Le
Président
No/G/92/99-196 A
NOISIEL, le 19 mars 1999
No 98-0860 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint la version définitive des
observations arrêtées par la Chambre régionale des comptes sur la gestion de
la commune de FRESNES.
Dès la plus proche réunion du conseil municipal, ces observations devront
lui être communiquées par vos soins dans les conditions de forme prévues par
l'article L.241-11 du Code des juridictions financières (*).
Après cette réunion, les observations seront considérées comme un document
administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les
conditions fixées par la loi no 78-753 du 17 juillet 1978.
Afin de permettre à la Chambre d'assurer la confidentialité de ce document
jusqu'à la date de cette réunion, je vous serais obligé de bien vouloir m'en
faire connaître la date.
Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération
distinguée.
Pour le Président et par délégation,
Jean-Marie PIQUIN,
président de section
(*) Article L.241-11, 2ème alinéa : "Les observations définitives formulées
par la chambre régionale des comptes sur la gestion d'une collectivité
territoriale, d'un établissement public local ou de l'un des organismes
mentionnés à l'alinéa précédent sont communiquées par l'exécutif de la
collectivité ou de l'établissement à son assemblée délibérante, dès sa plus
proche réunion. Elles font l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de
celle-ci et sont jointes à la convocation adressée à chacun des membres de
l'assemblée".
P.J. : 1
Monsieur le Maire
de la commune de FRESNES
Hôtel de Ville
94260 FRESNES
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
D'ILE-DE-FRANCE
OBSERVATIONS DEFINITIVES
FORMULEES SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE DE FRESNES (94)
Exercices 1989 à 1995
La Chambre régionale des comptes d'Ile de France a procédé au contrôle de la
commune sur la période 1989-1995 ; son examen a porté principalement sur la
situation financière, les dépenses de personnel, la concession de la
restauration scolaire à un groupe privé, la vérification d'un certain nombre
de marchés passés par la collectivité, les rapports entretenus par la
commune avec les associations locales subventionnées par le budget municipal
et avec la société d'économie mixte communale concessionnaire du réseau de
géothermie. L'entretien préalable avec le Maire, prévu par l'article L.241-7
du Code des juridictions financières, a eu lieu le 27 mars 1997.
Lors de sa séance du 22 mai 1997, la Chambre a formulé des observations qui
ont été adressées le 17 février 1998 au Maire.
Les rapports en vue de l'adoption des observations définitives ont été
délibérés dans les séances des 29 septembre et 8 décembre 1998.
1 -SITUATION FINANCIERE
Sur la période vérifiée la ville de FRESNES a augmenté ses dépenses à un
rythme supérieur à celui de ses produits, la conduisant à un recours accru à
l'emprunt. Les recettes de fonctionnement sont passées de 132,28 MF en 1989
à 177,06 MF en 1995, en progression de 33,9 % contre des dépenses en
augmentation de 38,2 % évoluant de 120,5 MF à 166,58 MF.
Durant la période examinée, le taux moyen des dépenses d'équipement (1)
rapporté aux recettes réelles de fonctionnement s'est situé à un niveau
relativement élevé de 18,3 %. L'épargne brute (2) est faible sur 1993 et
1994 ; elle ne représente que 3,6 % et 4,1 % des ressources réelles de
fonctionnement, ce qui reste inférieur au seuil de 5
% considéré comme un
minimum, selon les critères d'appréciation retenus par le Ministère de
l'intérieur.
La marge d'autofinancement courant (3) est constamment négative de 1989 à
1995. L'excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses de gestion
est donc insuffisant pour assurer le paiement de l'annuité de la dette et le
ratio correspondant (annuité de la dette/ressources courantes de
fonctionnement) est supérieur à 1 de 1989 à 1995, ce qui peut être considéré
comme un seuil d'alerte. Les emprunts, en augmentation de 85,9 % pendant
cette période, financent à 94 % les dépenses d'investissement.
La dette a ainsi augmenté de 1989 à 1995 : de 175,8 MF, elle atteint en fin
de période 233,66 MF (soit par habitant en 1995, une charge de 8.644 F
contre 6.499 F en 1989). La capacité d'extinction de la dette (4), après
avoir dépassé 34,2 années d'épargne brute en 1993 et 32,5 années en 1994 se
stabilise ultérieurement aux alentours de 25 ans par la suite, alors qu'elle
n'était que de 15 ans en 1989.
La conjonction de ces différents facteurs conduit à fragiliser la situation
financière de la commune ; bien que les produits fiscaux progressent
globalement de 32 % et de 44 % pour la taxe professionnelle, à la suite des
efforts de la municipalité pour développer ses bases imposables par la
création de zones économiques, le départ envisagé du principal contributeur
de taxe professionnelle fait peser un risque sur les finances communales.
D'autant que le potentiel fiscal (5) est déjà fortement mobilisé (1,18 en
1995) laissant une faible marge pour l'avenir, les taux des taxes ayant
encore été relevés en 1996 et 1997.
En réponse à ces observations, le Maire a souligné les contraintes
extérieures qui pèsent sur le budget de la commune. Il a indiqué en outre
qu'en raison de la fragilité des finances communales, l'objectif municipal
retenu pour les prochaines années est d'allonger les délais de réalisation
des investissements programmés. Le Maire a par ailleurs fait valoir qu'il
existait encore des potentialités de recettes dans les zones économiques
fresnoises.
2 -DEPENSES DE PERSONNEL
Les conditions de concession des logements de fonctions et d'attribution de
certaines primes au personnel communal conduisent aux observations ci-après.
Par des délibérations de 1987 et de 1992, la ville a décidé de mettre à la
disposition gratuite de huit cadres municipaux, dont les secrétaires
généraux et le directeur des services techniques, des logements de fonction.
Deux arrêts du Conseil d'Etat " communes de CAVALAIRE et de NICE " du 11
juillet 1988, ont clairement exclu de cette faculté, les secrétaires
généraux de Mairie. L'article 21 de la loi no 90-1067 du 28 novembre 1990,
puis deux arrêts du Conseil d'Etat (Préfet de la région NORD-PAS-De-CALAIS
et commune de CUERS) ont interdit aux collectivités territoriales "
d'attribuer à leurs agents des prestations , fussent elles en nature, venant
en supplément de leur rémunération, qui excéderaient celles auxquelles
peuvent prétendre les agents de l'Etat soumis aux mêmes contraintes ". La
Chambre a pris acte des efforts de régularisation entrepris pour un certain
nombre de cadres et souhaite que ces mesures s'étendent à tous les logements
concernés en stricte application de la réglementation et de la jurisprudence
dégagée par le Conseil d'Etat.
La Chambre a constaté en outre que les agents logés par nécessité absolue de
service bénéficiaient d'indemnités forfaitaires pour travaux
supplémentaires, cumul interdit par le décret no 91-875 du 6 septembre 1991
modifié.
Elle a relevé aussi que 12 agents ont perçu, en l'absence de délibération
institutive et des qualifications requises par les décrets nos 71-642 et 343
du 29 avril 1971 modifiés, des primes informatiques. Enfin, était versée aux
secrétaires généraux et au directeur des services techniques " une
majoration de traitement " égale à 15 % de leur traitement brut, en
complément de leur rémunération, sans base légale comme l'a rappelé l'arrêt
du Conseil d'Etat " commune de PANTIN " du 4 novembre 1994. La Chambre
souhaite que les régularisations déjà entreprises par la commune soient
menées à leur terme.
3 -CONCESSION DE LA RESTAURATION SCOLAIRE
Par une délibération du 27 juin 1991, la commune a confié à une société
privée un contrat de concession pour la construction et l'exploitation
pendant 18 ans d'une cuisine centrale, implantée sur un terrain municipal,
et évaluée à 17 596 481,57 F (valeur août 1991). La Chambre a été amenée à
critiquer ce contrat qui transfère à la commune tous les risques économiques
et financiers, et ses avenants qui en ont alourdi les charges financières.
En s'engageant à payer à son fournisseur tous les repas qu'il prépare, que
ceux-ci soient consommés ou non, et en le rémunérant directement en lieu et
place des usagers, la commune exonère son concessionnaire de tout risque
financier.
Alors que le contrat et la loi du 2 février 1995 exigent du concessionnaire
qu'il produise un rapport retraçant les comptes de la délégation, analysant
la qualité du service, et une annexe permettant à l'autorité délégante
d'apprécier les conditions d'exécution du service public, ces documents
n'ont pas été produits alors qu'ils auraient été demandés à plusieurs
reprises selon les réponses apportées par la commune aux observations de la
Chambre. Il est souhaitable que ces comptes-rendus soient fournis à la ville
sans autre retard à peine de metttre en cause, vis-à-vis du concessionnaire,
la validité du contrat souscrit.
Il n'existe par ailleurs pas, au sein de la commune, une commission
consultative composée, aux termes de l'article 26-1 de la loi du 26 janvier
1992 de représentants d'associations d'usagers, présidée par le Maire pour
contrôler la qualité des prestations du délégataire. La présence des parents
d'élèves dans la commission consultative créée auprès de la caisse des
écoles n'exonère pas l'institution de cette commission d'usagers,
expressément prévue par ladite loi.
Les trois avenants passés au contrat initial ont introduit des surcoûts
importants. L'avenant no 1, par le biais d'une convention tripartite
ville-société et crédit-bailleur a autorisé la conclusion d'un contrat de
crédit-bail, onéreux pour la commune et déséquilibré entre la société et la
commune sans possibilité de révision ou de renégociation des modalités de
prêt.
Cette convention, signée le 25 mars 1992 exonère de ses responsabilités la
société et les transfère à la ville. Elle reconnaît au crédit-bailleur un
droit de propriété sur les ouvrages, installations, équipements et matériels
affectés à l'exploitation et précise qu'en cas de dénonciation du contrat,
la commune reprendra elle-même ou trouvera un repreneur au contrat. Elle
indique également qu'en cas de résiliation par le crédit-bailleur, la
collectivité s'engagera soit à présenter un nouveau preneur soit à lever
l'option d'achat aux lieu et place du concessionnaire aux conditions du
contrat de crédit-bail. Le concessionnaire, pour sa part a pour seule
obligation d'assurer les locaux.
De plus, ce financement par voie de crédit-bail prive la commune du bénéfice
du FCTVA pour les immeubles construits. La dette garantie à ce titre ne
figure par ailleurs pas dans l'état de la dette annexée aux comptes
administratifs. Enfin, pour ce cas particulier, le coût financier s'avère
particulièrement élevé puisque l'interdiction de renégocier le contrat ne
permet pas à la ville de pouvoir bénéficier des baisses actuelles des taux
d'intérêt.
L'avenant no 2, approuvé par le conseil municipal le 27 mai 1993, a majoré
le coût de la cuisine centrale en ajoutant au projet initial divers
aménagements et en acceptant l'actualisation du prix de l'investissement le
portant de 17 596 481,57 F TTC à 21 563 271,23 F TTC.
Par une autre délibération du 23 septembre 1993, la ville a augmenté une
nouvelle fois sa participation de 807 197,91 F TTC en acceptant de prendre à
sa charge les travaux d'aménagement confiés au concessionnaire par l'avenant
no 2. La Chambre relève que ce montage coûteux pour la ville ne résulte pas
de surcroît d'une contrainte imprévue puisque sur les plans fournis par la
société lors du dépôt de permis de construire en septembre 1992, ces travaux
étaient déjà envisagés.
L'avenant no 3 qui a modifié la formule de révision des tarifs et majoré les
prix des repas a eu notamment, pour incidence une baisse de fréquentation
des cantines qui a conduit la ville à en supporter le coût par le jeu de la
clause XXV du contrat. Ainsi, en 1995 et à nouveau en 1996, la ville a
acquitté 200 000 F puis 150 000 F, représentant le coût des repas non
consommés. La Chambre a pris acte de l'augmentation du nombre de
rationnaires en 1997 et de l'équilibrage escompté des comptes provenant des
respas fournis à l'extérieur par le concessionnaire.
4 -LES MARCHES DE TRAVAUX
Sept marchés ont été examinés sur la période sous revue : le contrat
d'enlèvement des ordures ménagères, les deux baux d'entretien de la voirie
et de l'éclairage public y compris tous les marchés passés en complément des
marchés de base, l'agrandissement du réfectoire Pasteur-Roux, les travaux
d'adaptation de la cuisine centrale et la construction du gymnase Charcot.
Il est constaté, en ce qui concerne l'exécution des marchés, que la commune
méconnaît généralement toutes les procédures d'information et de
communication à l'assemblée délibérante prévues aux alinéas 1 et 2 de
l'article 361 du Code des marchés publics, depuis le décret no 93-733 du 27
mars 1993 relatif à la transparence des procédures dans les marchés publics
et modifiant le code des marchés publics.
Les observations de la Chambre portent notamment sur les procédures de
sélection des candidats par les commissions d'appel d'offres, la passation
de contrats et enfin sur l'exécution des contrats.
4.1-Procédures de sélection des entreprises
Trois dysfonctionnements ont été principalement relevés : un mauvais
fonctionnement de la commission d'appel d'offres, des négociations conduites
avec une seule entreprise et des candidats prévenus des intentions
municipales préalablement à la procédure de choix.
4.1.1-Un mauvais fonctionnement de la commission d'appel d'offres
Dans de nombreux cas, la commission d'appel d'offres n'a a pas exercé la
totalité de ses pouvoirs.
Tout d'abord, alors que l'article 299 du Code des marchés lui confie le
choix de l'entreprise, cette compétence a été en fait exercée par le Maire.
Ce fut le cas dans le marché d'enlèvement des ordures ménagères passé en
1992, lors de l'agrandissement du restaurant scolaire Pasteur-Roux ainsi
qu'à l'occasion de la signature du bail d'entretien de la voirie en 1992.
Par ailleurs, l'article 49 de la loi no 93-122 du 29 janvier 1993 relative à
la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et
des procédures publiques codifié au Code des marchés publics, charge la
commission d'appel d'offres de donner un avis sur les avenants au marché
dont le montant majore de plus 5 % le prix initial du contrat préalablement
à leur examen par l'assemblée délibérante. Cette disposition a été méconnue
dans le marché de maîtrise d' ouvre du gymnase Charcot.
En effet, le Conseil municipal, le 23 novembre 1995, a approuvé le principe
d'un avenant majorant de 8 % le coût d'objectif du gymnase et la
rémunération des deux architectes sans que la commission d'appel d'offres se
soit prononcée préalablement ni qu'elle ait communiqué son avis à
l'assemblée délibérante.
4.1.2-Des négociations menées avec une seule entreprise
Dans le marché d'enlèvement des ordures ménagères, comme dans celui des
fondations spéciales du centre de loisirs rue Auguste Daix, ou de
l'agrandissement du restaurant scolaire Pasteur-Roux, après ouverture des
plis par la commission d'appel d'offres, les services techniques ont été
chargés d'examiner plus précisément les offres.
Cette analyse les a conduits à négocier les caractéristiques des contrats
avec une seule entreprise, contrairement aux articles 297 et 300 du Code des
marchés qui précisent que la " commission ne peut discuter avec les
candidats que pour leur faire préciser ou compléter la teneur de leurs
offres " et qui prohibent " toute demande ou toute acceptation de prix
nouveau ou modificatif par rapport au prix contenu dans l'offre. "
(Instruction du 10 novembre 1976 modifiée pour l'application de l'article
299 du CMP).
Ces errements se retrouvent également lors des procédures de sélection
de
l'entreprise titulaire du bail d'entretien de la voirie en 1993, puis à
nouveau en 1995 et en 1996, où, à la suite des discussions conduites avec un
des candidats seulement, le rabais proposé par ce dernier a été augmenté, ce
qui lui a permis de remporter la compétition.
En 1993, alors que la société ne proposait initialement qu'un rabais de 14 %
par rapport au bordereau de prix fourni par la ville contre 27 % pour une
autre, la ville a négocié pour obtenir une nouvelle proposition de rabais
fixée dans un premier temps à 16 % puis enfin à 17 %.
En 1995, alors que la société titulaire du bail venait en quatrième position
lors de l'ouverture des plis, elle a été finalement retenue, car, comme le
précise le procès-verbal de la commission d'appel d'offres, " après
renégociation, la société portait son rabais de 17 % à 22,50 % ". A la suite
des remarques de la sous-préfecture, le marché a été dénoncé à compter du 31
décembre 1996 et un nouvel appel d'offres restreint a été lancé en 1997 se
concluant par le choix de cette même entreprise.
La passation des marchés de travaux de construction du gymnase Charcot s'est
déroulée dans les mêmes conditions. Bien que le rapport d'analyse des offres
de la commission d'ouverture des plis ait proposé un prix estimatif des
travaux à 7 520 562,90 F TTC après remaniement des offres soumises, le
rapport de la commission d'appel d'offres a arrêté son choix sur une offre à
6 821 419,40 F TTC. Or, les deux actes d'engagement préparés par
l'entreprise sélectionnée, procédure déjà irrégulière, se réfèrent à des
montants encore différents : l'un à 6 999 697,67 F TTC et l'autre à 6 771
758,74 F TTC. Ce dernier montant figure à l'acte d'engagement qui a été
signé par le Maire. Ces modifications successives montrent une fois encore
que des négociations multiples sont intervenues, contrairement au Code des
marchés qui proscrit de tels réaménagements de l'offre contraires au
principe d'égalité de traitement des prestataires au regard de la commande
publique. le Maire a fait valoir que ces remaniements, justifiés par des
contraintes budgétaires, aboutissaient à des réductions de prix et que la
commission d'appel d'offres n'avait pas jugé utile de consulter à nouveau
les autres entreprises puisque la société soumissionnaire retenue était déjà
la moins-disante.
En réponse aux observations de la Chambre, il a été exposé que ces études et
négociations visaient également à l'obtention de prestations de meilleure
qualité technique, pour un coût moindre pour la collectivité. Il n'en reste
pas moins que la commune se prive de la sécurité juridique offerte par le
respect des procédures prescrites par le Code des marchés publics.
4.1.3-Des entreprises prévenues préalablement des intentions de la commune
Pour les prestations d'éclairage public, lors de la procédure de sélection
des entreprises et contrairement aux prescriptions du code des marchés,
l'entreprise qui détenait déjà le marché sans discontinuer depuis les années
1960 a été prévenue des intentions de la commune. En effet, alors que la
commission d'appel d'offres se réunissait le 27 mars 1991 pour arrêter son
choix, la société, par une lettre datée du 19 mars 1991 et expédiée le 21
mars était informée qu'elle était retenue. Les autres candidats ont été
écartés sans motivation expresse, contrairement au Code des marchés.
De même lors du choix d'un cabinet d'architectes pour la construction du
gymnase Charcot, le jury d'architecture, réuni le 20 avril 1995, a retenu la
proposition d'un atelier qui avait déjà pris contact avec la Mairie avant le
lancement de la procédure.
Dès le 9 février 1995, une lettre avait été adressée à la Mairie indiquant:
" comme convenu lors de notre entretien du 2 courant, nous vous faisons
parvenir, ci-après, notre proposition de rémunération pour le projet de
construction d'un gymnase, avenue de la Paix à FRESNES ", et précisant: "
sur la base d'un coût de travaux de 5 500 F TTC / m2, et avec une surface
programmée de 1 248 m2 environ, on peut estimer le montant des travaux à
5 500 F x 1 248 m2 = 6 864 000 F TTC soit 5 787 500F HT " et la
rémunération du maître d' ouvre est fixée à " 5 787 500 F x 11,46
% = 663
248 F HT soit 786 612 F TTC. "
Ces propositions ont été intégralement retenues et le marché, reprenant ces
clauses, a été signé pour un montant de 786 612 F TTC. Un tel marché aurait
pu être annulé puisque la commune a faussé le jeu de la concurrence en
négociant avec son candidat avant l'ouverture de la compétition. Ce type
d'irrégularité a déjà été pris en considération par le Conseil d'Etat (CE
Juillet 1991 OPHLM Département de l'AISNE) qui a sanctionné "des actes
contraires aux dispositions réglementaires ayant pour objet de garantir la
liberté d'accès et l'égalité des candidats."
4.2-Conclusion des marchés
Les critiques portent sur la conclusion de marchés sur des bases juridiques
erronées, telles que les marchés de reconduction ou de définition, ou sur la
base de l'article 312 bis alinéa 2 du Code des marchés.
4.2.1-Les marchés de reconduction
La commune de FRESNES a conclu des baux d'entretien de voirie et d'éclairage
public sous forme de marchés de clientèle passés sur appel d'offres ouvert
pour une durée théorique d'un an renouvelables deux fois, débouchant
régulièrement sur le choix des mêmes entreprises et accompagnés de nombreux
marchés dits de " reconduction ".
En application de l'article 312 bis, paragr. 4 du Code des marchés, et de
l'article 9 du CCAP, la commune de FRESNES a passé huit marchés de
"reconduction" pour des travaux de voirie évalués à 1 660 018,36 F
concernant : la réfection des cours d'écoles, l'aménagement d'une piste de
skateboard et d'un mail, la création de places de stationnement et d'un
parking ainsi que la réfection de trottoirs et de chaussées. En matière
d'éclairage public, 1 718 829,92 F ont été ainsi dépensés en trois ans de
1991 à 1993, pour de nouvelles réalisations et des rénovations
d'installations existantes. Deux marchés négociés, l'un concernant les
illuminations de fin d'année, l'autre celui de la mise en place de plaques
lumineuses, ont aussi été conclus sur cette base.
Le décret no 63-988 du 26 Septembre 1963 repris à l'article 312 bis
paragr. 4 du Code des marchés a ouvert la possibilité de passer de gré à
gré avec les mêmes entreprises des marchés portant sur des travaux
conformes à un projet technique de base qui a déjà fait l'objet d'un
premier marché. Cette reconduction a pour objet : " d'obtenir de la part
des entreprises des progrès de productivité dus à la répétition d'ouvrages
identiques ( sur un même chantier ou sur des chantiers géographiquement
différents.) "
La lettre collective no 72 du 1er septembre 1966 a précisé que ces travaux
doivent être identiques à ceux réalisés par le marché initial, qu'ils
doivent faire apparaître une amélioration des conditions financières par
rapport à l'opération précédente justifiée par les progrès de productivité
et qu'ils sont subordonnés à l'avis favorable de la commission d'appels
d'offres. Le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 19 juillet 1991 (no 75-574,
Préfet / Département de la LOIRE-ATLANTIQUE ), a annulé un marché qui " ne
comportait pas de projet technique de base alors que le marché initial n'en
comportait pas non plus, et que le cahier des clauses techniques
particulières ne pouvait suppléer l'absence d'un tel projet, et qu'ainsi les
dispositions de l'article 312 bis du Code n'étaient pas applicables. "
Déjà, le 6 juillet 1989, le Tribunal administratif d'ORLEANS dans une
décision Préfet d'EURE-et-LOIR (Revue Marchés Publics no 247, 1990) avait
indiqué " que des travaux d'entretien, tant des voies et réseaux que du
réseau d'éclairage, ne sauraient être regardés comme conformes à un projet
technique de base (...) et ne pouvaient donc être légalement reconduits, par
marchés négociés, sur la base de l'article 312 bis. "
En ce qui concerne FRESNES, ces marchés de reconduction n'ont jamais fait
l'objet d'un projet technique de base, ne sont pas semblables au marché
initial, ne présentent pas une amélioration des conditions financières
puisqu'ils proposent la même tarification et n'ont jamais été autorisés par
la commission d'appels d'offres qui n'a pas été consultée préalablement à
leur signature.
Alors que le décret no 92-1310 du 15 décembre 1992, applicable au 19
décembre 1993, a abrogé ces dispositions, inexplicablement le marché de
l'aménagement des trottoirs de la rue Julien Chailloux a été passé sur cette
base le 1er mars 1994.
En réponse aux observations de la Chambre, le Maire a indiqué que le choix
de cette procédure visait à obtenir des économies budgétaires évaluées
forfaitairement à 357 748 F pour la partie voirie et à 317 574 F pour la
partie éclairage public. Cette recherche d'économies devait cependant
s'opérer conformément aux prescriptions du Code des marchés publics, afin
d'éviter notamment tout contentieux de la part des entreprises concurrentes
écartées par la Mairie.
4.2.2-Marchés de définition
L'aménagement de l'impasse des Fournières (325 757,39 F) et les travaux dans
la rue Auguste Daix (570 649,62 F) ont été réalisés sur le fondement de
l'article 104-II-3 du Code des marchés normalement réservé à " des
prestations mentionnées à la dernière phrase de l'article 108 " c'est-à-dire
faisant suite à des marchés dits de définition qui " peuvent être
attribuées, sans nouvelle mise en compétition, à l'auteur de la solution
retenue ". De toute évidence, un bail d'entretien de la voirie ne peut être
assimilé à un marché de définition censé " permettre de préciser les buts et
les performances à atteindre, les techniques de base à utiliser, les moyens
en personnel et en matériel à mettre en ouvre ". En l'espèce, la référence à
cette disposition du Code a été irrégulièrement utilisée pour confier, sans
appel à la concurrence, des prestations à l'entreprise déjà titulaire du
bail d'entretien de la voirie.
4.2.3-Marché négocié sans mise en concurrence préalable
Les travaux dans la cuisine centrale évalués à une somme de 807 197,91 F ont
été réalisés par une entreprise avec qui avait été conclu un marché négocié
sans mise en concurrence préalable en application des dispositions de
l'article 312 bis 2o du Code des archés. Cette procédure, selon le Code des
marchés publics, est subordonnée " à l'avis favorable de la commission
d'appel d'offres ", elle ne s'applique que " lorsque les besoins ne peuvent
être satisfaits que par une prestation qui, à cause de nécessités
techniques, d'investissements préalables importants, d'installations
spéciales ou de savoir-faire, ne peut être confiée qu'à un entrepreneur ou
un fournisseur déterminé ". Ni la complexité de l'opération d'aménagement de
cette parcelle, ni la multiplicité des maîtres d'ouvrage exposées dans la
réponse de la commune aux observations de la Chambre, ne justifient le
recours à cette procédure.
4.3-Exécution des contrats
Elle fait l'objet de trois observations de la Chambre concernant : le
lancement des travaux avant la notification du marché, la signature
d'avenants conséquents et la facturation de certaines prestations.
4.3.1-Lancement des travaux avant la notification du marché
Le démarrage des travaux avant la notification officielle du marché, est
prohibé par l'article 254 du Code des marchés et a déjà été sanctionné par
la jurisprudence dans l'arrêt " commune de FORT-DE-FRANCE ".
Cette irrégularité a été constatée lors de la réalisation d'un passage pour
piétons place de l'église, où la facture correspondant au paiement de la
totalité du chantier est datée du jour de l'envoi de l'ordre de service de
lancement du chantier. De même, dans le marché d'agrandissement du
restaurant Pasteur-Roux où les travaux avaient démarré préalablement à la
signature du contrat comme le montre la première facture qui, 4 semaines
seulement après la date de notification du marché, fait état d'un taux de
réalisation des fondations de 100 % et de 75 % pour la chaufferie.
Les travaux d'adaptation de la cuisine centrale avaient largement débuté au
moment de la signature du marché comme le prouve la correspondance entre
l'entreprise et la Mairie. Le 15 octobre 1993, la société rappelle la
chronologie des événements et précise " Conformément à nos accords, nous
avons transmis une situation no 1 à la fin du mois d'août, concernant les
travaux effectués en avril 1993... Compte tenu de la date effective des
travaux soit avril 1993 et des engagements pris, il serait souhaitable de ne
pas subir de retard dans le règlement de cette situation. ". Les prestations
devaient être pratiquement terminées quand le marché est devenu exécutoire
(4 octobre 1993) puis a été notifié (7 octobre). Il était donc entaché
d'illégalité.
Le marché de maîtrise d'oeuvre pour la construction du gymnase Charcot,
signé le 5 juillet 1995 avec l'atelier d'architecture, n'a été proposé au
Conseil municipal que le 19 octobre 1995 et le Maire a reçu seulement à
cette date l'autorisation de le conclure. Autre source d'illégalité.
L'ordre de service a été adressé le 28 octobre 1995, mais les prestations
avaient commencé bien auparavant, comme le prouve un courrier enregistré
en Mairie de FRESNES, le 27 juillet 1995, où les architectes réclament
leur première note d'honoraires d'un " montant de 39 330,13 F
correspondant à la phase ESQ (esquisse) réalisée à 100 %. " La facture a
été ensuite annulée et refaite à la date du 10 novembre 1995, date à peine
compatible avec l'ordre de service du 28 octobre 1995.
Selon les informations apportées par le Maire en réponse à la Chambre, ce
démarrage anticipé s'explique par la promesse d'une subvention du conseil
général en cas de début d'exécution des travaux avant le 31 décembre 1995.
4.3.2-Des avenants conséquents
La Chambre a remarqué que de nombreux avenants sont venus compléter des
marchés peu après la conclusion même du contrat, pouvant laisser penser à
une sous-estimation des prestations de base. Le recours à cette procédure a
pu également servir à régulariser des travaux exécutés avant signature du
marché.
Enfin, certains avenants trop importants ont été adoptés, modifiant
l'économie initiale du marché passé, de telle sorte que le seuil de
tolérance préconisé par le Code des marchés publics s'est trouvé
excessivement dépassé sans nouvelle mise en concurrence.
Ainsi, dans les marchés de réfection de la rue Galliéni et d'aménagement de
la rue de la source, des avenants ont été conclus pour permettre le passage
souterrain de câbles peu après la signature du contrat initial.
Le contrat de la rue Galliéni a été signé le 19 juillet 1991, l'ordre de
service a été transmis le 13 août , une première situation de travaux
communiquée à la commune le 30 septembre et le procès-verbal de réception
des travaux date du 10 octobre. Toutefois, un avenant a été signé le 25
novembre 1991 pour inclure le passage en souterrain du réseau téléphonique
qui était demandé par l'entreprise dès septembre 1991 et probablement
réalisé lorsque les tranchées étaient encore ouvertes puisque l'entreprise
en a demandé le paiement dès le 31 octobre 1991, avant la passation de
l'avenant. Il en est de même pour l'aménagement de la rue de la source, où
l' avenant qui est venu majorer le contrat initial a été demandé par
l'entreprise le 22 novembre alors que l'ordre de service du lancement des
travaux datait du 21 novembre.
L'aménagement de la rue Julien Chaillioux et les travaux de mise à
l'alignement de la rue Henri Barbusse ont été majorés par des avenants
dépassant largement le seuil de tolérance de 15 % admis par la commission
centrale des marchés pour l'adjonction de travaux supplémentaires qui
auraient été réclamés par les riverains : 34,91 % dans le premier cas, 23 %
dans l'autre.
Dans deux cas, les travaux complémentaires ont été réalisés préalablement à
la signature de l'avenant les autorisant. Il s'agit du marché de la rue
Henri Barbusse ainsi que de l'agrandissement du restaurant scolaire
Pasteur-Roux, où un avenant a été signé le 23 janvier 1996 pour régulariser
a posteriori des travaux exécutés au 31 juillet 1995 (travaux qui auraient
été exigés par la commission départementale de sécurité lors de sa visite le
24 août 1995). Ces pratiques sont irrégulières au regard du Code des marchés
et pourraient conduire à une annulation devant le Tribunal administratif.
4.3.3-Prestations passées hors-barème
La Chambre a relevé dans ce domaine des pratiques anticoncurrentielles
destinées à favoriser les entreprises qui détiennent déjà des marchés
communaux. Ainsi, il apparaît que de nombreuses prestations qui auraient pu
être confiées à des entrepreneurs différents s'il y avait eu lancement d'un
nouvel appel d'offres et souscription de nouveaux marchés, ont été
généralement exécutées par les titulaires des baux d'entretien de voirie et
d'éclairage public à des tarifications hors barême.
De 1991 à 1994, sur un total de 2 170 954,71 F de travaux d'entretien
d'éclairage électrique, 216 839,75 F l'ont été sur une facturation
hors-barème. Ce chiffre atteint 270 273,98 F sur un total de de 1 043 236,14
F, soit 25,91 % de l'ensemble des prestations de signalisation tricolore.
Ces travaux, conformément à l'article 2 du CCTP, auraient dû être facturés
au prix du marché et bénéficier du rabais de 15 %. Cette pratique a faussé
le jeu de la concurrence, puisqu'elle a consisté à confier à une unique
entreprise la totalité des prestations dans ce domaine.
Par ailleurs, la Chambre a relevé que, fréquemment, des travaux ont été
payés sur
mémoires lorsque leur montant était inférieur à 300 000 F. Leur
regroupement en opérations plus importantes aurait permis de bénéficier des
rabais complémentaires prévus au marché. En éclairage public, ils se sont
multipliés en 1994, atteignant la somme de 498 564,70 F. Le regroupement en
marché des devis de janvier, février, mars, juin, juillet puis enfin octobre
aurait du permettre à la commune de bénéficier d'économies supplémentaires
même si, selon les éléments de réponse apportés par le Maire aux critiques
de la Chambre, ces opérations étaient difficilement programmables.
5 -LES ASSOCIATIONS
La ville de FRESNES subventionne chaque année pour un montant d'environ 8 à
9 MF, des associations fresnoises ; les dispositions de l'article 1er du
décret-loi du 30 octobre 1935, relatif aux associations, ouvres et
entreprises subventionnées, codifié à l'article 1611-4 du Code général des
collectivités territoriales précisent que " les associations subventionnées
sont tenues de fournir à l'autorité qui a mandaté la subvention, une copie
de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé ainsi que tous les
documents faisant connaître les résultats de leur activité ". Des
conventions établissant les liens juridiques et financiers établis entre les
uns et les autres devraient être signées pour clarifier les responsabilités
respectives. Tel n'est pas le cas pour les structures para-municipales qui
ont été vérifiées.
Deux associations ont attiré plus particulièrement l'attention de la
Chambre : l'office municipal des sports et Fresnes-communication.
Parmi ses activités, l'Office a pour mission de redistribuer à d'autres
associations la subvention qu'il a lui-même reçue. Cette fonction est
directement municipale et ne peut être confiée à une association comme l'a
précisé le Conseil d'Etat (avis de 1962, no 285-065 du 5 juin 1962) qui
indique " que si rien ne s'oppose à ce que les associations ... donnent aux
autorités communales des avis sur les questions rentrant dans le champ de
leurs préoccupations statutaires, y compris en émettant des voeux sur la
répartition des subventions de la commune aux différentes activités ou aux
divers organismes sportifs, ces propositions ne sauraient par contre, en
aucune manière être considérées comme pouvant lier le Conseil municipal ou
le Maire sur des matières ressortissant à la compétence de ces autorités;
qu'ils ne sauraient encore moins être habilités à se substituer au Conseil
municipal en répartissant entre les différentes activités ou les divers
organismes sportifs des subventions globales provenant de la commune".
La Chambre a constaté que, pendant toute sa période de fonctionnement, de
1989 à 1997, l'association Fresnes-communication, chargée de l'information
et de la communication municipales, n'a eu aucune vie associative. Ses
comptes, de plus, n'ont jamais fait l'objet d'une vérification par un
expert-comptable contrairement aux prescriptions de la loi no 93-122 du 29
janvier 1993. La Chambre prend note de la dissolution récente de
l'association et de la " municipalisation " de cette activité.
7 -SOCIETE D'ECONOMIE MIXTE DE GEOTHERMIE SOFRECHAL
Les performances techniques limitées du site de FRESNES auxquelles sont
venues s'ajouter des difficultés de création et d'extension du réseau de
géothermie en ont diminué la rentabilité : alors qu'il aurait fallu
raccorder 8 000 logements pour obtenir des bénéfices, seuls 4 300 étaient
branchés en 1997. La conséquence financière est lourde pour FRESNES qui,
au-delà de ces problèmes techniques et financiers, ne paraît pas contrôler
la gestion de sa SEM intitulée SOFRECHAL (Société Fresnoise de chaleur),
alors que juridiquement, elle en a les moyens.
La "SOFRECHAL", créée conformément aux dispositions de la loi no 83-597 du 7
juillet 1983, a pour président le Maire de la ville de FRESNES. La
délibération autorisant le Maire à occuper cette fonction, conformément aux
dispositions de l'article 22 des statuts de la société, n'a toujours pas été
prise. Par ailleurs, le contrat d'affermage impose à la collectivité de
fixer annuellement le montant de la redevance que doit acquitter le fermier.
Cette obligation n'a pas été observée à FRESNES depuis 1991 où aucune
délibération sur ce sujet n'a été prise.
Ces délibérations doivent intervenir sans autre retard.
Les articles 46 à 50 du contrat qui organisent les relations financières
entre la collectivité et son fermier ont été perdus de vue. L'article 46
oblige le fermier à " remettre chaque année à la collectivité, dans le délai
de six mois qui suit la fin de l'exercice considéré, les documents prévus
aux articles 47 (un compte rendu technique comportant un compte rendu
financier), 48 et 49 (précisions sur le contenu des renseignements à
fournir). La collectivité aura le droit de contrôler les renseignements
donnés dans ces documents. ". De 1991 à 1996, la SEM n' a produit à la
commune aucun compte, le premier datant d'octobre 1996.
Les résultats d'exploitation ont été généralement déficitaires de 1990 à
1996, même si les résultats se sont améliorés en 1997 faisant apparaître au
final un excédent de 21 155 F. Fin 1996, les pertes d'exploitation cumulées
atteignent 275 705 F, à comparer avec un capital social de 250 000 F. Cette
situation résulte tout d'abord de l'application de la clause tarifaire qui
subordonne les tarifs de la géothermie à ceux des autres énergies (article
5). Leur diminution sensible affecte le montant de la redevance versée par
le fermier à la ville, par déduction du principe de l'équilibrage des
comptes contenu dans le contrat d'affermage. Alors que le mécanisme convenu
au départ permettait d'espérer un montant de redevance égal aux
remboursements d'emprunt contractés par la ville, la réalité s'en éloigne
sensiblement.
Le coût total de cette opération peut être chiffré à 89 649 232 F (102 061
091 F + 5 036 385 F - 17 448 244 F), déduction faite des redevances versées
par la SEM à la ville depuis l'origine et jusqu'en 1996 (17 448 244 F). Pour
le financement des investissements de démarrage, la ville a emprunté 53 136
200 F en 1986 et 1987. Malgré des renégociations d'emprunt opérées en 1989,
la commune doit encore verser 58 929 289 F, selon l'état de la dette inscrit
au CA 1996, alors qu'elle en a déjà payé 43 131 802 F, soit un montant total
de 102 061 091 F (58 929 589 F + 43 131 802 F) sans compter les extensions
du réseau financées par la ville, qui atteignent 5 036 385 F.
La Chambre relève l'impossibilité juridique de confier la maîtrise d'ouvrage
en matière de travaux de géothermie à la SEM en vertu du décret no 86-520 du
14 mars 1986. La réglementation exclut explicitement du champ d'application
de la loi MOP les centrales de production d'énergie et de chauffage urbain
qui sont régies par le Code des Mines. La commune a, sur cette base,
transféré sa maîtrise d'ouvrage à la SOCACHAL (SEM de géothermie de CACHAN)
par une délibération du 13 février 1991 pour assurer des travaux
d'amélioration technique à l'intérieur des tuyaux de forage.
D'après les réponses apportées par la commune, les possibilités de nouvelles
sources de revenus sont actuellement explorées, notamment la mise en service
envisagée d'une centrale de cogénération qui viendrait compléter les
installations existantes. Une telle démarche doit pouvoir effectivement
contribuer à l'amélioration de la situation financière de la SEM dont la
Chambre ne peut que souligner la fragilité actuelle.
(1) Taux des dépenses d'équipement : Rapport entre les dépenses
d'investissement et les recettes réelles de fonctionnement.
(2) Epargne brute : Différence entre le total des produits de fonctionnement
et le total des charges de fonctionnement.
(3) Marge d'autofinancement courant : Elle représente la part des produits
de fonctionnement disponible pour financer les biens et valeurs immobilisées
entrant dans la constitution du patrimoine. Elle est égale à
l'autofinancement brut diminué du montant de la dette en capital.
(4) Capacité d'extinction de la dette : Rapport de l'annuité entre le
montant de la dette communale et l'épargne brute, calculé en nombre
d'années.
(5) Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal : rapport entre le
produit des impositions directes et le potentiel fiscal calculé pour chaque
commune par la somme des bases des 4 taxes préalablement pondérées par les
taux moyens nationaux correspondants.