008
Cette perte a pu être chiffrée, lors de cette même séance du conseil, à environ 100 M€
cumulés de 2001 à 2008, soit 12,5 M€ par an.
La politique des loyers de Paris Habitat ne se réfère ni à l’ICC ni à l’IPC. Ainsi, son président,
malgré le rappel d’indices élevés qui «
[…] ont naturellement des influences notables sur les
dépenses de l’OPAC
», a-t-il proposé
23
un taux d’évolution des loyers qui «
[…] correspond à
un effort de l’OPAC de 0,4 %, ce qui est énorme
»
24
.
La valeur sur laquelle la hausse des loyers s’appuie est, en fait, l’évolution de l’aide
personnalisée au logement (APL), puisque «
la masse de l’évolution des loyers de l’OAC
correspond […] à l’évolution de l’APL
»
25
, qui constitue, en quelque sorte, un plafond
d’augmentation. La prise en compte de cette aide, qui solvabilise le locataire, montre que la
première préoccupation de Paris Habitat, dans la détermination de sa politique des loyers, est
la situation sociale et économique de ses locataires. Pourtant, avec la modification de l’IRL,
calculé à compter de 2008 sur l’évolution des prix à la consommation (mesurée par l’IPC),
«
il serait raisonnable que l’évolution des loyers de l’OPAC soit liée à l’évolution de
l’IPC
»
26
.
Lors du conseil d’administration du 13 décembre 2007, le directeur général a fait, d’ailleurs,
le constat que cette politique des loyers est arrivée «
[…] aux limites de l’exercice
». Une telle
politique ne saurait continuer dans cette voie de modération, sans «
qu’elle remette en cause
20
Article 35 de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses
mesures en faveur de la cohésion sociale.
21
Conformément au paragraphe V de l’article 35 précité, son application est immédiate «
dans les conventions
en cours et les conventions types prévues par l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation
[…]
».
22
Comme le précisent les circulaires annuelles du ministère chargé du logement.
23
Procès-verbal du conseil d’administration du 13 décembre 2007.
24
P. 7.
Cf
. également p. 8 : «
Notre proposition est à 2,1 %, l’inflation à 2,2 %
».
25
Procès-verbal du conseil d’administration du 13 décembre 2007, p. 86/103.
26
Procès-verbal du conseil d’administration du 13 décembre 2007, pp. 82 et 83/103.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
17/102
profondément la capacité de l’entreprise à entretenir son patrimoine, à financer une gestion
de proximité et à développer sa production de logements sociaux sur Paris
».
Au surplus, aucune réflexion prospective n’a jamais eu lieu, ni aucune simulation remise aux
administrateurs, qui auraient pu éclairer la décision du conseil et faire en sorte qu’il l’assume
en toute connaissance de cause. L’outil prévisionnel nécessaire à cette fin n’a, d’ailleurs, été
disponible au sein de cet organisme que très tardivement, en fin d’année 2008. Or, si elle en
avait disposé, la direction générale aurait pu anticiper «
qu’à terme [la divergence des taux
d’évolution des loyers et de l’ICC allait] réellement poser problème
»
27
.
Cette absence d’outils de pilotage a empêché la direction générale d’alerter le conseil
d’administration sur le « grignotage » inexorable des marges de manoeuvre, celle-ci n’ayant
guère pu que signaler, sans y insister, le décalage entre le taux voté et celui de l’ICC, comme
lors du conseil du 16 décembre 2004, voire de l’inflation, comme lors du conseil du 15
décembre 2005. Cette information dénuée de projection concrète en termes de loyers non
perçus était peu utile à la compréhension par les administrateurs de la situation financière de
l’organisme.
Conclusion sur les loyers locatifs
Tout en étant pour l’office un élément majeur orientant sa politique des loyers, les
recommandations gouvernementales demeurent dépourvues de force obligatoire et ne
sauraient exonérer l’organisme de fixer celle-ci en fonction de sa santé financière et de sa
politique d’investissement.
Dans un organisme d’HLM, la politique des loyers, compte tenu de l’importance de ces
recettes dans le total des produits, est un enjeu de gestion dont les administrateurs doivent
avoir conscience du caractère crucial lors de leur prise de décisions en ce domaine. Ainsi,
toute minoration de la hausse des loyers risque, si l’autofinancement vient à se tarir, d’induire,
dans l’avenir, des hausses plus importantes, afin de compenser le manque à gagner hérité du
passé. Le président du conseil d’administration avait bien conscience de cette difficulté en
déclarant en novembre 2008 : «
contrairement au secteur privé, à chaque fois que [Paris
Habitat ne fait] pas évoluer les loyers, [il] ne [les récupère] jamais puisque [il repart] de la
masse précédente
»
28
.
Paris Habitat, à la demande de sa collectivité de rattachement, a fait primer sa mission sociale
sur sa santé économique en minorant la hausse de ses ressources, alors qu’un OPH doit
fonctionner en conciliant ces deux objectifs.
Pour retrouver des marges de manoeuvre, Paris Habitat pourrait revenir sur le vote des loyers
au 1
er
juillet, modifiant ainsi ses méthodes de travail pour élaborer son budget de manière
précoce, quitte à le modifier assez tôt dans l’exercice. Le cas échéant, il pourrait avoir recours
au vote d’une nouvelle hausse au 1
er
juillet de l’exercice, afin d’ajuster au mieux ses
ressources aux charges. Cela pourrait permettre de lisser la nécessaire variation des loyers qui
ne peut plus être déconnectée de celle de l’IRL. La chambre a noté que Paris Habitat avait
souhaité avoir une meilleure visibilité sur sa politique des loyers, à moyen terme,
conformément à l’un de ses engagements stratégiques pour 2008 – 2014.
27
Procès-verbal du conseil d’administration du 16 octobre 2003, p. 15.
28
Procès-verbal du conseil d’administration du 27 novembre 2008, p. 18.
Cf
. également le procès-verbal du
conseil d’administration du 11 décembre 2008, p. 52/86.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
18/102
Pour autant, la chambre a bien conscience des limites de telles préconisations, en raison de la
précarité croissante à laquelle sont confrontées les populations logées. Par conséquent, s’il
s’agit de revaloriser les loyers des logements, notamment ceux du parc intermédiaire, qui
représente plus de 22 % du patrimoine de Paris Habitat, et des parkings, l’établissement doit
simultanément veiller à un meilleur encadrement de ses charges, afin de consolider sa
situation financière.
b) Charges
Les charges ont augmenté, dans leur ensemble (y compris l’amortissement du capital), de plus
de 46 % (hors charges récupérables) pendant la période examinée.
- Des charges exceptionnelles importantes qui engendrent un résultat toujours négatif
Le résultat exceptionnel (hors produits et charges liés aux cessions d’actifs) sur la période
examinée a toujours été négatif, en moyenne annuelle, d’environ 4 597 K€, ce qui est
significatif, celui des OPH étant positif
29
sur la même période (
cf.
annexe 1). Depuis 2006, les
frais financiers liés aux anciens marchés d’entreprise de travaux publics et l’indexation des
avances de la ville n’apparaissent plus, ce qui diminue le total de ces charges. Paris Habitat se
doit d’inverser la tendance pour consolider son épargne nette.
- Des charges de personnel dynamiques
Les frais de personnel représentent près de 18 %, en moyenne annuelle, du total des charges.
Ils ont connu une progression plus forte que les loyers, en raison d’une multiplicité de
facteurs, le premier étant, en 2006, la prise à bail de 16 000 logements, qui a entraîné le
transfert de 300 personnes à l’OPH (près de 15 % de l’effectif,
cf.
annexe 1). A compter de
cette même année, l’augmentation a été également plus marquée en raison de l’impossibilité
de récupérer des charges au titre des gardiens dans certaines conditions d’emploi après trois
arrêts de la Cour de cassation
30
. Dès lors, l’OPH doit comptabiliser de nouvelles charges non
récupérables, conformément à la décision prise par son conseil d’administration du
14 décembre 2006, et ce depuis le 1
er
juillet 2007. Ainsi, entre le niveau des frais de personnel
de 2006 et celui de 2008, la variation est de 29 %, soit près de 15 % par an. Fin 2008, un
nouveau décret sur les charges récupérables est paru, qui permet aux OPH de répercuter sur
les locataires une partie de ces charges de personnel.
Toutefois, ces variations sont à retraiter à la lumière de la jurisprudence précitée, puisqu’il en
est résulté une minoration par Paris Habitat de ses charges de personnel. Le retraitement a
donc consisté à recalculer ce qu’aurait été le montant de ces charges non récupérables, leur
non-comptabilisation ayant permis de conforter l’autofinancement
31
. Afin de pouvoir
comparer les résultats de Paris Habitat avec ceux de ses pairs, le périmètre des frais de
personnel (hors charges récupérables) a été élargi aux impôts et autres taxes perçues sur les
rémunérations, principalement.
29
Selon les chiffres sur le résultat exceptionnel collationnés par le ministère chargé du logement.
30
Arrêts des 7 mai 2002, 27 septembre 2006 et 9 janvier 2008 (3
ème
chambre civile).
31
Il a été pris en compte leur taux d’évolution année par année par personne (l’effectif retenu est celui inscrit
dans les rapports annuels) pour obtenir un chiffre le plus exact possible, afin d’annuler l’effet volume de 2006.
Ainsi, en 2007, c’est un montant de 9 792 K€ qui a été récupéré indûment (
cf.
courriel du 17 mars 2009 et
annexe 1).
10-UC-0220/S3/2100070/MC
19/102
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
Total retraité
*
91 238
95 353
103 048
118 888
123 135
126 193
38,3
% des loyers retraités
23,2
23,3
24,5
23,1
22,9
22,6
-
Médiane OPH en % des
loyers
17,71
18,2
18,17
18,31
ND
ND
-
Logements**
97 563
98 232
98 670
115 506
116 564
117 331
20,3
En €/logement
935,2
970,7
1 044,4
1 029,3
1 056,4
1 075,5
17,5
Médiane OPH en €/logement
550
580
600
627,8
ND
ND
-
* Y compris « personnel extérieur à la société » c/621
** Y compris ceux gérés pour le compte de tiers
Les charges de personnel des OPH et de Paris Habitat ont suivi la même tendance à la hausse.
Toutefois, pour Paris Habitat, elles représentent toujours plus de 22 % des loyers, alors
qu’elles sont toujours inférieures à 20 % pour les OPH. Ce fort niveau de dépenses de
personnel s’explique, notamment, par le fait que Paris Habitat a choisi une politique de
meilleur
service
rendu
aux
locataires
(réforme
CAPITAL
e
,
pacte
de
proximité,
correspondants sécurité…), en recrutant proportionnellement plus de gardiens que les autres
OPH, ces derniers effectuant moins de tâches permettant une récupération des charges. Outre
l’augmentation forte des effectifs, supérieure à celle du parc, l’office a pratiqué une politique
salariale dynamique
32
.
Une telle politique salariale devrait s’accompagner d’une hausse des recettes qui la finance,
afin de s’inscrire dans la durée sans menacer la santé de Paris Habitat, comme l’énoncent les
orientations stratégiques validées par le conseil d’administration du 27 novembre 2008. A
défaut, il conviendrait de réfléchir à une inflexion de cette politique, tel un ralentissement des
recrutements, qui seraient, dès lors, strictement réservés à des compétences que l’organisme
ne saurait développer en interne. Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité que les
coûts des personnels recrutés en 2007 et 2008
« [...] n’ont pas été pris en compte pour leurs
coûts en année pleine jusqu’à cette année [2008]
»
33
. Aussi, l’office a-t-il décidé de procéder
à une évolution «
très modérée
» des salaires, qui s’accompagne désormais «
[d’une]
évaluation des dépenses de personnel en [se] fondant sur une logique de plafonds d’emploi.
[…] A ce stade, […] le nombre de postes ouverts sera gelé au niveau atteint en 2008
»
34
.
Compte tenu de ses répercussions sur l’autofinancement, il est fondamental de maîtriser
l’évolution de ce poste de dépenses, et l’octroi récent d’un 13
ème
mois ne saurait être
interprété, à cet égard, comme allant dans le bon sens.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, Paris Habitat a proposé un ratio
de ses coûts de personnel rapporté aux loyers qui ne tient pas compte des coûts induits par sa
régie et ses gardiens. Dans la mesure où sa définition est différente de celle qui vaut pour
l’ensemble des OPH, ce nouveau ratio ne peut pas être valablement comparé à celui des autres
OPH.
A propos du 13
ème
mois associé à une prime d’objectifs en lieu et place de la prime de
rendement supprimée, même s’il est vrai que l’impact de ce nouveau dispositif salarial est très
faible (+ 0,27 % de la masse salariale), on doit souligner la contradiction consistant à accroître
les rémunérations nettes dans un contexte annoncé de rigueur salariale.
32
Procès-verbal du conseil d’administration du 13 décembre 2007, p. 81/103 ;
cf.
également procès-verbal du
conseil d’administration du 30 mars 2006, p. 15/43.
33
Procès-verbal du conseil d’administration du 27 novembre 2007, p. 20.
34
Ibidem.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
20/102
- Maintenance : une variable d’ajustement malgré des coûts importants
La maintenance représente, en moyenne annuelle, près de 18,4 % du total des charges, au
cours de la période 2003-2008 (
cf.
annexe 1). Afin de pouvoir comparer Paris Habitat avec ses
pairs, il convient d’inclure la régie dans le périmètre du coût de la maintenance, mais d’en
retirer les autres travaux d’entretien.
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evo.
Total
82 422
90 399
84 054
97 948
113 076
104 685
27
% des loyers retraités
21
22,1
20
19
21
18,7
-
Médiane OPH en % des loyers
17,55
18,19
14,48
14,03
ND
ND
-
En €/logement
844,8
920,3
851,9
848
970,1
892,2
5,6
Médiane OPH en €/logement
550
590
480
477,4
ND
ND
-
Il est visible que Paris Habitat consacre plus de moyens, rapportés au logement ou exprimés
en pourcentage des loyers, que les autres OPH, même si le changement de méthode comptable
de 2005, substituant la provision pour gros travaux (PGT) à celle pour grosses réparations,
rend délicates les comparaisons.
Avec la réforme de 2005, le montant de la PGT était arrêté selon une évaluation des besoins
de travaux inscrite dans le plan stratégique de patrimoine (PSP). Cette estimation était
glissante par année pour s’ajuster au mieux aux besoins. Paris Habitat a arrêté son PSP en
2005 en complément d’un PPE (plan prévisionnel d’équipement) à cinq ans (2004-2008)
datant de mi-2002. Ce plan recense les besoins correspondant aux priorités d’intervention
arrêtées et a fait l’objet de mises à jour annuelles, depuis 2006, intégrant les modifications
structurelles et conjoncturelles, dont la reprise en gestion du patrimoine de la ville de Paris
relevant de la convention de 1930 (
cf
. point III) et la politique d’amélioration des parkings.
Dans le plan originel, les dépenses totales sont évaluées à 532 349 K€, soit 106 470 K€ par
an. Puis, «
le coût total annuel […] se situe depuis 2007 (3 plans) dans une fourchette de 140
à 150 M€ […]
»
35
. Les diverses estimations du PPE, hors travaux d’entretien courant (compte
6151), sont présentées ci-après.
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
TOTAL
04 - 08
Réalisé (1)
48 856
56 025
47 040
52 919
64 548
56 653
277 185
Plan 2004-2008 (2)*
-
77 853
77 853
77 853
77 853
77 853
389 265
Synthèse glissante
36
(3)
-
65 195
61 389
60 900
62 329
47 711
297 524
Retard 1 – 2
-
- 21 828
- 30 813
- 24 934
- 13 305
- 21 200
- 112 080
Retard 1 - 3
-
- 9 170
- 14 349
- 7 981
2 219
8 942
- 20 339
* Le montant total est de 532 349 K€, dont il faut exclure 143 085 K€ d’investissements
37
, d’où un montant de
gros travaux de 389 265 K€ sur cinq ans, soit 77 853 K€/an.
Paris Habitat est toujours en décalage par rapport aux sommes totales qu’il avait décidé de
consacrer au PPE. S’articulant avec le PSP, «
outil d’aide à la décision
»
38
, le PPE est la
référence à partir de laquelle les travaux sont prévus
39
. Aussi, le PPE «
doit […] permettre [à
35
Réponse du 11 septembre 2008 au premier questionnaire de juillet 2008.
36
Ibidem
, annexe 3.
37
Courriel du 19 mars 2009.
38
Procès-verbal du conseil d’administration du 6 juillet 2005, p. 56.
39
Cf.
procès-verbaux du conseil d’administration du 14 décembre 2006, p. 47/82, et du 24 mai 2006, p. 10.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
21/102
Paris Habitat] d’avoir une vision exacte et précise des travaux à réaliser à moyen terme
(…)
»
40
.
Si l’on ne peut se focaliser sur une réalisation identique aux prévisions, même glissantes, du
PPE, les écarts entre celles-ci doivent être analysés. Ainsi, par rapport au PPE originel rendu
caduc du fait de l’intégration du parc de la SAGI en 2006, et en ne considérant que les deux
premières années, l’écart théorique est de 33 %. Par rapport à la synthèse glissante, l’écart,
d’environ 7 %, masque le fait que, jusqu’en 2007, celui-ci avait toujours été supérieur à 13 %
pour atteindre 24 % en 2005. Cette résorption du décalage peut signifier que l’estimation des
besoins s’affine, après avoir connu des difficultés initiales de définition. Toutefois, faite par
des professionnels de la construction, ce n’est pas de cette estimation dont l’évaluation de
l’enveloppe de travaux à effectuer au cours de l’exercice a eu à pâtir.
Par conséquent, ces écarts indiquent que, malgré le montant élevé consacré à la maintenance
du parc, cette dernière a été utilisée comme variable d’ajustement, ainsi que le président du
conseil d’administration l’a reconnu, le 14 décembre 2006, lors du vote du budget 2007
41
.
- Annuité de la dette : une charge importante dont la progression s’amplifie
L’analyse de l’évolution de l’annuité est biaisée, dès lors que Paris Habitat n’a plus pratiqué, à
compter de 2005, et par application de nouvelles normes comptables, le système d’étalement
des intérêts compensateurs sur le compte de charges 6863, dont la variation s’ajoute aux
charges financières du compte 66. Ce système étant dérogatoire, les charges financières ont
été retraitées pour ne plus en tenir compte. Dès lors, la variation de l’annuité s’avère de
26,6 % entre 2003 et 2008 (
cf.
annexe 1). Cette hausse modérée cache des évolutions
disparates. En effet, après une légère stagnation entre 2003 et 2005, la hausse est progressive
jusqu’en 2007, s’accélérant entre 2007 et 2008, puisque l’annuité augmente de 14,1 %, soit
plus de la moitié de la variation totale sur la période. Cette tendance est étroitement corrélée à
l’évolution des charges financières qui ont augmenté de 25,5 % entre 2003 et 2008. Ces
variations sont d’autant plus significatives que l’annuité a représenté près de 30 % par an, en
moyenne, du total des charges, et l’amortissement du capital près de 17 %.
Pour pouvoir effectuer une comparaison avec les autres OPH, ont été rajoutées les dotations
aux amortissements des intérêts compensateurs et n’ont été prises en compte que les charges
d’intérêt sur opérations locatives.
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
Total retraité
135 982
137 125
131 106
135 943
141 103
153 349
12,8
% des loyers retraités
34,6
33,5
31,2
26,4
26,2
27,5
-
Médiane OPH en % des loyers
44,16
42,37
41,29
39,83
ND
ND
-
En €/logement
1 393,8
1 395,9
1 328,7
1 176,9
1 210,5
1 306,9
- 6,2
Médiane OPH en €/logement
1 330
1 330
1 330
1 309,4
ND
ND
-
40
Procès-verbal du conseil d’administration du 22 mai 2003, p. 6.
41
Procès-verbal du conseil d’administration du 16 octobre 2003, p. 15. Ce discours est donc récurrent au
moment du vote du budget (
cf
. procès-verbaux des conseils d’administration du 15 décembre 2006, p. 58, du 13
décembre 2007, p. 88/103, et du 11 décembre 2008, p. 57/86).
10-UC-0220/S3/2100070/MC
22/102
La progression de l’annuité est moins rapide que celle des loyers. Toutefois, parce que «
c’est
justifié économiquement [… il convient d’]intégre[r] dans les annuités le loyer du bail
emphytéotique […]
»
42
, ainsi que tous les loyers versés par l’OPH au titre des différents baux
emphytéotiques conclus avec la ville de Paris, qui répondent à la même logique, cette
information étant donnée par le compte 612 « redevance de crédit bail et loyers des baux à
long terme ».
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
Total retraité
137 754
138 900
131 106
176 134
181 770
194 665
41,3
% des loyers retraités
35,1
34
31,1
34,2
33,8
36,8
-
Médiane OPH en % des loyers
44,16
42,37
41,29
39,83
ND
ND
-
En €/logement
1 411,9
1 414
1 328,7
1 524,9
1 559,4
1 659,1
17,5
Médiane OPH en €/logement
1 330
1 330
1 330
1 309,4
ND
ND
-
La tendance se révèle alors inversée : l’annuité croît plus vite que les loyers, tout en ne
représentant qu’un faible pourcentage de la masse des loyers par rapport aux autres OPH.
Paris Habitat continue à jouir d’une bonne situation au regard de celle de ses pairs, constat à
nuancer en raison de la non-prise en compte, à partir de 2005, de la dotation aux intérêts
compensateurs qui allège d’autant ce poste. En outre, ce rapport croît depuis 2006, et plus
encore entre 2007 et 2008, alors qu’il diminue pour les autres OPH.
Ainsi, des marges de manoeuvre ont été consommées. En effet, compte tenu de nombreux
programmes structurellement déficitaires
43
, pour ne pas dire de tous
44
, l’obligation de
construire s’avère de plus en plus délicate à supporter financièrement. Comme le souligne le
cabinet Ernst & Young dans son diagnostic, le niveau des fonds propres s’est affaibli depuis
2005 pour atteindre 4 % en 2007 pour la production. Par conséquent, un cercle vicieux s’est
enclenché, qui voit la faiblesse de l’autofinancement engendrer celle des fonds propres, qui ne
peut être compensée, pour équilibrer les plans de financement des constructions, qu’avec le
recours à l’emprunt, lequel a pour conséquence de peser sur l’autofinancement. Dans ces
conditions, l’annuité risque de devenir une charge difficilement maîtrisable.
La baisse du taux du livret A viendra desserrer cet étau. Aussi, Paris Habitat devra être très
circonspect s’il souhaite élargir sa gamme de prêts, notamment vers ceux aux avantages très
aléatoires. A ce stade, l’office a su se montrer prudent, en ne contractant aucun emprunt
structuré. Mais, il lui appartiendra aussi de rechercher des recettes plus pérennes pour asseoir
plus solidement sa politique volontariste de construction.
- Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) : une charge modérée, mais qui devrait
augmenter
Entre 2003 et 2008, la TFPB a représenté 5,6 %, en moyenne annuelle, du total des charges
(
cf.
annexe 1). Jusqu’à l’exercice 2008 inclus, Paris Habitat pouvait compter sur une TFPB
faible. Depuis lors, il prévoit une augmentation de ce poste de 11,4 M€ en 2009 (13,6 M€
prévus en 2010) en raison de la décision de la commune et du département de Paris
d’accroître leurs taux, tant en 2009 qu’en 2010. Par conséquent, la faiblesse de ce poste, grâce
à laquelle Paris Habitat pouvait conforter son autofinancement net, va s’estomper.
42
Procès-verbal du conseil d’administration du 27 mai 2008, p. 19/21.
43
Diagnostic financier 2006-2007, Ernst & Young, pp. 5 et s.
44
Procès-verbal du conseil d’administration du 11 décembre 2008, p. 52/86.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
23/102
- Autres charges : un poste important affecté de fortes variations
Entre 2003 et 2008, les autres charges ont représenté 25,5 %, en moyenne annuelle, du total
des charges. Ce poste intègre le compte 612 « loyers des baux à long terme ». Toutefois, dans
une perspective d’analyse financière, et pour être en cohérence avec le point relatif à
l’annuité, il convient de présenter les autres charges en excluant ce compte (
cf.
annexe 1). La
progression de ces charges a été plus rapide que celle des loyers. Elle s’explique par le
paiement d’un loyer en contrepartie de la prise à bail de 16 000 logements en 2006 (
cf
. point
III) et, à compter du 1
er
juillet 2007, par la non-récupération d’une partie des charges, impôts
et taxes imputées sur les rémunérations inscrites au compte 63. L’exercice 2006 est également
atypique en raison de la comptabilisation d’un montant de 61 M€ dans le compte 601
« terrains ». Paris Habitat se doit donc de mieux en maîtriser l’évolution.
- Coût de gestion, un indicateur en hausse
Cet indicateur résume les coûts rapportés au logement ou aux loyers et permet de situer
l’organisme parmi ses pairs et ainsi de mieux apprécier l’efficacité de sa gestion. La prise à
bail de 16 000 logements a entraîné un très fort accroissement du coût de gestion de Paris
Habitat, plus rapide que celui des loyers, alors que cet indicateur était déjà très élevé par
rapport aux autres OPH. Entre 2003 et 2007, pour payer ses coûts de gestion, rapportés aux
loyers, Paris Habitat a mobilisé près de 50 % de plus que ses pairs (
cf.
annexe 1).
Un coût de gestion élevé ne caractérise pas une situation financière, mais indique le « train de
vie » d’un organisme et si celui-ci est compatible avec le niveau des autres charges à régler
(annuité, TFPB et maintenance). Ces dernières augmentant, l’office doit désormais
mieux
contenir ses charges de personnel et revoir sa politique des loyers pour conforter son
ambitieux « projet sur les orientations 2008 - 2014 », d’autant plus que son objectif de
construction doit respecter les prescriptions du « plan climat » de la ville de Paris, avec ses
répercussions sur les coûts de construction. En effet, au minimum «
[il] est clair que […] sur
les constructions nouvelles [Paris Habitat sera] entre 5 % et 10 % de surcoût, au moins dans
un premier temps
», même s’il ne s’agit ici que des surcoûts générés par les engagements de
la charte de développement durable bien moins lourds que ceux induits par ce plan.
La question de la capacité de Paris Habitat à dégager une épargne nette suffisante pour
financer ses investissements et ainsi minorer à moyen terme le poids de son annuité se pose,
de même que celle de la soutenabilité de sa dette : «
la priorité a été donnée aux dépenses
d’investissement à condition qu’elles soient soutenables sur la période, c’est-à-dire que le
poids de la dette n’alourdisse pas à l’excès les comptes de […l’]organisme, dans les 3 à 5
années qui viennent
»
45
. Le tableau ci-après permet de comparer les résultats de Paris Habitat
avec ceux de ses pairs
46
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
Autofinancement net
21 928
19 172
20 729
24 844
36 367
40 100
82,9
Chiffre d’affaires
402 368
418 645
432 007
524 706
548 861
570 463
41,8
Autofinancement/ch. d’affaires
5,45
4,58
4,80
4,73
6,63
7
-
Médiane OPH
5,92
6,21
10,50
12,33
ND
ND
-
45
Procès-verbal du conseil d’administration du 11 décembre 2008, p. 61/86.
46
Cf.
annexe 1 pour le détail du calcul de l’autofinancement net après retraitements.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
24/102
Une image plus fidèle de l’activité de l’office résulte de ces retraitements, la situation
financière s’avérant moins flatteuse que celle présentée au début de l’analyse financière. La
faiblesse de l’autofinancement pourrait avoir des répercussions sur «
la capacité d’emprunt
[…] permettant d’être à la hauteur des investissements que [Paris Habitat] doit réaliser
»
47
.
La question est donc de savoir si Paris Habitat a une structure financière assez solide pour
supporter son ambitieux programme de constructions qui, en 2009, devrait dépasser le niveau
record de 2008
48
.
II – 2. 2. Potentiel financier : des fonds propres à restaurer
II – 2.2.1. Potentiel financier
Le potentiel financier (PF),
stricto sensu
, constitue le reliquat de fonds propres et/ou de
ressources externes potentiellement affectable au financement des immobilisations. Ci-après,
le PF a été calculé conformément à la définition réglementaire
49
. En 2007, l’office a procédé
au remboursement des avances de la ville de Paris, ce qui a modifié ses comptes sociaux.
D’où la nécessité d’un retraitement de ses comptes pour mieux appréhender l’évolution de sa
structure financière.
En effet, l’opération a consisté à rembourser une dette financière (- 262,3 M€, 90,4 M€
d’indexation et – 3,5 M€ du coût de l’option) au moyen d’une subvention (+ 121,8 M€)
intégrée dans les capitaux propres et d’un nouvel emprunt (+ 235 M€). Cette quasi-neutralité
sur les ressources stables a conduit au même effet sur le potentiel financier.
En M€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total ressources stables
4 195
4 481
4 516
4 789
4 963
5 336
Total ressources stables « retraité »
5 053*
5 429
Total emplois stables
3 981
4 116
4 124
4 423
4 683
5 144
Fonds de roulement disponible
214
365
392
366
280
192
Fonds de roulement disponible « retraité »
370
285
Prov. pour risque et ch.
129
154
114
148
45
51
Prov. pour risque et ch« retraitée »
155
161
Dépôts des locataires
37
38
39
50
52
53
ACNE
49
41
48
48
42
56
Autres dépréciations d’actifs (c/39, 49 et 59)
0
0
0
0
0
0
Potentiel financier
- 1
132
191
120
141
32
Potentiel financier « retraité »
121
15
* Il convient de tenir compte également d’une dotation complémentaire de 20 M€ constatée en 2007, différence
entre la colonne « 31/12/2007 » et celle dite «
proforma
».
47
Ibidem
, p. 56/86.
48
Procès-verbal du conseil d’administration du 27 novembre 2008, p. 27/35.
49
Cf.
l’arrêté du 21 janvier 2009 fixant le budget soumis aux règles de la comptabilité privée.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
25/102
Le ratio intitulé « ressources internes/capitaux permanents », élaboré par le ministère chargé
du logement, permet d’apprécier la composition du haut de bilan d’un OPH. Il s’agit de
mesurer le poids des fonds propres au sein des capitaux permanents. Ainsi, plus le rapport est
élevé et mieux est établie la solidité de sa structure financière.
En M€
2003
2004
2005
2006
2007*
2008*
Total ressources internes
962
1 108
1 049
1 222
1 415
1 593
Total capitaux permanents
2 734
3 011
2 919
3 161
3 495
3 795
% Paris Habitat
35,2
36,8
35,9
38,7
40,5
42
Médiane OPH
29,8
30,8
30,25
31,8
ND
ND
* Chiffres « retraités »
Paris Habitat possède une structure financière saine, dans la mesure où le rapport entre fonds
propres et capitaux permanents est bien supérieur à la médiane des autres OPH et se trouve
toujours supérieur à un tiers. Le ratio exprimant en mois de dépenses le haut de bilan (le fonds
de roulement net global) permet également de mieux appréhender la solidité de la structure
financière, puisqu’il s’agit de mesurer sa capacité à assumer ses dettes sans autre ressource.
En M€
2003
2004
2005
2006
2007*
2008*
FRNG
214
365
392
366
370
285
Dépenses mensuelles
98,6
59,4
71,4
92,7
102,1
103,8
Paris Habitat
2,17
6,14
5,49
3,95
3,62
2,75
Médiane OPH
4,52
4,7
4,79
4,58
(3,17**)
ND
ND
* Chiffres « retraités »
** Médiane des OPH en Ile-de-France
La comparaison ci-dessus confirme l’importance des ressources stables de Paris Habitat.
Toutefois, une baisse de ce rapport s’amorce en fin de période, du fait, notamment, de la
baisse de l’autofinancement. Une analyse plus fine du PF est alors nécessaire pour déceler les
zones de fragilité de cette structure financière. Ainsi, seront déduites du financement des
logements, les ressources qui n’y sont pas affectées directement. Dès lors, l’attention doit se
porter sur l’évolution des fonds propres et des emprunts, afin de pouvoir mieux cerner la
manière dont s’équilibrent les opérations de construction. Il s’agit de voir si un OPH, pour ce
faire, mobilise plus d’emprunt, en raison d’une faiblesse de ses fonds propres, ou non.
L’analyse de ces équilibres au fil du temps nécessite de présenter la variation des ressources
stables
50
.
En M€
Variation
04/03
Variation
05/04
Variation
06/05
Variation
07*/06
Variation
08*/07*
Variation
totale
Total ressources stables
hors c/15, 165 et ACNE
268**
67
228
261
355
1 178
Dont réserves
0
0
0
0
4
4
Dont report à nouveau
16
- 5
43
28
48
130
Dont résultat
- 10
32
- 11
24
- 7
28
Dont subventions
99
- 113
106
111
108
311
Dont prov. réglementées
14
69
0
22
18
123
Dont dettes
43
43
49
98
106
339
Dont amortissements
104
44
40
- 22
78
244
Total emplois stables
135
8
299
260
461
1 163
Potentiel financier
133
59
- 71
1
- 106
16
* Chiffres « retraités »
** Les différences dans les additions par année sont dues aux arrondis
50
Dont le détail est fourni à l’annexe 1.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
26/102
Cette présentation montre que le PF chute fortement en 2008. La variation des ressources
stables est principalement due à celle des subventions, dettes et amortissements. Hors ces
derniers, les subventions pèsent pour près de 27 % et les dettes pour 29 % de cette variation.
Par conséquent, l’alimentation du PF s’appuie d’abord sur des financements externes à
l’office. A compter de 2006, les fonds propres ne semblent plus suffisants pour maintenir une
croissance du PF, sa variation devenant négative. Le coût des immobilisations croît donc plus
vite que la capacité de Paris Habitat à dégager des fonds propres.
La question des fonds propres est une préoccupation récurrente du conseil d’administration.
Ainsi, malgré les efforts conjugués de la ville de Paris et de l’Etat, «
il faut 10 % à 15 % de
fonds propres mis par l’OPAC, vu la situation particulière du marché parisien
»
51
pour
financer les opérations neuves. Or, en 2007, il n’a pu mettre que 4 % de fonds propres. Déjà,
en 2005, compte tenu d’un prix du foncier et de coûts de construction toujours orientés à la
hausse, le directeur général s’interrogeait
52
sur la possibilité de continuer à en mettre un aussi
important pourcentage dans l’équilibre des opérations de construction. En octobre, son
président constatait que l’OPH en avait besoin.
La chambre prend note de la mobilisation retardée, en 2009, de 50 M€ de prêts de portage
associés à des acquisitions réalisées en 2008, qui, si elle explique, pour partie, la baisse du PF
en 2008, ne remet pas en cause l’analyse selon laquelle Paris Habitat peine à dégager des
fonds propres pour financer ses investissements.
II – 2.2.2. Le potentiel financier à terminaison des opérations
Le potentiel financier à terminaison des opérations
53
est un indicateur d’autant plus utile qu’il
tient compte des opérations en cours. Son niveau bas sert d’alerte, appelant l’organisme à
prendre toutes les mesures correctrices requises par la situation.
En M€
2003
2004
2005
2006
2007*
2008*
Total ressources stables
4 195
4 481
4 516
4 789
5 053
5 429
Total emplois stables
3 981
4 116
4 124
4 423
4 683
5 144
Fonds de roulement disponible
214
365
392
366
370
285
Minoration du FRNG.
215
233
201
246
249
270
Potentiel financier
- 1
132
191
120
121
15
Dépenses à comptabiliser
233
374
415
503
629
ND
Financements à recevoir
330
275
283
370
413
ND
Potentiel financier à terminaison
des opérations
96
33
59
- 13
- 95
-
* Chiffres « retraités »
Ce tableau décrit la variation plus dynamique des dépenses à comptabiliser qui dénote une
intense activité de construction neuve. L’écart entre dépenses à comptabiliser et financements
à recevoir s’amplifie, passant d’environ 100 M€ en 2003 et 2004 à 200 M€ en 2007. Dès lors,
la faiblesse du PF ressort avec plus d’acuité, car il ne permet plus, dès 2006, de financer
correctement les investissements. Indicateur d’alerte, il met en exergue,
mutatis mutandis
, le
51
Procès-verbal du conseil d’administration du 16 décembre 2004, p. 23.
52
Cf.
séance du conseil d’administration du 26 mai 2005.
53
Pour le déterminer, il convient de se reporter au total de la colonne 16 des FSFC pour calculer le montant des
dépenses à comptabiliser et, pour obtenir celui des financements à recevoir, il convient de soustraire le total des
emprunts encaissés (colonne 10 des FSFC) et des subventions notifiées (colonne 8 des FSFC) du total des
emprunts prévus (principaux et complémentaires, colonnes 3 et 5 des FSFC) et des prévisions de subventions
(colonne 7).
10-UC-0220/S3/2100070/MC
27/102
manque de fonds propres, donc d’autofinancement, qui s’amplifie. Devant une perspective de
forte activité immobilière, dans un contexte de surenchérissement des coûts de production,
notamment en raison des obligations de développement durable posées par le « plan climat »
de la ville de Paris, Paris Habitat se doit de conforter sa structure financière.
Conclusion sur la situation financière
Le rapport de la MIILOS concluait, sur la période 1998-2003, que la situation financière de
Paris Habitat était «
solide et utilisée pour soutenir l’investissement
». Après analyse et
retraitements, la chambre considère que sa situation financière, tant au niveau de l'exploitation
que
de
la
structure
financière,
s'est
dégradée
durant
la
période
2003-2008.
Si
l'autofinancement net reste positif sur cette période, il demeure faible, rapporté aux loyers.
Les marges de manoeuvre dont disposait l’office ont aujourd'hui disparu. La faiblesse de
l'autofinancement, en impactant directement le niveau des fonds propres, vient peser sur la
structure financière. Or, «
[la] nécessité d’avoir des fonds propres, [...] est majeure pour que
l’établissement puisse remplir sa mission de production de logements sociaux sur la place de
Paris
».
54.
La chambre estime donc que Paris Habitat doit s’interroger sur la compatibilité de cette
situation avec l'ambitieux programme de constructions à réaliser, dans le contexte de coûts de
construction élevés que de nouvelles exigences liées au développement durable ne
contribueront pas à minorer. Pour retrouver des marges de manoeuvre, l’office doit
impérativement maîtriser ses charges d'exploitation. Mais la finalité d'un organisme d'HLM,
et la loi du 25 mars 2009 l’a rappelé avec force, est de construire, objectif qui ne saurait être
atteint en se fondant uniquement sur une politique d'encadrement de charges. La question des
ressources est donc également posée.
III La prise à bail des logements confiés auparavant à la SAGI : une
opération non voulue par Paris Habitat qui, à moyen terme, se révèle
déficitaire
La SAGI gérait 16 212 logements pour le compte de la ville de Paris, sur la base des
conventions modifiées du 3 septembre 1930 et du 10 juin 1954 venant à expiration fin 2005.
La commune a décidé de ne plus lui confier la gestion de ces logements et, à défaut d’une
vente en bloc de ce patrimoine, de la transférer au seul opérateur de logement social assez
important pour le faire et que, de surcroît, elle contrôle, en l’occurrence Paris Habitat
55
.
54
Procès-verbal du conseil d’administration du 16 décembre 2004, p. 23 ; procès-verbal du conseil
d’administration du 11 décembre 2008, pp. 55/86 et s.
55
Procès-verbal du conseil d’administration du 26 mai 2005, p. 3.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
28/102
III – 1. Paris Habitat mis devant le fait accompli, tant sur la décision de transfert de la
gestion que sur ses modalités
III – 1.1. Une décision unilatérale de la ville de Paris
La ville de Paris a décidé
56
de transférer ce parc de logements à Paris Habitat, à compter du
1
er
janvier 2006, par prise à bail emphytéotique. Le 23 mai 2005, l’OPH a publié un
communiqué de presse déclarant qu’il prenait «
acte de la décision de la Ville de Paris de lui
confier à bail […]
» ces logements. Lors du conseil d’administration de l’OPH du 26 mai
2005, son président a annoncé aux administrateurs ce transfert «
[…] appris par la presse
». Il
avait donc été mis devant le fait accompli, sans pouvoir faire valoir son avis, étudier les
conditions de la reprise, ou même évaluer ce qu’elles seraient, puisqu’elles ne seraient
connues que pour préparer l’économie du bail à signer.
La décision politique prise, il ne restait plus qu’à la ville de Paris, «
dans cette perspective
»,
de «
[mandater] l’OPAC (…) pour obtenir de la SAGI tous les éléments relatifs aux
conventions de 1930 et 1954, nécessaires à la mise au point (…)
» du bail emphytéotique
57
,
comme un exécutif pourrait le demander à un service interne chargé d’appliquer une décision
déjà prise.
L’emploi du verbe « mandater » n’est pas ici anodin puisqu’il exprime la subordination de
l’OPH par rapport à la ville niant son autonomie juridique, et non une relation contractuelle
librement consentie entre un mandant et son mandataire. En l’occurrence, il ne peut être
question de contrat, puisque l’acte originel est une délibération, ni de consentement mutuel,
puisque la décision de l’OPH est contrainte par celle de la ville.
Pourtant, la ville, qui n’avait pas mathématiquement la majorité au sein du conseil
d’administration de l’OPH
58
, ne pouvait décider pour lui par anticipation.
Par ailleurs, avant même que le conseil d’administration ne se fût réuni, la direction de
l’office, par un communiqué de presse du 23 mai 2005, préjugeait de la décision sur
l’affectation plus ou moins sociale que celui-ci aurait pu souhaiter leur donner, en annonçant
que les logements resteraient intermédiaires. Or, cette décision appartenait au conseil
d’administration, chargé de définir la politique générale de l’office (article R. 421-16 du
CCH).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la ville de Paris a contesté cette
analyse, en arguant que sa décision permettait à Paris Habitat de disposer, pour négocier les
conditions du bail, de tous les éléments d’appréciation utiles et que le bail conclu était à
considérer comme un contrat librement consenti entre deux parties. A quoi la chambre oppose
que l’OPH n’a jamais pu avoir accès à ces éléments auprès de la SAGI, faute de disposer d’un
vrai contrat de mandat à l’effet de représenter la ville auprès de cette SEM dans la négociation
du transfert de son patrimoine.
56
Par délibération des 23 et 24 mai 2005.
57
Article 2 de la délibération des 23 et 24 mai 2005 de la ville de Paris relative au transfert du parc de la SAGI à
l’OPAC de Paris.
58
Conformément à l’article R. 421-7 du CCH, alors en vigueur, qui en définissait la composition.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
29/102
III – 1.2. Des modalités de gestion défavorables au preneur
Par une délibération des 17 et 18 octobre 2005, l’économie du bail emphytéotique a été
proposée au vote des conseillers de Paris. Elle a été reprise dans le contrat de bail signé le 2
novembre suivant, pour une durée de 25 ans expirant le 31 décembre 2030.
III – 1.2.1. Un dispositif conventionnel qui confie à Paris Habitat une partie des travaux
à réaliser qui n’aurait pas dû lui incomber
Afin d’arrêter conventionnellement les engagements des parties en matière d’entretien et de
réparations de toute nature, la ville a fait procéder par un cabinet indépendant à un audit de
patrimoine auquel l’OPH, bien qu’intéressé au premier chef, n’a pas été associé.
a) Un audit du patrimoine dont l’OPH est exclu et qui entérine la réalisation de travaux
importants
- Une méthodologie élaborée sans le preneur
La méthodologie du rapport d’audit remis à la ville en juillet 2005 a consisté à classer le parc
selon quatre critères d’appréciation relatifs à l’état (bon, moyen, mauvais et hors service) afin
de déterminer des délais d’intervention en fonction de la date d’expiration de la convention,
soit l’urgence (travaux immédiats avant son terme), le court terme (dans les 12 mois après son
terme) et le moyen terme (programmation dans les cinq ans à compter du 1
er
janvier 2006).
L’office n’a été représenté ni aux visites de patrimoine, ni aux trois réunions dites
«
contradictoires
» tenues entre le cabinet, la ville de Paris et la SAGI. Il n’est donc intervenu
à aucun stade de la procédure, puisque «
cet audit a été porté à [la] connaissance [de
l’OPAC]
»
59
. L’office a donc été placé devant le fait accompli sans avoir à aucun moment pu
faire valoir son point de vue, car «
la première appréciation [qu’il] a portée, [l’a été] après
[…] avoir pris possession [de ce parc]
»
60
.
- D’importants travaux à réaliser à court et moyen termes
Lors du conseil d’administration du 30 mars 2006, il a été fait mention du bon état d’entretien
des logements, appréciation qui n’était pas étayée par des données objectives, puisque, plus de
trois ans après le transfert de gestion, «
Paris Habitat ne dispose pas d’études chiffrées
spécifiques sur les natures de travaux recensées dans le rapport d’expertise. Ce travail
d’inventaire et de chiffrage complet sur le patrimoine concerné resterait à faire
»
61
. En 2008,
l’office a programmé, hors gros entretien, une enveloppe de 23 M€ et prévoit pour les années
suivantes, jusqu’en 2025, un montant d’investissement de 8 M€ annuels.
En outre, Paris Habitat n’a toujours pas chiffré le montant de son intervention sur les sous-
sols, et n’a donc toujours pas une vision précise des coûts d’entretien générés par ce parc.
La chambre prend acte de ce que le retard dans le chiffrage des travaux s’explique, en partie,
par des évolutions de réglementations intervenues postérieurement au transfert.
59
Procès-verbal du conseil d’administration du 30 mars 2006, p. 4/43, ou encore, à la même page : «
[…] dans
l’état des lieux que la Ville nous avait transmis
».
60
Ibidem.
61
Courriel du 15 janvier 2009.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
30/102
b) Des conclusions qui exonèrent la SAGI de ses responsabilités de maintien en l’état du
parc transféré
- Obligations contractuelles de la SAGI issues des conventions de 1930 et 1954
Aux termes de l’article 10 de la convention de 1930, la SAGI «
sera responsable de
l’entretien des immeubles, qu’elle devra maintenir constamment en bon état de réparation et
de propreté, tant à l’extérieur qu’à l’intérieur. Elle aura également la charge des travaux de
grosses réparations au sens de l’article 606 du Code civil
». Des avenants ont conforté le
principe qui fait de la SAGI le véritable maître d’ouvrage des travaux de toutes natures à
effectuer sur ce parc. Les stipulations de la convention de 1954 relatives à la question de
l’entretien du parc
lato sensu
sont similaires.
- Conclusions de l’audit
Pour le cabinet d’études, «
[…] le cycle de maintenance est respecté avec une seule réserve
relative à l’entretien et à la sécurité des sous-sols. […]. [Aussi], ce constat général et les états
des lieux détaillés ayant fait l’objet d’une approbation contradictoire illustrent le respect des
termes de la convention de 1930 relatifs à la politique de maintenance et d’entretien en
général des immeubles la composant
». Toutefois, cette conclusion minore la question de la
vétusté généralisée des colonnes montantes d’EDF, dont la mise aux normes aurait dû être
réalisée depuis longtemps, le faible taux de remplacement des grilles extérieures, la
médiocrité de l’entretien des sous-stations de vapeur et, enfin, l’obligation de mise aux
normes des ascenseurs, depuis le décret du 9 septembre 2004 relatif à la sécurité des
ascenseurs.
Par conséquent, si l’on confronte les résultats de cet audit de patrimoine avec les stipulations
des conventions qui faisaient de la SAGI la responsable de l’ensemble des travaux de
maintenance, Paris Habitat a dû assumer des charges qui, en partie, ne relevaient pas de sa
responsabilité. Le fait que l’OPH ait été absent de la procédure ne lui a donc pas permis de
faire valoir son point de vue, notamment lors des réunions dites « contradictoires ». Or, sa
présence aurait permis de dégager un consensus sur la responsabilité de chacun des
gestionnaires du parc transféré. L’intérêt de l’office, et donc, indirectement, celui de
l’ensemble de ses locataires, a été méconnu en l’espèce.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la SAGI a rappelé le détail de
l’ensemble de ses interventions sur son parc pour conclure qu’elle avait bien effectué les
travaux qui relevaient de sa compétence.
La chambre a étudié, poste par poste, la question des responsabilités, en raisonnant sur un
temps long, celui de la convention de 1930, et non sur les quelque six mois qui séparent la
gestion de la SAGI de celle de l’OPH, le problème étant de savoir si la SAGI avait eu le
temps de se conformer aux obligations d’entretien inscrites dans la convention.
A cet égard, l’article 4 de l’avenant du 23 mars 1967 a précisé que «
l’ensemble des travaux
d’entretien comporte l’entretien courant, le gros entretien, les grosses réparations, et le
renouvellement d’installations, à la charge du propriétaire
». Suit une liste non exhaustive
mentionnant, notamment, «
la réfection des sols, dallages, carrelages, parquets ; révision et
réfection des installations électriques ; réfection des installations de chauffage central et du
10-UC-0220/S3/2100070/MC
31/102
service de distribution d’eau chaude ; réparation d’ascenseurs ; (…)
». Cet article n’a plus
été modifié, dans cette partie, jusqu’à l’extinction de la convention le 31 décembre 2005.
Ainsi, s’agissant des colonnes d’EDF, la convention exigeait une mise aux normes des
installations électriques. Le rapport d’audit souligne que cette mise aux normes est lourde
parce que devant être couplée, pour des questions d’économie d’échelle, avec les travaux de
ravalement. Or, ce programme de ravalement a déjà été réalisé dans sa quasi-totalité. Il en
résulte que cette mise aux normes, pourtant obligatoire, n’a pas été faite et qu’elle échoit donc
au preneur, Paris Habitat. Ce même raisonnement peut être tenu pour les sous-stations de
vapeur, les grilles extérieures, les sous-sols. S’agissant de la mise aux normes des ascenseurs,
s’il est vrai que la SAGI a anticipé sur la réglementation entrée en vigueur en 2004, tous les
risques, tels que définis par celle-ci, n’avaient pas commencé à être traités lors du transfert du
parc à l’office.
- Des stipulations du bail qui entérinent cette asymétrie des responsabilités
Ainsi, alors même qu’il doit prendre les biens loués dans l’état où ils se trouvent à la date
d’effet de la location, Paris Habitat devra assumer, pendant toute la durée du contrat, «
la
charge de toutes les réparations de quelque nature que ce soit à entreprendre dans les
propriétés louées, y compris les grosses réparations que l’article 606 du Code Civil met
d’ordinaire à la charge du propriétaire. En fin de location, les biens loués devront être
rendus à la VILLE DE PARIS en parfait état d’entretien et de réparations de toute nature.
(…)
»
62
.
III – 1.2.2. Les loyers dus par Paris Habitat : une charge importante amplifiée par une
indexation incohérente à moyen terme
a) Des avis des services fiscaux écartés
Afin de préparer au mieux ses délibérations à venir, la ville de Paris, par l’intermédiaire de sa
direction du logement et de l’habitat, a adressé une note, le 15 février 2005, aux services
fiscaux de Paris, prolongée par une réunion le 18 mars 2005
63
. Par courriers des 10 et 16 juin
2005, ces services ont validé la méthode d’évaluation retenue, soit un loyer annuel, dit
conventionnel, estimé à 40 % du montant des loyers effectivement perçus au cours de l’année
considérée, avec un loyer minimal fixé à 1,5 % de la valeur vénale des immeubles, estimée en
2005 (23,36 M€) et indexée sur l’évolution de l’indice INSEE du coût de la construction.
Cependant, la ville de Paris a décidé «
de mieux
prendre en compte tant la valeur de ce
patrimoine que l’équilibre financier de l’opération en retenant [d]es modes de calcul et de
révision du loyer […]
» différents
64
. Elle a donc revu à la hausse le pourcentage du loyer
conventionnel pour le fixer à 45 %, élargi son assiette à toutes les sommes appelées par Paris
Habitat et déterminé un montant de base du loyer minimal plus élevé : 28 M€, valeur 2006.
62
Contrat de bail emphytéotique, 2 novembre 2005, p. 29.
63
La même démarche a été effectuée auprès de ces mêmes services dans le département des Hauts-de-Seine
puisque la SAGI gérait un ensemble à Asnières.
64
Exposé des motifs, p. 3/19, dans le projet de délibération des 17 et 18 octobre 2005 de la ville de Paris, et
également dans le procès-verbal du conseil d’administration du 20 octobre 2005 p. 61.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
32/102
La chambre s’interroge sur cette hausse de plus de 5 % du loyer conventionnel. S’agissant
d’une transaction entre deux personnes publiques, qui ont pour but de satisfaire l’intérêt
général, la ville de Paris aurait pu reprendre l’attache des services des domaines pour faire
entériner une fixation plus objective du niveau des loyers. La chambre considère que la ville a
moins pris en compte l’intérêt de l’opération pour les deux cocontractants que le sien propre.
b) Minoration du loyer conventionnel
Le bail laissait la possibilité de déduire du loyer conventionnel, chaque année, le montant des
annuités de remboursement des emprunts qui seraient, le cas échéant, transférés de la SAGI à
l’office. Ainsi, par une délibération des 10 et 11 juillet 2006, la ville de Paris a validé ce
transfert qu’une délibération du conseil d’administration de l’OPH du 6 juillet 2006 avait
accepté.
Pour autant, le montant de cette déduction a été fixé par un avenant signé le 28 décembre
2007, soit plus d’un an après ces délibérations, «
délai lié à la mise au point de cet avenant
avec la Ville
»
65
. Ce retard a eu pour conséquence la prise en compte par l’OPH d’écritures
comptables anticipant sur l’avenant. Ainsi, l’inscription du capital restant dû (CRD) des
emprunts transférés, qui s’élevait à 44,3 M€ fin 2005, a été repris en trois fois, sur les
exercices 2006 à 2008. Pour autant, l’amortissement du CRD n’a été pris en compte qu’à
compter de 2007.
c) Choix d’un indice peu pertinent comme index de l’évolution du loyer minimal
Le contexte dans lequel a été fixée la redevance minimale doit être rappelé. Si la SAGI devait
une redevance globale à la ville pour les logements qu’elle gérait pour son compte
66
, cette
redevance dépendait entièrement de la convention de 1930. Ainsi, selon son rapport annuel
pour l’exercice 2003, alors que la redevance due pour les logements transférés s’établissait à
24 755 K€, la redevance payée n’était que de 17 009 K€. La redevance due au titre de la
convention de 1930 venait compenser les pertes d’exploitation des autres conventions,
notamment celle de type 1979
67
. Dès lors, cette redevance devait être fixée à un certain niveau
pour que, outre la compensation des pertes, elle permette à la ville de retirer une légitime
rémunération de ces mises à bail. Mais, cette logique de compensation, qui prévalait avec la
SAGI, ne pouvait être maintenue avec Paris Habitat, dont le parc social n’était pas déficitaire.
N’ayant plus de sens, cette logique pouvait se révéler problématique à terme, comme on le
verra plus loin.
De surcroît, le montant du loyer minimal s’avère décisif, car plus son niveau de départ se
rapproche du loyer conventionnel, plus il dépend de ses conditions de variation qu’il
l’atteigne et le dépasse rapidement. Par conséquent, le choix de l’indice auquel l’évolution du
loyer minimal est corrélée n’est pas neutre.
65
Courriel du 15 janvier 2009.
66
En vertu de plusieurs conventions distinctes.
67
Convention, signée en 1979, qui concerne des logements conventionnés (sociaux) ayant été soumis au gel des
loyers.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
33/102
Or, la commune a décidé, en octobre 2005, que l’indice de référence serait l’indice du coût de
la construction (ICC), au moment où celui-ci ne pouvait plus servir de référence aux
augmentations annuelles du loyer maximal dans le parc locatif social
68
, puisqu’il était
remplacé par un autre indice, l’indice de référence des loyers (IRL), dont l’application est
immédiate dans le parc HLM. En conséquence, alors que l’évolution des loyers à venir de
l’office évoluerait en fonction de l’IRL, le loyer du bail emphytéotique varierait en fonction
de l’ICC.
Selon la commune, son choix était contraint par les dispositions de l’article L. 112-2 du code
monétaire et financier (CMF)
69
, dont elle déduit que l’usage de l’IRL serait interdit en
l’espèce, parce que relié au niveau général des prix.
Indépendamment de la réalité économique, puisqu’il ne «
concerne [que] les coûts de la
construction neuve et n’est donc pas représentatif des coûts de la gestion immobilière (…)
»
70
,
l’ICC est, de par la loi, réputé être en relation directe avec l’objet d’une convention relative à
un immeuble bâti. Il s’imposait en l’absence d’un autre indice plus pertinent, ce qui n’est plus
le cas avec la création de l’IRL. L’article L. 112-3 du CMF modifié par l’article 35 précité
dispose que «
par dérogation aux dispositions (…) et du premier alinéa de l’article L. 112-2
(…) peuvent être indexés sur le niveau général des prix : 9° Les loyers prévus par les
conventions portant sur un local d’habitation
». L’IRL est donc licite pour l’indexation des
loyers des locaux d’habitation.
Cette limitation n’empêche pas, pour autant, qu’il soit pris comme indice de référence pour
l’évolution du loyer minimal du bail emphytéotique. En effet, comme l’a reconnu la ville,
dans un premier temps, «
en pratique, le loyer versé par Paris Habitat est donc lié aux
recettes locatives perçues et à leurs évolutions de toute nature et non pas aux variations de
l’ICC
»
71
. Autrement dit, il y a bien un lien direct entre le loyer du bail emphytéotique et les
loyers perçus par l’OPH, le premier étant engendré, au sens littéral du terme, par les seconds,
ceux-ci, au surplus, résultant de l’activité de l’organisme. Dès lors, si l’ICC continue à être
l’indice de référence pour les clauses relatives à un immeuble bâti, cela ne signifie pas, pour
autant, qu’il ne puisse être remplacé par un autre indice plus représentatif de l’activité d’une
des parties prenantes.
Enfin, l’indexation du loyer minimal aurait dû être définie dans le seul intérêt du service
public du logement dont la gestion était confiée à un opérateur HLM par la collectivité
publique, et non dans le souci de maximiser les revenus de celle-ci avec un cocontractant
privé.
68
En vertu de l’article 35 de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et
portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
69
Qui prévoit que «
dans les dispositions statutaires ou conventionnelles, est interdite toute clause prévoyant des
indexations fondées sur le salaire minimum de croissance, sur le niveau général des prix ou des salaires ou sur
les prix des biens, produits ou services n'ayant pas de relation directe avec l'objet du statut ou de la convention
ou avec l'activité de l'une des parties. Est réputée en relation directe avec l'objet d'une convention relative à un
immeuble bâti toute clause prévoyant une indexation sur la variation de l'indice national du coût de la
construction publié par l'Institut national des statistiques et des études économiques
».
70
Exposé sommaire sous l’amendement 232 rectifié adopté lors de la 2
ème
séance du 16 juin 2005 de
l’Assemblée nationale, devenu par la suite l’article 35 de la loi du 25 juillet 2005 précitée.
71
Courriel du 12 février 2009.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
34/102
Or, en indexant la variation du loyer minimal sur celle de l’ICC, la ville a rendu possible que
celui-ci devienne supérieur au loyer conventionnel. Il en résulterait un effet de ciseaux aux
conséquences dommageables sur l’autofinancement de ce parc. Les logiques qui prévalaient
lors de la définition de ces deux types de loyer se renverseraient alors, au profit de la ville et
au détriment de Paris Habitat et de ses locataires.
Pour la ville de Paris, d’après sa réponse au rapport d’observations provisoires, l’indexation
du loyer minimal ne pouvait se faire que sur l’ICC, seul indice légal en matière de loyer. De
surcroît, l’IRL n’ayant été mis en place que fin 2005
72
, les parties ne pouvaient en anticiper
l’application et l’inscrire au bail. De plus, la ville a consulté son conseil en patrimoine, pour
qui cette indexation sur l’IRL était illégale, au double motif que le bail portant sur un
ensemble de logements et de commerces ne pouvait être couvert par les dispositions du 9° de
l’article L. 112-3 du CMF qui rendent l’utilisation de l’IRL obligatoire pour tous les baux
portant sur un logement. Enfin, ce nouvel indice, en renvoyant à l’indice général des prix,
reste, de façon générale, exclu par les dispositions de l’article L. 122-2 du même code, qui
l’interdit.
S’il est vrai que l’IRL n’a été disponible que tardivement, soit après les démarches entreprises
par les deux cocontractants, il l’était, toutefois, avant le 1
er
janvier 2006, date du transfert des
logements. Il n’était donc pas impossible de revoir les conditions relatives au loyer minimal,
ou, comme cela été était fait pour la prise en compte de l’annuité, de prévoir une clause de
révision, lorsque cet indice serait mieux appréhendé. Le fait qu’il ait varié dans sa définition
ne jouait pas pour l’écarter puisque son évolution ne pouvait être anticipée fin 2005.
La réponse de la ville de Paris fait dire plus à l’avis de ce conseil de patrimoine pour qui,
effectivement, en l’état actuel de la définition du loyer minimal, l’IRL ne peut s’appliquer. En
effet, ce loyer mêle des produits provenant de la location par Paris Habitat de logements, de
locaux commerciaux et professionnels. Or, l’IRL ne concerne que les logements.
Dans ces conditions, il conviendrait de redéfinir ce loyer minimal comme étant l’agrégation
de plusieurs loyers provenant de divers types de location et indexés sur des indices
ad hoc
(logements sur l’IRL, locaux commerciaux sur l’ILC et locaux professionnels sur l’ICC).
d) Un effet de ciseaux préjudiciable à l’équilibre financier prévisionnel du parc transféré
L’IRL a été redéfini par la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d’achat, car sa première
mouture «
n’a permis de limiter que modérément la progression, plus rapide que l’inflation,
des loyers par rapport à l’ancien calcul (…)
»
73
.
Ainsi, si les loyers évoluent comme l’inflation estimée à 1,80 % à compter de 2010, sachant
que la hausse des loyers de l’office s’est, sur la période sous revue, calée en moyenne sur cette
variation, et selon l’hypothèse de variation de l’ICC, le loyer minimal sera supérieur au loyer
contractuel à plus ou moins court terme, comme le montre le tableau ci-dessous.
72
Décret du 22 décembre 2005
73
Projet de loi pour le pouvoir d’achat, note sous l’article 4 visant à indexer l’évolution maximale des loyers sur
l’évolution des prix.
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Variations des loyers en K€
2009*
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2019
Loyers SAGI à 1,80 %**
81 586
83 055
84 550
86 071
87 621
89 198
90 803
92 438
97 520
Loyer conv
el
à 45 % des loyers
36 714
37 375
38 047
38 732
39 429
40 139
40 862
41 597
43 884
Loyer minimal ICC à 4,5 %
32 251
33 702
35 219
36 804
38 460
40 191
41 999
43 889
50 085
Loyer minimal ICC à 3,2 %
32 251
33 283
34 348
35 447
36 581
37 751
38 959
40 205
44 190
Loyer minimal IRL2 à 2,50 %
31 634
32 425
33 235
34 066
34 918
35 791
36 685
37 603
40 494
* Pour cette année est inscrit le montant attendu par le budget
** Dans la ligne loyer a été intégré l’effet des relocations
En effet, le loyer minimal dépasse le loyer conventionnel, en fin de période, de 306 K€.
Pour la ville, à long terme, soit sur 25 ans, l’évolution de l’ICC serait équivalente à celle de
l’inflation, à savoir 3,2 % en moyenne pour le premier, quand la seconde est de 3,5 % en
moyenne, et il n’existerait donc pas d’effet de ciseaux.
Cette équivalence sur longue période masque, toutefois, des évolutions divergentes au cours
de ces 25 ans. En l’espèce, il s’agissait de prendre en compte une tendance pour le loyer
minimal à évoluer plus vite que le loyer conventionnel, non de déterminer avec exactitude
quand le premier dépasserait le second, afin de mettre en exergue le risque, plus que probable,
que cette évolution provoque une diminution de l’autofinancement.
De surcroît, le contexte économique dans lequel ces indices ont été construits est très différent
de celui d’aujourd’hui.
Ainsi, depuis l’entrée en vigueur du bail, le rythme d’évolution respectif des loyers sur
lesquels est assis le loyer conventionnel et de l’ICC sur lequel est indexé le loyer minimal est
le suivant :
2006
2007
2008
2009
Evolution en moyenne
ICC 2
ème
tri.
7,05
5,05
8,85
- 4,09
4,22
Loyer
1,8
1,8
1,8
2,38
1,95
Il n’est donc pas incohérent de prendre un ICC à 4,5 %. Sauf en 2005 et 2009, l’inflation est
toujours inférieure à l’ICC, ce qui signifie que, chaque année, les produits indexés sur l’ICC
progressent plus vite que l’inflation.
III – 2. Une opération préjudiciable à moyen terme aux locataires de l’office
III – 2.1. Une opération pourtant vue, dans un premier temps, comme bénéfique par
Paris Habitat
III – 2.1.1. Une consolidation de son statut au sein du monde du logement social
La prise à bail du parc de la SAGI a provoqué une augmentation de plus de 14 % du parc de
Paris Habitat, qui est passé de 98 580 à 115 421 logements entre 2005 et 2006, ce qui a
confirmé la prééminence de cet organisme dans le monde des OPH. En effet, au 31 décembre
10-UC-0220/S3/2100070/MC
36/102
2006, celui-ci était le seul organisme de logement social (OLS) dépassant les 100 000
logements gérés, loin devant les autres
74
.
La décision de signer le bail a été prise lors du conseil d’administration du 20 octobre 2005, la
discussion sur les implications financières de ce transfert de gestion ayant tourné autour des
niveaux de loyers à pratiquer dans un sens plutôt social et des exigences de service à rendre
aux nouveaux locataires sans dégrader celui offert aux anciens.
Dans le bail, figure une clause intitulée «
pacte de préférence en cas de vente éventuelle des
biens
» stipulant que «
dans l’hypothèse où la ville serait amenée à aliéner tout ou partie de
ses propriétés pendant la durée du bail, un droit de préférence serait donné au preneur
».
Cette clause est importante, car, quelle que soit la durée du bail, la ville, dans la mesure où
elle ne souhaiterait pas s’impliquer dans une gestion locative directe de ces logements, devra
s’interroger sur la poursuite de leur mise à bail, hypothèse la plus vraisemblable, ou sur leur
vente à Paris Habitat. Par ailleurs, se posera pour le preneur la question de l’intensité de ses
investissements à l’approche du terme du bail. Autrement dit, il s’interrogera sur leur
opportunité, tant qu’il ne sera pas assuré de retrouver la gestion de ces logements après 2030.
III – 2.1.2. Une vision d’abord optimiste de la situation financière mais qui se tempère
a) Un optimisme fondé sur des données de court terme…
La décision de signer le bail ayant été prise par le conseil d’administration du 20 octobre
2005, c’est à partir de cette date que la question de ces logements est véritablement abordée
par la direction de Paris Habitat. Ainsi, lors du conseil d’administration du 15 décembre
suivant, le directeur général se montre confiant puisqu’il a «
de bonnes raisons de penser que
l’OPAC sera en mesure de […] préserver l’équilibre positif que la SAGI constatait sur ce
patrimoine [puisque] les conditions essentielles émises par la Ville sont traditionnelles,
habituelles dans le cadre de baux simples entre l’OPAC et la Ville
». De surcroît, le 30 mars
2006, il informe les administrateurs que l’intégration de ce parc a pour conséquence une
hausse des produits supérieure à celle des charges
75
. Devant toutes ces informations positives,
un administrateur conclut que «
d’un point de vue financier, [le conseil d’administration] ne
pouv[ait] que [se] féliciter de cette opération (…)
»
76
.
Mais, cet optimisme se fondait sur plusieurs approximations relatives au montant total des
loyers à percevoir, 80 à 90 M€ envisagés au lieu de 76,5 M€ perçus en 2006, ou au nombre de
logements encore sous l’empire de la loi de 1948
77
, ce qui traduisait une certaine
méconnaissance du parc transféré.
En effet, ni lors du débat préparatoire à la validation par l’OPH de la prise à bail, ni lors du
vote du budget pour l’exercice 2006, ni lors du vote d’une décision modificative à ce budget
visant à tenir compte du transfert des logements, il n’est fait état de simulations de l’impact
financier à moyen terme permettant d’étayer cet optimisme, comme le déploraient deux
administrateurs lors du conseil d’administration du 15 décembre 2005. De surcroît, pour le
74
Le deuxième OLS, l’entreprise sociale pour l’habitat (ESH) Immobilière 3 F, ne gère, à cette même date, que
88 218 logements. L’écart est encore plus flagrant avec l’OPH suivant, l’OPIEVOY, qui gère 39 356 logements.
75
Procès-verbal du conseil d’administration du 30 mars 2006, p. 4/43.
76
P. 5/43.
77
Environ 3 200 logements pour le directeur général lors du conseil d’administration du 20 octobre 2005, p. 60
et 2 700 lors du conseil d’administration du 15 décembre 2005, p. 84.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
37/102
directeur général, «
si les choses se confirment
»
78
, la bonne santé financière constatée par le
passé par la SAGI laisse «
de bonnes raisons
» de ne pas penser qu’il puisse en être
autrement. Cette confiance était donc moins fondée sur des études internes que sur l’opinion
de la SAGI concernant le parc qu’elle transférait. Or, de telles simulations avaient été
décidées par une délibération du conseil d’administration du 15 décembre 2005, certes avec
un objet limité, mais qui impliquait une vue d’ensemble de l’équilibre financier du parc
transféré. En effet, réfléchissant à sa politique de loyers à la relocation, l’OPH envisageait de
la fonder sur «
[…] sur un taux unique au m² qui serait fixé de manière à ne pas remettre en
cause l’équilibre financier du bail emphytéotique signé avec la ville de Paris
».
Les travaux à entreprendre et la politique des loyers à pratiquer sont les deux principales
difficultés auxquelles Paris Habitat a été confronté à l’occasion de ce transfert.
En ce qui concerne les travaux, alors qu’en mars 2006, il est fait mention d’un bon entretien
général, l’OPH ne dispose pourtant pas d’un inventaire et d’un chiffrage complet sur le
patrimoine concerné, alors que ce double travail aurait pu être réalisé. Si l’office souhaitait
fonder sa politique des loyers à pratiquer, lors des relocations, sur un prix unique au mètre
carré, celle de la SAGI est conservée transitoirement le 1
er
janvier 2006, et l’idée est
définitivement abandonnée le 14 décembre 2006
79
, sans, pour autant, que cela soit décidé
explicitement puisqu’il sera demandé au conseil de «
confirmer ce principe pour les loyers à
la relocation actualisés chaque année […]
»
80
. L’abandon est justifié par l’amplitude de la
fourchette des loyers allant de 9 à 15 €/m
2
81
.
Ces atermoiements dénotent, sur une question aussi fondamentale, la difficulté éprouvée par
la direction de l’office face à l’intégration « à marche forcée » de ce parc. Enfin, ces
difficultés à définir une politique des loyers cohérente pour ce parc sont également dues au
fait que Paris Habitat ne maîtrisait que partiellement l’affectation de certains logements et la
fixation de leurs loyers.
Ainsi, par un voeu, la ville avait décidé que «
les capacités d’attributions de logements pour
des ménages éligibles au PLA-I ou au PLUS puissent être augmentées
»
82
. Celui-ci sera mis
en oeuvre après le conseil d’administration du 15 décembre 2005. Toutefois, cette dérogation à
la politique de loyers intermédiaires ne devait concerner qu’environ 150 logements.
Or, par un courrier du 17 janvier 2006, l’adjoint au maire chargé du logement a informé le
directeur général «
qu’il (…) sera[it] demandé de consacrer annuellement 265 logements à
cette opération
»
83
. Aussi, par une délibération du 14 décembre 2006, l’OPH a-t-il décidé que
«
[…] 265 logements qui, conformément au voeu adopté par le Conseil de Paris, se
verr[aie]nt appliquer, en 2007, comme cela s’[était] passé en 2006, des loyers PLUS hors
conventionnement, dès lors que les plafonds de ressources des futurs occupants [étaie]nt
respectés
».
78
Procès-verbal du conseil d’administration du 30 mars 2006, p. 4/43.
79
Procès-verbal du conseil d’administration du 14 décembre 2006, pp. 55 et s.
80
P. 55/82.
81
Courriel du 15 janvier 2009 : «
(…), il était difficile de retenir un loyer unique à la relocation vis-à-vis des
locataires en place pour des raisons d’équité (…)
».
82
Huitième considérant du voeu des 17 et 18 octobre 2005.
83
Chiffre résultant du ratio « nombre de logements non conventionnés réservés à Paris gérés par Paris Habitat
sur ce nombre total limité à Paris
intra muros
», soit 20 073 pour un total de 37 973.
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Si, pour l’année 2007, l’OPH était muni d’une décision en bonne et due forme pour appliquer
des taux de loyer minoré, la question se pose pour l’exercice précédent, où l’office n’avait
d’accord de son conseil d’administration que pour 150 logements, et non pour 265, se privant
d’une recette de 299 K€. Ainsi, selon l’OPH, cette minoration de quittance a été de
2 600 €/logement/an, soit de 689 K€, à compter de 2007
84
. De surcroît, prévue sur seulement
deux ans, cette minoration de quittance a été renouvelée pour l’année 2008 après un courrier
de la ville du 5 juin 2008, l’OPH étant dans l’attente d’un nouveau courrier pour officialiser
cette pratique pour l’exercice 2009. Ces minorations perdurent, malgré l’absence de décision
du conseil d’administration, puisque «
les budgets 2008 et 2009 tiennent compte de ces
minorations sans pour autant faire l’objet d’une identification spécifique
»
85
.
Si un organisme comme Paris Habitat a, bien évidemment, la capacité de supporter ce manque
à gagner, celui-ci vient s’ajouter à d’autres conditions défavorables à l’OPH. Aussi, malgré sa
relative modestie, cette perte ne doit pas masquer le fait qu’elle contribue à affaiblir
l’autofinancement attendu pour ce parc.
La chambre prend acte de la régularisation, avec un fort effet rétroactif, de la poursuite de ce
dispositif de loyers minorés et ne peut qu’encourager l’office à anticiper sa reconduction, si
tel devait être le cas.
b)… mais qui se tempère
Lors du conseil d’administration du 23 mai 2007, la direction de Paris Habitat a déploré
«
[une] capacité à augmenter [l’]autofinancement par rapport au chiffre d’affaires (…)
légèrement réduite par le niveau élevé du bail emphytéotique payé à la Ville et qui pèse sur
les charges d’exploitation
». Cependant, cet effet négatif devait être intégré dans une
perspective économique qui verrait «
(…) le loyer de ce bail (…) conservé au titre de
l’autofinancement si l’Opac était pleinement propriétaire de ces immeuble
», à ceci près qu’il
aurait dû emprunter pour financer leur acquisition et que l’autofinancement passé aurait été
minoré d’autant.
Par conséquent, le niveau élevé du loyer conventionnel, sans prendre en compte à ce stade la
possibilité que le loyer minimal le dépasse, obère la capacité d’autofinancement de l’OPH, et
donc sa capacité à investir.
III – 2.2. Un équilibre financier qui se dégrade
III – 2.2.1. Une volonté de mieux cerner l’évolution de l’équilibre financier de ce parc
Paris Habitat a commandité deux rapports au cabinet de consultants Ernst & Young, afin de
mieux cerner sa situation financière globale au moment de s’engager dans une période de
forts investissements.
Le rapport du 30 juillet 2008, présentant un diagnostic financier sur les exercices 2006 et
2007, analyse la question de l’impact du parc transféré sur les finances de l’OPH. La
conclusion générale souligne la faiblesse du solde disponible après paiement du loyer
conventionnel, qui comparé «
à l’impact des remboursements d’emprunts pour les offices
HLM rapporté aux loyers était, en moyenne de l’ordre de 43 % en 2005 et de 34 % seulement
84
Courriel du 2 mars 2009.
85
Courriel du 4 mars 2009.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
39/102
pour l’OPAC de Paris. Le taux de la redevance apparaît donc élevé par rapport à la charge
moyenne de remboursement des offices
». Le rapport s’interroge sur la capacité de l’office à
financer ensemble les coûts de gestion, l’entretien courant et le gros entretien, sans compter
de probables travaux liés à des mises en conformité et/ou à l’application du plan climat, ainsi
que le risque d’une baisse des loyers compte tenu du profil des locataires potentiels. Par
conséquent, Paris Habitat aura
« peu de marge de manoeuvre quant [à ses] capacités de
financement sur des opérations d’investissement ainsi que d’éventuelles opérations
d’entretien spécifique (…)
».
La chambre partage cette analyse, le tableau ci-après décrivant la variation de l’annuité entre
2005 et 2006 :
En K€
2005
2006 hors SAGI
2006 redevance
SAGI
86
2006
global
Evolution
2006 global/2005
Annuité
135 486
142 298
34 435
176 733
30,4 %
Loyers
424 802
439 431
76 522
515 953
21,5 %
Taux
31,9 %
32,5 %
45 %
34,3 %
-
Taux OPH
87
40,6 %
38,8 %
38,8 %
-
Le taux de couverture de l’annuité par les loyers de Paris Habitat est plutôt faible en
comparaison de celui de ses pairs, malgré une légère hausse en 2006, au moment où les autres
OPH connaissaient une baisse. Avec la prise en compte du loyer conventionnel, les deux taux
tendent à se rapprocher plus vite puisque la variation des loyers est plus faible que celle de
l’annuité. Immanquablement, la question de l’importance du niveau des loyers conventionnel
et minimal se pose.
Dans son rapport d’octobre 2008 présentant un diagnostic prospectif, le cabinet Ernst &
Young confirme l’insuffisance de la marge dégagée après paiement du loyer conventionnel,
au vu des coûts futurs de maintenance et de gestion de l’organisme.
III – 2.2.2. Simulation : la confirmation d’une dégradation de l’autofinancement net
Les hypothèses de construction de la prospective ont été établies, pour certaines, en fonction
de données arrêtées par le ministère chargé du logement dans une note technique du
10 novembre 2008 relative aux hypothèses économiques à prendre en compte pour la
vérification de l’équilibre des opérations locatives sociales. D’autres, comme cette note le
permet, sont fonction du contexte local particulier :
- du côté des recettes, les loyers et autres recettes évolueraient selon l’inflation fixée à
1,80 % par an ; il est tenu compte de l’effet « relocation » dans ces simulations, ce qui
explique la faible importance relative à cet effet (+ 50 K€ par an) ;
- pour les dépenses, la chambre a appliqué un taux d’évolution plus proche de la réalité
constatée, notamment pour les frais de personnel et la TFPB :
•
l’annuité relative aux travaux que l’OPH devra engager évoluerait selon le taux du
livret A, que la note demande à établir à 3,60 % pour la période. Ces travaux seraient
financés à 50 % par l’emprunt, 25 % par fonds propres et 25 % par subvention. Le
pourcentage de mobilisation des fonds propres serait une moyenne de leur
mobilisation sur trois années, de 2005 à 2007
88
;
86
Courriel du 5 février 2009.
87
Données issues de BOLERO, base de données du ministère chargé du logement.
88
Cf
. p. 26 du rapport Ernst & Young du 30 juillet 2008.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
40/102
•
s’agissant des autres charges, alors que la note préconise de leur appliquer un taux de
2,30 %, il a été choisi de caler leur évolution sur celle des loyers, afin de ne pas trop
accentuer le décrochage des recettes par rapport aux dépenses C’est donc une
hypothèse volontariste qui est présentée : les résultats n’en seront que plus éloquents à
cette aune ;
•
concernant le loyer conventionnel, son évolution serait corrélée à celle d’un ICC à
4,5 %, hypothèse bien plus réaliste que celle proposée par la note technique qui le fixe
à 1,8 %. Cette différence d’appréciation s’explique par le fait que la note a pour but, à
travers le calcul de l’équilibre d’opérations locatives, de les favoriser quoiqu’il en soit,
dans un contexte de pénurie de logement social.
Il convient de rappeler que dans l’ensemble des coûts des travaux n’ont pas été pris en compte
ceux non encore chiffrés par l’OPH (
cf.
point III.1.2.1. a). En l’état, les hypothèses fournies
par Paris Habitat ne prévoient plus d’investissements, cinq ans avant la fin du bail.
Une simulation a également été faite en prenant en compte les hypothèses du ministère chargé
du logement (ci-après intitulée Version 2).
La tendance est claire, certes légèrement plus accentuée selon les hypothèses : en cinq ans,
entre 2006 et 2011, l’autofinancement net chuterait de plus de 50 % (
cf.
l’annexe 2 pour le
détail des deux prospectives).
Dans sa réponse aux observations provisoires, la ville conteste cette analyse, estimant que
l’effet relocation a été sous-estimé, le potentiel de hausse à la relocation étant évalué à 15 M€
au minimum. Par ailleurs, les recettes locatives issues du bail devraient augmenter plus vite
que l’inflation moyenne, d’une part, parce que les loyers commerciaux évoluent tous les trois
ans selon l’ICC, d’autre part, en raison de la sortie de 2 000 logements de la loi de 1948 et de
loyers des autres logements fixés dans la limite des plafonds PLI. Enfin, la ville estime que les
hypothèses retenues par la chambre pour l’évolution des charges sont trop pessimistes.
La chambre rappelle que les hypothèses de hausse de loyers à la relocation ont bien été
intégrées dans les scénarii et insiste sur la faiblesse des ressources des locataires, ainsi que sur
le caractère de « logements sociaux de fait » de nombre de ceux sortant de la loi de 1948.
Par conséquent, on ne peut conclure à une hausse des produits telle que prévue par la ville de
Paris, dont il n’est pas certain qu’elle permette, au cas où elle serait réelle, de dégager un
autofinancement conforté. En effet, la ville n’a critiqué dans les hypothèses relatives aux
charges que celles concernant la TFPB. Or, la ville en minore le poids, qui a toujours varié de
plus de 5 % par an, principalement en raison de la sortie de l’exonération des logements.
Au surplus, les simulations n’envisagent pas d’investir cinq ans avant la fin du bail. Une
remise en cause de cette hypothèse aggraverait la situation. Or, l’OPH s’engage à analyser de
manière plus approfondie les travaux nécessaires pour l’entretien de ce parc.
Enfin, la chambre souligne que les hypothèses de réhabilitation ont été faites sur la base de
25 % de subvention. Or, depuis 2009, et véritablement depuis 2010, la ligne budgétaire
afférente aux PALULOS n’est plus abondée, ce qui signifie, soit une réorientation des
subventions PLUS vers la réhabilitation, soit un financement de ces dernières par l’emprunt
en substitution.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
41/102
En conclusion, la chambre rappelle que le but des simulations, telles celles présentées
supra
,
est d’attirer l’attention sur la probabilité de réalisation d’un risque et que celles-ci ne peuvent
être, par essence, incontestables.
Conclusion sur la prise à bail de logements hérités de la SAGI
La chambre considère qu’en durcissant les conditions financières du bail, par le rehaussement
du niveau du loyer conventionnel et l’indexation du loyer minimal sur l’ICC, au moment où
celui-ci ne sert plus de référence à l’évolution des loyers, et alors même que ce loyer
conventionnel est principalement assis sur des loyers de logements, la ville de Paris a moins
cherché à préserver l’intérêt de son principal opérateur HLM que de se garantir un certain
niveau de rémunération. Si l’on ne peut contester le fait que la ville, propriétaire de ces
logements, en cherche une légitime rétribution, la question est donc de savoir si celle-ci est
proportionnée aux coûts que la gestion en propre lui aurait occasionnés, mais aussi conforme
au contexte dans lequel elle se situe.
En effet, si la logique d’une péréquation des locataires plus aisés vers ceux aux ressources
plus faibles, qui prévalait lorsque la SAGI gérait ce parc, se comprenait, l’asymétrie des
obligations contractuelles la remet en cause.
Dès lors, comme le montrent les tendances dégagées par les simulations prospectives réalisées
par la chambre, la rétribution versée au propriétaire de la chose louée, trop élevée et
décorrélée des charges effectivement supportées par le preneur, ampute le niveau de
l’autofinancement nécessaire pour le bon entretien et la gestion de ce parc. Par conséquent, un
transfert financier des locataires de Paris Habitat, au profil social de plus en plus accentué,
s’organise vers ceux du parc pris à bail, jouissant en l’état d’une meilleure situation
financière, afin de conserver ce parc en parfait état d’entretien avant de le rendre à la ville.
IV Compatibilité du contrôle interne de l’OPH
89
avec les «
lignes directrices
sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public
» de
l’INTOSAI
IV – 1. Présentation de la direction
La direction du contrôle de gestion et de l’audit interne a été créée en 2004 et est rattachée au
directeur général. Composée de 10 personnes, elle est structurée en deux services :
- le contrôle de gestion, garant des données chiffrées de l’établissement, qui
dispose d’un réseau de chargés de suivi d’activités dans les directions territoriales et dans
certaines directions du siège ;
- le service d’audit interne, responsable de la mise en oeuvre du contrôle interne et
de la maîtrise des risques liés aux activités de l’établissement.
Cette direction a mené, depuis sa création, un ensemble de travaux d’audit et élabore une
cartographie des risques. En 2007, la mise en place d’un comité d’audit, composé de trois
administrateurs, du directeur général et des deux directeurs généraux adjoints, a complété la
démarche.
89
Dans l’ensemble de la partie, le terme de «
contrôle interne
» regroupe l’activité de la direction du contrôle de
gestion et de l’audit interne de l’OPH.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
42/102
Souhaitant appréhender la qualité de la démarche d’audit interne de l’OPH, la chambre a
estimé pertinent de s’inspirer du contenu des lignes directrices relatives au contrôle interne
émanant de l’Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des
Finances Publiques (INTOSAI)
90
, dont les recommandations constituent un référentiel de
bonnes pratiques largement accepté dans le secteur public au niveau international.
IV - 2. Compatibilité du processus de contrôle interne de l’OPH avec les lignes
directrices de l’INTOSAI
Intégration au sein de l’organisme
Les lignes directrices de l’INTOSAI énoncent que le processus doit être intégré dans
l’infrastructure et la culture de l’organisation, et participer aux processus de planification,
d’exécution et de vérification. Il doit enfin, tout en étant indépendant du management
opérationnel, contribuer à ce que l’organisme réalise ses missions.
Au sein de Paris Habitat, la direction du contrôle interne et de l’audit est rattachée directement
au directeur général, assurant l’indépendance du service vis-à-vis du management
opérationnel. Outre la direction elle-même, des contrôleurs de gestion et d’activité et les
directeurs sont impliqués dans l’activité de contrôle interne.
Enfin, le comité de direction participe au processus, qu’il s’agisse du contrôle de gestion, de
la cartographie des risques ou encore des comptes rendus de gestion trimestriels. De plus, un
comité d’audit associant administrateurs et direction a été mis en place et s’est réuni en 2007
et 2008. Il a notamment défini les grands axes de travail du contrôle interne.
Par ailleurs, une première cartographie des risques, réalisée en 2007 et réactualisée depuis,
recense, pour les différentes activités de l’office, des risques associés. Elle indique, pour
chacun, un niveau de probabilité et de gravité et il en découle un degré de priorité. Sont
associés à ce risque, une ou plusieurs actions à mettre en oeuvre, ainsi que des délais. Le
tableau de cartographie indique, ensuite, l’état d’avancement des actions, puis les objectifs
pour l’année.
La chambre estime donc que l’activité de contrôle interne est intégrée dans l’organisation et
que la démarche de contrôle, destinée à maîtriser les risques, est bien orientée vers la
réalisation des missions de l’organisation.
IV – 3. Rôle et responsabilités du contrôle interne
Les lignes directrices définissent une obligation de communication de l’information sur les
forces et faiblesses de l’organisation et de formulation de recommandations en vue de
l’amélioration de son fonctionnement. De plus, cette activité de contrôle doit englober la
détection et la prévention.
La chambre a pu relever qu’outre des tableaux de bord, la cartographie des risques, actualisée
régulièrement, présente des actions à mener, accompagnées de délais. Les audits menés en
interne formulent bien des recommandations relatives tant à la détection qu’à la prévention.
90
L’INTOSAI a élaboré des lignes directrices sur les normes de contrôle interne dans le secteur public en 1992 ;
elles ont été réactualisées en 2001.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
43/102
Les lignes directrices de l’INTOSAI prévoient également l’existence d’un comité d’audit
émanant du conseil d’administration, dont le rôle est de suivre le reportage financier et les
processus mis en oeuvre par l’organisme. Ses missions classiques consistent notamment à
assurer la supervision de l’intégrité des états financiers, à vérifier la conformité des décisions
et procédures aux exigences légales et réglementaires, à juger de la performance de la
fonction d’audit interne et externe, à déterminer et suivre la rémunération des cadres (en
l’absence d’un comité de rémunération).
La chambre constate que le comité d’audit ne s’est réuni qu’à deux reprises en 2007 et ne l’a
pas été en 2008. Il ne s’est à nouveau réuni qu’en mai 2009, puis en novembre de la même
année. La chambre estime que cette interruption a été préjudiciable à la qualité du pilotage du
contrôle interne, même si le programme d’audit de l’année a été, pour l’essentiel, réalisé.
De plus, le comité d’audit n’assurait pas, jusqu’à une date récente, le suivi de la qualité du
reportage financier. Il ne traite pas des questions relatives à l’évolution de la masse salariale,
alors même que les frais de personnel représentent aux alentours de 20 % des charges et que
leur coût par logement augmente chaque année
91
.
Si des tableaux de bord existent, réalisés par la direction des ressources humaines, la chambre
relève qu’ils ne sont pas vérifiés par la direction de l’audit et qu’il n’y a pas de prospective, à
trois ou cinq ans par exemple, de l’évolution de la masse salariale par métier et par direction,
ce qui permettrait notamment de vérifier l’adéquation de ces évolutions avec les objectifs de
l’office.
La chambre constate que le comité d’audit, et
a fortiori
la direction de l’audit et du contrôle
interne, n’avaient pas en charge le suivi et le contrôle de la rémunération de l’encadrement.
Cette situation ne contribuait assurément pas au respect de la régularité et des règles de
transparence en la matière (
cf.
partie V relative à la rémunération de l’encadrement supérieur).
Enfin, la chambre regrette que, ni la direction en charge de l’audit, ni le comité d’audit n’aient
eu à se pencher sur la question du nouveau siège social de l’office, de son pilotage et de son
coût, alors qu’il s’agissait là d’un sujet important pour Paris Habitat, tant en termes financiers
qu’organisationnels, ou même d’image.
La chambre relève avec satisfaction que l’office a décidé, sur la base des observations
provisoires de la chambre, de veiller à réunir régulièrement son comité d’audit et d’élargir sa
fonction au reportage financier et au suivi de la masse salariale. Elle note que l’office accepte
sa suggestion de confier au comité d’audit une mission spécifique de suivi des dépenses liées
au nouveau siège social et qu’il valide le principe de mise en place d’un comité des
rémunérations.
IV – 4. Compétence des contrôleurs et sensibilisation
Outre les recommandations relatives à la compétence des auditeurs, l’INTOSAI préconise que
les plus hauts responsables de l’entité fournissent une information claire et précise à chacun
des membres du personnel sur leur rôle en matière de contrôle.
91
Source : «
Equilibre et ratios de l’exploitation courante
», dossiers individuels de situation.
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44/102
La chambre a pu noter que les membres de la direction du contrôle interne et de l’audit
utilisent le référentiel de pratiques professionnelles de l’Institut français de l’audit et du
contrôle interne (IFACI).
Elle constate également qu’une charte de l’audit interne a été élaborée et validée et note que
des actions de sensibilisation seront désormais menées, suivant en cela les préconisations de
la chambre.
V Rémunération de l’encadrement supérieur
La chambre a vérifié la régularité des rémunérations du directeur général, d’une part, de
l’ensemble des directeurs et directeurs généraux adjoints, d’autre part.
V – 1. Situation des directeurs généraux
En ce qui concerne la rémunération, les articles L. 412-12 et R. 421-21 du code de la
construction et de l’habitat (CCH) disposent que, lorsque la rémunération envisagée pour le
directeur général se situe au-dessus d’un seuil fixé conjointement par les ministres en charge
respectivement du budget et du logement, elle doit leur être transmise pour approbation.
Un nouveau régime découle de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, qui, modifiant l’article
L. 421-12 susmentionné, organise un nouveau cadre général du statut de directeur d’OPH,
dont le décret d’application pris en Conseil d’Etat était en attente de parution. Dans l’attente
de ce texte, l’article 4 du décret n° 2008-566 du 18 juin 2008 prévoyait que les anciennes
dispositions restaient applicables.
Au cours de la période sous revue, deux directeurs généraux se sont succédé. La chambre
constate que la rémunération de l’ancien directeur général correspondait aux textes, à
l’exception de l’indemnité de logement que les ministres concernés avaient néanmoins
acceptée, sous réserve de non reconduction au successeur, exigence qui a bien été respectée.
Elle constate également l’accord des ministres concernés sur le montant de rémunération du
directeur général actuel. Elle rappelle, toutefois, le caractère forfaitaire et exclusif de tout
avantage en nature ou espèce de celle-ci.
En ce qui concerne la cessation des fonctions de l’ancien directeur général, la chambre relève
que le montant de l’indemnité de cessation de fonctions est conforme aux règles définies à
l’article R. 421-20-3 du CCH.
En revanche, au vu du remboursement des dépenses engagées au titre des frais d’installation
du premier directeur général, la chambre rappelle à l’office que les pièces justificatives
doivent avoir valeur probante, tant pour assurer le respect des normes comptables que pour
veiller à la bonne application des décisions du conseil d’administration. Ainsi, il est
regrettable qu’une attestation ait pu suffire à un remboursement de frais d’installation, alors
même que les factures ne recouvraient qu’une partie de la somme, en l’espèce les deux tiers,
et que le montant du remboursement a été quasiment identique au plafond ouvert.
Il conviendrait, à l’avenir, que l’office apporte plus d’attention à d’éventuels autres
remboursements de frais sur justificatifs, qui ne doivent pas, en tout état de cause, conduire à
un paiement forfaitaire.
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45/102
V – 2. Rémunération de l’encadrement dirigeant
Rémunération de base
Le décret du 17 juin 1993 définit une rémunération de base minimale et maximale en points
d’indice, par catégories d’agents sous statut OPAC. Un arrêté du même jour précise les
barèmes de rémunération des personnels. Pour chaque catégorie et niveau, il est prévu un
indice minimum et un écart maximum, exprimé en pourcentage de hausse par rapport au
minimum. A la catégorie 4, niveau 1, est ainsi associé un salaire minimum de 618 points et à
la catégorie 4, niveau 2, un salaire minimum de 869 points, le salaire maximum pouvant être
de 60 % supérieur. A cet indice s’applique une valeur du point, fixée par le pouvoir
réglementaire et régulièrement réactualisée.
Le décret n° 2008-1093 du 27 octobre 2008 relatif à la classification des postes et aux
barèmes de rémunération de base des personnels employés par les OPH et ne relevant pas de
la fonction publique territoriale a supprimé le pourcentage maximum de variation. Désormais,
le salaire brut de base peut être dépassé, dans la limite de ce qui est prévu par l’accord
collectif d’entreprise.
En ce qui concerne Paris Habitat, les classifications et les niveaux de rémunération découlent
de l’accord collectif d’entreprise du 15 décembre 1994 et de ses avenants. Il classe l’ensemble
du personnel en quatre catégories, subdivisées en deux niveaux, et définit un montant de
rémunération brute et un coefficient de variation maximal, ce qui est donc conforme à la
réglementation, qu’il s’agisse du décret de 1993 ou de celui de 2008.
En ce qui concerne les rémunérations prévues par les contrats de travail pour les personnels
relevant de la catégorie 4, niveau 2, soit les personnels de direction, la chambre n’a pas non
plus relevé d’irrégularité significative.
Cela étant, la chambre constate que deux agents supérieurs ont été employés, entre 2004 et
2008, en qualité de «
chargés de mission
», soit, en application de l’accord collectif
d’entreprise, au niveau 4, catégorie 1. Les contrats de travail font toutefois apparaître que
«
l’emploi
tenu est affecté de la classification de chargé de missions et relève de la catégorie
4 niveau 2 de la grille de classification de l’accord collectif d’entreprise
».
Cette classification anormale a permis de verser des rémunérations égales à celles de
directeur. Ainsi, l’un a été rémunéré à hauteur de 8 123,19 € bruts à compter du 1
er
juillet
2007, date à laquelle il a été employé à temps plein. Quant au second, sa rémunération brute
mensuelle était de 7 398,88 €, à quoi s’ajoutait une indemnité de fonction de 3 314,45 €,
également mensuelle.
La chambre relève donc que la classification en catégorie 4.2 de ces chargés de mission pour
le siège unique a enfreint les règles que l’office s’est lui-même donné à travers l’accord
collectif d’entreprise, la rémunération d’un des chargés de mission excédant même le niveau
de la catégorie.
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46/102
La direction de l’office explique cette situation par le caractère exceptionnel de la mission,
relevant d’un niveau équivalent à celui de direction, mais limité dans le temps. En effet, ces
deux personnes ont eu en charge «
la direction du projet d’installation du nouveau siège de
Paris Habitat. L’un sur le suivi et le déroulement des travaux, le second sur les
aménagements intérieurs et l’installation du personnel
».
La chambre considère que ces éléments, dont elle avait connaissance, ne retirent rien à la
critique qu’elle formule sur l’irrégularité des rémunérations versées, compte tenu des règles
dont l’office lui-même s’était pourvu.
Primes et avantages
Les décrets de 1993 et 2008 prévoient, par ailleurs, qu’à la rémunération de base garantie
peuvent s’ajouter «
des primes et avantages en nature dont le montant est fixé par le directeur
général, dans les limites prévues par l’accord collectif d’entreprise si un tel accord existe
»
92
.
L’accord collectif d’entreprise de l’OPH prévoit le versement d’une prime d’ancienneté,
d’une prime dénommée «
supplément familial de traitement
» (SFT) et d’une prime de
rendement. Cette dernière fait l’objet d’une note de cadrage annuelle par le directeur général.
L’accord définit, en outre, un seuil maximal de 15 % de la masse salariale consacré à ces
primes, mais exclut de ce seuil la prise en compte de la prime d’ancienneté et la prime
dénommée SFT.
La chambre a pu également constater qu’une autre indemnité, dite de fonction, ne figurant pas
à l’accord collectif d’entreprise, est versée par l’office.
Enfin, un mécanisme d’intéressement a été mis en place en juin 2006 et versé pour la
première fois en juillet 2007 aux salariés sous statut OPAC et gardiens, soit
2 760 bénéficiaires pour un montant brut de 1 295 000 €, dont un abondement de 127 784 €
pris en charge par l’office.
Au vu de la réglementation, deux points méritent d’être soulevés.
Pour l’indemnité de fonction, les décrets de 1993 et 2008 prévoient le versement, par le
directeur général, d’un montant de prime «
dans la limite
» de ce qui est prévu par l’accord
collectif d’entreprise. L’OPH a estimé que la limite devait s’entendre comme un montant
maximal concernant l’ensemble des primes, ce montant maximal étant fixé à 15 % de la
masse salariale. La chambre ne partage pas cette analyse. Le fait que le directeur général en
arrête le montant signifie que le principe même d’une prime relève bien de l’accord collectif
d’entreprise et non de son pouvoir discrétionnaire.
L’existence d’une prime dont seuls le directeur général et les bénéficiaires ont connaissance,
alors même qu’elle peut représenter mensuellement plus de 2000 € pour un même individu,
pose également un problème de transparence, notamment dans un contexte où le comité
d’audit ne suivait en rien les rémunérations des cadres. Par ailleurs, doivent être écartées les
explications de l’office selon lesquelles la situation était induite par l’ancienne réglementation
(antérieure à octobre 2008) qui définissait un maximum quant à la rémunération de base,
92
Article 6 du décret n° 2000-1093 du 27 octobre 2008, la formulation du décret de 1993 étant quasiment
identique.
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47/102
empêchant l’office d’être attractif pour les cadres de haut niveau. En effet, celle-ci
n’empêchait en aucune manière le versement de primes, notamment de fonction, mais
obligeait à une certaine transparence. Il aurait, en effet, simplement fallu que les primes
versées apparaissent bien dans l’accord collectif d’entreprise, ce qui n’était pas le cas.
De plus, l’interprétation du terme de «
limite
» comme un montant maximal pose de
nombreux problèmes pratiques au vu de son application par l’OPH. En effet, un montant de
15 % de la masse salariale est arrêté, mais la prime d’ancienneté n’y est pas comprise, tout
comme le supplément familial de traitement.
Le seuil de 15 % ne concerne donc que la prime de rendement, dont les critères sont présentés
sommairement dans l’accord collectif d’entreprise, et l’indemnité de fonction, dont ni les
critères, ni même l’existence, ne sont mentionnés dans l’accord. Il semble donc difficile, en
l’état, pour les partenaires sociaux de vérifier la réalité du respect du seuil de 15 %, même si
la chambre a pu constater qu’il était quasiment respecté.
En effet, rapportée à la masse salariale, et si l’on exclut les fonctionnaires, la sommation des
primes et indemnités diverses donne les résultats suivants :
Masse salariale
(personnel statut OPH)
Indemnité de
fonction +
prime de
rendement
Indemnité de
fonction + prime
de rendement +
prime
d’ancienneté
Indemnité de
fonction + prime de
rendement + prime
d’ancienneté +
intéressement
Indemnité de
fonction + prime
rendement + prime
d’ancienneté +
intéressement+SFT
71 664 483 €
6 252 593 €
9 252 712 €
10 545 712 €
10 847 972
Pourcentage par rapport
à la masse salariale
8,72 %
12,9 %
14,71 %
15,14 %
La chambre a demandé à l’office de faire figurer la liste de l’ensemble des primes pouvant
être versées aux agents, y compris aux cadres dirigeants, dans l’accord collectif d’entreprise et
de fixer une limite au montant global, la détermination individuelle relevant du directeur
général.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
48/102
Elle relève avec satisfaction que l’office a bien procédé à l’intégration, depuis août 2009, de
l’indemnité de fonction dans le salaire et qu’a été créée une prime d’objectifs, permettant une
meilleure transparence, même si elle en regrette le caractère tardif.
Elle note, enfin, que sa recommandation de mise en oeuvre d’un comité des rémunérations a
été acceptée par l’office. Elle rappelle, néanmoins, que la composition de celui-ci doit
permettre d’assurer la meilleure transparence possible.
VI Achat public
L’office contracte 500 à 600 marchés par an, pour un volume de 380 M€ hors taxes, auxquels
s’ajoutent 200 à 300 avenants. Il s’agit là d’un enjeu majeur pour l’office, financier mais aussi
d’image, en raison du «
risque de réputation
».
Une démarche qualité a donc été développée dans ce domaine, donnant lieu à certification. Il
est rappelé que la certification est le moyen d’attester, par l’intermédiaire d’un tiers
certificateur, de l’aptitude d’un organisme à fournir un service, un produit ou un système
conforme aux exigences spécifiées dans un référentiel.
VI – 1. Présentation de la démarche qualité au sein de Paris Habitat
La démarche qualité pour la passation de ses marchés publics dans laquelle s’est engagé
l’office lui a permis d’obtenir la certification «
ISO 9001 : 2000
», le 10 avril 2002. Il est le
premier OPAC à avoir obtenu cette certification, confirmée par les différents audits de suivi
annuels, le dernier étant celui du 9 avril 2009.
Outre la correcte application des règles relatives aux marchés publics, la chambre relève que
la démarche qualité au sein de l’office inclut la recherche d’efficience de l’achat public. Une
place importante est ainsi accordée à la définition et à la programmation préalable du besoin,
à la traduction du besoin à satisfaire dans un cahier des charges précis, à la globalisation des
demandes et donc à une meilleure connaissance du portefeuille d’achats, aux critères de choix
des entreprises (clairs, objectifs et vérifiables), au suivi de l’exécution des prestations et à
l’évaluation des fournisseurs.
Des processus de surveillance, de mesure et d’analyse sont enfin mis en oeuvre. Ils reposent
sur des échanges entre les directions de l’office, des audits de qualité internes, le
renseignement d’indicateurs et des revues de direction.
La chambre relève, enfin, que le dernier rapport d’audit de l’AFAQ AFNOR fait apparaître
que « l
e système de management de la Qualité de la direction des Achats de l’OPAC, malgré
un contexte difficile (déménagement, évolution des techniques de gestion de documents, forte
activité) a continué à s’améliorer sur les fondements solides constatés lors de l’Audit
précédent (Ressources humaines – méthodes – moyens utilisés)
»
.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
49/102
VI – 2. Application de l’article 83 du code des marchés publics
L’article 83 du code des marchés publics (CMP), modifié par le décret n° 2008-1334 du
17 décembre 2008, dispose que «
le pouvoir adjudicateur communique, dans un délai
maximal de quinze jours à compter de la réception d'une demande écrite, à tout candidat
écarté qui en fait la demande les motifs détaillés du rejet de sa candidature ou de son offre et,
à tout candidat dont l'offre a été rejetée
».
Les dispositions de l’article 83 du CMP ont bénéficié d’une mise en oeuvre concrète au sein
de l’office et font l’objet d’un suivi particulier. En effet, dès réception du courrier de demande
de motivation, l’office prend contact, par téléphone, avec l’entreprise pour lui communiquer
les premiers éléments de réponse, qui, parfois, donnent définitivement satisfaction au
demandeur. La traçabilité de l’entretien figure dans une télécopie de confirmation.
Pour autant, si un délai médian de 15 jours peut être constaté, le délai légal est parfois
dépassé.
VI – 3. Examen d’un échantillon de 13 marchés
Bien qu’une démarche de certification ait été mise en oeuvre par l’office, la chambre a analysé
un échantillon de marchés conclus entre 2005 et 2008, de taille et d’objet volontairement
différents. Cette vérification semblait utile, d’une part, afin de s’assurer de la qualité du
«
produit final
» lui-même, et non seulement de son processus de production, d’autre part,
parce que la certification ne porte que sur la passation et non sur l’exécution.
L’analyse de cet échantillon de 13 marchés n’a pas fait apparaître d’irrégularités dans la
passation des marchés de Paris Habitat, à l’exception d’un avenant.
La chambre constate, toutefois, que pour deux marchés exécutés, les décomptes généraux et
définitifs (DGD) n’ont pu être fournis, ce qui peut avoir des répercussions sur les versements
de soldes de subventions
93
et sur les délais de recours contentieux. Le juge administratif a, en
effet, rappelé
94
que la réception d'un ouvrage met fin à la relation contractuelle entre le maître
d'ouvrage et les constructeurs pour la réalisation de celui-ci, mais qu’elle demeure sans effet
sur les droits et obligations financiers nés de l'exécution du marché à raison de retards ou de
travaux supplémentaires. Ces derniers ne sont déterminés que lors de l'établissement du solde
du décompte définitif. La chambre note l’engagement de l’OPH de mettre en place un
dispositif d’alerte.
Par ailleurs, en raison d’un cas où l’avenant représentait un tiers du contrat initial
95
, la
chambre rappelle que les avenants ne doivent pas conduire à modifier profondément
l’économie d’un contrat, même si celui-ci est de faible montant, ce qui est le cas en l’espèce.
En effet, en application de l’article 118 du CMP, l’avenant est l’acte par lequel les parties à un
contrat conviennent de modifier ou de compléter une ou plusieurs de ses clauses. Cette
modification ne peut avoir ni pour objet, ni pour effet, de substituer au contrat initial un autre
93
Travaux de réhabilitation d’un bâtiment, logements étudiants, 24 rue Bonaparte PARIS 6
ème
(marché
n° 2005/M0031 en application de l’article 59 du code des marchés).
94
CE, 14 mai 2008,
OPAC de la Seine-Maritime
, requête n° 295253.
95
Mission de contrôle technique : construction d’un immeuble de logements étudiants (40 chambres), place du
Dr Yersin 75013 PARIS. (marché n° 2007/MO166) ; en sus du contrat initial de 15 110 €, un avenant a été
notifié le 9 octobre 2008, pour un montant de 5 184 €.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
50/102
contrat, soit parce que son économie en serait bouleversée, soit parce que son objet ne serait
plus le même. La seule exception à cette règle concerne les sujétions techniques imprévues
rencontrées au cours de l’exécution du contrat, obstacles non imputables aux parties et
constitutifs de difficultés imprévues et exceptionnelles. En pratique, il y a lieu de considérer
qu’une augmentation par avenant de 15 % à 20 % ou plus du prix d’un marché est susceptible
d’être regardée par le juge administratif comme bouleversant l’économie du contrat.
En l’espèce, il aurait donc fallu passer un marché complémentaire et non procéder par
avenant.
VII Plan de concertation locative : un dispositif généreux qui mériterait un
suivi plus rigoureux dans l’attribution des aides aux associations
VII – 1. Une initiative législative
Les plans de concertation locative (PCL) ont été institués par l’article 193 de la loi du
13 décembre 2000
96
dans le but de définir les modalités pratiques de la concertation, en
précisant notamment «
les règles destinées à formaliser les relations locatives locales […] et
[en prévoyant] des moyens matériels et financiers attribués aux représentants des locataires
pour exercer leurs fonctions dans ce cadre
».
VII – 2. Dispositif au sein de Paris Habitat
Le premier plan mis en oeuvre au sein de l’OPH a été validé par le conseil d’administration du
21 mars 2002, puis signé en mai suivant, pour une durée d’un an, par les associations de
locataires. Le deuxième, bénéficiant de l’évaluation du précédent, l’a été pour trois ans. Il a
été modifié par un avenant voté par le conseil du 6 mars 2003, avant que lui succède un autre
daté du 17 mars 2005. Enfin, un nouveau plan est entré en vigueur le 28 mars 2007, qui doit
prendre fin en mars 2011.
A l’exception du premier d’entre eux et du plan actuellement en vigueur, les plans n’ont pas
été signés par les associations concernées, aucun exemplaire paraphé n’ayant pu en être
retrouvé par l’office. Ainsi, entre mars 2003 et mars 2007, le plan a impliqué des personnes
morales qui avaient, certes, participé à son élaboration, mais qui, en ne le signant pas,
n’étaient pas engagées juridiquement à le mettre en oeuvre.
Le PCL s’articule autour de quatre chapitres : les thèmes de la concertation, ses modalités, les
moyens matériels et financiers et l’application du plan. Le premier indique de manière non
exhaustive les thèmes et lieux de la concertation. Le deuxième organise la concertation, en
assignant à chaque niveau, une instance, dont le rôle, la compétence, la composition et le
fonctionnement sont définis. Le conseil de concertation locative du patrimoine (CCLP)
chapeaute l’ensemble. Ces instances de concertation sont co-présidées, le CCLP l’étant par le
directeur général de l’OPH et un représentant des associations.
96
Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains venant modifier la loi du 23 décembre 1986 tendant à
favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre
foncière par la création d’un article 44 bis.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
51/102
VII – 2.1. Financement du plan : un effort conséquent de Paris Habitat
Le troisième chapitre est central, car il aborde la question du financement de la concertation.
L’OPH se démarque des autres bailleurs sociaux par les moyens financiers consacrés. En
effet, si l’ensemble de la profession verse 1,4 €/logement/an, en moyenne
97
, Paris Habitat
finance la concertation à hauteur de 2 €, ce qui, compte tenu du nombre important de
logements gérés, constitue un budget très important. Avec le plan de 2005, le financement sur
une base forfaitaire a été abandonné pour une indexation sur les augmentations de loyers. De
surcroît, les crédits non consommés sont intégralement reportés sur le budget de l’année
suivante.
Ces moyens se répartissent ainsi : les moyens matériels mis à disposition par l’OPH
équivalant à 0,5 €/logement, le financement des associations à hauteur de 1,5 €/logement,
dont la partie consacrée à l’aide aux projets s’élève à 0,5 €/logement.
Budget PCL en €
2002
2003
2005
2007
Moyens matériels
47 750
48 500
49 610
60 443,75
Subv. associations
95 500
97 000
99 220
120 887,5
Appel à projets
47 750
48 500
49 6100
60 443,75
TOTAL
191 000
194 000
198 440
241 775
L’accroissement de 23,3 %, entre 2005 et 2007, est dû à la prise à bail du parc transféré de la
SAGI.
VII – 2.1.1. Fonds d’aide aux projets (FAP) : un dispositif qui monte progressivement en
puissance
Après l’appel à projets, l’association locale élabore son dossier. Compte tenu de la sociologie
de ces associations qui ne fonctionnent que grâce à l’implication de bénévoles peu au fait des
subtilités juridiques et financières, l’OPH aide souvent au montage des projets, soit par
l’intermédiaire de la chargée de mission chargée de la concertation locative, soit par celui des
délégations territoriales. D’ailleurs, lors du passage devant la commission des appels à projets
(CAP), la direction territoriale est présente pour aider à présenter le dossier.
Une telle implication de Paris Habitat permet de se demander dans quelle mesure
l’élaboration de projets serait vivante et continue sans son intervention. La difficile
consommation du FAP répond à cette interrogation. La vigueur de la concertation locale, dans
le cadre des appels à projets, dépend, en effet, du dynamisme et du volontarisme des équipes
de l’OPH à s’impliquer dans la mesure où «
le FAP permet d’établir un rapport privilégié
avec les associations et les locataires et de créer du lien
»
98
.
De surcroît, la vigueur du monde associatif se mesure également par le ratio rapportant le
nombre d’associations éligibles à celui des associations recensées. Même si cette dernière
donnée est d’appréciation délicate, l’OPH ne pouvant la reconstituer chaque année, celui-ci
indique en connaître environ 300. Ainsi, après une montée en puissance entre 2003 et 2005 (le
ratio passant de 10 % à 19,7 %), une légère décrue est observée entre 2005 et 2007 (de 19,7 %
à 19 %), avant un redémarrage en 2008 (24,3 %).
97
Union sociale pour l’habitat, « Evaluation des conseils de concertation locative : fonctionnement et
amélioration du service », mai 2005, p. 11.
98
Courriel du 13 février 2009.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
52/102
Corrélativement, ce dispositif monte progressivement en puissance. Ainsi, 2002 mis à part,
l’augmentation du nombre de dossiers annuels a été de 167 %, entre 2003 et 2008, soit près de
30 % en plus par an, en moyenne, avec un nombre annuel de dossiers étudiés de 81,5. Après
une stagnation entre 2005 et 2007, ce nombre est reparti à la hausse à compter de 2008.
Cette évolution traduit une meilleure connaissance, par les associations, de cette possibilité de
financement. En effet, alors que le nombre de projets présentés par association était de 1,5 en
2003, il était de 1,64 en 2008. Après avoir stagné entre 2003 et 2006 inclus, il a crû de 8,3 %
en 2007. Toutefois, en 2008, il a subi une baisse de 3,5 %, montrant, ainsi, que, si l’OPH
travaille avec davantage d’associations (120 recensées en 2008 contre 97 en 2007), certaines
sont surreprésentées dans le nombre de projets financés, avec une certaine tendance à toujours
proposer les mêmes projets aux mêmes périodes.
Alors qu’un des engagements auxquels souscrit l’association lorsqu’elle signe le protocole
financier est de fournir le bilan définitif et détaillé récapitulant l’ensemble des dépenses
engagées, aucun bilan qualitatif de l’action menée n’est demandé. Certaines associations,
toutefois, ont adressé un compte rendu plus ou moins succinct et/ou des photos attestant de la
tenue de l’action. Ainsi, pour 2004, pour 53 projets acceptés, Paris-Habitat a été destinataire
de 33 comptes rendus (écrits et/ou photos) et pour 93 projets, en 2007, 21 ont été l’objet d’un
bilan qualitatif. Les velléités des associations de bien rendre compte du bon emploi des aides,
constatées au début du dispositif, se sont évanouies au fur et à mesure que celui-ci est entré
dans une phase plus routinière.
La chambre prend note que Paris Habitat harmonisera l’évaluation et fera la synthèse
complète des informations fournies par les associations. Afin de sortir le fonds d’aide aux
projets d’une logique de routine, elle ne peut qu’encourager toutes les initiatives.
VII – 2.1.2. Rôle ambigu de la commission des appels à projets
La commission des appels à projets (CAP) est composée de sept membres décisionnaires,
cinq représentant les associations et deux l’OPH, qui y est, ainsi, minoritaire, bien que seul à
financer le fonds, et ne pourrait donc s’opposer au financement d’un projet.
Cependant, ce système ne s’est pas avéré inflationniste. Même si le projet est élaboré en
concertation avec le secteur de proximité de Paris Habitat, le risque potentiel de dérapage
financier serait à mieux prendre en considération.
Par ailleurs, dans le cas où le coût final de l’action s’avérerait inférieur à celui du premier
acompte, le protocole financier stipule «
[qu’]en cas de carence totale ou partielle constatée
dans la conduite du projet, qu’elle résulte ou non d’une négligence, il en sera référé à la
[CAP] elle statuera sur les conséquences financières de cette situation
», sachant qu’il lui
appartiendra donc de proposer «
les mesures nécessaires pour réactiver le projet ou [de fixer]
le montant des retenues ou remboursements financiers à prélever auprès de l’Association des
locataires défaillante (…)
». Ainsi, l’initiative de la réclamation du remboursement d’un trop
perçu appartient à la CAP. Cette situation s’est, bien évidemment, présentée plus d’une fois,
mais jamais son relevé de décisions n’en a fait mention.
Aussi, pour y remédier, les stipulations du protocole financier ont évolué en 2008 pour
préciser les rôles. La CAP a désormais la possibilité, dont il conviendra qu’elle s’empare
pleinement, de statuer sur les carences des associations dans la conduite de leur projet.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
53/102
Plus fondamentalement, une question de principe se pose à propos des modalités de
fonctionnement de cette commission. En effet, les mêmes acteurs se retrouvent, tant du côté
des membres de la CAP que du côté des associations solliciteuses, puisque la majorité d’entre
elles sont affiliées à une association représentée au sein de la CAP, situation qui pourrait
s’avérer préjudiciable au dispositif, d’autant que l’OPH, minoritaire, ne peut s’opposer à une
décision.
Ainsi, la CAP pourrait décider de financer un projet dont l’objet s’éloignerait des principes
posés par le PCL, mais qui serait défendu par une association affiliée
99
, aucune des
précautions nécessaires pour éviter un possible conflit d’intérêts n’ayant été prise.
VII – 2.1.3. Une procédure qui se veut rigoureuse
Le financement de ce fonds correspond à un quart de l’enveloppe globale avec un «
objectif à
terme (…) d’[y] accroître la part de l’aide aux projets
»
100
. Ces fonds sont versés selon des
modalités d’affectation très précises. Le CCLP organise un appel à projets annuel auprès des
associations recensées, en l’occurrence celles affiliées ou représentant 10 % des locataires qui
se sont fait connaître auprès des directions territoriales. Cet appel présente les objectifs et les
conditions de recevabilité des projets, qui doivent avoir pour finalité le développement de la
vie collective et l’intérêt des locataires.
Lors du premier plan, la sélection des projets devait s’opérer au sein du CCLP «
selon des
règles à définir
». Cependant, le CCLP a décidé, le 8 octobre 2002, qu’elle serait faite par une
commission des appels à projets (CAP). Lors de sa réunion du 14 juin 2004, il a fixé à celle-ci
des règles de fonctionnement plus précises quant à la recevabilité et au financement des
projets, aux informations à porter au relevé de décisions ou à la limitation du nombre de
projets festifs (trois par association, par an), au profit de ceux qui s’inscrivent dans la durée.
Il conviendrait, toutefois, de préciser les modalités d’attribution de ces aides, le relevé de
décisions ci-dessus mentionné comportant une ambiguïté, puisqu’il y est également question
de limiter à trois le nombre de projets pouvant être portés chaque année par une association de
locataires.
Une fiche de présentation standardisée faisant, notamment, apparaître le résumé du projet, la
demande de financement et le nombre de projets déjà aidés et les montants octroyés est
fournie aux membres de la CAP. La chambre constate, après analyse de ces relevés de
décisions et des dossiers des associations, que la CAP fonctionne plutôt bien. Toutefois, elle
relève que celle du 13 octobre 2004 s’est tenue en présence d’un seul représentant des
associations et que le visa des autres a été sollicité et obtenu
a posteriori
, comme l’atteste le
cachet de l’organisme. Si, comme le spécifient les règles de fonctionnement de cette
commission adoptées lors du CCLP du 14 juin 2004, « (
…) en l’absence d’un représentant de
l’association, le projet ne serait pas examiné (…)
», il aurait été logique que la réciproque soit
vraie. Il conviendrait donc, pour prévenir cette difficulté, qu’un quorum soit prévu ainsi qu’un
système de suppléance.
99
A titre d’exemple, la chambre s’interroge sur la cohérence du projet n° 358 2007 intitulé « accompagnement à
la scolarité et alphabétisation des adultes » ou du projet n° 109 2004 « atelier cinéma vidéo »
99
, avec la recherche
du développement de la vie collective et l’intérêt des locataires ; dans ce dernier cas, le projet est présenté par la
présidente d’une association, dont un membre siège à la CAP, sans qu’il soit indiqué dans le relevé de décisions
de la commission concernée, le 13 octobre 2004, que ce membre se serait alors abstenu.
100
Plan de concertation locative 2002, 2005 et 2007, chapitre 3, point 2 « les moyens financiers ».
10-UC-0220/S3/2100070/MC
54/102
Une fois prise la décision de financer le projet, un protocole financier est signé, qui fixe les
obligations des parties. Jusqu’en 2008, l’office procédait à un premier versement de 50 % de
la somme demandée et versait le solde sur justificatifs. Le suivi du versement des aides se
veut scrupuleux.
Lorsque l’aide versée s’avère supérieure aux frais engagés par l’association, celle-ci doit
reverser le reliquat. Le délai de remboursement à Paris Habitat est variable, il est fonction de
la trésorerie des associations, mais il répond aussi au souci que le financement d’autres projets
de l’association débitrice ne soit pas compromis par l’apurement de la créance envers l’OPH.
Il conviendrait que cette condition figure dans le protocole financier, afin de faciliter les
relations financières entre partenaires.
En ce qui concerne les projets dits «
non soldés mais clos
», la rigueur du dispositif mis en
place par l’office peut être mise en défaut, car l’association débitrice ne se voit pas réclamer le
paiement de sa dette, tandis que l’office continue à financer ses autres projets. Dans le même
ordre d’idées, un dossier a été clos sans factures, le président de l’association, par ailleurs
administrateur de l’office, indiquant les avoir perdues. Il convient que l’office veille, à
l’avenir, à apporter plus d’attention au suivi financier des projets.
La chambre prend acte que, depuis le 25 mai 2009, le CCLP a décidé de mettre en place un
système de suppléance et qu’un quorum a été institué.
VII – 2.1.4. Attribution au FAP d’un budget qui n’est pas conventionnel
Quoique le budget du FAP soit fixé conventionnellement, une délibération du conseil
d’administration de l’OPH venant l’officialiser, Paris Habitat attribue au FAP un budget autre
que celui arrêté conventionnellement. En fait, ce budget correspond à «
la part du FAP du
budget conventionnel [qui] n’est pas versée par avance en totalité
»
101
, cette distinction étant
motivée par la situation de «
mise en place progressive du Plan de Concertation Locative [qui
a vu] l’enveloppe du Fonds d’Appel à Projets n’[être] pas intégralement consommée sur les
premières années
»
102
.
Or, aucune des versions du PCL signées et entérinées par le conseil d’administration de
l’OPH ne mentionne le fait qu’il serait procédé au gel des crédits qui explique la différence
entre budget arrêté et budget attribué. Au contraire, dès 2004, le conseil d’administration avait
décidé du report de la totalité des sommes non consommées, principe confirmé de nouveau
lors du conseil du 28 mars 2007.
Financement en K€ du FAP
2003
2004
2005
2006
2007
2008*
Budget conventionnel (1)
48 500
49 000
49 610
58 600
60 444
61 860
Budget initial
41 667
47 167
49 400
62 667
64 000
62 667
Consommation (2)
29 432
30 211
41 983
32 310
45 242
69 964
Report (1 – 2)
19 068
18 789
12 148
26 290
15 202
- 8 104
Total cumulé
19 0683
38 614
50 762
77 052
92 254
84 150
* Hors les 37 000 € supplémentaires alloués conformément à une décision du conseil d’administration de Paris-
Habitat du 19 octobre 2006, moitié de la somme issue de l’affaire dite « des HLM » pour laquelle l’OPH attend
100 000 € de préjudice moral, perçu à ce jour à hauteur de 74 000 €.
101
Courriel du 2 mars 2009.
102
Ibidem.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
55/102
Par conséquent, le budget alloué au FAP n’est pas conventionnel et l’OPH s’affranchit de
règles qu’il s’est lui-même fixé. Pour tenir compte de l’impossibilité de caler la
consommation du FAP sur l’enveloppe conventionnelle, plutôt que de contourner ces règles,
il était loisible, en concertation avec les partenaires associatifs, de les modifier, quitte à les
faire évoluer à nouveau lorsque le rythme de consommation conduirait au dépassement du
budget conventionnel, dans une perspective de tarissement des excédents.
En effet, le taux de consommation s’est accéléré, puisqu’il est passé de 60,7 % en 2003 à
113,1 % en 2008, hors reports et abondement supplémentaire. Toutefois, pendant la même
période, si l’on tient compte de ces dernières sommes dans le calcul de ce taux, il apparaît que
celui-ci a évolué de façon inverse, passant de 60,7 % à 39,9 %, cette dégradation tenant à ce
que le FAP dispose de réserves importantes.
Budget conventionnel
Consommation
Report
En €
103
Asso
FAP
Asso
FAP
Asso
FAP
2003
97 000
48 500
92 461
29 432
4 539
19 068
2004
98 000
49 000
93 321
30 211
4 679
18 789
2005
98 220
49 610
89 349
41 983
8 871
7 627
2006
117 200
58 600
108 586
32 310
8 614
26 290
2007
120 887,5
60 443,75
126 662
45 242
- 5 774,5
15 201,75
2008
123 720
61 860
126 557
69 964
- 2 837
- 8 104
Total
655 027,5
328 013,75
575 441
260 932
18 091,5
78 871,75
Enfin, alors que les PCL affirmaient que la part du FAP devait croître au détriment de celle
affectée aux associations, les crédits non consommés pour le financement de ces dernières ne
sont pas davantage venus abonder le FAP que les reports du FAP lui-même.
La chambre prend acte du respect, à l’avenir, du caractère conventionnel de ce fonds.
Conclusion
Le financement d'aides aux projets est un dispositif important du PCL, qui a enfin trouvé son
rythme de croisière et que les associations locales ont maintenant bien identifié. Paris Habitat
se doit de l'ancrer définitivement dans le paysage local et ainsi de pallier un certain
fonctionnement routinier. Pour ce faire, chaque acteur pourrait voir son rôle rappelé pour qu'il
occupe la place qui doit être la sienne. Paris Habitat, financeur unique du FAP, doit être en
mesure d'avoir le dernier mot sur l'attribution de l'aide, la CAP jouant pleinement son rôle de
régulateur et de conseil devant les difficultés de certaines associations. La CAP devrait
s'ouvrir à d'autres acteurs locaux, à définir en concertation entre Paris Habitat et les
représentants des locataires au CCLP, afin de mieux faire partager la dynamique des projets à
un environnement local élargi. Dans cette perspective, une réelle évaluation impliquant les
associations et le secteur de proximité de l'OPH devrait être mise en place.
S'il convient de se conformer aux règles conventionnelles d'affectation des crédits au FAP,
rien n'empêche, par ailleurs, devant l'importance des fonds encore non employés et provenant
des reports antérieurs, de réfléchir à de nouvelles modalités d'affectation, qui peuvent être
transitoires.
103
Chiffres issus du courriel du 6 avril 2009 et modifiés par les rapporteurs de la chambre pour l’année 2005,
colonne FAP de la rubrique « budget conventionnel ».
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Enfin, si le dispositif est suivi dans son ensemble avec rigueur, la chambre prend acte de
l’engagement de l’office à faire disparaître la pratique des «
dossiers non soldés mais clos
» et
rappelle que le même degré d'exigence dans la production des pièces justificatives doit être
imposé à toutes les associations.
VII – 2.2. Financement des associations de locataires : une pratique contraire aux
engagements conventionnels
VII – 2.2.1. Obligations de la convention d’objectifs
La subvention annuelle aux associations représente la moitié de l’enveloppe affectée au
financement de la concertation. Elle est versée aux seules organisations de représentants de
locataires présentes dans le patrimoine de Paris Habitat, affiliées à la Commission nationale
de concertation ou ayant obtenu 10 % des suffrages exprimés aux dernières élections. Les
pourcentages attribués aux associations sont précisés, pour 2003, dans l'avenant n° 1 approuvé
par le conseil d'administration du 21 mars 2003 et, pour 2007, dans le PCL validé par le
conseil, dans sa séance du 28 mars 2007.
Le PCL prévoit qu’une convention d’objectifs doit être établie entre chaque association
bénéficiaire de subvention et l’OPH. Ainsi, le versement des subventions sera effectué après,
d’une part, passation entre l’office et l’association bénéficiaire d’une convention d’objectifs,
d’autre part, présentation d’un rapport d’activité circonstancié. A la signature de cette
convention, jusqu’à fin 2007, un premier acompte équivalant aux deux tiers de la subvention
était versé, à la seule condition que la convention soit impérativement retournée avant une
date qu’elle mentionnait. En effet, «
passé ce délai, l’absence de réception par l’OPAC de ce
document vaudra renonciation à paiement et le montant de la subvention sera reversé
automatiquement au titre des crédits affectés aux « Appels à projets
» ».
Pour obtenir le solde, les associations sont soumises à la double obligation de remettre le bilan
financier et le rapport d’activités afférents à la période allant du 1
er
janvier au 30 septembre de
l’année N, qui doit être transmis à l’OPH dans les 15 jours suivant la date d’arrêt des comptes
correspondant à ce rapport intermédiaire.
Enfin, conformément à l’article 4, les associations bénéficiaires s’engagent à justifier très
précisément de l’usage des fonds reçus, en adressant un rapport d’activités portant sur leurs
actions conduites pour animer la concertation locative, accompagné d’un rapport financier sur
l’exercice passé. Les associations s’engagent notamment à présenter «
un bilan [qui] fera
apparaître le détail des actions menées pour favoriser le développement de la concertation
».
VII – 2.2.2. Un financement non conforme aux stipulations des conventions d’objectifs
L’analyse de l’ensemble des dossiers révèle que le formalisme stipulé dans les conventions
d’objectifs, et rappelé à l’occasion par l’office, est assez peu respecté par les associations. En
effet, sur 40 dossiers constitués durant la période 2003-2008, huit conventions d’objectifs
n'ont pas été trouvées dans les dossiers consultés sur place. Parmi les 32 autres, neuf ne
comportaient pas de date de signature et une n’avait pas été signée par l’association. Des
pièces exigées (accusé de réception de déclaration, procès-verbal de l’assemblée générale)
n’avaient pas été transmises par une association en 2007. De surcroît, pour trois associations,
les dates de signature de la convention pour l'exercice 2004 étaient postérieures à celle
mentionnée à l'article 3 de ladite convention. Enfin, pour les exercices 2006 et 2008, les dates
10-UC-0220/S3/2100070/MC
57/102
indiquées étaient préinscrites, soit de manière manuscrite en 2006, soit de manière
informatique en 2008, de telle sorte la date réelle de signature des associations était inconnue.
Par conséquent, une des stipulations de la convention se trouvait
ipso
facto
inapplicable.
Quant aux bilans financiers d’étape, sur un total de 34 dossiers, un tiers a été transmis dans les
délais, huit ne l’ont pas été, le reste ne l’ayant été qu’après lettres de rappel de l’office.
Des conséquences financières auraient dû découler de l’ignorance du formalisme voulu par
Paris Habitat. Or, le premier acompte a toujours été versé, malgré des défauts de signature ou
des signatures postérieures à la date conventionnelle. Le FAP n'a, bien évidemment, jamais
été abondé de sommes pourtant conventionnellement dues. Quant au solde, il a été également
versé, malgré certaines carences des associations.
Par ailleurs, lorsque les documents prévus par les conventions conclues ont été obtenus, il a
été difficile à Paris Habitat de les interpréter. En effet, il ressort des bilans annuels d’activités
des associations que les fonds alloués à certaines associations n’ont pas toujours été utilisés
d’une manière conforme aux objectifs de la concertation. Aussi, en juillet 2005, Paris Habitat
constatait globalement que «
l’usage des fonds a bien souvent plus pour objet le financement
du fonctionnement des associations, éventuellement à une échelle régionale ( !) que le
développement de la concertation locative au sein des immeubles de l’OPAC de Paris
»
104
. Ce
constat s’est répété sur l’ensemble de la période sous revue pour des aspects plus
particuliers
105
.
Face à ce constat récurrent, le directeur général a décidé
106
d'inscrire ce point à l’ordre du jour
du CCLP 2007 pour confirmer des règles d’attribution ne devant souffrir aucune exception,
règles déjà rappelées lors du conseil d'administration du 17 mars 2006. Ce n'est pourtant pas
cette solution qui a été proposée aux associations partenaires, car, après un débat avec les
membres du CCLP, le 29 novembre 2007, il a été convenu de modifier les modalités de
versements des subventions et de verser les fonds en une seule fois, en contrepartie de la
communication, avant le 15 mai 2008, du rapport annuel 2007 illustrant le développement de
la concertation locative
.
Toutefois, les obligations à la charge des associations sont restées
identiques.
Quoi qu’il en soit de cette solution plus accommodante, l'OPH devait constater, dans une note
du 30 mai 2008, que le contenu du rapport rendu par les associations ne permettait pas de
connaître précisément les actions mises en oeuvre pour développer la concertation locative au
sein de l’office. Si, sur la forme, il y a bien toujours une date de signature à respecter, celle-ci
se trouve privée de toute portée par l'inscription d'emblée d'une date sur la convention. Sur le
fond, la difficulté à bien retracer les engagements des associations dans le domaine de la
concertation n'a pas été résolue. Le versement unique apparaît comme une prime au mauvais
respect d'engagements conventionnels.
Enfin, en 2007 et 2008, la consommation des crédits a été supérieure au budget alloué au
financement des associations, alors même qu’aucune stipulation des conventions conclues ne
le permettait. Arrêtées à 120 887,50 € en 2007 et à 123 720,06 € en 2008, les sommes versées
104
Note du 1
er
juillet 2005 du directeur des politiques sociales et de la ville au directeur général.
105
Cf.
notes des 26 octobre 2005, 9 juin 2006 et 12 février 2007.
106
Par note manuscrite en réponse à une note du 12 février 2007.
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58/102
ont été respectivement de 126 662 et 126 557 €
107
. Cette augmentation n’avait pas de
justification conventionnelle et n’a pas été expliquée au conseil d’administration.
La chambre a pris bonne note des raisons expliquant ces dépassements et qu’à compter de
2009, le budget de ce fonds serait conforme à sa définition conventionnelle.
Conclusion
D’une manière générale, la chambre observe que le non-respect des objectifs fixés est
récurrent. Des entorses aux obligations contractuelles stipulées dans les conventions
d’objectifs sont constatées chaque année : non-respect des délais, non-transmission des
documents conditionnant le versement. Bien plus, au vu des documents transmis, l’office
n’est pas en mesure de déterminer si les actions réalisées sont conformes aux objectifs du
PCL. Il n’en demeure pas moins que les associations perçoivent les subventions prévues,
malgré un suivi rigoureux des dossiers par l'office, qui conduit à devoir régulièrement leur
rappeler leurs obligations contractuelles. Comme aucune sanction n'est appliquée, nombre
d’associations sont tentées de ne pas se conformer aux engagements pourtant signés.
Si les difficultés des associations locales à monter leur dossier de demande d'aide au FAP
peuvent être comprises, la chambre conçoit mal celles rencontrées par des associations
nationales, dotées de permanents capables de remplir des bilans d'activités formalisés dans
des documents types retraçant l'emploi de la subvention de l'OPH ou de se former pour ce
faire, grâce aux crédits issus de ce dispositif.
Par conséquent, la chambre s'interroge sur l’absence de conséquences tirées par Paris Habitat
de « l'impossibilité » pour ces associations de respecter leurs engagements, en se privant du
« garde-fou » qu'aurait dû constituer, pour lui, le bilan intermédiaire. Par cette décision du
versement unique de la subvention, l’OPH a choisi délibérément de ne pas connaître avec
certitude l'affectation de ses concours financiers et cautionné ainsi les mauvaises pratiques des
associations.
La chambre prend acte des différents engagements de Paris Habitat quant à la consultation du
CCLP sur les modalités d’évaluation des actions des associations et du versement des fonds, à
valider par son conseil d’administration, ainsi que sur la mise ne place d’un contrôle financier
renforcé de tous les paiements aux associations.
VIII Attributions de logements : une volonté de mieux maîtriser le
peuplement du parc traduite tardivement
La chambre a souhaité mieux cerner la politique d’attribution des logements, afin d’en
apprécier la conformité avec les objectifs affichés par Paris Habitat. Ainsi, «
dans les
quartiers politique de la ville, une attention particulière est donnée à la politique
d’attribution, afin de contribuer à l’équilibre et à la cohésion de chaque quartier
»
108
. Cette
volonté est même allée au-delà des quartiers classés en géographie prioritaire puisqu’«
en
coordination avec l'Etat et la ville Paris Habitat-OPH a arrêté une liste de groupes en « sites
sensibles », dont certains font ou ont fait partie d'un projet global de requalification. Cette
politique vise à limiter les risques d'une attribution inadaptée […et] de favoriser l'arrivée sur
107
Courriel du 6 avril 2009.
108
Convention globale d’objectifs avec la ville de Paris, du 21 juillet 2004, p. 7.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
59/102
ces sites de familles permettant de contribuer à une stabilisation, voire à l'amélioration de ces
immeubles en difficulté
»
109
.
VIII – 1. Sites sensibles : un concept contraint d’évoluer car insuffisant pour répondre à
l’objectif de mixité sociale
Lors de sa séance du 20 octobre 2005, le conseil d’administration a décidé, dans l’objectif de
définir une politique de peuplement plus fine, d’approuver le principe d’une liste des sites
fragiles pour lesquels serait proposée une politique d’attribution spécifique, le concept de sites
sensibles ne pouvant plus répondre à lui seul à cet objectif. L’approche du peuplement s’est
donc affinée en juxtaposant aux sites sensibles des sites fragiles.
VIII – 1.1. Une définition floue, une méthode d’élaboration perfectible
Depuis 1997, Paris Habitat dresse une liste de «
[…] sites pour lesquels, en raison des
difficultés qu’ils comportent, une attention particulière et des mesures d’exception doivent
être apportées
»
110
. Elaborée en deux temps, cette liste des sites dits sensibles englobe
aujourd’hui diverses réalités que rien ne rassemble, si ce n’est la notion extensive de
difficultés, celle-ci incluant l’insécurité comme les problèmes économiques et sociaux des
locataires.
VIII – 1.2. Un concept qui a trouvé ses limites
Dès 2004, les administrateurs de la commission d’attribution des logements (CAL) ont estimé
que «
la liste des sites sensibles (…) n’[était] pas suffisante pour permettre d’élaborer la
mixité sociale souhaitée par [le conseil d’administration] et qui fait partie de [ses]
orientations politiques
»
111
. Les membres de cette commission ne pouvaient donc exercer
pleinement leur mission, les informations à leur disposition manquant de base conceptuelle et
méthodologique.
Au surplus, jusqu’en 2005, Paris Habitat ne disposait pas d’un fichier informatisé des
demandeurs de logements et, compte tenu de la masse des demandes, il lui était, de ce fait,
impossible de répondre avec toute la finesse nécessaire aux conditions de peuplement définies
dans sa charte d’attribution. Ceci peut, peut-être, expliquer la faible présence de dossiers
répertoriés comme relevant de sites sensibles au cours des quatre premiers mois de 2004
112
.
Enfin, les partenaires, pourtant informés de cette liste, n’ont pas joué le jeu, enrayant ainsi la
volonté de diversifier le peuplement de ces sites. Fin 2004, la CAL se plaignait ainsi de ce que
«
sur ces sites [… Paris Habitat était] en difficulté par rapport à des contingents tels que
ceux de l’Etat. On continue à (…) rajouter des familles en difficulté. Ce n’est effectivement
plus possible
»
113
. La critique, ici ciblée sur l’Etat, était valable pour l’ensemble des
réservataires. Or, le CCH, en son article L. 441-2, dispose que la CAL est chargée d’attribuer
109
Charte d’attribution des logements de l’OPAC de Paris, 2002, p. 10.
110
Annexe à la délibération n° 2003 152 du 18 décembre 2003.
111
PV du conseil d’administration du 27 mai 2004, p. 32
112
Ainsi, sur un total de 1 999 logements à attribuer tant à Paris que dans les communes de banlieue, seuls 11
étaient en sites sensibles, dont huit dans le même quartier du XII
ème
arrondissement, alors que, pendant la même
période, des logements étaient attribuables dans divers quartiers de banlieue classés en sites sensibles, mais
également dans quatre arrondissements parisiens majoritairement classés en sites sensibles.
113
Procès-verbal du conseil d’administration du 16 décembre 2004, p. 21.
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nominativement chaque logement locatif, cette compétence d’attribution étant exclusive. Dès
lors, il lui appartenait d’accepter ou de refuser toute proposition de candidature d’un
réservataire qui ne correspondait pas aux conditions posées par sa charte d’attribution. Au
contraire, dans le même temps, pour elle, «
il n’[était] absolument pas question de (…)
refuser [ces familles difficiles qui sont dans le besoin]. Il est même arrivé (…) que les
réservataires (…) proposent des familles sur des sites fragiles ou sensibles. [La CAL] se [fait]
un devoir de ne pas les rejeter, mais […voit] avec l’Opac [s’ils peuvent] améliorer la
situation
»
114
.
Ainsi, ne disposant guère d’informations autres que la localisation en sites sensibles, la CAL
était également dépourvue d’outil de suivi des décisions qu’elle prenait et des effets de celles-
ci sur le peuplement. Compte tenu du mélange des concepts fondant la liste des sites sensibles
et d’une méthode qui a laissé subsister une certaine dose de subjectivité dans sa constitution,
l’effet ne pouvait qu’être difficilement évaluable. Par conséquent, au bout de sept ans de mise
en place de cet outil original, au moment où le taux de rotation était encore assez dynamique
pour permettre une évolution du parc, Paris Habitat n’avait pas atteint son objectif. Au
contraire, la direction de l’OPH ne pouvait que déplorer, en octobre 2005, de n’avoir pu
enrayer le phénomène de « ghettoïsation » de certains quartiers
115
.
VIII – 2. Les sites fragiles, un nouvel outil perfectible pour mieux répondre à l’objectif
de maîtrise du peuplement des parcs concernés
VIII – 2.1. Les sites fragiles : un nouvel outil qui ne peut résumer l’action volontariste de
Paris Habitat sur le peuplement de son parc
Si une première réponse a été l’informatisation du fichier des demandeurs, accompagnée d’un
redimensionnement interne du système d’information permettant des requêtes par le service
concerné, ainsi que le partage de ce fichier avec la ville de Paris, la véritable innovation a
consisté à redéfinir un nouvel outil pour mieux appréhender le peuplement du parc. A cette
fin, Paris Habitat a donc établi une liste de sites dits fragiles, lors de sa séance du 20 octobre
2005. Ces sites sont identifiés comme étant «
sans dangerosité avérée, mais socialement
fragiles et pour lesquels sera proposée une politique d’attribution spécifique, groupe par
groupe, selon la nature de la fragilité observée et ce afin de ne pas aggraver les
tendances
»
116
.
Cette différenciation des approches des sites démontre bien
a contrario
«
qu’(…) une seule
liste de sites « dits sensibles », trop restrictive, ne permett[ait] plus à l’Etablissement de
répondre à l’augmentation des demandeurs de logements et à leur précarisation tout en
affinant le peuplement des immeubles
»
117
. Le fait de faire basculer de la liste de sites
sensibles vers la liste des sites fragiles un peu plus de 50 % des logements qui vont la
constituer confirme, également, le défaut de conception originelle de la liste des sites
sensibles sur laquelle avait travaillé la CAL, ainsi que sa difficulté à répondre à l’objectif d’un
autre peuplement.
114
Procès-verbal du conseil d’administration du 14 décembre 2006, p. 70/82.
115
Procès-verbal du conseil d’administration du 20 octobre 2005, p. 73.
Cf
. également procès-verbal du conseil
d’administration du 17 mars 2005, p. 57.
116
Délibération n° 2005-129 du 20 octobre 2005.
117
Ibidem.
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61/102
Consciente de la limite de l’outil, la CAL attendait beaucoup de la création d’une unité
« outil, méthode et analyse du peuplement ». Ce n’est pourtant pas la réponse que l’office a
souhaité apporter à cette difficulté. L’abandon de la création de cette unité a découlé de la
réflexion des administrateurs réunis en séminaire, puisque ceux-ci ont fait le choix de
distinguer deux types de sites dont le peuplement était à surveiller et maîtriser
118
. Toutefois,
on peut s’interroger sur ce choix, dans un contexte bien connu de Paris Habitat.
Ainsi, chaque rapport d’activité de la CAL déplore le faible taux de rotation des logements et
la faiblesse du taux de réservation propre à l’office (25 %) qui en résulte. Au surplus, l’OPH
accueille une population aux ressources de plus en plus limitées. Par ailleurs, l’effet de la loi
« DALO » sur les propositions de relogements de l’Etat viendra directement alourdir cette
tendance. Enfin, le fait d’avoir placé une part importante du parc dans une autre liste peut
entraîner des effets pervers susceptibles de «
(…) conduire à ne pas attribuer de logements
sur à peu près un tiers [du] parc à des populations d’emblée classées comme fragiles parce
que ce sont des familles pauvres (…)
»
119
.
Pour illustrer ce contexte, le classement en sites à surveiller a augmenté de plus de 126 %
entre 2003 et 2007, alors qu’au même moment le parc total s’accroissait de 19,5 %. Le
contraste est encore plus accentué si l’on ne considère que le parc hors logements
intermédiaires, quasiment exclu de ces listes. Ainsi, est bien mise en exergue l’extrême
difficulté pour Paris Habitat de pouvoir atteindre son objectif d’une meilleure mixité sociale,
tout en répondant à sa mission de loger, dans un contexte de forte demande de logements
sociaux.
Pour Paris Habitat, «
l’objectif (…) relatif à un rééquilibrage géographique de peuplement
nécessite un outil évolutif
»
120
. Par conséquent, des groupes passent d’une catégorie à l’autre,
certains en sortent et d’autres y rentrent. L’outil a toujours été évolutif, puisque les listes ont
toujours évolué de manière annuelle, puis biennale. Son évolution sert de marqueur de
l’effectivité du travail de la CAL. Ainsi, «
(…), si [Paris Habitat] a bien travaillé, on peut
espérer qu’une partie d’Aubervilliers puisse revenir en site fragile et non pas en site sensible,
mais qu’à l’inverse, si on travaille mal, ce qui était fragile basculera en sensible
»
121
. Or, en
2007, lors de la révision des listes des sites, celle des sites sensibles a augmenté de 47 %, bien
qu’une année pleine se soit écoulée depuis la mise en place de l’outil « sites fragiles ».
La question est donc de moins de centrer l’attention sur l’évolution, qui est une conséquence,
que sur les raisons de cette évolution. Or, dans certains groupes d’immeubles ou communes,
la marge de manoeuvre dans les attributions de logements est ténue, voire nulle, comme à
Champigny-sur-Marne où la totalité des logements possédés par l’OPH sont classés en sites
sensibles ou en sites fragiles. De surcroît, «
pour la banlieue, 64 % des demandeurs reçoivent
une proposition dans la commune de leur résidence
»
122
. Dans ces conditions, agir sur le
peuplement se révèle une vraie gageure.
118
Réponse de Paris Habitat du 15 décembre 2008.
119
Procès-verbal du conseil d’administration du 20 octobre 2005, p. 75.
120
Délibération n° 2006-181 du 16 décembre 2006.
121
Procès-verbal du conseil d’administration du 16 décembre 2004, p. 76.
122
PV du conseil d’administration du 27 mai 2004, p. 31
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On voit donc la limite de ce nouvel outil « sites fragiles », qui a, cependant, le mérite d’exister
et de fixer l’attention sur le peuplement de certains sites. C’est pourquoi la chambre
recommande la création d’une unité spécifique, armée conceptuellement pour faire face à ce
qui est un vrai défi.
VIII – 2.2. Une information lacunaire de la CAL sur les sites fragiles : une impossibilité
à répondre à l’objectif de mixité du peuplement
Une fois cet outil défini, il convenait que la CAL s’en empare pour se prononcer en toute
connaissance de cause sur l’attribution d’un logement particulier à une famille identifiée. Cet
outil n’a été disponible qu’à partir de février 2007 avec le document « Fiches sociales sur les
sites fragiles », élaboré à partir des résultats de l’enquête triennale sur l’occupation du
patrimoine social de 2006. Or, l’OPH disposait de ces mêmes résultats depuis l’enquête
précédente de 2003 et aurait pu les exploiter dès 2005, pour aider la CAL dans ses décisions.
Au surplus, la délibération du 20 octobre 2005 validant la liste des sites fragiles insistait sur
une politique d’attribution spécifique, groupe d’immeubles par groupe d’immeubles, fondée
sur la nature de la fragilité observée. Il convenait donc de comprendre que, grâce à l’analyse
ayant mené au classement d’un groupe dans cette liste, serait mise en exergue une difficulté
sur laquelle agir en priorité. Or, à la lecture de ces fiches sociales, aucune priorité d’action ne
ressort, car celles-ci mêlent plusieurs fragilités d’intensité équivalente. Dès lors, il est
impossible à la CAL d’apporter la meilleure réponse, faute de savoir quelle fragilité réduire en
priorité. Un travail de priorisation doit donc être effectué sur ces fiches pour respecter la
délibération susmentionnée.
La CAL n’a donc pu disposer de cet outil que deux ans après sa création et, de surcroît,
celui-ci apparaît, en l’état, difficilement exploitable. L’objectif de mixité sociale par la
maîtrise du peuplement n’a donc pas pu se réaliser pleinement.
Conclusion sur les attributions de logements
Avec la mise en place des listes de sites sensibles et fragiles, Paris Habitat a voulu répondre, à
son échelle, aux phénomènes de ségrégation urbaine. Toutefois, sa CAL n’a jamais pu
disposer pleinement d’un outil opérationnel.
Plus fondamentalement, la question est de savoir si ces outils peuvent, à eux seuls, répondre à
ces défis. En effet, ils portent en eux leurs limites. Ainsi, plus un parc de logements
accueillera de familles socialement fragiles, moins ces listes trouveront à s’appliquer, sauf à
interdire à ces familles l’accès à ce parc, ce qui nierait, à plus ou moins brève échéance, la
vocation même de l’OPH, qui est de les loger. Si Paris Habitat ne détient, bien sûr, pas seul la
réponse à cette question, il convient, néanmoins, de réfléchir dès maintenant à l’évolution de
ces outils qui ne semblent plus à la hauteur de l’enjeu.
La chambre prend acte de la volonté de Paris Habitat de réfléchir à l’évolution de ses outils et,
plus globalement, de son souhait de mieux appréhender sa politique d’attribution de
logements.
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IX Réforme CAPITAL
e
IX – 1. CAPITAL
e
, une réforme inachevée : le pacte de proximité
IX – 1.1. Une réforme mais pour quel(s) objectif(s) ?
Comme le rappelle le président du conseil d'administration, «
la réflexion sur une
restructuration interne, progressive et concertée, autour du projet « Capitale » (...) permet à
l'établissement d'offrir davantage de proximité, de réactivité (...) dans l'accomplissement de
sa mission
». L'objectif premier est donc bien une restructuration rapprochant l'OPH de ses
locataires. Toutefois, pour le directeur général, cette réorganisation a eu «
(...) pour point de
départ (...) la volonté de prendre en compte les attentes des locataires, de leurs représentants
ainsi que les remarques de nos partenaires, notamment les élus
». L'objectif est ici «
la
proximité [... qui] aura les moyens de répondre à l'essentiel des attentes des locataires et
d'améliorer, de ce fait, nos prestations, tant en délai d'intervention, qu'en qualité de réponse
apportée
». A la lecture de ces deux messages dans le rapport annuel 2003, on s'interroge sur
la véritable priorité de cette réorganisation.
Avec la réforme CAPITAL
e
, il « s
'agit de faire évoluer l'établissement pour placer le service
aux locataires et aux partenaires au coeur de la mission de chaque salarié de l'OPAC et pour
cela [doit être menée] non seulement une évolution de [son] organisation mais [il faut] aussi
créer les conditions d'une véritable évolution culturelle collective
»
123
. Ce projet, à finalité
essentiellement interne, doit répondre à l’objectif d'une meilleure professionnalisation du
personnel de l'OPH, d'un décloisonnement des structures internes et d’une évolution des
méthodes de travail
124
.
Dès lors, «
l'objectif [est-il] de redonner du sens au travail collectif et individuel de chacun
[des collaborateurs] au-delà des principes généraux [des] missions [de l'établissement]
»
125
,
afin de mieux pouvoir répondre aux défis de nouvelles ambitions de constructions, ou bien de
«
(...) positionner le locataire, qui est la finalité de notre mission, au coeur de nos
préoccupations et de nos métiers
»
126
? Il n'y a pas eu de choix prioritaire, ces deux objectifs
étant tenus pour aussi importants, comme l'indique le document « CAPITAL
e
3 ans après ».
Or, une organisation, pour se réformer et donc aller au-delà d'une simple évolution de son
fonctionnement, ne peut circonscrire son ambition à cette seule finalité : une réforme
organisationnelle, si elle veut réussir, doit être présentée comme un moyen, ou un objectif
intermédiaire, pour atteindre un objectif final auquel elle doit répondre. Dans le cas de Paris
Habitat, il y a, donc, eu une concurrence d'objectifs, qui se sont télescopés, la réorganisation
interne apparaissant de fait comme une fin en soi. L'acronyme CAPITAl
e
synthétise bien cette
idée, allant par son graphisme même jusqu'à la caricaturer. Ainsi, «
le projet, nommé
Capital
e,
exprime les enjeux et les principes clés :
C
apitaliser les expériences ;
A
dapter la structure ;
P
réparer les collaborateurs aux évolutions ;
I
nitier de nouveaux comportements ;
T
rouver les
solutions d'une meilleure réactivité ;
A
nticiper les évolutions de l'environnement ;
L
ancer une
123
Procès-verbal du conseil d'administration du 18 décembre 2003, p. 41. C’est dans ce cadre que s’inscrit
l’objectif secondaire de déconcentration de la gestion, également visé par la réforme.
124
Tel que décrit au procès-verbal du conseil d'administration du 26 mai 2005, p. 10.
Cf
. également procès-
verbal du conseil d'administration du 15 décembre 2005, p. 57.
125
Procès-verbal du conseil d'administration du 26 mai 2005, p. 10.
126
Objectifs rappelés dans le document « CAPITAL
e
3 ans après. Présentation en réunion des Directeurs ».
Mercredi 4 avril 2007.
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mutation de l'établissement qui mobilise l'ensemble des collaborateurs ;
E
tre à l'écoute des
locataires et des partenaires
».
Pour donner corps à ces objectifs, six directions territoriales ont remplacé 14 antennes,
rattachées directement au directeur général au même titre que les directions centrales, elles-
mêmes modifiées. Parallèlement, deux catégories de secteurs de gérance (un secteur de
gérance décentralisé et un secteur de gérance traditionnel) ont vu le jour.
Cette réforme a bien eu pour résultat de renforcer les moyens humains, notamment au niveau
local. Pour autant, plaquer sur un territoire de nouveaux moyens n’est pas suffisant, il faut
aussi, en sus de la volonté de déconcentrer, un véritable travail préalable tant avec les
personnels, pour les former à leurs nouvelles tâches, qu’avec les locataires, premiers
destinataires de cette réorganisation. Par conséquent, quoique l’objectif final soit
régulièrement affiché, l'organisation mise en place ne permettra de s’en approcher que
lentement et grâce à un nouveau projet d'organisation. La bonne connaissance des attentes de
ses locataires, que l’OPH avait grâce à une première enquête de satisfaction menée à son
initiative auprès d’eux, en 2003, ne suffisait pas.
IX – 1.2. Pacte de proximité : l’achèvement véritable de la réforme CAPITAL
e
Il résulte de la réforme CAPITAL
e
une réorganisation de proximité qui n’est pas allée
jusqu’au bout de sa finalité. Le pacte de proximité pourrait y suppléer.
Entre 2005 et 2006, des ateliers de proximité ont été organisés dans différentes directions
territoriales sur des thèmes variés touchant la vie quotidienne des locataires. Après cette phase
d’écoute, les engagements ont été actés dans le pacte de proximité, diffusé en février 2007.
L’office s’y engage à améliorer sa relation avec ses locataires, s’oblige à répondre à leurs
attentes par des actes concrets, tels que la mise en place d’un nouveau dispositif d’accueil, le
contrôle de la qualité des interventions des entreprises à l’entrée des lieux et lors d’une
réhabilitation ou le rappel des règles de vie dans l’immeuble par voie d’affichage.
Il a donc fallu attendre fin 2005, soit plus d’un an après la mise en place définitive de
CAPITAL
e
, pour que les préoccupations des locataires soient mieux prises en compte. A cette
fin, Paris Habitat a dû engager une trentaine de personnes, recrutement significatif comparé à
celui des 70 personnes déjà affectées localement, hormis les gardiens, après la réorganisation,
ce qui démontrait ainsi le mauvais calibrage de celle-ci au regard de l’objectif de proximité et
de meilleur service aux locataires.
Cette démarche, qui achève la réorganisation et lui donne enfin son sens, a répondu à la
volonté plus globale de la collectivité de rattachement de Paris Habitat à laquelle celui-ci s’est
conformé. Ainsi, les
« ateliers de proximité »
127
, lancés, dès 2005, selon
«
une démarche
originale et ambitieuse »
sont nés de la
« volonté du maire, Bertrand Delanoë, de favoriser la
démocratie participative à tous les niveaux et dans tous les secteurs en donnant la parole à
ceux qui font vivre Paris et y vivent
»
128
.
127
Rapport annuel d’activités 2007, p. 32.
128
Editorial du Pacte de proximité.
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65/102
Ce pacte s’est focalisé sur un engagement essentiel aux yeux des locataires, à savoir la mise
en oeuvre de la gestion des réclamations. Paris Habitat a donc souhaité mesurer la qualité du
service rendu en ce domaine. Un indicateur a été créé à cet effet. Il s’agit d’apporter une
réponse argumentée dans un délai maximum de 21 jours. Ce «
chantier phare
» fait suite à
une enquête de satisfaction réalisée en 2006. L’enregistrement et le traitement des
réclamations ont été envisagés dès le début du mois de décembre 2007. Après évaluation, il
s’avère que près de 90 % des courriers font actuellement l’objet d’une réponse argumentée.
Toutefois, ce très bon résultat masque des disparités au sein des diverses directions. Ainsi, le
taux de réponse peut aller de 97,5 % des réclamations dans les délais impartis pour la
direction territoriale Est, entre le 1
er
janvier et le 30 novembre 2008, à 74,7 %, entre ces deux
mêmes dates, pour la direction des politiques sociales et de la ville, sachant que le volume de
réclamations n’est pas comparable, allant de 5 165 pour la première à 261 pour la seconde.
Au surplus, cet indicateur est partiel, car Paris Habitat a décidé de ne pas enregistrer les
réclamations téléphoniques, qui représentent un volume considérable, souhaitant réaliser une
étude plus approfondie de l’accueil téléphonique
.
Ainsi, s’il convient de porter au crédit de
l’OPH la volonté de recueillir les attentes de ses locataires au moyen de réunions et
d’enquêtes de satisfaction, la chambre s’interroge sur le caractère significatif de cet indicateur
de suivi, qui ne reflète pas assez la réalité vécue par les locataires telle qu’elle s’exprime dans
leurs réclamations. De surcroît, peu lisible, parce que mêlant des natures de courriers
différentes, il ne permet pas de vraies comparaisons entre directions, ni d’évaluer réellement
le service rendu par certaines. Des marges de progression existent donc pour achever la
réforme CAPITAL
e,
afin qu’elle réponde à l’objectif revendiqué d’une meilleure réponse de
proximité.
IX – 2. Réforme CAPITALe : une conduite imparfaite du changement
La réforme CAPITAL
e
s’inscrit dans un contexte de mobilisation du personnel en faveur d’un
projet d’établissement qui continue à mobiliser l’office et sur lequel elle s’appuie notamment
en ce qu’il a posé la qualité de service comme axe. Ainsi, au moment où cette réforme va
entrer dans une phase plus intense, elle se télescope avec cet autre projet mobilisateur, sans
parler du nouveau service proposé aux locataires intitulé « locapacte ». Si ces coexistences ne
sont pas pré-déterminantes sur la suite du processus de la réforme CAPITAL
e
, elles
caractérisent néanmoins un contexte de mobilisation permanente du personnel sur des projets
touchant à l’exercice des métiers.
Aussi, le phasage de la réforme CAPITAL
e
s’avère primordial, afin de mobiliser à bon
escient les énergies des personnels déjà fortement sollicitées pour s’adapter aux évolutions
continuelles de Paris Habitat face à son environnement.
IX – 2.1. Calendrier de la réforme : une phase opérationnelle trop réduite, conséquence
d’une phase réflexive trop longue
Le phasage de la réforme s’est révélé en décalage avec les aspirations des personnels. En
effet, pour la direction générale, «
un certain paradoxe [voudrait] qu’au cours des derniers
mois, pendant la période de réflexion, il [lui] a[vait…] été reproché de ne pas aller assez vite
[alors qu’]aujourd’hui [dans la phase opérationnelle il est] estim[é] qu[’elle va] trop
vite
»
129
. Or, il n’est en rien paradoxal de vouloir connaître rapidement ce qu’une
réorganisation implique au niveau des ressources humaines et de souhaiter, une fois
129
Procès-verbal du comité d’entreprise et du comité technique paritaire du 26 septembre 2003, p. 13.
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l’architecture de la réforme connue, approfondir la question relative à l’évolution des métiers,
le temps jouant ici comme un amortisseur des craintes de l’inconnu.
Or, c’est justement l’inverse qui a été décidé. En effet, la phase de réflexion a débuté mi-2002
au sein du comité de direction pour se clore à l’été 2003. Dès lors, a débuté la phase
opérationnelle selon le calendrier que le directeur général a présenté lors du comité
d’entreprise (CE) et du comité technique paritaire (CTP) du 26 septembre 2003. Au cours de
l’été, ont été mis en place un comité de pilotage et une équipe projet qui a défini la méthode à
suivre pour la conduite du projet. Autour de huit missions arrêtées par le comité de pilotage,
des groupes de travail ont été mis en place qui, après avoir analysé l’existant, ont été chargés
de proposer des évolutions. Réunis du 20 septembre au 20 octobre 2003, ils ont ensuite remis
leurs préconisations. A cette date, l’équipe projet a consolidé l’ensemble des propositions, le
comité de pilotage procédant, ensuite, aux premiers arbitrages. Jusqu’à la mi-décembre, les
hypothèses ont été affinées et leur mise en oeuvre préparée en vue d’une consultation des
instances représentatives du personnel. Enfin, la nouvelle organisation a été progressivement
mise en oeuvre à partir du mois de janvier 2004, pour devenir totalement opérationnelle à la
fin du premier semestre de 2004.
Ainsi, sur une durée totale d’un an et demi, à peine un tiers du temps a été consacré à la mise
en oeuvre concrète de la réforme.
IX – 2.2. Une méthode de conduite du changement mal maîtrisée
Méthode
Les personnels ont manifesté le jour même du conseil d’administration du 22 mai 2003, qui
annonçait officiellement le lancement opérationnel de la réforme CAPITAL
e,
souhaitant ainsi
faire part de leurs inquiétudes quant à la manière dont la méthode de conduite du changement
«
participative et progressive
»
130
avait été menée. En effet, paradoxalement, elle avait été
trop progressive lorsqu’elle ne le devait pas et peu participative au moment où les personnels
auraient eu le plus besoin de s’exprimer. Ainsi, le directeur général a lui-même reconnu que la
phase réflexive avait été trop participative, ce qui l’avait rendue trop longue
131
.
Cette manifestation aurait dû inciter à conduire le changement selon un rythme qui soit
conciliable avec les craintes des personnels devant l’ampleur des bouleversements annoncés.
La volonté de concertation voulue et pratiquée par la direction générale n’a pas réussi à mettre
fin à toutes les inquiétudes du personnel sur la réforme à venir et ce malgré une connaissance
du cadre stratégique.
Cadre stratégique
Ces inquiétudes ne pouvaient disparaître si l’on se réfère au contenu du cadre stratégique. Le
cadre proposé aux instances représentatives lors de la séance du comité d’entreprise et du
comité technique paritaire du 26 septembre 2003 pouvait apparaître rigide. En effet, seuls les
directeurs ont participé à sa genèse. Même si les personnels ont été sollicités au fur et à
mesure de l’avancement de la réflexion, il n’y a pas eu de véritable mise à plat de
l’organisation, ni de constitution de groupes de travail représentatifs des divers métiers de
130
Procès-verbal du conseil d’administration du 18 décembre 2003, p. 41.
131
Ibidem
, p. 48.
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l’établissement. Tout est venu de la direction générale. De surcroît, la définition des missions
autour desquelles la réflexion des groupes de travail a été organisée, ainsi que les cahiers des
charges qui l’ont guidée, ont été le fait du comité de pilotage, qui n’était que le comité de
direction augmenté du chef de projet.
Par conséquent, faute d’enjeu, il n’y a eu aucune discussion sur cette question lors de cette
séance du comité d’entreprise et du comité technique paritaire, l’organisation telle que
présentée étant connue dans ses grandes lignes et conforme à celle mise en place à partir du
1
er
janvier 2004.
Les questions intéressant au premier chef les personnels étaient celles des métiers et de la
formation. Or, pour seules perspectives, il a été demandé aux salariés de réfléchir à des
missions qu’ils croyaient déjà exercer et ce, selon des «
échéances […] tendues
»
132
, à peine
un mois. De plus, leurs propositions devaient leur échapper par la suite puisqu’elles allaient
être consolidées, puis étudiées sous l’angle de leur faisabilité par le groupe projet et, enfin,
arbitrées par le comité de pilotage. Ce dispositif, qui accordait à peine trois mois pour mettre
en place les compétences sur lesquelles serait assise la réforme, sans permettre de confronter
le produit final aux propositions initiales afin de savoir si celui-ci y était fidèle, donnait le
sentiment que tout était joué d’avance.
De surcroît, la participation a été abandonnée, le directeur général demandant, par une analyse
paradoxale tirée de l’expérience de la phase réflexive, «
(…) que l’on ne multiplie pas ces
étapes qui sont propices à générer l’inquiétude
»
133
. Par conséquent, une fois arrivé à ce stade
du processus de réforme, la présentation et la validation de l’organigramme ont été proposées
au comité d’entreprise et au comité technique paritaire de mars 2004. Ainsi, il a été décidé de
restreindre la participation au moment où toutes les inquiétudes des personnels n’avaient pas
été apaisées, puisque restait à traiter la question fondamentale de l’évolution des métiers
induite par cette réorganisation. Or, le projet présenté lors de cette même séance du comité
d’entreprise et du comité technique paritaire se contentait d’indiquer qu’il faudrait anticiper et
accompagner cette évolution, renvoyant cette question à plus tard.
La raison avancée par la direction générale pour ne pas traiter immédiatement de cette
question résidait dans l’impossibilité «
(…) de travailler sur des métiers sans la validation
d’une nouvelle organisation. C’est de celle-ci que vont naître de nouveaux métiers
»
134
. Or,
cette question de l’organisation n’a pu être abordée qu’au début de décembre 2003 par le
comité d’entreprise et le comité technique paritaire. Néanmoins, il aurait été possible, à partir
des préconisations des groupes de travail, de former dès novembre 2003 des groupes métiers.
La connaissance du schéma organisationnel présenté le 26 septembre 2003 et l’apport des
différents membres des groupes de travail permettaient de ne pas attendre une définition
exhaustive de ce que serait la nouvelle organisation, d’autant que les organigrammes précis
n’ont été fournis au comité d’entreprise et au comité technique paritaire qu’en mars 2004.
Lors de leur séance de décembre 2003, des organigrammes cibles ont bien été communiqués
pour avis au comité d’entreprise et au comité technique paritaire. Par conséquent, il n’était pas
obligatoire de connaître de façon détaillée la future organisation pour mettre en place ces
groupes métiers tant attendus. D’ailleurs, ces groupes ne devaient-ils pas être «
constitués par
132
Document intitulé « Principaux enseignements de la seconde réunion d’échange et de travail avec
l’encadrement – 12 novembre 2003 », p. 2.
133
Procès-verbal du conseil d’administration du 18 décembre 2003, p.48.
134
Procès-verbal du comité d’entreprise et du comité technique paritaire du 20 novembre 2003, p. 10.
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des collaborateurs qui connaissent les métiers, parce que ce sont les leurs
»
135
? Et de
surcroît, sur des thématiques assez larges, à savoir celles des quatre grandes fonctions
identifiées : proximité, patrimoine, social et ressources.
Au surplus, après la synthèse des propositions des groupes de travail effectuée par un
consultant extérieur, «
à partir de la réunion du 3 novembre [2003], le comité de pilotage
[pouvait] commencer à définir les métiers sur lesquels il faudra[it] travailler en priorité
»
136
.
Ainsi, des métiers avaient pu être considérés comme prioritaires pour le succès de la nouvelle
organisation de l’établissement, alors même que l’organisation n’avait pas été validée ou
précisée. Par conséquent, la raison invoquée pour refuser la mise en place des groupes métiers
à compter du mois de décembre 2003, en réalité en janvier 2004, ne tenait pas, d’autant plus
que «
(…) les métiers, en tant que pratiques quotidiennes, [n’allaient] pas fondamentalement
changer
»
137
.
Enfin, bien qu’il ait été prévu que le travail des groupes métiers se poursuive dans le premier
semestre 2004, ce qui soulignait la complexité de la tâche, ceux-ci ont été arrêtés avant la fin
de février 2004, soit après moins de deux mois de réunions, et avant même que les
organigrammes officiels ne soient présentés pour avis au comité d’entreprise et au comité
technique paritaire, lors de leur séance du 5 mars 2004.
Cette réforme, rejetée à l’unanimité par les représentants du personnel lors du comité
d’entreprise et du comité technique paritaire du 5 mars 2004, a été mal vécue
138
. De surcroît,
les gardiens, soit près de 1 000 personnes sur un effectif d’environ 2 500, ont été exclus de la
démarche, alors qu’ils exercent un métier sans lequel la proximité ne peut pas se concevoir
pleinement
139
. Aussi, la question de l’évolution actuelle de ce métier a-t-elle été évoquée au
conseil d’administration du 14 décembre 2006, la nouvelle organisation ne pouvant plus être
pensée sans l’y inclure.
IX – 3. Une réforme marquée par l’absence d’un suivi financier et d’une évaluation
globale.
IX – 3.1. Une mauvaise évaluation des besoins en ressources humaines
Pour atteindre les objectifs de la réforme CAPITAL
e
, le directeur général avait annoncé
mener le projet par «
redéploiement des moyens
», c’est-à-dire à «
coûts maîtrisés
» et avec
«
les équipes en place
», mais en envisageant, néanmoins, des évolutions de métiers. Or, lors
de la réunion du comité d’entreprise et du comité technique paritaire du 2 novembre 2004, le
bilan de la réforme a fait ressortir 50 créations de postes et une vingtaine de redéploiements
seulement, sur 70 nouveaux postes sur le terrain, ce qui caractérisait la difficulté de la mise en
oeuvre de la réforme au sein de l’établissement, peu de personnes ayant franchi le pas de la
mobilité.
135
Procès-verbal du comité d’entreprise et du comité technique paritaire du 31octobre 2003, p. 8.
136
Ibidem
, p. 8.
137
Procès-verbal du comité d’entreprise et du comité technique paritaire du 20 novembre 2003, p. 10.
138
Au point qu’une représentante du personnel, au conseil d’administration des 27 novembre et 11 décembre
2008, appelait encore à la revoir.
139
Ils sont, néanmoins, régis par un accord d’entreprise datant de 2000.
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Lors de l’examen du projet de budget 2006, le conseil d’administration du 15 décembre 2005
a confirmé ces créations de postes, entraînant une augmentation des dépenses de personnel de
7,8 %, due pour partie à la réforme CAPITAL
e
, les dépenses de location induites augmentant
de plus de 3 M€.
IX – 3.2. Une évaluation globale tardive tant quantitative que qualitative, malgré les
demandes réitérées des administrateurs
Dès 2004, le directeur général s’était engagé à produire deux bilans, un relatif aux ressources
humaines et un autre, de nature financière, faisant un point exhaustif et définitif sur le coût du
projet. Pourtant, lors du conseil d’administration de mai 2005, les administrateurs ont, en
vain, demandé à plusieurs reprises la production d’un bilan de la réforme.
Après avoir constaté la difficulté d’établir une telle évaluation, le directeur général a présenté
à ce même conseil, dans le rapport de gestion pour l’exercice 2004, un bilan général dépourvu
d’éléments chiffrés. En décembre 2005, il a promis à nouveau de répondre à la demande des
administrateurs d’essayer de chiffrer la réforme.
Or, malgré ses engagements réitérés, la direction générale n’avait toujours pas produit, lors du
contrôle de la chambre, un rapport au conseil d’administration faisant état d’une évaluation
globale du projet, tant au niveau quantitatif que qualitatif. Il existait bien un compte rendu
daté du 4 avril 2007 et intitulé : « Capital
e
3 ans après. Présentation en réunion des
Directeurs». Mais, si ce document de travail interne fait des constats en termes d’organisation,
de ressources humaines, de processus, de pilotage et de management, il ne fournit pas
d’éléments chiffrés.
La chambre note que l’évaluation attendue et promise a eu lieu au cours de l’année 2009, à la
suite de son contrôle. Il est, cependant, symptomatique que le pacte de proximité, objet d’un
rapport d’audit interne de septembre 2008, ait fait l’objet d’une telle évaluation avant la
réforme.
Conclusion sur la réforme CAPITAL
e
Si elle a permis de réorganiser l’établissement dans le sens d’une plus grande présence locale,
la réforme CAPITAL
e
n’a pas permis d’atteindre le but fixé, en l’occurrence une meilleure
réponse de proximité aux attentes des locataires, notamment en raison de la non-intégration
du métier des gardiens dans le périmètre de la réforme et parce que leurs attentes n’ont pas
suffisamment été prises en compte. Ainsi, coeur de cible de CAPITAL
e
, jamais les locataires
n’ont pu se prononcer très directement sur ce projet. Lorsqu’ils l’ont été par le truchement des
ateliers de la proximité en 2005-2006, il en est ressorti un autre projet de proximité aux
dimensions plus importantes, qui a nécessité un recrutement très significatif, mais plus
conforme à leurs attentes en termes de service rendu.
La réforme CAPITAL
e
s’est, en fait, centrée sur le projet de réorganisation interne et sur la
volonté d’évolution culturelle des pratiques de travail des personnels. Elle ne s’est achevée et
n’a évolué pour s’adapter aux nouvelles exigences des locataires que grâce au « pacte de
proximité ». En comprimant le temps de la phase opérationnelle, après une phase de réflexion
très longue qui n’est pas parvenue à bien évaluer les besoins en fonction de l’objectif assigné,
cette réforme ne pouvait pas répondre de manière pleinement satisfaisante à la rénovation
affichée de la relation avec le locataire, coeur de l’action de Paris Habitat.
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Si, sur le fond, cette réforme n’a atteint que partiellement sa cible, elle n’a pas, sur la forme,
obtenu l’adhésion des personnels. En effet, outre un avis unanimement négatif des
représentants du personnel lors du comité d’entreprise et du comité technique paritaire du
5 mars 2004, elle a suscité une hausse de l’absentéisme, comme le révèlent les bilans sociaux
de 2003 et 2004. Si cette hausse ne s’explique pas exclusivement par la réorganisation, elle en
est, plus qu’une cause plausible, une cause probable.
Par ailleurs, elle a été jugée incompréhensible par les personnels, dans la mesure où elle était
motivée par le souci d’apporter une meilleure réponse aux attentes des locataires, alors qu’il
n’y avait pas de problème de ce côté-là, étant donné que, selon une représentante du
personnel, «
l’enquête satisfaction des locataires [avait] montré qu’à 80 % ils étaient
satisfaits (…)
»
140
. Si, effectivement, il convenait de satisfaire les 20 % restants, cela justifiait-
il qu’une aussi importante réorganisation fût engagée sur un laps de temps très court, au
risque de démobiliser le personnel ? De surcroît, cette réforme s’est révélée d’autant plus
anxiogène pour les personnels que, la date de la mise en place de CAPITAL
e
se rapprochant,
la liste des postes ne pouvait pas être publiée, les fiches métiers n’étant toujours pas arrêtées
en mars 2004. Enfin, alors que cette réorganisation «
(…) ne [pouvait] se faire qu’avec le
personnel, et non pas contre lui
»
141
, dans quelle mesure un discours faisant état de la
déresponsabilisation, de la routine des tâches et du cloisonnement des services pouvait-il le
mobiliser ? Enfin, la finalité de CAPITAL
e
n’apparaissait pas clairement, puisque c’est le
pacte de proximité qui l’a assumée.
X - Nouveau siège social de l’OPH
Durant la période sous revue, l’office a mis fin à plusieurs contrats de location (sur les sites de
«
Vaugirard
» et de «
Sentier
») et souhaité revendre son siège social (rue du Cardinal-
Lemoine) pour s’installer, après travaux, dans un nouveau bâtiment en copropriété (rue
Claude-Bernard). Cette opération d’importance se situe au niveau des plus grands projets
récents menés en Ile-de-France.
La chambre a souhaité se pencher sur l’historique et le pilotage de ce projet et vérifier la
correcte information du conseil d’administration de l’office. Elle a, par ailleurs, cherché,
conformément à la mission que lui dicte l’article L. 211-8 du code des juridictions financières,
à estimer le coût de cette opération et à s’assurer de l’atteinte des objectifs que l’office s’était
fixés.
X – 1. Gestion du projet immobilier de nouveau siège social
X - 1.1. Historique du projet « siège unique » de l’OPH au travers des conseils
d’administration de l’office
L’accord de principe a été donné par le conseil d’administration lors de sa séance du
18 décembre 2003. Un montant de 85 M€ est alors avancé, avec le projet d’acquérir un
immeuble, rue Claude-Bernard. L’objectif de regroupement des directions centrales en un site
unique a été mis en avant, même s’il était d’ores et déjà annoncé qu’il ne pourrait être total
142
.
140
Procès-verbal du comité d’entreprise et du comité technique paritaire du 5 mars 2004, p. 6.
141
Procès-verbal du comité d’entreprise et du comité technique paritaire du 31 octobre 2003, p. 7.
142
A l’exception de la régie, du service des archives et du service médico-social.
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L’acquisition de l’immeuble a été présentée au conseil d’administration comme une
opportunité à saisir, compte tenu, notamment, de conditions financières jugées favorables.
D’autres localisations ont été très rapidement présentées avant d’être écartées.
Il a donc été exposé que le projet d’acquisition était plus avantageux que la situation existante
et les conditions d’emprunt favorables. Enfin, le directeur général a annoncé, à titre indicatif,
que les services devaient pouvoir s'installer au deuxième semestre 2005, après travaux.
Malgré quelques interrogations d’administrateurs, sur le point de savoir s’il n’était pas plus
stratégique d’investir au profit des locataires, sur le risque de coûts supplémentaires éventuels,
sur la nécessité d’évaluer de manière précise les besoins et les travaux à réaliser, ou encore sur
la question du désamiantage du bâtiment et de son coût, le conseil d’administration a donné, à
cette date, son accord de principe.
Lors de la séance du 25 mars 2004, la direction de l’office a présenté au conseil
d’administration une prévision du coût du nouveau siège, estimé 90 M€, dont 9 M€ de
travaux, et fait état d’une fin des travaux en 2005. Il a alors été ajouté que, sur 40 ans et par
comparaison avec une hypothèse de location du même immeuble, l’office devrait économiser
en trésorerie «
sur la durée, 266 millions tout en étant propriétaire de l’immeuble
» et que «
le
gain était de 242 000 €
» en «
charge comptable
», une fois comptés l’acquisition, les travaux,
la dotation à la provision pour grosses réparations (0,8 % de la valeur du bâtiment hors
terrain)
143
et la mise en location de l’ancien siège.
Par référence à une démarche de promotion privée, le loyer de sortie est présenté comme
devant se situer à 455 €/m
2
, montant
que la direction considère, alors, comme inférieur à celui
de bâtiments comparables.
Le montant total avancé de l’opération est alors de 77 M€, auxquels doivent s’ajouter 4 M€ de
taxes et 9 M€ de travaux. Le coût total de l’acquisition et des travaux étant ainsi évalué à
90 M€, certains administrateurs ont fait part à nouveau de leurs inquiétudes, à propos de la
maîtrise des coûts et des délais, et exprimé le regret de ne pouvoir travailler sur d’autres
hypothèses.
Quoi qu’il en soit, le conseil d’administration a, alors, autorisé le directeur général à signer la
promesse de vente de l’immeuble de bureaux, puis l’acte authentique d’acquisition de
l’immeuble sis 21, rue Claude-Bernard. Il a également accepté la souscription d’un emprunt
de 81 M€ maximum sur une durée de 20 ans
144
.
Lors de ce conseil, la question de l’amiante a été abordée. Le directeur général a expliqué
qu’il avait «
obtenu que le vendeur nous vende l’immeuble désamianté
(…)
L’immeuble sera
livré désamianté
». Un administrateur a, alors, alerté la direction, en insistant sur l’importance
de la description des travaux de désamiantage, aussi importante que celle des délais
.
Ces
remarques ayant rencontré l’adhésion de l’ensemble du conseil, le directeur général s’est
engagé à négocier dans ce sens.
Enfin, un calendrier a été présenté, selon lequel les travaux de désamiantage et
d’aménagement devaient se terminer à la fin de l’année 2005.
143
Soit 70 M€.
144
Qui fera l’objet d’un allongement de sa durée en mai de la même année, pour un montant effectivement
contracté de 77 M€.
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72/102
Un an plus tard, lors du conseil d’administration du 17 mars 2005, le directeur général a
informé les participants que six groupes de travail impliquant le personnel avaient été mis en
place et que des visites du site et d’autres établissements ayant conduit des projets similaires
avaient été organisées. L’enveloppe consacrée aux travaux a été présentée en hausse, son
montant passant à 12 M€, à ajouter aux 77,5 M€ d’acquisition, d’où un total de 89,5 M€.
Le directeur général a, alors, été autorisé à signer une promesse d’achat ou de prise à bail
emphytéotique de locaux rue Broca, avec possibilité de les relier à l’ensemble situé rue
Claude-Bernard, ce qui permettrait d’augmenter la surface du nouveau siège. Parallèlement, il
a été décidé de louer une surface de bureaux complémentaires destiné à un service de la
direction des services informatiques
145
, en raison du renforcement des effectifs des directions
centrales, notamment à la suite de la reprise du patrimoine de la SAGI. Le directeur général a
ensuite affirmé, le 6 juillet 2005, que «
les locaux permettr[aie]nt de loger l’ensemble des
collaborateurs de l’OPAC
».
Lors du conseil du 20 octobre 2005, autorisation a été donnée au directeur général de
consulter les acquéreurs possibles de l’ancien siège social, sis rue du Cardinal-Lemoine, pour
leur imposer l’obligation de réaliser, sur 25 % de la surface, des logements sociaux. Quant au
projet relatif au nouveau siège, le directeur général en a présenté les difficultés :
«
réhabilitation au coeur d’un îlot, au sein de trois copropriétés. Surtout qu’à l’origine,
l’immeuble n’était pas conçu pour des bureaux
», tout en ajoutant que
«
l’Opac veut faire la
preuve de sa compétence
». En termes de calendrier, il avait fixé «
un impératif qui ne doit
pas subir, et qui ne subira pas de modifications : [je veux] que l’ensemble des services
centraux de l’OPAC soient opérationnels dans leurs nouveaux locaux au 1
er
septembre
2007
».
Le même jour, un communiqué de presse de l’office a présenté la vente de l’ancien siège
comme un moyen de renforcer la production de logements sociaux, le produit de la cession
étant prioritairement «
affecté
[à la production de] 1 500 logements sociaux dans les
arrondissements du centre et de l’ouest parisien
».
Le 25 décembre 2005, le conseil d’administration a autorisé le directeur général à contracter
sur 25 ans un emprunt de 20 M€ destiné à financer les travaux de réhabilitation.
Le conseil d’administration du 24 mai 2006 a entériné les trois offres relatives à l’ensemble
immobilier de la rue du Cardinal-Lemoine et les a classées dans l’ordre suivant : Deutsche
Investment Management Americas : 35,5 M€, Icade G3A : 35,2, Sogeprom : 35. Il a autorisé
le directeur général à signer la promesse de vente avec le candidat classé premier.
Par ailleurs, lors de ce conseil, un document de 16 pages relatif au projet Claude-Bernard a été
remis aux membres du conseil d’administration
146
. L’opération y était présentée comme «
un
enjeu majeur pour l’OPAC
», qui répondait notamment «
à une ambition de management et
de positionnement pour l’office et s’inscri[vait] dans la suite logique du projet Capitale
».
Ainsi, l’opération visait, «
par des choix architecturaux [à favoriser] un mode de
fonctionnement ouvert (…) des moyens de travail pour le personnel basés sur la qualité des
espaces de travail tant individuels que collectifs
(…)
en fonction de l’ambition de l’OPAC
dans ce projet de faire évoluer les modes de travail et de comportement
».
145
Le bail de location étant signé en 2007.
146
Document annexé au procès-verbal du conseil d’administration du 24 mai 2006, intitulé « Présentation du
projet Claude Bernard ».
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Les changements provoqués et recherchés «
justifiaient une élaboration et une conduite
exemplaire du projet
» (p. 2). Ainsi, il est indiqué, dans ce document, que «
la transparence et
la communication ont présidé à l’élaboration et la conduite du projet Claude Bernard dont
toutes les étapes ont été le fruit d’un travail collectif (…) des visites du siège ont intéressé
plus de 250 collaborateurs (…), six groupes de travail ont impliqué près d’une cinquantaine
d’agents (…), la phase d’aménagement des espaces de travail est conduite en associant
pleinement les collaborateurs de l’OPAC dans le cadre de groupes de travail
».
L’évolution de la dimension même du projet était présentée comme la résultante du choix
«
d’équipements collectifs de qualité sous forme d’une salle de conférences, de salles de
réunions et d’un restaurant
». Par ailleurs, «
l’appropriation du lieu et l’ambition d’en faire le
siège social de l’OPAC pour une longue durée faisaient légitimement émerger une vision plus
patrimoniale de notre investissement
», dans un cadre de développement durable.
Quant à la reprise des effectifs de la SAGI, il est indiqué que «
l’essentiel des postes a
concerné les directions territoriales, mais les effectifs des services centraux, donc du futur
siège, se sont trouvés impactés d’une quarantaine de postes supplémentaires reprenant d’un
coup l’ensemble de la marge créée par cette acquisition complémentaire [ce qui] ne remet
aucunement en cause la notion de siège unique puisque l’ensemble des directions concernées
sera présent au siège
».
D’un point de vue financier, il est affirmé que «
l’augmentation du budget de travaux traduit
la complexification du projet mais l’équilibre général de l’opération est maintenu grâce à des
conditions d’emprunt performantes et à un prix de vente du siège de Cardinal Lemoine plus
important
». Le coût des travaux est annoncé comme devant être de 22,4 M€ HT. L’opération
est ainsi présentée comme ressortant «
à 6 500 € / m² TTC (acquisition et travaux) ».
Quant au calendrier prévisionnel, il prévoit un déménagement en décembre 2007.
Lors du conseil d’administration du 28 mars 2007, le directeur général a, de nouveau, fait part
de problèmes liés à la structure de l’immeuble, qui «
à l’origine, n’avait pas été construit
pour l’usage qui est le sien depuis plus de 25 ans ».
Par conséquent, l’installation est repoussée à février 2008 :
« Cela aura pour conséquence de
décaler la livraison du bâtiment à fin janvier 2008, alors qu’elle était prévue à la fin de
novembre 2007. (…) Toutes les incertitudes sont maintenant derrière nous. Nous envisageons
une installation dans le courant du mois de février 2008 ».
Puis, le 23 mai 2007, le directeur général a annoncé au conseil d’administration qu’il était
prévu de soumettre à la commission d’appel d’offres trois avenants au marché de travaux, ces
avenants devant représenter de l’ordre de 20 % des montants initiaux. Des précisions ont été
apportées lors du conseil du 4 juillet 2007 sur le montant et l’objet des avenants.
De nouveaux problèmes avec la copropriété de l’immeuble rue Claude-Bernard ont été
exposés au conseil d’administration lors de sa séance du 25 octobre 2007, tout comme des
obstacles liés au choix de bâtir «
durable
», ce qui signifiait «
beaucoup de technicité
», des
contraintes de chantier, ainsi que des difficultés à obtenir les autorisations administratives
nécessaires. A nouveau, un administrateur a réclamé des documents financiers permettant
d’apprécier l’équilibre du projet.
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Ces éléments ont été communiqués lors du conseil du 13 décembre 2007. L'opération est alors
présentée comme se montant à 131 M€ pour 16 000 m² de surface hors oeuvre nette (SHON)
et environ 11 000 m² de surface utile, la surface utile nette du bâtiment quitté, rue du Cardinal
Lemoine, étant de 10 779 m².
Lors de ce conseil, le directeur général a expliqué la croissance importante du coût du projet
en avançant quatre raisons principales :
- les contraintes liées à la situation de l’immeuble situé au sein d’une copropriété
constituant le coeur d’un îlot ;
- le choix d’un «
projet de développement durable
» ;
- les aléas de chantier liés notamment aux problèmes de structure ;
- enfin, les aléas liés aux utilisateurs, collaborateurs et administrateurs et l'absence de
budget initial pour le poste décoration s'ajoutant aux modifications opérées en cours de projet.
De plus, le directeur général a nuancé le coût du projet en présentant un « coût net », très
inférieur aux chiffres jusque-là avancés : «
En prenant en compte les économies réalisées en
charges de location [ainsi que la recette issue de la cession du bâtiment de l’ancien siège], le
coût net du projet est de 34 millions d’euros »
.
Le conseil d’administration a également été informé de la location effective de surfaces de
bureaux complémentaires rue Buffon, pour la direction des services informatiques.
Enfin, le 6 mai 2008, le conseil d’administration a autorisé le transfert du siège social au
21 bis, rue Claude-Bernard. L’estimation du coût de l’opération était, alors, de 139,4 M€,
montant confirmé, à peu de choses près, au conseil d’administration du 9 juillet 2009.
X.1.2. Constats formulés par la chambre
Une forte dérive des coûts et des délais
D’après les chiffres présentés lors de ces différents conseils d’administration, une dérive forte
des coûts et des délais doit être constatée en ce qui concerne cette opération.
S’agissant des coûts, la chambre relève que le coût du nouveau siège social en juillet 2009
dépassait de 54,8 % l’estimation présentée en mars 2004.
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Tableau synoptique de l’évolution des coûts du projet
En millions d’euros
Hypothèse de
départ, mars 2004
147
Mars 2005
148
Estimation
mai 2008
149
Estimation
juillet 2009
150
Acquisition foncière et frais
liés
81
81
80,7
81,3
Marchés de travaux et
honoraires
9
12
47,7
50
Matériel, équipement
/
/
5,4
3,6
TOTAL dépenses
d’investissement
90
93
133,8
134,9
Mission
« site unique
» et
autres charges non récurrentes
/
/
5,6
4,6
TOTAL général
90
93
139,4
139,5
Source : CRC, d’après documents de l’OPH
Cette évolution a, bien sûr, eu une répercussion sur le coût au mètre carré. Si, lors du conseil
d’administration du 24 mai 2006, il était annoncé que l’opération «
sortirait à 6500 €/m
2
», le
coût au mètre carré, correspondant au coût total dont il a été fait état lors du conseil
d’administration de juillet 2009 (139,5 M€, pour une surface de 15 301 m
2
), s’avère de
9 110 €/m
2
.
S’agissant des délais, la chambre constate que l’installation s’est faite à l’issue d’une durée
supérieure de plus du double à celle initialement prévue.
Tableau synoptique de l’évolution des délais du projet
Date
du
conseil
d’administration
18/12/2003
25/03/2004
24/05/2006
28/03 et
4/07/2007
25/05/2008
Fin des travaux
Courant 2005
Fin 2005
Début 2007
Janvier 2008
15 mai 2008
Installation
2
ème
sem. 2005
Début 2006
/
Février 2008
Juin 2008
Durée
approximative
à
compter de la décision de
décembre 2003
2ans
2 ans
3 ans
4 ans
4 ans et demi
Une confusion entretenue sur l’utilisation du produit de la cession
La chambre relève également la confusion entretenue au sujet de la cession de l’ancien siège.
En effet, son produit est présenté à la fois comme diminuant le coût de l’opération et comme
permettant de réaliser des logements sociaux (communiqué de presse du 20 octobre 2005).
Une information perfectible du conseil d’administration, qui a néanmoins approuvé
l’opération
Le conseil d’administration n’a pas bénéficié d’une comparaison formalisée des différentes
localisations possibles, ce qui ne lui a pas permis ensuite de se pencher sur la question des
sites ou immeubles possibles. De même, sur les immeubles identifiés, il n’y a pas eu de
présentation des coûts des travaux d’aménagement ou de sécurité prévisibles, en sus des prix
d’acquisition.
147
D’après le procès-verbal du conseil d’administration du 25 mars 2004.
148
D’après le procès verbal du conseil d’administration du 17 mars 2005.
149
D’après «
Claude Bernard – site unique, suivi financier, estimation mai 2008 TTC
», OPH Paris Habitat,
document présenté au conseil d’administration le 6 mai 2008.
150
D’après l’estimation présentée au conseil d’administration du 9 juillet 2009.
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Ainsi, le choix a été réalisé en fonction d’une occasion qui s’est présentée, puis il a fallu
surmonter les difficultés au fur et à mesure qu’elles apparaissaient, au prix de décalages de
calendrier et d’augmentations des coûts.
Toutefois, sans avoir disposé d’une information complète, préalable et formalisée, le conseil
d’administration, malgré quelques mises en garde ou réticences de certains de ses membres, a
accepté le principe de l’opération. Les dérives ont, ensuite, été exposées au conseil. Il lui
appartenait, s’il l’avait estimé nécessaire, de suspendre l’opération.
On ne peut pas considérer, pour cette raison, que le directeur général a enfreint de manière
caractérisée son obligation d’information du conseil d’administration, même si des ambigüités
ont pu parfois être relevées : il en est ainsi, par exemple, du caractère de «
site unique
» du
nouveau siège, du désamiantage ou du caractère très tardif de certaines informations (il a fallu
attendre mai 2008 pour qu’une estimation réaliste des coûts du projet soit présentée au conseil
d’administration).
X - 1.3. Raisons de la dérive des délais et des coûts
Enseignements des enquêtes et contrôles des juridictions financières
L’analyse de divers projets d’investissement immobilier effectuée par les juridictions
financières conduit à identifier plusieurs origines des dérives de délais et de coûts.
Celles-ci peuvent provenir, en amont, de l’absence d’analyses comparatives financières
approfondies pourtant nécessaires pour éclairer les choix (localisation, acquisition, location)
ou du caractère irréaliste des estimations de coûts initiales.
Ensuite, la mauvaise qualité ou même l’absence d’une description détaillée des travaux,
aboutissant normalement à la rédaction d’un cahier des charges, peut être source de nombreux
problèmes. En effet, le défaut de consultation suffisamment large des futurs utilisateurs des
locaux et d’arbitrage quant aux choix à réaliser peut conduire, lors des travaux, à des
modifications substantielles du programme.
En cas de réalisation complexe et ambitieuse, il peut, par ailleurs, arriver que des délais
insuffisants aient été accordés aux entreprises pour préparer leurs réponses.
En ce qui concerne le pilotage du projet lui-même, l’insuffisance des moyens, notamment
humains, spécifiquement dédiés au projet peut conduire à des difficultés, qui pèsent
ultérieurement ensuite sur les coûts et les délais, en raison d’un pilotage «
au fil de l’eau
».
Enfin, une cause de dérapage souvent identifiée réside dans les modifications apportées au
projet en cours de réalisation ou de commandes ponctuelles venant parasiter le déroulement
des travaux. Ces modifications peuvent notamment découler d’un programme hâtivement
bouclé, insuffisamment réfléchi.
Au cas d’espèce, il est à relever que, selon le directeur général s’exprimant en conseil
d’administration, une des raisons essentielles de l’évolution des coûts et des délais a tenu à la
modification de la taille du projet lui-même, qui s’est ajoutée aux difficultés liées à la
situation de l’immeuble au coeur d’un îlot et dans une copropriété, aux choix des salariés, ainsi
qu’au caractère «
durable
» du bâtiment.
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S’il n’est pas douteux que la modification du projet lui-même fait partie des causes de la
dérive des coûts et des délais, au vu des enseignements des juridictions financières, d’autres
éléments méritent, toutefois, d’être relevés.
La chambre ne retient pas l’argument de l’absence de pilotage par une équipe dédiée
Une équipe spécifique a été mise en place pour suivre l’opération. Après avoir piloté en
interne le projet, le directeur général a souhaité la mise en place d’une mission «
site unique
»,
qu’il a présidée, une fois par semaine, au cours de la période de chantier (automne 2006-juin
2008).
Le coût de fonctionnement de cette structure a été estimé par l’OPH à 2,35 M€ en mai 2008.
Cette somme comprend, d’une part, les rémunérations de l’ensemble des salariés qui ont été
en charge du projet à compter de 2004, soit 1,83 M€, d’autre part, les autres frais de
fonctionnement, tels que le marché d’assistance à la gestion des documents et archives, les
indemnités de stockage du matériel, les frais de réception, les locations de salles, les
protocoles d’accord et autres charges exceptionnelles.
Deux personnes, recrutées en dehors du vivier de l’établissement, ont eu la responsabilité du
projet entre 2004 à 2008. Leurs contrats ont été prorogés au fur et à mesure du retard pris par
le chantier. L’une d’elles était responsable de l’aménagement intérieur, notamment de la
répartition des espaces entre directions et du plan de cloisonnement ; ce recrutement était
justifié par le fait que, selon l’OPH, «
il ne disposait pas de compétences internes suffisantes
»
dans ces domaines. L’autre personne coordonnait les relations avec la maîtrise d’oeuvre et
l’entreprise titulaire du marché des travaux. Pour ce recrutement, «
Paris Habitat disposait de
compétences internes mais, en période de forte progression de l’effort d’investissement, la
direction de la construction neuve n’était pas en mesure d’assumer cette mission
supplémentaire à effectif constant
. » Le coût de l’emploi de ces deux personnes peut être
estimé, sur la période, à un peu plus de 1,3 M€, soit l’essentiel des dépenses de personnel de
la mission
151
.
En raison de l’existence de cette mission, la chambre écarte donc l’explication possible
d’absence de pilotage.
Le marché initial et ses avenants : des délais trop courts et de multiples modifications
Le mode de passation utilisé pour le marché initial a été l’appel d’offres ouvert, l’avis d’appel
public à concurrence ayant été publié début mai 2006
152
avec une date limite de réception des
offres fixée au 19 juin 2006, puis reportée au 26 juin 2006. La commission d’ouverture des
plis s’est réunie le 27 juin 2006. Le délai laissé aux entreprises a donc été de 53 jours,
rectification comprise.
151
Il est rappelé qu’une personne a été employée de novembre 2004 à juillet 2008, pour un coût de 581 166,51 €,
charges comprises. La seconde a, quant à elle, été employée de septembre 2005 à juillet 2008, pour un coût de
720 762,54 €, charges comprises.
152
Soit le 3 mai 2006 au bulletin officiel (BOAMP), avec rectificatif le 3 juin 2006, au Journal officiel de l’union
européenne (JOUE) le 10 mai 2006, avec rectificatif du 3 juin 2006 et au Moniteur des travaux le 5 mai 2006,
avec un rectificatif le 9 juin 2006.
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L’article 57-I du code des marchés publics (CMP) prévoit que «
le délai de réception des
offres ne peut être inférieur à cinquante-deux jours à compter de la date d’envoi de l’avis
d’appel public à concurrence. Ce délai minimal ne peut être réduit pour des motifs d’urgence
sauf dans le cas mentionné au 3° ci-dessous.
»
La chambre estime donc que le délai laissé aux entreprises pour répondre à un projet de cette
taille et de cette complexité (développement durable, coeur d’îlot urbain, copropriété,
montants élevés) a été relativement court, quoique régulier au vu du code. Il pourrait y avoir
là un élément explicatif d’une partie au moins des problèmes rencontrés sur le chantier, qui
ont rendu nécessaire la passation de plusieurs avenants au marché.
Le marché initial, signé avec un groupement d’entreprises (BATEG/SICRA
153
) le 7 août
2006, a été suivi de deux avenants, datés du 28 novembre 2007 et du 3 avril 2008.
Ce marché et ses avenants peuvent être présentés comme suit :
Marché initial
Avenant n°1
Avenant n°2
Avenant n°3
Date notification
7 août 2006
28 novembre 2007
11 avril 2008
Non signé
Montant HT
22 450 000 €
(23 042 727 € avec options)
3 462 135,35 €
3 989 600,41 €
Approx.
1 500 000
Montant du marché
HT en cumul
23 042 727 euros
26 504 862,77 €
30 494 463,18 €
Approx.
32 000 000
% d'augmentation
en cumul
/
+ 15 %
+ 32 %
+ 38 %
L’avenant n° 1, d’un montant de 3,46 M€, peut être décomposé en plusieurs éléments, au
nombre desquels les aléas de chantier
pour 1 399 939,64 € et le permis de construire
modificatif pour 920 628,97 €. Un montant de 472 085,79 € correspond aux décisions
fonctionnelles de l’office, la première étant l’accroissement de taille de la salle du conseil,
pour 218 107,85 €. Les changements voulus par la maîtrise d'oeuvre en cours de chantier
représentent un montant de 302 122,51 €. Les renforcements de précautions techniques
souhaitées par le bureau de contrôle Veritas conduisent à un coût de 244 062,84 €. Enfin, des
décisions relatives à la décoration du siège se chiffrent à 123 295,60 €.
L’avenant n° 2 ajoute un montant de 3,99 M€. Dans ce total figurent, pour 1 684 017,94 €
154
,
les dépenses supplémentaires résultant des décisions fonctionnelles de l'OPH. Les aléas de
chantiers pèsent pour 1 031 187,88 €, le permis de construire modificatif pour 626 180,69 € et
les choix de décoration du siège pour 417 771,13 €. Enfin, plus de 250 k€ découlent des
changements initiés par la maîtrise d'oeuvre en cours de chantier ou de problèmes techniques
soulevées par le bureau de contrôle.
La chambre rappelle que les décisions fonctionnelles et la décoration ne relèvent pas de
sujétions techniques. Le fait qu’elles représentent, sur le total des modifications, des montants
très significatifs est le signe d’une mauvaise gestion du projet et/ou d’une mauvaise définition
des besoins initiaux.
153
L’entreprise SICRA ne s’est toutefois pas manifestée au cours de l’exécution du marché.
154
Nouveau projet de contrôle d'accès permettant la sécurisation de zones, sécurité informatique, modifications
de la cour Claude-Bernard afin d’intégrer le sas de filtrage des entrées, intégration d’équipements audiovisuels
dans les salles de conférences, du conseil et de réunion.
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Ainsi, en ce qui concerne le premier avenant, les décisions fonctionnelles représentent, à elles
seules, 472 k€, dont 218 k€ pour l’accroissement de la taille de la salle du conseil. Si des
aménagements ont pu résulter d’un nombre d’administrateurs devenu plus important à la suite
d’une modification législative, 30 k€ se rattachent à des éléments de décoration.
S’agissant de l’avenant n° 2, les éléments qui peuvent être considérés comme imprévisibles,
par exemple, l'évolution de la réglementation qui a conduit à l'intégration de dispositifs pour
les personnes malentendantes et mal voyantes dans les ascenseurs, ne représentent que
39 000 € au sein des dépenses consécutives à des décisions fonctionnelles.
De même, la chambre relève que les observations formulées par le personnel ont conduit à un
certain nombre de modifications relevant de décisions fonctionnelles (436 k€) et de la
décoration (269 k€). Il s'est agi, notamment, d'installer des plafonds lumineux, des fontaines à
eau de ville, de revoir l'aménagement de l'infirmerie et des salles de formation et, enfin, de
renforcer le système de surveillance de l'entrée principale et la sécurisation de certaines
directions. Enfin, les besoins en équipements informatiques ont été manifestement sous-
évalués et représentent 900 k€ à l’intérieur du coût des décisions fonctionnelles.
La vice-présidente et un administrateur se sont d’ailleurs étonnés, lors de la CAO du 25 mars
2008, à propos de l’avenant n° 2, de l'importance des modifications fonctionnelles et de la
décoration.
La chambre estime donc que ces nombreuses modifications, qui, pour beaucoup, ne relevaient
pas de sujétions imprévues, mais de sous-évaluations, de décisions fonctionnelles et de choix
de décoration, n’ont pu conduire qu’à des retards dans l’exécution des travaux et à une hausse
des coûts. Toute modification entraîne inévitablement des conséquences en cascade. Les
raisons de ces modifications découlent manifestement de problèmes de planification de
chantier. Si la phase amont avait été bien menée, si des arbitrages et consultations avaient été
organisés en temps utile, la phase de travaux n’aurait pas été aussi complexe et sujette à autant
de révisions importantes.
De plus, en ce qui concerne la phase de préparation, l’office, dont c’est le métier de
construire, n’aurait pas dû ignorer les sujétions inhérentes à une implantation au coeur d’un
îlot urbain ni à la situation juridique de copropriété ; de plus, c’est lui-même qui a fait les
choix de développement durable. La chambre estime donc pour le moins surprenant que ce
soit en cours d’opération que ces circonstances aient été invoquées au conseil
d’administration pour expliquer la dérive des coûts et des délais. Le souhait exprimé par le
directeur général de démontrer le savoir-faire de l’office à travers cette opération aurait dû le
conduire à se donner les moyens de la réussir.
Enfin, les modifications découlant de choix du personnel ne peuvent que surprendre au vu de
la démarche d’association du personnel présentée en conseil d’administration comme
exemplaire. Elles laissent, dès lors, planer un doute sur l’efficacité des consultations réalisées.
Problème juridique posé par les avenants
L’avenant est l’acte par lequel les parties à un contrat conviennent de modifier ou de
compléter une ou plusieurs de ses clauses. La chambre relève qu’après avenants, le montant
total du marché dépasse de 32 % le montant initial, une part notable des dépenses
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80/102
supplémentaires ne pouvant pas être considérées comme résultant de sujétions techniques
imprévues
155
. Un nouveau marché aurait, donc, dû être passé.
Un troisième avenant, qui aurait porté le montant du marché à 32 M€, a été préparé, mais n’a,
à juste titre, pas été signé.
Par ailleurs, la chambre prend acte du fait qu’en raison des retards et des réserves qui n’ont
toujours pas été levées, Paris Habitat souhaite parvenir à un règlement financier global. Celui-
ci pourrait intégrer des pénalités. A cet effet, l'office a demandé au président du tribunal
administratif la désignation d'un expert, dans le cadre d’une procédure de référé.
Mauvaise planification du désamiantage
La chambre relève que le niveau de réalisation des travaux de désamiantage incombant
contractuellement au vendeur avait été explicitement indiqué dans le descriptif des travaux,
annexé à l’acte de vente signé le 17 février 2005.
Ce descriptif des travaux assignait au vendeur un certain niveau de désamiantage, en dressant
explicitement la liste des parties du bâtiment qui ne seraient pas désamiantées. Il était ainsi
stipulé que
« les parties ont arrêté d’un commun accord le descriptif des travaux. Ce
document constitue la limite des prestations devant être effectuées par l’intermédiaire du
vendeur, sous sa responsabilité et à ses frais exclusifs. Le vendeur s’oblige à prendre
financièrement à sa charge et à faire réaliser sous sa responsabilité, dans les conditions
prévues au présent article, les travaux convenus au descriptif des travaux »
et que «
seront
conservés nonobstant la présence éventuelle d’amiante alors non accessible : toutes les
cloisons sèches ou humides en contact avec les sous-faces de plancher sauf si la présence
d’amiantes dans le corps des cloisons est avérée ; les faïences, revêtements de sols durs
scellés… »
En outre, la notice descriptive excluait un certain nombre d’éléments du désamiantage :
« Outre les éléments liés à la structure, aux façades et à l’étanchéité, il reste formellement
établi que ne pourront être enlevés : les gaines de ventilation en fibrociment non
accessibles
et traversant les étages et la copropriété du 21 rue Claude Bernard… ».
Le calendrier prévu
pour le désamiantage était, alors, de 10 mois à compter de l’ordre de service.
Après contre-expertise, le directeur général a décidé de travaux de désamiantage
complémentaires, d’où une deuxième phase. Un protocole d’accord est signé le 17 août 2005.
Il rappelle que «
l’OPAC par courrier de son directeur général en date du 12 juillet 2005 a
souhaité que soit modifiée la définition des prestations expressément prévues dans la notice
descriptive. Il est précisé que cette demande a pour conséquence de modifier les travaux visés
à la notice descriptive et d’autre part de modifier les délais d’exécution pour l’achèvement
des travaux…
».
Il s’agit bien de faire réaliser des travaux complémentaires, non prévus à la notice descriptive.
Le coût total s’élève à 874 521,79 € TTC et la durée des travaux est augmentée de trois mois,
la date prévisionnelle d’achèvement étant fixée au 15 décembre 2005.
155
Sur les règles relatives aux avenants et aux marchés,
cf.
point VI.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
81/102
Une troisième phase de désamiantage peut, ensuite, être identifiée. En effet, à la fin des
travaux, la direction de l’office a décidé de faire en sorte que le site soit, cette fois,
«
complètement désamianté
». Ainsi, dans une lettre de commande du 21 juillet 2006, il est
expliqué que :
« les travaux de désamiantage qui ont été réalisés conformément à la notice
descriptive n’apparaissent pas en adéquation totale avec notre programme de travaux
d’aménagement et notamment avec le cahier des charges de l’appel d’offre que nous avons
effectué pour la réalisation de nos travaux d’aménagement finalement définis. »
Lors du conseil d’administration du 24 mai 2006, le directeur général a expliqué les raisons de
la prise en charge des travaux de désamiantage : «
L’acte initial prévoyait un certain niveau
de désamiantage ainsi qu’une expertise qui a prouvé finalement que le travail avait été
réalisé correctement. Aussi ce premier désamiantage nous avait-il confirmé que le bâtiment
n’aurait causé aucun problème médical à qui que ce soit. Recherchant toutefois à atteindre
au mieux le risque zéro, même s’il n’existe pas, j’ai décidé de sélectionner avec vous un
second cabinet. C’est pourquoi, cette seconde dépense que j’assume pleinement et qui n’était
pas prévue dans l’acte de vente a été à notre charge. Je peux affirmer que ce bâtiment est
totalement désamianté
».
Le directeur général a, d’ailleurs, précisé, lors de la réunion du comité d’entreprise du
25 janvier 2008, que
« les travaux de désamiantage ont été relativement complexes puisqu’ils
impliquaient la mise en oeuvre d’un chantier assez lourd. En outre, le bâtiment contenait plus
d’amiante que prévu. Par ailleurs, nous avons porté une attention particulière à la qualité du
travail effectué par l’entreprise mandatée par le vendeur. Je ne pouvais pas me contenter
d’un simple compte-rendu et de l’aval donné par l’expert en fin de chantier. Cette mise en
oeuvre a provoqué quelques mois de retard. Compte tenu de la sensibilité de ce sujet et après
en avoir discuté avec vous, nous avons décidé conjointement de sélectionner un nouveau
cabinet d’expertise(…), afin de partir d’une situation entièrement transparente et sans aucune
ambiguïté. La contre-expertise a démontré qu’il restait quelques traces d’amiante. Cela ne
nous a pas surpris et nous avons alors dû lancer à nos frais une seconde campagne de
désamiantage ».
Ces travaux ont coûté cher, d’autant plus que, pour éviter de pénaliser plus encore le chantier
de rénovation, l’office souhaitait que les travaux de désamiantage soient menés très
rapidement. A cet effet,
la lettre de commande du 21 juillet 2006 prévoyait une clause de
variation relative à la rémunération : « a
fin d’encourager les intervenants à achever leur
travail dans les meilleurs délais, nous sommes convenus d’une clause de variation de prix par
application d’un coefficient linéaire de plus ou moins 3 % par jour de différence avec la date
du 25/09, cette clause étant plafonnée à 7 jours calendaires, suivant tableau ci-après :
18/09/06 : 660 261 € ; 19/09/06 : 641 030 € ; 25/09/06 : 536 853 € ».
Les travaux de désamiantage se sont achevés le 18 septembre 2006, pour un montant de
660 261 € HT, soit 789 672,16 € TTC. Ainsi, pour bénéficier d’un gain de sept jours (entre le
18 et le 25 septembre), l’établissement a réglé 123 408 € supplémentaires.
Trois phases de désamiantage se sont donc succédé, découlant d’une évolution du choix de
l’office d’un désamiantage partiel à un désamiantage total. Quoique le choix lui-même relève
de la liberté de l’organisme et qu’il n’appartienne pas à la juridiction financière d’en juger, la
chambre souligne, toutefois, que les variations dans les choix de l’office ont eu
nécessairement des conséquences dommageables sur les coûts et sur les délais, notamment
10-UC-0220/S3/2100070/MC
82/102
dans un contexte de calendrier tendu. Les différents travaux, relevant normalement de phases
différentes, se sont ainsi chevauchés.
La chambre constate, ainsi, que les travaux de désamiantage ont été prolongés de neuf mois
par rapport à la prévision initiale, pour un coût à la charge de l’OPH de 1 664 193,95 € TTC.
Si les choix, notamment d’un «
désamiantage total
», avaient été arrêtés initialement, le coût
et les délais n’auraient assurément pas été les mêmes.
De plus, il résulte du compte rendu de la réunion contradictoire du 17 mars 2006 avec le
cabinet d’expertise et Veritas que l’office a pris en charge financièrement, pour partie, des
travaux qui auraient dû être inclus dans le contrat initial, parce qu’incombant au vendeur
156
.
Lors de cette réunion, les travaux ont été regroupés en trois catégories :
- ceux relevant du vendeur en vertu des stipulations du contrat et de la législation en
vigueur ; ces travaux étaient répertoriés dans la catégorie A «
reprise de travaux
» et
concernaient 50,6 % des échantillons prélevés ;
- ce qui devait être désamianté au sens de la loi applicable, sans être stipulé ou exclu par le
contrat ; cette catégorie B «
non prévue au marché
» représentait 17,3 % des échantillons ;
- ceux qu’il était utile de reprendre pour que le site soit «
parfaitement désamianté
» ; cela
concernait 32,1 % des échantillons.
On déduit de cette classification que certains travaux prévus par la loi (catégorie B) auraient
dû être prévus dès le départ dans le contrat de vente, parce qu’incombant au vendeur.
X – 2. Différentes approches du coût
Différents chiffres ont été communiqués par la direction de l’OPH à son conseil
d’administration ou à la presse. Ils varient de 29 M€ à plus de 130 M€. Ils ne correspondent
pas aux mêmes réalités et peuvent être source de confusion.
C’est pourquoi la chambre a estimé nécessaire de les rappeler et d’exposer ce qu’ils
recouvraient, en enrichissant cette présentation par une approche qu’elle considère comme
plus complète.
X – 2.1. D’un coût net de 29 M€ à un coût net de l'opération de 139,5 M€, selon l'OPH
Lors du conseil d’administration de mai 2008, l'opération avait été présentée comme se
montant à 133,8 M€, voire 139,4 M€, en incluant les dépenses de fonctionnement non
permanentes, dont celles relatives à la mission « site unique », et l’augmentation du coût des
travaux. Ce chiffre a été actualisé en juillet 2009, le total atteignant cette fois 139,5 M€.
Il est, toutefois, à souligner que l’office a présenté ces chiffres dans le cadre d’une vision de
«
coût net
». Il «
déflatait
», en effet, de ces montants un certain nombre d’éléments, recettes
ou coûts évités sur 40 ans, ce qui lui permettait d’avancer un coût inférieur pour le siège.
156
Selon les dispositions du code de la santé publique, notamment celles prévues dans la première partie :
Protection générale de la santé, Livre III : Protection de la santé et environnement, Titre III : Prévention des
risques sanitaires liés à l'environnement et au travail, Chapitre IV : Lutte contre la présence de plomb ou
d'amiante et contre les nuisances sonores, Section 2 : Exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
83/102
Ainsi, dans les documents remis aux membres du conseil d’administration, la direction de
l’office soustrayait des dépenses d’acquisition, de rénovation, de matériel et de
fonctionnement non récurrentes, d’une part, le montant de la cession de l’ancien siège, tout en
intégrant une valorisation de la réduction de prix découlant de l’obligation faite à l’acquéreur
de réaliser des logements sociaux, d’autre part, et surtout, l’estimation de 40 ans de loyers
évités, l’acquisition d’un nouveau siège permettant de ne plus devoir louer les mêmes surfaces
qu’auparavant
157
.
Les chiffres ainsi présentés conduisaient le directeur général à estimer, lors du conseil
d’administration de décembre 2007, qu’en prenant en compte les économies réalisées en
charges de location, le coût net du projet n’était que de 34 M€.
Le directeur général avait, par ailleurs, avancé un autre chiffre, plus faible encore, dans une
lettre adressée à la ville de Paris, le 13 juin 2008. Le montant découlait du coût de
l’acquisition et de la rénovation, sans intégration du matériel, déduction faite des économies
de loyers réalisées et avec une estimation du montant de la cession à 38,5 M€. Il affirmait,
ainsi, que : «
l’ensemble de l’opération représente, en dépit de son ambition et sa complexité
qui n’ont pas été sans répercussions sur le coût, une charge financière maîtrisée pour
l’OPAC de Paris (…) : Au total, le coût net pour l’office est de 29 M€ (131-60-35-7), ce qui
représente 8 % des dépenses d’investissement de l’office en 2007 ».
Ces chiffres ont, ensuite, été très largement repris par la presse
158
.
X - 2.2. Le coût de l’opération estimé par la chambre est de 148,3
M€
, après
actualisation des flux financiers, et de 197,5
M€
sans actualisation
Différentes méthodes d’approche de coût peuvent être utilisées.
La première, la plus classique, est celle du «
coût de l’investissement
» ou de «
coût de
l’opération
». Une autre approche, plus complexe, peut consister à essayer d’intégrer les coûts
supportés et, éventuellement, les économies réalisées, sur une période donnée. Il s’agit du
«
coût global
» ou de «
coût global comparatif
».
La détermination du coût de l’opération conduit à faire la sommation de l’ensemble des
dépenses engagées, depuis l’origine du projet jusqu’à la réception définitive. Selon la mission
pour la qualité des constructions publiques
159
, les principaux postes du coût de l’opération
comprennent, notamment, les coûts d’études, d’accompagnement, du foncier, de travaux,
d’équipement, ainsi que les coûts financiers (par exemple les coûts d’emprunt).
Outre les dépenses d’acquisition et de rénovation, qui sont, en effet, à prendre en compte, il
convient donc d’ajouter, pour être complet, les coûts financiers, l’opération ayant été financée
pour l’essentiel par deux prêts. Le premier prêt, de 77,5 M€, a été souscrit pour une durée de
25 ans au taux de 4,15 %, le second, de 20 M€, au taux de 3,77 %. Le coût du crédit est de
157
Ces loyers évités font l’objet d’une actualisation au coût moyen de la dette de l’OPAC.
158
Le Moniteur, 14 janvier 2008, Challenges, 14 janvier 2008, Actualités habitat, 30 juin 2008, le Parisien,
mercredi 18 juin 2008.
159
Les termes et définitions proviennent notamment de «
Ouvrages publics et coût global, Une approche
actuelle pour les constructions publiques
», mission interministérielle pour la qualité des constructions
publiques, 2006.
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84/102
47,16 M€ pour le premier, de 10,91 pour le second. Ainsi, le coût serait de 139,5 M€, auquel
il faut ajouter 47,16 et 10,91 M€ (coût des deux emprunts), soit 197,57 M€ sans actualisation.
Cela étant, il convient de souligner que les remboursements de ces prêts sont des flux
financiers s’étalant sur une longue période (25 années). Il est donc possible d’opérer une
actualisation
160
, les remboursements futurs ne pouvant être considérés comme ayant la même
valeur que ceux d’aujourd’hui.
La chambre a estimé que l’actualisation devait se faire à compter de l’année 2008,
correspondant à l’installation des services de l’office dans leurs nouveaux locaux, quoique le
choix de l’année 2008 conduise à augmenter le coût actualisé, ce que l’office tient à souligner.
La valeur de l’investissement étant de 134,9 M€, 37,4 M€ ont fait l’objet d’autofinancement
et 97,5 M€ ont été empruntés. Ce sont les flux financiers des remboursements des deux prêts
qui pourraient donc être actualisés.
Après échanges avec les services de l’OPH
161
et une fois choisi comme taux d’actualisation le
taux moyen de la dette de l’OPAC, soit 4,35 %, le coût actualisé de l’opération du siège social
peut être estimé à 106,3 M€ correspondant aux prêts, auquel s’ajoutent 37,4 M€ ayant fait
l’objet d’autofinancement, ainsi que 4,6 M€ pour la mission « site unique » et autres dépenses
non récurrentes, soit 148,3 M€
162
.
X - 2.3. Coût global estimé par la chambre
Définition du coût global
La définition du coût global selon le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) est
la suivante : «
l’approche en coût global est un outil (d’aide à la décision) qui vise à prendre
en compte l’ensemble des coûts d’un bâtiment durant son cycle de vie (conception,
construction, exploitation, déconstruction
)»
163
. Le coût global comprend ainsi le «
coût de
l’investissement (coûts d’approche, coûts de réalisation)
», mais aussi les «
coûts différés
(coûts de fonctionnement immobiliers)
». Se déduit éventuellement un prix résiduel de l’actif
concerné.
Par coûts initiaux, il faut comprendre, selon le CSTB, les dépenses telles que «
frais d’études,
coûts d’accompagnement (frais liés à la maîtrise d’ouvrage, conduite d’opération …), coûts
liés au foncier (terrain ou bâtiment, droits et taxes notaire), coûts des travaux, coûts
d’équipement, frais financiers (emprunt, assurance)
». Il convient, ensuite, d’y ajouter les
coûts et recettes différés, qui comprennent, notamment, les coûts de maintenance qui sont liés
à la conservation du bon état de marche et à la lutte contre le vieillissement et les travaux de
réparation exceptionnels réalisés dans un esprit de conservation du patrimoine.
160
L’actualisation consiste à calculer la valeur de flux financiers à une date donnée à l'aide d'un taux
d'actualisation. Le choix du taux d'actualisation a un impact important sur le résultat final. Le taux généralement
choisi est celui du coût du capital.
161
Cf.
Courriel du directeur général adjoint du 17 février 2009.
162
Cf.
annexe 3.
163
«
Le coût global d’un projet : démarche, méthodologie, outils (raisonner en coût global)
», Orlando Catarina,
CSTB, septembre 2008. Toutes les citations suivantes proviennent de ce document, sauf indication contraire.
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85/102
Différents types de coûts globaux peuvent être définis. Le coût global élémentaire, tout
d’abord, est la «
somme des dépenses d’investissement et des coûts de fonctionnement
immobilier »
, l’approche étant centrée sur la fonction immobilière
.
Le coût global élargi,
ensuite, comprend le coût global élémentaire auquel on ajoute les dépenses de fonctionnement
au sens large. Enfin, une dernière approche possible, la plus complexe, aboutit au «
coût
global partagé
», comprenant le coût global élargi, auquel s’ajoutent les «
coût et bénéfices
sociaux et environnementaux
».
L’approche suivie par l’OPH, qui l’a conduit à annoncer un coût net de 29 ou de 34 M€, est
proche de celle du coût global élémentaire. Elle y ajoute une comparaison avec la situation
antérieure, où l’office était propriétaire d’un site et en louait plusieurs autres. Elle comprend
ainsi l’acquisition, les travaux, la déduction de la vente et une approche de loyers évités sur
40 ans, qu’elle actualise.
La chambre estime cette approche intéressante, mais incomplète, car elle ne comprend pas
toutes les composantes du coût global. Elle élude, en effet, le coût du crédit, actualisé ou non,
et les dépenses nécessaires au maintien en l’état de l’immeuble, en tant que support à son
activité.
Le coût du crédit ayant été déjà calculé, il convient donc d’estimer le coût du maintien en
l’état du bâtiment.
L’objet n’est pas de déterminer le coût réel du maintien en l’état du siège social ou de définir
une norme, mais d’estimer l’ordre de grandeur des dépenses auxquelles l’office aura à faire
face sur 40 ans, afin qu’il s’y prépare.
Estimation des coûts de gros entretien et de maintien en l’état du bâtiment
Le montant des dépenses de maintien en l’état d’un bâtiment n’est pas identique sur toute sa
période de vie. Pour les bureaux, le coût est relativement faible les cinq premières années et se
situe à un niveau élevé entre 15 et 20 ans.
Des discussions menées par la chambre avec le CSTB, il ressort que la «
sauvegarde de la
capacité fonctionnelle d’un bâtiment
» doit conduire à la mise en réserve d’un montant annuel
de 1,8 % à 2,2 % de la valeur actuelle de remplacement, afin de permettre les interventions de
réhabilitation majeure ou de modernisation
164
.
Le CSTB préconise, par ailleurs, de prévoir un montant annuel de 0,6 % à 1 % de la valeur
actuelle de remplacement pour l’amélioration ou des actions de transformation visant à
adapter le bâtiment aux exigences d’évolution de fonctionnement de l’organisation. En effet,
sur plusieurs décennies, les immeubles, notamment de bureaux, font invariablement l’objet de
transformations. Cet investissement annuel ne concerne, bien évidemment, pas les
transformations radicales ou les changements de vocation. Une partie de ces travaux peut être
prise en charge par le locataire d’un immeuble de bureaux. La chambre propose, donc, de ne
retenir que la moitié, soit 0,3 %. Le total est, ainsi, en choisissant systématiquement les
fourchettes basses, de 2,1 % de dépense annuelle. Il n’y a pas application d’une période de
carence, le pourcentage étant une moyenne sur la période.
164
«
Le tableau de bord MAESTRO pour la gestion des installations
», Jean-Paul Foucault, 2003, édition de
l’école Polytechnique, Montréal ; ce chiffre est, d’ailleurs, celui recommandé par «
l’American Society of
Healthcare Enginners
» pour les hôpitaux.
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Si l’on prend pour données un coût de reconstruction de 2 600 €/m
2
et les mêmes niveaux de
l’indice du coût et de la construction - 3,60 % - et du taux d’actualisation - 4,35 % -, les
calculs conduisent la chambre à estimer que l’OPH devrait dépenser approximativement
84,6 M€ pendant 40 ans pour son nouveau siège social, en sus de l’acquisition, soit 32,8 M€
en valeur actualisée
165
.
Paris Habitat argue qu’il est et restera propriétaire de l’immeuble, alors que la plupart des
restructurations lourdes touchant le parc privé de bureaux résultent d’un changement
d’utilisateur. Il en résulterait des dépenses plus faibles et donc un taux inférieur à celui de
2,1 % avancé par la chambre. Par ailleurs, l’office estime que le coût de 2 600 €/m
2
est un
maximum et que sous, réserve de confirmation, il se situerait plutôt aux alentours de 1 900 €.
La chambre estime ces arguments peu probants. D’une part, il conviendrait d’être sûr que
l’office ne quitte pas ce bâtiment pendant cette longue période et qu’il n’y fasse pas de
travaux, ce qui est peu probable, d’autre part, de nombreux réaménagements découlent de
changement de façons de travailler (liés au progrès technique, aux méthodes de
management …) et devront être effectués de toute façon. Quant au coût de reconstruction, la
chambre souligne qu’un montant de 2 600 € correspond approximativement aux seules
dépenses de travaux menés par l’office et qu’il semble difficile de retenir une somme
inférieure, d’autant plus qu’il s’agit d’un bâtiment à haute valeur technique.
Une fois le coût du nouveau siège appréhendé, il convient de calculer pour l’ancien siège les
dépenses de maintien en l’état de la capacité fonctionnelle et les améliorations nécessaires,
qui seront, de fait, évités, celui-ci ayant été cédé. L’estimation, par la même méthode, conduit
à un résultat de 45,5 M€, soit 17,6 M€ en valeur actualisée
166
.
La chambre partage l’opinion de l’ordonnateur selon laquelle il conviendrait également de
retirer du coût global les charges locatives des anciens sites occupés. Les locations étant
terminées, il n’y aura, en effet, plus de charges à ce titre.
Néanmoins, il ne saurait être question d’appliquer le taux de 2,1 % à ces sites. En effet,
l’office n’en était que locataire. La chambre estime plus réaliste de retenir 0,3 % pour
l’amélioration (la moitié du ratio qu’elle a retenu pour l’office propriétaire) et une part de
1,8 % pour le maintien de la capacité fonctionnelle, qui relève essentiellement du propriétaire.
Ensuite, quant à l’assiette sur laquelle appliquer ce taux, la valeur de remplacement proposée
par Paris Habitat (1 900 €) semble élevée, puisqu’elle est identique à celle que l’office estime
être celle du nouveau siège social, dont la valeur technique est, bien évidemment, plus élevée.
Il s’agit, en effet, d’un bâtiment neuf et à maints égards, comme l’office le présente lui-même,
expérimental et innovant. Une valeur de 1 300 € semble, ainsi, plus raisonnable. La chambre
suggère, d’ailleurs, à l’office, qui a occupé ces locaux, de se baser sur la réalité des dépenses
qu’il a eu à supporter.
Enfin, si l’ordonnateur a mis fin aux contrats de location des bureaux situés rues de Vaugirard
et du Sentier, il a contracté un nouveau bail, rue Buffon. Ce n’est donc que le différentiel de
surface (qui est, d’ailleurs, important) qui pourrait servir de base au calcul.
165
Cf.
annexe 4.
166
Cf.
annexe 4.
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Si l’office estime qu’il aurait eu à supporter 10 M€ sur 40 années pour Vaugirard et Sentier, la
chambre estime, elle, que le chiffre approximatif se situe aux alentours de 5 M€ de dépenses
de maintien en l’état fonctionnel et de transformations, auxquels il faut retrancher 0,5 M€
pour les nouveaux locaux sis rue Buffon.
Estimation par la chambre du coût global sur 40 ans du nouveau siège social : 178,3 M€
en valeur actualisée
La chambre estime, de ce fait, le coût global, sur 40 ans, du nouveau siège social de l’office à
178,3 M€ actualisés, qui se décompose comme suit :
COUT GLOBAL SUR 40 ANS DU NOUVEAU SIEGE
Coût de l’investissement
143,7
Dépenses non récurrentes
4,6
Estimation des dépenses de maintien en l’état
sur 40 ans
32,8
TOTAL
178,3 M€
Source CRC
Estimation par la chambre d’un coût global comparatif avec la situation antérieure et
sur 40 ans : 55 M€ en valeur actualisée
Par ailleurs, la chambre estime que le coût global comparatif avec la situation antérieure, se
rapprochant du «
coût net
» présenté par l’office, mais intégrant aussi les charges d’entretien,
conduit sur 40 ans à un résultat de 55 M€ actualisés.
Ce total est la différence entre, d’une part, le coût de l’investissement, les dépenses non
récurrentes (telle que la mission « site unique »), les dépenses estimées de maintien en l’état
sur 40 ans (le nouveau siège, les locaux nouveaux loués), d’autre part, le produit de la cession
et la pénalité
167
, les loyers évités (en raison de la fin de la location des anciens sites), les
dépenses de maintien en l’état évitées (qu’il s’agisse de l’ancien siège ou des locations).
Enfin, la chambre intègre la valorisation de 25 % de logements sociaux réalisés sur l’ancien
site.
Le détail du calcul est le suivant :
Coût global comparatif sur 40 ans du nouveau siège
Coût de l’investissement
143,7
Dépenses non récurrentes
4,6
Estimation des dépenses de maintien en état sur 40 ans
32,8
Estimation des dépenses de maintien en état (nouvelle location)
0,5
Loyers évités
- 59,6
Produit de la cession et pénalité
- 37,4
Valorisation de la réalisation de 25 % de logements sociaux
- 7
Estimation des dépenses de maintien en état évitées (ancien siège)
- 17,6
Estimation des dépenses de maintien en état évitées (anciennes location)
- 5
Total
55 M€
Source : CRC
167
En raison du non-respect par la filiale de la Deutsche Bank, acquéreur initial de l’ancien siège, de sa promesse
d’achat.
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Le coût global sur 40 ans peut être converti en équivalents-logements. Considérant que le prix
moyen des logements produits est de 230 k€, d’après les éléments fournis lors du séminaire
du conseil d’administration du 2 octobre 2008, ce sont ainsi 811 équivalents logements qui
correspondent à ce nouveau siège. Paris Habitat conteste cette approche, estimant que la
construction du nouveau siège est «
indissolublement liée à la cession de l’ancien bâtiment et
à l’abandon des implantations
». Il ne lui paraît donc pas justifié de convertir isolément le
coût global en équivalents logements, mais est prêt à l’envisager pour le coût global
comparatif, ce que la chambre a également réalisé.
Ce chiffre de 55 M€ représente, ainsi, approximativement 10 % de l’investissement annuel et
l’équivalent de 240 logements supplémentaires que l’office aurait pu réaliser s’il n’avait pas
mené son projet et avait continué à occuper ses anciens locaux. L’office considère qu’il serait
plus pertinent, soit de calculer un rythme annuel, soit d’opérer une comparaison relative avec
une production de logements sur 40 ans. La chambre estime qu’il n’est pas possible de
réaliser ce calcul, sauf à actualiser les coûts des logements sociaux produits (puisqu’il y a
actualisation pour le siège social). Le nombre d’équivalents logements serait alors plus élevé.
Nouvelle approche de la question par Paris Habitat
Après avoir reçu les observations provisoires de la chambre, l’office a proposé à celle-ci le
calcul suivant :
Source : OPH Paris habitat
La chambre note que l’office accepte le principe d’une prise en compte des dépenses de
maintien en l’état du bâtiment, nécessaire dans ce type de présentation. Elle relève que ces
chiffres conduisent désormais à un montant du coût global actualisé comparatif avec la
situation antérieure sur 40 ans de 48,4 M€, duquel pourrait être soustraite une pénalité de
4 M€, soit un montant plus réaliste que ceux précédemment avancés de 29 et 34 M€.
Pour autant, un certain nombre d’observations peuvent encore être formulées.
Tout d’abord, en ce qui concerne la pénalité, la chambre rappelle qu’il ne s’agit que d’une
estimation par l’office de ce qui pourrait être perçu dans le cadre du règlement financier
global avec l’entreprise qui a été en charge des travaux (
cf
. X.1.3, «
le problème juridique
posé par les avenants
»).
en M€
Coût de l
'
investissement
142,6
Dépenses non récurrentes
(juillet 2009)
4,6
Sous total 1
147,2
Estimation des dépenses de maintien en
l
'
état sur
40
ans
32,8
Dépenses de maintien en l
'
état
(
ancien
Siège
+ Sentier + Vaugirard
)
-27,6
Surcoût d
'
entretien et GE
5,2
Loyers évités
-59,6
Produit de la cession
(juillet2009)
-37,4
Valorisation de la réalisation de
25
%
de
logements sociaux
-7,0
Sous total 2
-104,0
TOTAL
48,4
Pénalités
4,0
TOTAL
44,4
10-UC-0220/S3/2100070/MC
89/102
Ensuite, en ce qui concerne «
l’assiette
» servant de base au calcul de maintien en l’état de la
capacité fonctionnelle, le coût avancé de 1 900 € est inférieur à la valeur des seuls travaux
réalisés. La chambre constate, d’ailleurs, que l’office lui-même avait retenu
168
une valeur
supérieure, estimant le bâtiment hors terrain à 70 M€
169
.
Quant au taux à appliquer, la chambre rappelle qu’il ne saurait être question d’appliquer celui
de 0,8 %, qui correspondait à un taux minimum pour le logement social et qui concernait une
provision comptable. La seule application d’un pourcentage de 0,8 % conduirait, d’ailleurs, à
devoir attendre 125 ans pour que le bâtiment soit renouvelé (toiture, terrasse, vitres …). Par
ailleurs, pour les opérations neuves, ce type de taux ne suffit assurément pas à assurer la
pérennité d’un ensemble immobilier, le déséquilibre des opérations étant compensé par
l’autofinancement du bailleur. De plus, la chambre constate que nombre d’opérations de
réhabilitation font l’objet de subventions ou prêts spécifiques (PALULOS) et se traduisent le
plus souvent par une augmentation de loyer, voire par des financements spécifiques relevant
de la politique de la ville.
Enfin, il convient de rappeler qu’un siège est une vitrine pour l’extérieur. Son entretien doit
donc être irréprochable, d’où des dépenses plus élevées que pour un bâtiment classique. Cette
remarque est d’autant plus fondée qu’il s’agit, en l’espèce, d’un bâtiment spécifique et, par
certains aspects, expérimental, compte tenu de son orientation «
développement durable
» et
de certains choix architecturaux, comme celui des toitures terrasses. On peut donc craindre
que surviennent, sur sa durée de vie, des incidents en nombre plus élevé que sur un bâtiment
classique, d’où un ratio de gros entretien rénovation qui devrait être plus élevé.
Pour toutes ces raisons, la chambre a estimé que le taux de 2,1 % était un minimum.
X - 2.4. Essai de comparaison avec une logique de promotion immobilière
La chambre a tenté d’estimer le montant du loyer de l’immeuble si celui-ci était loué, se
plaçant ainsi dans la logique d’un investisseur, évoquée par la direction de l’office
(notamment lors des conseils d’administration des 18 décembre 2003 et 13 décembre 2007).
Considérant que le prix au mètre-carré de SHON est de 9 300 €, le prix du mètre-carré de
SUBL (surface utile brute locative) peut être estimé à 10 941 €
170
. Après application d’un taux
de rendement estimé à 5 %, le loyer au mètre-carré serait de 547 €
171
.
Les loyers «
prime
»
172
, c'est-à-dire pour le haut de gamme, se situent aux alentours de
483 €/m
2
dans le 5
ème
arrondissement, selon les données disponibles sur le marché locatif de
bureaux pour le premier trimestre de l’année 2008.
Le loyer « fictif » estimé par la chambre pour le siège de l’office se situerait donc au-dessus
des loyers «
prime
» du 5
ème
arrondissement et s’approcheraient des loyers pratiqués dans le
«
Quartier Central des Affaires
» (zone comprenant notamment les 1
er
, 2
ème
et 8
ème
arrondissements), pour les surfaces supérieures à 3 000 m
2
, dont les montants (loyer moyen de
présentation) sont compris entre 491 et 663 €/m
2
.
168
Procès-verbal du conseil d’administration du 25 mars 2004.
169
90 M€, dont il était retiré 20 M€ pour la valeur du terrain.
170
9300 * 1/0,85.
171
10 941/20.
172
Les loyers présentés sont des moyennes qui peuvent cacher une diversité importante.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
90/102
L’office conteste l’approche de la chambre, estimant qu’un ensemble de cette taille est rare
dans le 5
ème
arrondissement et qu’il correspond à des exigences spécifiques.
X - 2.5. «
Efficacité de l’immeuble
» en termes de surfaces
D’après les bases de données consultées par la chambre pour les années 2000 à 2008, le ratio
moyen de SUBL par poste de travail se situe entre 23 et 24,7 m
2
. Il est, en fait, compris entre
19,2 m
2
dans les immeubles «
à haute fonctionnalité technique
»
173
et près de 26 m
2
pour le
«
haut de gamme prestige
»
174
.
Le ratio de surface utile nette (SUN) de bureau par occupant oscille entre 12,4 et 13 m
2
. Il est
compris entre 12 m
2
pour les immeubles «
à haute fonctionnalité technique
» et 13,7 m
2
pour
le «
haut de gamme prestige
».
En ce qui concerne Paris Habitat
175
, la SUBL par occupant est de 19 m
2
(12 003 m
2
pour 606
postes de travail) et la SUN de bureau par occupant de 10,4 m
2
(6 312 m
2
pour 606 postes de
travail). Force est donc de constater la relative faiblesse des surfaces par occupant par rapport
aux moyennes constatées, très proches de la catégorie des immeubles «
à haute fonctionnalité
technique
» en termes de SUBL, mais plutôt plus faibles en termes de SUN de bureau par
occupant.
Ces chiffres démontrent une faible « efficacité » de l’immeuble en termes de surface de
bureaux. En effet, les bases de données font apparaître que la SUN de bureaux représente, en
moyenne, 59 % de la SUBL ; ce ratio est compris entre 55 % pour le «
haut de gamme
prestige
» et 63 % pour les immeubles «
à haute fonctionnalité technique
». La chambre
constate que ce ratio n’est que de 52,6 % pour le siège de l’OPH
176
. La part des surfaces
occupées par les bureaux est donc plus faible que dans les immeubles de bureaux en général,
y compris pour la catégorie «
haut de gamme prestige
», qui se caractérise par une
architecture pourtant consommatrice de surface pour les halls, circulations et dégagements.
La chambre relève, toutefois, que certains aménagements expliquent partiellement l’utilisation
de surfaces à des fins autres que des bureaux (le restaurant occupant 5,7 % du total et les
salles de réunion et de conférence 7,2 %).
L’ordonnateur estime que cette «
apparente
» mauvaise efficacité de l’immeuble découle
notamment des choix organisationnels de l’office, d’installations telles que l’auditorium ou
une imprimerie, et que le choix d’un «
hall d’accueil vaste, constitué par l’emprise de
l’atrium, est également un choix assumé par Paris Habitat
»
177
.
A cet égard, la chambre confirme son constat d’une faiblesse relative des surfaces consacrées
aux bureaux, comparativement à ce qui peut être relevé dans des bases de données regroupant
plusieurs millions de m
2
. Elle précise que les «
installations communes
» sont également
173
Bureau conforme aux «
normes internationales
», offrant une grande flexibilité technique, construit ou
restructuré depuis moins de 15 ans.
174
Catégorie de site qui doit être emblématique de la société et qui se distingue par la dimension de ses espaces
communs et de réception (hall d’accueil, salles de réunion, auditorium …).
175
Données les plus récentes fournies par l’OPH, provenant notamment de DCE 5/2006.
176
D’après les données communiquées par l’OPH, DCE 05/2006.
177
Réponse de Paris Habitat aux observations provisoires de la chambre, 6 octobre 2009.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
91/102
présentes pour une partie au moins des immeubles concernés. Elle estime, enfin, que le fait
que l’office ait fait des «
choix assumés
» confirme plutôt ses observations.
X – 3. Atteinte des objectifs déterminés par l’OPH
Objectif de transformation « managériale »
Il est difficile d’évaluer si l’objectif de transformation «
managériale
», devant favoriser la
transparence et le travail en équipe, a été atteint, ne serait-ce que parce que des réformes
importantes d’organisation et de travail sont encore en cours. C’est pourquoi la chambre, bien
que l’ordonnateur ait insisté sur les «
gains d’efficacité résultant du rapprochement des
directions
»
178
, sans, d’ailleurs, pouvoir les chiffrer, a décidé d’écarter cet argument.
Objectif de site «
unique
» : cinq sites au total
L’objectif de disposer d’un siège unique abritant les «
services centraux de l’office
»,
jusque-là installés en trois lieux différents (Vaugirard, Sentier et Cardinal-Lemoine), les
archives, la régie et le service médico-social conservant leurs propres sites, n’a pas été atteint.
La situation actuelle se caractérise, en effet, par l’existence de cinq implantations : deux pour
le siège (l’une pour les services « centraux », l’autre pour l’informatique) et trois pour les
services «
annexes
» précités.
Objectif de développement durable : des dépenses énergétiques et de nettoyage en
hausse
L’article 6 de la Charte de l’environnement, intégrée au bloc de constitutionnalité, prévoit que
«
les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles
concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement
économique et le progrès social
».
Un immeuble conçu pour être conforme aux objectifs du «
développement durable
» doit donc
avoir un impact positif sur la consommation énergétique, la pollution locale ou globale et,
plus généralement, les dépenses de fonctionnement.
La chambre a souhaité appréhender cet impact en comparant, sur deux points précis, en
l’occurrence la consommation énergétique et le nettoyage, les dépenses réalisées pour les trois
anciens sites et celles des deux sites actuels.
Ces deux postes de dépenses, qui ne permettent pas, bien sûr, de mesurer tous les effets d’une
«
construction durable
», sont importants, tant en termes de dépenses que de pollution, et ont
vocation à être pérennes, tout au long de la durée de vie de la construction.
Du point de vue énergétique, le nouveau siège est censé être beaucoup plus économe que les
bâtiments précédents. Le directeur du développement durable annonçait, ainsi, en 2008, que la
consommation du nouveau bâtiment
« sera[it] de 130 kW/h par mètre carré, contre 430 dans
nos anciens bureaux
»
179
. Il faut savoir que la consommation énergétique moyenne des
178
Réponse de Paris Habitat aux observations provisoires de la chambre, 6 octobre 2009.
179
Journal Métro du 17/06/2008.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
92/102
bureaux est de 314 kWh/m
2
de surface utile (78 % en électricité et 20 % en chauffage et
gaz)
180
.
En examinant les factures de dépenses d’électricité et de chauffage afférentes aux trois
anciens sites et aux deux sites actuels, la chambre est parvenue au constat que, sur une année,
le niveau de dépense dans les nouvelles implantations est quasiment deux fois plus élevé que
dans les précédentes. D’après les factures communiquées par l’OPH, en effet, le coût est de
plus de 493 k€, contre 248 k€ antérieurement au déménagement. On peut en extrapoler une
dépense de 19,6 M€ sur 40 ans, hors actualisation.
Estimation de consommation énergétique annuelle
181
Dépenses de
chauffage
électricité
Total
Rue Vaugirard
22 150 €
33 202 €
Rue Sentier
21 637 €
54 499 €
Rue Cardinal Lemoine
65 680 €
57 152 €
Total ancien siège
109 467
€
144 853 €
247 990 €
Siège (Rue Claude-Bernard et rue Broca)
144 376
338 266 €
Rue Buffon
10 999
Total nouveau siège
144 376 €
349 265 €
493 641 €
Source : CRTC, d’après factures réglées
Il est un fait, toutefois, que la période d’octobre à décembre correspond à celle de la mise en
service des installations de chauffage. De plus, la création d’un restaurant dont tous les
équipements fonctionnent à l’électricité conduit, également, à une consommation énergétique
supplémentaire (que l’office estime à 15 % de la consommation électrique totale). Une légère
variation de la température entre 2008 et 2006/2007 doit également être relevée (4 %). Enfin,
les prix du gaz et de l’électricité ont évolué au cours de l’année. Mais, quoi qu’il en soit, ces
facteurs de hausse ne peuvent expliquer la très forte augmentation de la dépense constatée
entre les anciens sites et l’actuel.
L’office argue qu’il est très difficile de «
comparer de manière aussi brutale
» les
consommations avant et après déménagement, «
tant les conditions d'exploitation sont
différentes
» (disposition des bureaux, réglementation ayant imposé une ventilation de tous les
bureaux).
S’il est vrai que la réglementation impose une ventilation de tous les bureaux, celle-ci ne
saurait expliquer une hausse de la consommation d’énergie aussi importante. C’est pourquoi il
y a lieu de s’interroger sur l’objectif général du projet et sa traduction concrète : comment un
bâtiment voulu pour satisfaire aux objectifs du «
développement
durable
» a-t-il pu intégrer
des conditions d’exploitation telles, notamment par la disposition des bureaux, qu’elles
conduisent à consommer deux fois plus d’énergie que les bâtiments classiques auparavant
occupés ?
La même démarche a été suivie par la chambre en ce qui concerne les dépenses d’entretien et
de nettoyage. Elle révèle une hausse des dépenses, imputable, notamment, à la configuration
et aux choix architecturaux du nouveau bâtiment
182
. Ainsi, il ressort des contrats conclus par
180
Trophées ICADE 2008 du développement durable.
181
Certaines factures d’électricité ou de chauffage peuvent être imputées à une seule adresse et correspondre à
plusieurs sites.
182
Il en est ainsi des surfaces vitrées non accessibles.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
93/102
l’OPH que le coût annuel des postes en cause était de 250 320 € avant le déménagement et
qu’il est désormais de 306 300 €, montant correspondant à une augmentation de 22,4 %.
Cumulé sur 40 ans, hors actualisation, le coût sera donc de 2,2 M€.
Il résulte des constatations faites à propos des seuls postes des dépenses énergétiques et du
nettoyage-entretien que les objectifs de développement durable ne semblent guère atteints.
Ceci n’exclut pas des avancées ou des gains dans d’autres domaines. Il n’empêche que les
deux postes ci-dessus sont considérés comme « lourds » en ce qui concerne les services aux
bâtiments, tels qu’ils résultent des bases de données sur l’immobilier de bureau.
La chambre recommande donc, ainsi qu’elle l’a fait pour les dépenses de gros entretien et de
maintien en l’état du bâtiment, un suivi particulièrement fin de ces dépenses sur toute la durée
de vie de l’immeuble. Ce suivi gagnerait à être intégré dans un pilotage plus général du
nouveau siège social, qui isolerait les différentes composantes de coût.
La chambre prend note, à cet égard, de l’engagement de l’office de procéder à un suivi précis
des consommations et d’intégrer les points soulevés par la chambre dans le plan annuel
d’audit.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
94/102
Annexes
10-UC-0220/S3/2100070/MC
95/102
ANNEXE 1
L’AUTOFINANCEMENT NET AVANT RETRAITEMENTS
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009*
Loyer
398 111
414 322
424 802
515 953
538 222
558 203
590 892
Autres recettes
23 954
34 503
30 256
91 297
162 904
53 992
30 979
Recettes courantes
422 065
448 825
455 058
607 250
701 126
612 195
621 871
Maintenance
76 959
85 205
78 673
91 509
105 551
97 141
98 054
Personnel
66 695
68 761
75 012
88 612
100 831
114 293
120 453
Charges financières
68 279
62 880
56 447
57 828
158 324
81 620
92 105
TFPB
22 467
23 728
25 221
30 025
30 840
31 648
42 219
Autres dépenses
65 635
81 278
76 652
188 064
131 938
137 377
140 633
Pertes sur créances
irrécouvrables
5 939
4 219
3 532
3 122
4 051
5 369
3 355
Pertes sur charges
récupérables
4 056
6 483
6 931
9 738
7 889
9 899
10 488
Charges courantes
310 030
332 454
322 468
468 898
539 424
477 347
510 307
Amortissement du
capital
69 465
76 439
79 039
84 470
81 371
79 925
85 000
Autofinancement
exploitation
courante
42 570
39 932
53 551
53 882
80 331
54 923
26 564
Produits excep. Hors
775 et 777
6 231
5 193
3 828
4 596
6 654
7 944
6 000
Charges excep. hors
675
7 755
9 335
14 011
13 868
8 471
8 567
8 423
Autofinancement
net
41 046
35 790
43 368
44 610
78 514
54 300
24 141
Autofinancement
net/loyers
10,3
8,6
10,21
8,65
14,59
9,73
4,09
* Les chiffres pour l’exercice 2009 sont extraits du budget.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
96/102
L’AUTOFINANCEMENT NET APRES RETRAITEMENT
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009*
Loyer
392 871
408 972
420 885
514 714
538 222
558 203
590 892
Autres recettes
23 954
34 503
30 256
91 297
41 092
39 792
30 979
Recettes
courantes
416 825
443 475
451 141
606 011
579 314
597 995
621 871
Maintenance
76 959
85 205
78 673
91 509
105 551
97 141
98 054
Personnel
82 450
84 721
92 089
106 287
110 623
114 293
120 453
Charges financières
65 052
56 536
56 447
57 828
64 399
81 620
92 105
TFPB
22 467
23 728
25 221
30 025
30 840
31 648
42 219
Autres dépenses
66 985
82 830
78 297
188 916
132 906
137 377
140 633
Pertes sur créances
irrécouvrables
5 939
4 219
3 532
3 122
4 051
5 368
3 355
Pertes sur charges
récupérables
4 056
6 483
6 931
9 738
7 889
9 899
10 488
Charges
courantes
323 908
343 722
341 190
487 425
456 259
477 347
510 307
Amortissement du
capital
69 465
76 439
79 039
84 470
84 871
79 925
85 000
Autofinancement
exploitation
courante
23 452
23 314
30 912
34 116
38 184
40 723
26 564
Produits excep. Hors
775 et 777
6 231
5 193
3 828
4 596
6 654
7 944
6 000
Charges excep. hors
675
7 755
9 335
14 011
13 868
8 471
8 567
8 423
Autofinancement
net
21 928
19 172
20 729
24 844
36 367
40 100
24 141
Autofinancement
net/loyers
5,58
4,69
4,93
4,83
6,76
7,18
4,09
* Les chiffres pour l’exercice 2009 sont extraits du budget.
REVUE DES CHARGES
CHARGES EXCEPTIONNELLES
En M€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Produits excep. Hors 775 et 777
6,23
5,19
3,83
4,6
6,65
7,94
Charges excep. hors 675
7,76
9,34
14,01
13,87
8,47
8,57
résultat
- 1,53
- 4,15
- 10,18
- 9,27
- 1,82
- 0,63
OPH (en M€)
23
35
58
50
ND
ND
CHARGES DE PERSONNEL AVANT RETRAITEMENTS
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
Total
66 695
68 761
75 012
88 612
100 831
114 293
71,4
Dont salaires
50 093
51 692
55 105
64 173
73 052
82 121
63,9
Dont ch. sociales
16 602
17 069
19 907
24 439
27 779
32 172
93,8
% des loyers retraités
17
16,8
17,8
17,2
18,7
20,5
-
* Chiffres non disponibles
10-UC-0220/S3/2100070/MC
97/102
CHARGES DE PERSONNEL APRES RETRAITEMENTS
2003
2004
Evo
04/03
2005
Evo
05/04
2006
Evo
06/05
2007
Evo
07/06
2008
Evo
08/03
Effectif total
2 196
2 236
1,8 %
2 279
1,9 %
2 600
14,1 %
2 671
2,7 %
2 719
23,8
Total c/64 (K€)
66 695
68 761
3,1 %
75 012
9,2 %
88 612
18,1 %
100 831
13,8 %
114 293
71,4
coût/pers. (€)
30 371
30 752
1,3 %
32 914
7 %
34 081
3,5 %
37 750
10,8 %
42 035
38,4
(En K€) ch.
récupérées non
récupérables
15 755
15 960
1,3 %
17 077
7 %
17 675
3,5 %
9 792
10,8 %
-
Total c/63 (K€)
6 020
7 048
17,1
7 615
8 %
8 999
18,2 %
10 501
16,7 %
11 103
84,4
coût/pers. (€)
2 741
3 152
15 %
3 341
6 %
3 461
3,6 %
3 931
13,6 %
4 050
47,8
(En K€) Ch.
récupérées non
récupérables
1 350
1 552
15 %
1 645
6 %
1 704
3,6 %
968
13,6 %
-
(En K€) Total
c/64 après
retraitement
82 450
84 721
2,7 %
92 089
8,7 %
106 287
17,3 %
110 623
4,1 %
114 293
38,6
(En K€) Total
c/63 après
retraitement
7 370
8 600
16,7
9 260
7,7 %
9 851
15,6 %
11 469
7,2 %
11 103
50,6
MAINTENANCE
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
Total
76 959
85 205
78 673
91 509
105 551
97 141
26,2
Dont entretien courant
28 103
29 180
31 633
38 590
41 003
40 488
44,1
Dont gros entretien
2 295
6 309
47 040
52 919
64 548
56 653
16*
Dont grosses réparations
46 561
49 716
0
0
0
0
-
* En 2005 sont entrées en vigueur de nouvelles normes comptables qui ont entraîné la disparition de la provision
pour grosses réparations (PGR) et la fusion des comptes gros entretien et grosses réparations au profit du
premier. Aussi, pour calculer une évolution significative, les deux comptes ont-ils été inclus pour 2003.
10-UC-0220/S3/2100070/MC
98/102
ANNUITE
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
Total
137 744
139 319
135 486
142 298
149 270
161 545
17,3
Dont charges fi.
68 279
62 880
56 447
57 828
64 399
81 620
19,5
Dont amort. du capital
69 465
76 439
79 039
84 470
84 871
79 925
15,1
Total retraité
134 517
132 975
135 486
142 298
149 270
161 545
20,1
Dont ch. fi. retraitées
65 052
56 536
56 447
57 828
64 399
81 620
25,5
TFPB
En K€
2003
2004
2005
2006**
2007
2008
Total
22 467
23 728
25 221
30 025
30 840
31 648
% des loyers retraités
5,7
5,8
6
5,8
5,7
5,7
Médiane OPH en % des loyers
10,93
11,11
11,31
11,6
ND
ND
En €/logement
230,1
241,6
255,6
259,9
264,6
269,7
Médiane OPH en €/logement
340
350
370
338,3
ND
ND
AUTRES CHARGES
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
Autres charges hors c/612
73 858
90 205
85 554
160 733
75 690
111 329
50,7
% des loyers retraités
22,4
22,1
20,3
31,2
14,1
19,9
-
COÛTS DE GESTION
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
08/03
coût de gestion
120 892
139 038
144 423
209 033
211 867
234 447
93,9
% des loyers retraités
30,8
34
34,3
40,6
39,4
42
-
Médiane OPH en % des
loyers
24,19
24,94
25,62
25,94
ND
ND
-
En €/logement
1 239,1
1 415,4
1 463,7
1 809,7
1 817,6
1 998,2
61,3
Médiane OPH en €/logement
760
800
840
901
ND
ND
-
POTENTIEL FINANCIER APRES RETRAITEMENTS
En M€
2003
2004
2005
2006
2007*
2008*
Total ressources stables hors
c/15, 165 et ACNE
3 980
4 248
4 315
4 543
4 804
5 159
Dont réserves
150
150
150
150
150
154
Dont report à nouveau
35
51
46
89
117
165
Dont résultat
17
7
39
28
52*
45
Dont subventions
578
677
564
670
781
889
Dont prov. réglementées
54
68
137
137
159
177
Dont dettes
1 770
1 813
1 856
1 905
2 003
2 109
Dont amortissements
1 376
1 480
1 524
1 564
1 542
1 620
Total emplois stables
3 981
4 116
4 124
4 423
4 683
5 144
Potentiel financier
- 1
132
191
120
121
15
* Chiffres « retraités »
10-UC-0220/S3/2100070/MC
99/102
ANNEXE 2
AUTOFINANCEMENT DU PARC SAGI TRANSFERE
En K€
2006
2007
2008
2
2009
3
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2030
Recettes dont
loyers
76 522
76 365
78 063
77 665
79 463
79 296
81 756
81 586
83 229
83 055
84 727
84 550
86 252
86 072
87 805
87 261
89 386
89 199
90 994
90 804
92 632
92 439
94 300
94 102
118 914
118 665
Dépenses dont
Redevance
1
surcoût redevance
Nouvelle annuité
Maintenance
TFPB
Frais de personnel
Autres charges
65 973
34 429
0
0
8 675
3 321
10 453
9 095
70 085
35 025
0
0
11 097
3 510
11 037
9 416
71 305
35 683
0
0
11 308
3 650
11 357
9 307
75 903
36 714
0
793
11 700
5 475
11 720
9 501
78 062
37 375
0
1 077
11 911
5 968
12 060
9 671
80 005
38 047
0
1 372
12 125
6 206
12 409
9 846
81 999
38 732
0
1 677
12 343
6 455
12 770
10 022
84 046
39 429
0
1 996
12 565
6 713
13 140
10 203
86 202
40 139
52
2 329
12 792
6 981
13 521
10 388
89 449
40 862
1 138
2 679
13 022
7 261
13 913
10 574
92 826
41 597
2 292
3 048
13 256
7 551
14 317
10 765
96 340
42 346
3 518
3 438
13 495
7 853
14 731
10 959
155 841
53 399
27 881
9 287
17 017
13 076
21 363
13 818
Autofi. net*
10 549
7 978
8 158
5 854
5 166
4 721
4 251
3 757
3 184
1 545
- 194
- 2 042
- 36 930
En % des loyers
13,8
10,3
10,3
7,2
6,2
5,6
4,9
4,3
3,6
1,7
- 0,2
- 2,2
- 31,1
Autofi. net**
10 549
7 978
8 158
5 877
5 194
4 878
4 548
4 201
3 784
2 313
749
- 911
- 32 152
En % des loyers
13,8
10,3
10,3
7,2
6,3
5,8
5,3
4,8
4,2
2,5
0,8
- 1
- 27,1
1
Dans la mesure où la minoration de cette redevance est annulée par le paiement par Paris Habitat de l’annuité des emprunts transférés, le parti a été pris de maintenir le
montant de cette redevance à 45 % des loyers appelés, sans mentionner les lignes afférentes à cette neutralisation de la première par le second.
2
Données provisoires, les comptes n’étant pas encore arrêtés.
3
Prévisions budgétaires.
* Selon les hypothèses retenues par la chambre : une variation de la TFPB de 4 % et 2,9 % pour les frais de personnel et de 1,8 % pour les autres charges (Version 1)
** Selon les hypothèses du ministère du logement : une variation de la TFPB, des charges de 2,3 % et du gros entretien de 1,8 % (Version 2)
10-UC-0220/S3/2100070/MC
100/102
ANNEXE 3
ESTIMATION
DU COUT DE L’OPERATION
Valeur actualisée de l’investissement
flux financiers
valeur actuelle
2008
flux financiers
valeur actuelle 2008
2005
-77 500 000
-88 060 077
mobilisation du
prêt
77 500 000
88 060 077
acquisition
foncière
2006
6 316 250
6 877 716
valeur annuité
-20 000 000
-21 777 845
mobilisation du prêt
2007
6 187 600
6 456 761
idem
1 564 472
1 632 527
annuité
20 000 000
20 870 000
dépenses d'invest.
financées par le prêt
2008
6 058 950
6 058 950
annuité
1 533 893
1 533 893
annuité
2009
5 930 300
5 683 086
/
1 505 241
1 442 493
/
2010
5 801 650
5 328 029
/
1 472 736
1 352 508
/
2011
5 673 000
4 992 699
/
1 442 157
1 269 215
/
2012
5 544 350
4 676 068
/
1 411 578
1 190 515
/
2013
5 415 700
4 377 159
/
1 382 591
1 117 458
/
2014
5 287 050
4 095 045
/
1 350 420
1 045 958
/
2015
5 158 400
3 828 845
/
1 319 841
979 658
/
2016
5 029 750
3 577 723
/
1 289 262
917 068
/
2017
4 901 100
3 340 885
/
1 259 940
858 851
/
2018
4 772 450
3 117 575
/
1 228 104
802 252
/
2019
4 643 800
2 907 077
/
1 197 526
749 666
/
2020
4 515 150
2 708 711
/
1 166 947
700 070
/
2021
4 386 500
2 521 833
/
1 137 289
653 836
/
2022
4 257 850
2 345 827
/
1 105 789
609 225
/
2023
4 129 200
2 180 114
/
1 075 210
567 684
/
2024
4 000 550
2 024 140
/
1 044 631
528 547
/
2025
3 871 900
1 877 381
/
1 014 639
491 971
/
2026
3 743 250
1 739 341
/
983 473
456 981
/
2027
3 614 600
1 609 547
/
952 894
424 315
/
2028
3 485 950
1 487 552
/
922 316
393 578
/
2029
3 357 300
1 372 931
/
891 988
364 769
/
2030
3 228 650
1 265 281
/
861 158
337 481
/
2031
830 579
311 928
/
valeur actuelle
totale (2008)
86 450 275
19 824 602
valeur actuelle totale part
financée (2008)
106,3
Valeur autofinancée (2008)
37,4
valeur actuelle total
investissement(2008),
hors mission site unique et
autres charges récurrentes
143,7
10-UC-0220/S3/2100070/MC
101/102
ANNEXE 4
ESTIMATION DU COUT ACTUALISE DU MAINTIEN DE LA CAPACITE
FONCTIONNELLE ET DES TRANSFORMATIONS
Claude Bernard
Surfaces (source expertise Expertim - 2003)
Surface SHON
15209 m²
Hotel Lebrun
1 029
m² de SU
Coût de reconstruction par m² de SHON
2600 €/m²
Bat B
2 642
m² de SU
Ratio de gros entretien
2,10%
Bat C
3 250
m² de SU
Période de carence
0 ans
Total SU
6 921
m² de SU
Durée de référence
40 ans
SHON ( SU / 85% )
8 142
m² de SHON
Taux d'actualisation
4,35%
( 15 300 m² SHON x 2600 € HT /m² ) x 0,80 % x
(1+(19,6%*(1-7%)))
Taux de l'ICC
3,60%
Coût d'entretien annuel base 2008 (sans
ICC)
981 779
€/an
(TTC après application prorata général estimé à 7% )
Coût actualisé annuel moyen
820 235
€/an
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Coût
981 779
1 017 123
1 053 739
1 091 674
1 130 974
1 171 689
1 213 870
1 257 569
1 302 842
1 349 744
Coût
actualisé
940 852
934 090
927 376
920 711
914 093
907 523
901 000
894 525
888 095
881 712
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Coût
1 398 335
1 448 675
1 500 827
1 554 857
1 610 832
1 668 822
1 728 899
1 791 140
1 855 621
1 922 423
Coût
actualisé
875 375
869 084
862 837
856 636
850 479
844 366
838 297
832 272
826 290
820 351
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
Coût
1 991 630
2 063 329
2 137 609
2 214 563
2 294 287
2 376 882
2 462 449
2 551 097
2 642 937
2 738 083
Coût
actualisé
814 455
808 601
802 790
797 020
791 291
785 604
779 958
774 352
768 786
763 261
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
Coût
2 836 654
2 938 773
3 044 569
3 154 173
3 267 724
3 385 362
3 507 235
3 633 495
3 764 301 3 899 816
Coût
actualisé
757 775
752 329
746 921
741 553
736 223
730 932
725 678
720 462
715 284
710 143
Totaux
Coût
84 956 403
Coût
actualisé
32 809 383
Moyenne annuelle
actualisée
820 235
10-UC-0220/S3/2100070/MC
102/102
ESTIMATION DU
COUT ACTUALISE DU MAINTIEN DE LA CAPACITE
FONCTIONNELLE ET DES TRANSFORMATIONS
Cardinal Lemoine
Surface SHON
8142 m²
Hotel Lebrun
1 029
m² de SU
Coût de reconstruction par m² de SHON
2600 €/m²
Bat B
2 642
m² de SU
Ratio de gros entretien
2,10%
Bat C
3 250
m² de SU
Période de carence
0 ans
Total SU
6 921
m² de SU
Durée de référence
40 ans
SHON ( SU /
85% )
8 142
m² de SHON
Taux d'actualisation
4,35%
( 15 300 m² SHON x 2600 € HT /m² ) x 0,80 % x
(1+(19,6%*(1-7%)))
Taux de l'ICC
3,60%
Coût d'entretien annuel base 2008 (sans
ICC)
525 586
€/an
(TTC après application prorata général estimé à 7% )
Coût actualisé annuel moyen
439 105
€/an
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Coût
525 586
544 507
564 110
584 418
605 457
627 253
649 834
673 228
697 465
722 573
Coût
actualisé
503 676
500 056
496 462
492 894
489 351
485 834
482 342
478 876
475 434
472 017
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Coût
748 586
775 535
803 454
832 379
862 344
893 389
925 551
958 870
993 390
1 029 152
Coût
actualisé
468 624
465 256
461 912
458 592
455 296
452 024
448 775
445 549
442 347
439 168
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
Coût
1 066 201
1 104 585
1 144 350
1 185 546
1 228 226
1 272 442
1 318 250
1 365 707
1 44 872
1 465 808
Coût
actualisé
436 011
432 877
429 766
426 677
423 611
420 566
417 543
414 542
411 563
408 605
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
Coût
1 518 577
1 573 246
1 629 882
1 688 558
1 749 346
1 812 323
1 877 566
1 945 159
2 015 184
2 087 731
Coût
actualisé
405 668
402 752
399 858
396 984
394 130
391 298
388 485
385 693
382 921
380 169
Totaux
Coût
45 480 638
Coût actualisé
17 564 205
Moyenne annuelle actualisée
439 105