Le
Président
N°/G/23/02-822E
Noisiel, le 19 septembre 2002
N° 02-0363 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives
arrêtées par la Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France sur la gestion de la commune de
PALAISEAU.
Il vous appartient de transmettre ce rapport à l'assemblée délibérante. Conformément à la loi, ce
document doit :
1. faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Dès la plus proche réunion de l'assemblée, le document final sera considéré comme un document
administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées
par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
Vous voudrez bien informer le greffe de la Chambre de la date à laquelle le rapport d'observations
aura été porté à la connaissance de l'assemblée délibérante.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du code précité, le
rapport d'observations est transmis au préfet et au trésorier-payeur général de l'Essonne.
Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération distinguée.
P.J. : 1.
Pour le Président et par délégation,
Marie-France GOETZ,
Monsieur le Maire de Palaiseau
Hôtel de Ville
91, rue de Paris
91120 PALAISEAU
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES sur la gestion de la commune de PALAISEAU (91)
Exercices 1996 à 1998
Dans le cadre de son programme, la Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France a procédé à
l'examen des comptes et de la gestion de la commune de PALAISEAU (91) pour les exercices
1996 à 1998.
L'entretien préalable prévu par l'article L. 241-7 du Code des juridictions financières a eu lieu le 8
juin 2001 avec l'ordonnateur et le 28 juin 2001 avec son prédécesseur en fonction jusqu'en mars
2001.
Lors de sa séance du 6 septembre 2001, la Chambre a formulé des observations provisoires qui
ont été adressées le 28 novembre 2001 à l'ordonnateur en fonction et à l'ancien ordonnateur.
La réponse de l'ancien ordonnateur en date du 20 janvier 2002 est parvenue à la Chambre le 28
janvier.
Lors de sa séance du 19 juillet 2002, la Chambre a arrêté les observations définitives qui portent
sur les points suivants :
1) La situation financière,
2) La société d'économie mixte de Palaiseau (SAEMP),
3) La ZAC Centre ville,
4) L'application des dispositions du Code des marchés publics,
5) Les dépenses de personnel,
6) Les dépenses de matériel informatique et de mobilier de bureau,
7) La restauration scolaire,
8) Le stationnement payant,
9) Le transport collectif.
Les observations relatives à la SAEMP et la ZAC Centre ville et à l'application de la
réglementation des marchés publics revêtent aux yeux de la Chambre une importance
particulière.
1/ LA SITUATION FINANCIERE
L'examen des finances locales sur la période 1996 à 1998 révèle une situation assez tendue mais
stable.
L'équilibre global ne dégage en effet aucune épargne disponible du fait notamment de l'importante
rigidité des charges de structure : le taux relativement modéré de l'endettement communal a
rendu supportable une telle situation mais la commune ne dispose plus de marge de manouvre en
matière d'endettement.
En ce qui concerne la section de fonctionnement :
S'agissant des ressources fiscales, la commune dispose encore, du fait de bases d'imposition
assez importantes, s'agissant des taxes acquittées par les ménages, d'une certaine marge de
progression, malgré un taux de taxe d'habitation parmi les plus élevés du département. Par contre
la ressource apportée par la taxe professionnelle est sensiblement inférieure à celle dont
bénéficient les communes de la même catégorie démographique au niveau régional.
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal atteint 1,22 en 1999, le seuil critique étant estimé
à 1,50.
Pendant la période en cause, les dépenses de fonctionnement ont progressé plus vite que les
recettes de fonctionnement, l'écart entre les deux grandeurs ayant toutefois diminué, s'élevant à
28,3 millions de francs, soit 4 314 307 euros en 1996 et à 16,9 millions de francs, soit 2 576 388
euros en 1999.
Les recettes réelles de fonctionnement s'élèvent en effet à 228,8 millions de francs en 1996, soit
34 880 335 euros et à 248,4 millions de francs, soit 37 868 335 euros en 1999, tandis que les
dépenses réelles de fonctionnement s'élèvent à 200,5 millions de francs, soit 30 566 027 euros en
1996 et à 231,5 millions de francs, soit 35 291 947 euros en 1999, croissance imputable
principalement à la progression des dépenses de personnel).
Compte tenu de ces éléments, l'épargne brute s'élève à 29,3 millions de francs, soit 4 466 756
euros en 1996 et à 25,8 millions de francs, soit 3 933 184 euros en 1999. Ajoutée aux recettes
réelles d'investissement, elle couvre sur l'ensemble des exercices examinés le remboursement de
l'annuité courante de l'emprunt hors remboursement anticipé.
En ce qui concerne la section d'investissement :
Les recettes réelles d'investissement hors emprunt, d'un montant assez faible s'élevant à 7,8
millions de francs, soit 1 189 102 euros en 1996 et à 13,47 millions de francs, soit 2 053 488 euros
en 1999, ont fluctué au gré des différences sur réalisation des immobilisations et des subventions.
Les dépenses physiques d'investissement ont fortement augmenté, passant de 29,5 millions de
francs, soit 4 497 246 euros en 1996 à 48,6 millions de francs, soit 7 134 614 euros en 1999,
progression reflétant les grands chantiers engagés par la commune et les charges liées à la
liquidation de la SAEMP.
Les emprunts courants (hors emprunts de refinancement) se sont élevés à 33 millions de francs,
soit 5 030 817 euros en 1996 et à 39,4 millions de francs, soit 6 006 491 euros en 1999. Même si
leur charge financière est demeurée supportable pour la commune, la Chambre a constaté qu'ils
excédaient chaque année ses besoins de financement, permettant de présenter à la fin des
exercices 1996, 1997 et 1999 un fond de roulement excédentaire mais coûteux.
Un usage adapté de la ligne de trésorerie souscrite par la commune aurait permis une gestion
plus souple des besoins de trésorerie en générant seulement des frais financiers ponctuels.
L'importance de la charge reposant principalement sur les ménages aurait dû inciter la commune
à une plus grande maîtrise de son endettement et des dépenses de personnel.
2/ LA SOCIETE ANONYME D'ECONOMIE MIXTE DE PALAISEAU (SAEMP)
La SAEMP est en liquidation amiable depuis octobre 1996. Cette liquidation est totalement
achevée à ce jour.
2.1/ Situation antérieure à 1995
La Chambre avait dès 1994 observé l'insuffisance des fonds propres de la société et le
déséquilibre financier affectant des opérations importantes (opérations locatives et opération ZAC
Centre ville notamment). Dès cette époque, la société bénéficiait d'un important soutien de la
commune sous forme de concours financiers directs (5,9 millions de francs, soit 899 449 euros)
de garanties d'emprunt et de garanties d'équilibre d'exploitation concernant deux programmes de
gestion locative de logements sociaux.
2.2/ Evolution de la situation financière depuis 1995
Au cours de l'année 1995 un "coup d'accordéon" réduisant le capital social de 11 000 000 F, soit 1
676 939 euros à 2 860 000 F, soit 436 004 euros a permis de faire disparaître les pertes
antérieures mais n'a pas apporté à la société la trésorerie dont elle avait besoin, les excédents de
trésorerie de la ZAC Centre ville, utilisés abusivement, ne suffisant pas à compenser les déficits
des autres opérations.
Suite à cette détérioration, le conseil municipal a autorisé le 17 octobre 1996 les représentants de
la ville au sein des organes sociaux de la SAEMP à voter sa dissolution anticipée et désigner un
liquidateur et l'assemblée générale extraordinaire du 18 octobre 1996 décide de dissoudre la
société par anticipation.
En effet, les capitaux propres sont devenus négatifs (moins 6 283 013 F, soit - 957 839 euros) et
le redressement de la société, compte tenu de sa situation financière et de la situation
économique, apparaît très difficile et aléatoire.
La situation comptable a continué à se dégrader en 1996 et au cours des exercices suivants, la
société en liquidation assurant toujours le suivi de la gestion des prêts acquéreurs et de la gestion
locative.
A l'occasion de l'assemblée générale ordinaire du 19 mars 1997, le liquidateur rappelle les causes
des engagements extérieurs de la SAEMP :
Il s'agit d'abord, tant pour le financement de la construction du patrimoine locatif que pour les
opérations en toute propriété de prêts bancaires pour un montant supérieur à 80 millions de
francs, soit 12 195 921 euros, et bénéficiant pour la plus grande part de la garantie de la
commune de Palaiseau, puis de la créance de la commune de Palaiseau de l'ordre de 10 millions
de francs, soit 1 524 490 euros et des prêts des associés s'élevant à 5 millions de francs, soit 10
671 431 euros.
Ainsi la SAEMP ne peut présenter en face d'un passif qui représente à terme échu une somme de
l'ordre de 100 000 000 F, soit 15 244 901 euros que la valeur de son patrimoine qui est estimé en
valeur de bilan d'après les comptes arrêtés au 31 décembre 1995, à la somme de 70 000 000 F,
soit 10 671 431 euros.
La stratégie proposée et retenue consistait, d'une part à mettre en relation directe les emprunteurs
de la SAEMP avec les prêteurs de façon à ce que la société soit délestée de son passif, d'autre
part à procéder à la vente du patrimoine locatif en prévoyant que les loyers qu'il procure seraient
affectés au remboursement des créanciers hypothécaires et également à percevoir les indemnités
que pourrait verser la ville de Palaiseau à la SAEMP suite à dénonciation de conventions de
maîtrise d'ouvrage déléguée et en payant les garanties d'exploitation du patrimoine locatif.
Le règlement de la masse représentée par la créance des associés et de la ville de Palaiseau
devrait être différé jusqu'à ce que le problème posé par le passif dû aux créanciers soit réglé.
Au cours de l'assemblée générale ordinaire du 9 juillet 1997, la quasi totalité des associés se
déclare favorable à un accord amiable et accepte un échéancier de paiement pour la SAEMP.
Les résultats de l'exercice 1997 dégagent encore une perte de l'ordre de 3 millions de francs, soit
457 347 euros ramenant les capitaux propres à moins 12 902 837 F, soit - 1 967 024 euros.
Des cessions de terrains ont pu intervenir dans le cadre des opérations de liquidation pour 2 397
670 F, soit 365 522 euros.
A la fin de cet exercice, le total du passif en capital excède le montant des actifs de près de 5 000
000 F, soit 762 245 euros hors créance de la commune de Palaiseau s'élevant à 11 194 100 F,
soit 1 706 529 euros.
Lors de l'assemblée générale du 18 décembre 1998, il a été décidé d'accepter la proposition
d'acquisition des ensemble locatifs par reprise des prêts CDC, APEC et GIPEC à hauteur de 28
millions de francs, soit 4 268 572 euros et versement d'une soulte de 4 millions de francs, soit 609
796 euros.
Les résultats de l'exercice 1998 dégagent encore une perte de 2 437 317 F, soit 371 566 euros.
Par contre les résultats de l'exercice 1999 font apparaître une perte de l'exercice limitée à 0,5
million de francs, soit 76 224 euros compte tenu de la cession du patrimoine locatif.
Au 31 décembre 1999, la SAEMP disposait d'un actif circulant de l'ordre de 14,4 millions de
francs, soit 2 195 265 euros alors que le passif dû aussi bien à des tiers qu'à la commune de
Palaiseau s'élevait à 33,3 millions de francs, soit 5 076 552 euros.
Les montants figurant à l'actif permettaient le dédommagement des créanciers autres que la
commune de Palaiseau et celle-ci a accepté de ne faire valoir ses créances sur la SAEMP
qu'après le désintéressement intégral des autres créanciers et de se substituer sans délai à la
SAEMP dans le remboursement des emprunts souscrits auprès du CFCAL.
S'agissant de la ZAC Centre ville, une promesse de vente portant sur 4600 m² de SHON pour un
prix de 8 096 400 F, soit 1 234 288 euros a été signée durant l'exercice 1999 et les recettes
correspondantes ont été réalisées au cours de l'exercice 2000.
A la fin de l'exercice 2000, aucune recette n'était plus à attendre jusqu'à la clôture de la ZAC ni
aucune dépense à réaliser jusqu'à la clôture de l'opération.
2.3/ Opérations de liquidation
Les premiers mois de l'exercice 2001 ont été marqués par la clôture définitive des opérations de la
SAEMP ainsi que par celle de l'opération "ZAC Centre ville".
S'agissant particulièrement de la SAEMP, la délibération du 24 janvier 2001 devenue exécutoire le
30 janvier autorise le maire à approuver les comptes de la SAEMP pour l'exercice clos au 31
décembre 2000 faisant apparaître un bénéfice de 4 602 236,72 F, soit 701 606 euros ramenant
les capitaux propres à moins 11 604 683,20 F, soit 1 769 122 euros.
Elle autorise également le maire à voter la clôture des opérations de liquidation amiable de la
SAEMP lors de l'assemblée générale des actionnaires, donne quitus et décharge au liquidateur
amiable, au commissaire aux comptes et au conseil de surveillance et désigne le liquidateur
comme mandataire ad hoc pour régler les derniers dossiers relatifs à la SAEMP après la clôture
des opérations de liquidation amiable.
Elle autorise enfin le maire à voter l'approbation du rapport du liquidateur sur les opérations de
liquidation et du compte définitif de liquidation faisant ressortir un solde négatif de 11 604 683,20
F, soit 1 769 122 euros.
Après avoir décidé la suppression de l'école de musique et de danse de la liste des équipements
publics figurant dans le programme de la ZAC Centre ville, la commune, par délégation du 21
décembre 2000, a autorisé le maire à signer l'avenant mettant fin au traité de concession de la
ZAC Centre ville avec la SAEMP.
Les comptes définitifs de l'opération présentés par le cabinet d'experts comptables permettent de
constater que la ville de Palaiseau détient une créance de 10 509 921 F, soit 1 602 227 euros sur
la SAEMP au titre du compte ZAC (cf. observation suivante).
La SAEMP est au moment de sa liquidation dans l'incapacité de rembourser les avances reçues
de la ville, un solde débiteur du compte de trésorerie ZAC ayant été constaté dès avant la mise en
liquidation de la SEM.
Le 24 janvier 2001, le conseil municipal a autorisé le maire à constituer une provision de 10 509
921 F, soit 1 602 227 euros pour créance douteuse afin de faire face à l'irrecouvrabilité probable
de ladite créance.
La commune supporte une lourde charge financière qui constitue le prix d'un suivi d'activité
insuffisant, de la résiliation anticipée de contrats de maîtrise d'ouvrage déléguée passés avec la
SEM, du rachat à prix fort de biens précédemment cédés par la commune à la SEM à des
conditions avantageuses, de lourdes charges financières et de la conjoncture défavorable
résultant de la crise immobilière des années 1990 à 1995.
La commune de Palaiseau a dû soutenir la SAEMP en permanence jusqu'à sa liquidation
définitive, opération complexe qui a été menée à terme sous la surveillance du représentant de
l'Etat dans des délais et conditions acceptables, les principaux créanciers de la SAEMP, ayant
consenti à être réglés à hauteur de 70 % du montant du capital de leur créance, en abandonnant
également le montant des intérêts.
3/ LA ZAC CENTRE VILLE
3.1/ Evolution de la ZAC Centre ville
Peu après sa création, la ZAC du Centre ville, concédée à la SAEMP le 3 juillet 1991 a été
annulée par jugement du tribunal administratif de Versailles du 4 août 1992.
Dans ses motifs d'annulation, le juge administratif a retenu l'insuffisance des études préalables à
la création de la ZAC et notamment de l'étude d'impact.
Une seconde ZAC a été élaborée selon la procédure conjointe, le PAZ ayant été mis à l'enquête
préalablement à l'approbation du dossier incluant l'étude d'impact : le tribunal administratif a
débouté les associations de leur recours contre la deuxième ZAC.
L'annulation de la première ZAC et la récession immobilière ont conduit la SAEMP à réviser à la
baisse les prévisions de dépenses et de recettes en les divisant par 3,4. Selon la SAEMP, le bilan
prévisionnel de la deuxième ZAC était équilibré en dépenses et en recettes et en décembre 1994,
soit un an et demi après que la procédure soit devenue exécutoire, 84 % du programme était
vendu ou sous promesse de vente aux prix indiqués dans le bilan.
Cependant, l'analyse des comptes de la ZAC Centre ville fait apparaître au 31 décembre 1994,
que si cette dernière dispose d'une trésorerie de 16,7 millions de francs, soit 2 545 898 euros à
cette époque, 14,2 millions de francs, soit 2 164 776 euros, financent d'autres opérations de la
SAEMP.
La Cour administrative d'appel de Paris a rejeté de nouvelles requêtes en annulation à l'encontre
de la ZAC par décision en date du 18 novembre 1997 devenue définitive et l'opération a pu être
poursuivie, certaines modifications étant envisagées pour parvenir à sa clôture.
Les avances faites au titre de la ZAC Centre ville à la SAEMP s'élèvent à 15 398 607 F, soit 2 347
502 euros au 31 décembre 1998, le compte bancaire ZAC dans les écritures de la SAEMP
présentant dès avant la liquidation de la SAEMP un solde débiteur inexpliqué de 2 315 772 F, soit
353 037 euros.
A la fin de l'exercice 1999, les avances à rembourser par la SAEMP en liquidation s'élèvent à 13
millions de francs, soit 1 981 837 euros.
Une promesse de vente portant sur 4 600 m² de SHON a été signée durant l'exercice 1999 et la
recette correspondant a été réalisée en l'an 2000.
Ainsi à la fin de l'exercice 2000, aucune recette n'est plus à attendre jusqu'à la clôture de la ZAC
et aucune dépense n'est à réaliser jusqu'à la clôture de l'opération.
Par délibération du 21 décembre 2000, rendue exécutoire le 27 décembre, la commune décide de
supprimer l'école de musique et de danse de la liste des équipements publics figurant dans le
programme de la ZAC Centre ville.
Par délibération du même jour, la commune autorise le maire à signer l'avenant mettant fin au
traité de concession de réalisation de la ZAC Centre ville à la SAEMP.
Par délibération en date du 24 janvier 2001, la ville constate l'achèvement définitif de la ZAC
Centre ville : les comptes définitifs de l'opération permettent de constater que la ville de Palaiseau
détient une créance de 10 509 921 F, soit 1 602 227 euros sur la SAEMP au titre du compte ZAC.
La SAEMP en liquidation étant dans l'incapacité de rembourser à la ville les avances reçues, le
conseil municipal constate l'achèvement de la ZAC Centre ville et décide que le plan
d'aménagement de zone de la ZAC sera incorporé au plan d'occupation des sols approuvé le 16
décembre 1999.
3.2/ La réalisation de la maison de la petite enfance
Suite à la délégation à la SAEMP de la réalisation de la ZAC Centre ville, un avenant n° 1 à la
convention de maîtrise d'ouvrage déléguée avait été passé le 4 juin 1992 : il avait alors été décidé
la construction et l'aménagement d'une maison de la petite enfance.
Après regroupement de parcelles appartenant à la commune, à des particuliers et à elle-même, la
SAEMP devait procéder à une division en volumes et céder pour le franc symbolique le volume
nécessaire à la réalisation de la maison de la petite enfance.
La SAEMP était remboursée des dépenses engagées au titre de sa mission et une rémunération
de 520 000 F, soit 79 273 euros devait lui être versée par acomptes périodiques semestriels.
Suite aux recours engagés contre le permis de construire, cette opération n'a pas progressé
jusqu'à la mise en liquidation de la SEM.
L'avenant n° 1 du 14 juin 1992 a été dénoncé par la ville selon la délibération du 16 juillet 1997 : il
est décidé que la maîtrise d'ouvrage déléguée sera assurée par la commune.
En conséquence, la commune est contrainte de rembourser à la SEM une somme de 983 351,36
F, soit 149 910 euros qui se décompose comme suit :
* 365 231,36 F TTC, soit 55 769 euros pour la rémunération des maîtres d'ouvre et bureau
d'études,
* 618 120 000 F, soit 94 231 euros pour la rémunération du maître d'ouvrage délégué.
L'article 17 de la convention de maîtrise d'ouvrage déléguée prévoyait, en cas de résiliation, la
rémunération du mandataire au prorata de la mission accomplie et constatée après constat
contradictoire des prestations effectuées par le mandataire et des travaux réalisés.
Compte tenu de l'état d'avancement des travaux au 17 juillet 1997 : permis de construire bloqué,
choix des entreprises non arrêté, il est certain que le prestataire n'avait pas accompli la totalité de
sa mission. Ce constat n'a pas été produit à la Chambre.
Les 1 643 000 F, soit 250 473 euros inscrits au compte d'avance de la ville sur le compte de la
SEM au titre de cette opération n'ont pas été reversés à la ville ni même fait l'objet d'une
compensation des sommes avec les sommes réclamées par la SEM.
L'article 14 stipulait que la rémunération de la SEM interviendrait par acomptes périodiques
semestriels. En conséquence, les honoraires dus à la SEM auraient dû être payés régulièrement
et non soldés en une seule fois, grevant d'autant le budget communal 1997.
Pour réaliser le programme de 51 logements locatifs sociaux, comprenant en rez-de-chaussée
l'enveloppe bâtie destinée à être aménagée en locaux pour la petite enfance, la commune a cédé
par acte notarial du 25 juillet 1994 des parcelles pour un prix de 2 523 000 F, soit 384 628 euros
dont 880 000 F, soit 134 155 euros payés comptant par la SEM à la ville, le reste (1 643 000 F,
soit 250 473 euros) étant inscrit au compte d'avance de la ville sur le compte de l'opération ZAC
dans la comptabilité de la SAEMP.
Cette créance devait être compensée lors des opérations de maîtrise d'ouvrage déléguée
confiées à la SEM dans le cadre de la réalisation de la ZAC. Elle devait être soldée au plus tard le
31 décembre 1997 sans production d'intérêts.
Le reste des terrains a été acquis par la SEM de particuliers au prix de 1 450 000 F, soit 221 051
euros. L'ensemble de ces terrains a été vendu par la SEM à la société "Le Logement Français"
pour un montant de 10 972 000 F, soit 1 672 670 euros, payé comptant à la SEM, dégageant une
plus value de 8 642 000 F, soit 1 317 464 euros.
Le Logement Français, constructeur de l'immeuble destiné notamment à recevoir la maison de la
petite enfance, a déposé une première demande de permis de construire, annulée par le tribunal
administratif de Versailles, en raison d'une insuffisance de places de stationnement.
Un second permis de construire a été annulé par la même juridiction, le 11 juillet 1997, au motif
que trois parcelles n'avaient pas fait l'objet d'une décision formelle de déclassement du domaine
public.
Il en est résulté une résolution partielle de vente entre la commune et la SEM. La ville était
condamnée à verser à la SAEMP, une indemnité de 506 000 F, soit 77 139 euros effectivement
payée.
Les conséquences de ce déclassement tardif sont lourdes : blocage et retard dans la réalisation
de l'équipement, indemnités versées par la commune à la SEM et au Logement Français.
En effet, le Logement Français ayant rencontré de grandes difficultés à obtenir le permis de
construire s'est estimé lésé et a engagé une procédure contentieuse pour réclamer à la commune
des dommages et intérêts.
En fait un protocole d'accord a été passé entre la société et la commune au terme duquel la
commune est notamment contrainte de verser une indemnité forfaitaire et transactionnelle d'un
montant de 1 450 000 F réparti sur trois ans ainsi que 1 549 000 F, soit 236 143 euros au titre de
la surcharge foncière et d'acheter les lots de volume correspondant à la maison de la petite
enfance pour 5 700 000 F TTC, soit 868 959 euros.
Ce protocole engage lourdement les finances de la ville pour acquérir uniquement l'enveloppe de
la maison de la petite enfance bâtie pour l'essentiel sur ses propres terrains et qu'elle aura la
charge d'équiper.
Le permis de construire a finalement été obtenu le 5 novembre 1997.
Les points précédemment évoqués concernant la réalisation de la ZAC et notamment la
construction de la maison de la petite enfance montrent que la commune s'est constamment
heurtée à des problèmes de recours contentieux, parfois provoqués par des tiers mais également
résultant d'une sous estimation du risque juridique dont les conséquences financières ont été
graves pour la SAEMP qui disposait d'une trésorerie insuffisante et pour la commune qui en
assumait la charge en dernier ressort.
LA SECTION D'INVESTISSEMENT
4/ L'APPLICATION DES DISPOSITIONS DU CODE DES MARCHES PUBLICS
Le contrôle de la gestion de la commune de Palaiseau pendant la période en cause permet de
constater la méconnaissance de nombreuses dispositions applicables aux marchés publics.
Ces irrégularités ont pu être observées à l'occasion de la réalisation des opérations suivantes : la
restructuration de la restauration scolaire (tranches 1 et 2), la construction rue Gustave Flaubert
d'un centre de loisirs, d'un gymnase et d'un centre social et la création d'une maison de la petite
enfance.
En dépit de la réalisation de ces travaux, conséquents eu égard à la taille de la commune, le
rapport récapitulatif annuel sur l'exécution des marchés soldés dans l'année ou en cours
d'exécution n'a pas été présenté par l'ordonnateur à l'assemblée délibérante en contradiction avec
les dispositions de l'article 361-2 du Code des marchés publics avant l'exercice 2001.
Les irrégularités constatées concernent tant les contrats de maîtrise d'oeuvre que les marchés de
travaux et fréquemment plusieurs opérations.
4.1/ S'agissant des contrats de maîtrise d'oeuvre, ont été constatées la méconnaissance de
certaines dispositions ainsi que des pratiques ayant eu pour conséquence l'alourdissement du
coût des opérations :
Ainsi, pour une même opération (centre de loisirs et gymnase, maison de la petite enfance), des
conventions successives ou avenants résultant de la modification du projet d'origine, ont eu pour
conséquence une sensible augmentation du coût des études et des sommes ont été versées au
prestataire en rémunération de prestations qui se sont avérées inutiles.
Le déroulement des contrats de maîtrise d'ouvre concernant tant la restauration scolaire que le
centre social montre que plusieurs missions ont été accomplies avant la notification officielle du
marché au prestataire choisi (non effectuée pour la première tranche de travaux de restructuration
de la restauration scolaire) et avant transmission du marché au représentant de l'Etat. Ces
marchés ont également donné lieu à l'émission d'avenant tardifs qui avaient pour seul but de
régler des prestations déjà effectuées qui ont donc été portées avec retard à la connaissance du
conseil municipal.
S'agissant de la construction du gymnase, la convention définitive a fait l'objet d'un marché
négocié sans concours après mise en concurrence : ce marché ne précisait pas le degré de
complexité de l'ouvrage contrairement aux dispositions de l'article 29 du décret n° 93-1268 du 29
novembre 1993 relatif aux missions de maîtrise d'oeuvre confiées par des maîtres d'ouvrage
public à des prestataires de droit privé.
Le coût prévisionnel du centre de loisirs et du gymnase n'a pas été arrêté au stade de l'avant
projet définitif contrairement aux dispositions de l'article 30(1 du décret du 29 novembre 1993 ;
dès lors, le respect du coût prévisionnel définitif affecté d'un taux de tolérance de 10 % n'a pu être
vérifié par la collectivité et le maître d'ouvrage s'est privé de la possibilité de demander au maître
d'ouvre d'adapter ses études sans rémunération complémentaire alors que le coût de réalisation
du gymnase a excédé de plus de 23 % le coût d'objectif fixé par la convention. La même
observation a pu être opérée à l'occasion de la construction du centre social.
Les constatations précédentes doivent inciter la commune à veiller à la suppression des
irrégularités formelles et à une meilleure qualité des projets fournis afin de limiter l'augmentation
du coût des contrats au moyen de la passation fréquente d'avenants.
4.2/ S'agissant des marchés de travaux, les opérations déjà citées mettent également en évidence
les multiples irrégularités concernant la passation des marchés ou leur déroulement énumérées
ci-après :
Il est d'abord généralement observé une sous évaluation des enveloppes prévisionnelles qui ont
pour conséquence la fréquente déclaration d'appel d'offres infructueux et le recours aux marchés
négociés dans des conditions qui ne paraissent pas conformes au principe d'égalité entre les
candidats.
Tel a été le cas notamment lors de la désignation de l'entreprise chargée de la réalisation de la
restructuration de la restauration scolaire et de celle chargée de la construction du gymnase.
Au cours de cette même opération, le recours à la procédure d'urgence a limité le nombre de
candidats et la commune aurait pu bénéficier d'un choix plus étendu si l'appel à la concurrence
avait été moins tardif.
Le souci de se rapprocher néanmoins de l'enveloppe prévisionnelle a pour conséquence la
réduction du volume de prestations fournies qui est ensuite compensée par la passation
d'avenants qui élèvent le coût de l'opération ou par l'achat sur factures de prestations qui auraient
dû être prévues au contrat.
Le déroulement des marchés concernant les opérations de restructuration de la restauration
scolaire, première et deuxième tranche et de construction du gymnase permettent de constater
que les travaux ont commencé avant que le marché ait été rendu exécutoire et parfois avant la
passation même du marché et des avenants tardifs "de régularisation", parfois non exécutoires,
ont été passés dans la plupart des opérations en cause après la réception même des travaux, ce
qui enlève toute signification à cette formalité.
S'agissant des travaux de construction du gymnase un retard de plus de 3 mois a pu être constaté
dans la réalisation des travaux relevant du lot n° 1 sans que des pénalités de retard ne soient
décomptées.
Globalement, cette méconnaissance des dispositions du Code des marchés publics a favorisé
d'importants dépassements des coûts prévisionnels, à l'occasion des marchés de restructuration
de la restauration scolaire notamment.
La Chambre invite donc la commune à appliquer de manière plus stricte les dispositions du Code
des marchés publics.
LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT
5/ LES DEPENSES DE PERSONNEL
Les dépenses de personnel représentaient 123 473 000 F, soit 18 823 337 euros en 1998. La
commune de Palaiseau emploie notamment pendant toute la période sous revue trois
collaborateurs de cabinet : leur rémunération comprend le traitement de base et l'indemnité de
résidence.
Si le poste de directeur de cabinet a été régulièrement créé par la délibération du 28 juin 1984, la
commune n'a pas apporté la preuve de la création de deux postes de collaborateurs de cabinet
par délibération du conseil municipal comme imposé par l'article 34 de la loi n° 84-53 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Les augmentations salariales les concernant n'ont pas été davantage approuvées par le conseil
municipal.
Surtout, l'effectif des collaborateurs de cabinet est de trois alors que le décret n° 87-1004 du 16
décembre 1987 fixe à deux au maximum cet effectif pour les communes dont la population est
comprise entre 20 000 et 40 000 habitants. La commune est invitée à régulariser cette situation.
6/ LES DEPENSES DE MATERIEL INFORMATIQUE ET DE MOBILIER DE BUREAU
Les dépenses informatiques se sont élevées à 2 346 000 F, soit 357 645 euros en 1997 et 2 733
000 F, soit 416 643 euros en 1998 et concernent essentiellement l'achat d'ordinateurs et de
logiciels.
En dépit du montant conséquent de ces investissements, aucun marché n'a été passé et il est
constaté une grande dispersion de l'achat de matériels identiques à des fournisseurs ayant parfois
des liens entre eux.
En 1998, deux fournisseurs ayant des administrateurs communs ont bénéficié de commandes
excédant 300 000 F, soit 45 734 euros en l'absence de toute mise en concurrence.
La même dispersion caractérisait l'achat de mobilier de bureau, les commandes se faisant "au
coup par coup".
La commune devrait mener dans ces domaines une politique de gestion plus rigoureuse qui
permettrait de recenser annuellement les besoins de l'ensemble de la commune et passer un
marché à bons de commande afin de bénéficier de remises plus substantielles.
Une telle procédure serait effectivement utilisée dans les deux cas depuis l'an 2000.
7/ LA RESTAURATION SCOLAIRE
Jusqu'en septembre 1997, la restauration municipale s'effectuait en liaison chaude. Les denrées
alimentaires étaient commandées par le chef de production, les repas étant préparés par le
personnel communal dans les locaux de la ville.
Depuis 1997, la ville met en oeuvre progressivement le projet de restructuration de la restauration
scolaire qui induit le passage en système de liaison froide.
Les marchés passés suite à la mise en ouvre de la liaison froide n'appellent pas de remarques
contrairement aux achats de denrées alimentaires dans le cadre de la liaison chaude.
Leur montant diminue mais demeure conséquent (4 467 000 F, soit 680 989 euros en 1996 et
encore 2 277 000 F, soit 347 126 euros en 1999). Néanmoins aucun marché n'a été conclu avec
des fournisseurs de produits alimentaires.
L'examen des mandats concernant les produits alimentaires payés en 1998 montre que la
commune a fractionné ses commandes entre plusieurs fournisseurs pour l'approvisionnement en
produits de même type, afin de présenter un total de mandats par entreprise inférieur à 300 000 F,
soit 45 734 euros.
La commune aurait dû recourir à une procédure de mise en concurrence comme le prévoit l'article
321 du Code des marchés publics " pour les travaux, les fournitures ou les services dont le
montant annuel présumé, toutes taxes comprises, n'excède pas la somme de 300 000 F, soit 45
734 euros.
8/ LE STATIONNEMENT PAYANT
La ville de Palaiseau a décidé en 1992, d'organiser un stationnement payant sur la voie publique
dans le centre ville et de confier son exploitation à une société spécialisée dans ce domaine. Un
tel contrat a été passé pour une durée de 6 ans le 29 juin 1993.
La rémunération de l'exploitant s'est élevé à 1 307 000 F TTC, soit 199 250 euros en 1997, 1 310
000 F TTC, soit 199 706 euros en 1998 et 837 000 F, soit 127 599 euros en 1999.
Parallèlement, les recettes de stationnement payant se sont élevées à 454 000 F, soit 69 211
euros, 308 000
F, soit 46 954 euros et 282 000 F, soit 42 990 euros.
L'exploitation du stationnement est donc déficitaire et ce déficit va croissant au cours des années
et quelques explications peuvent être données : les tarifs du stationnement payant n'ont pas
évolué depuis 1993 et le contrôle du respect du stationnement paraît peu efficace.
Surtout les documents annuels transmis par la société, dits comptes rendus techniques et
financiers, se limitent au détail des recettes perçues par horodateur et à un rapport sur l'état du
matériel de comptable et ne donnent aucune information sur les dépenses de fonctionnement du
service.
Les comptes d'exploitation n'ont pas été transmis par la société depuis 1996. La commune ne
peut donc assurer le contrôle qui lui incombe. Un nouveau contrat a été conclu en juin 1999 et un
plan de circulation et de stationnement serait en cours de définition.
9/ LE TRANSPORT COLLECTIF
La commune de Palaiseau dispose de deux lignes d'autobus pour desservir la ville. Ce service
était assuré par une société privée de transport.
Deux conventions ont été passées entre la ville et l'exploitant en 1990, établies pour une durée de
cinq ans renouvelable par avenant pour une période de trois ans. En fait, ces conventions n'ont
fait l'objet d'aucun avenant prorogeant leur date de validité et de nouvelles conventions ont été
passées en décembre 1998 seulement.
Pendant la période intermédiaire, la société a continué à assurer le service et la commune a
continué, sans convention, à payer à la société, une rémunération égale, en cas d'exploitation
déficitaire, à la différence entre les coûts et les recettes d'exploitation.
Ces lignes ayant été établies avec l'accord du syndicat des transports parisiens, la commune
aurait dû négocier en temps voulu de nouvelles conventions permettant notamment de limiter à
l'avenir le déficit d'exploitation.