RAPPORT PUBLIC THEMATIQUE
LES MUSEES NATIONAUX APRES UNE
DECENNIE DE TRANSFORMATIONS
(2000-2010)
Sommaire
INTRODUCTION
............................................................................................
9
CHAPITRE I LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX :
UNE AUTONOMIE OPPORTUNE, UN PILOTAGE NATIONAL
AFFAIBLI
.......................................................................................................
13
I
- LA
RECOMPOSITION
DES
MUSEES
NATIONAUX
.......................
14
A - Le choix de l’autonomie des musées
...............................................
15
B - L’évolution de la RMN
....................................................................
22
II
- L’AFFAIBLISSEMENT
DU
MINISTERE
DE
LA
CULTURE
DANS
SES
FONCTIONS
DE
PILOTAGE
NATIONAL
.......................................
27
A - L’élaboration des documents stratégiques
.......................................
27
B - Une difficulté structurelle à piloter et arbitrer
..................................
35
CHAPITRE II LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES
MUSEES NATIONAUX : UNE DECENNIE DE CROISSANCE
.............
45
I
- L’
ECONOMIE DES MUSEES
:
LE POIDS PREPONDERANT DES
FINANCEMENTS DE L
’E
TAT
.............................................................................
47
A - La croissance des subventions et dotations de l’Etat
.......................
50
B - Un objectif de réduction des subventions de l’Etat
de facto
abandonné
..............................................................................................
51
C - L’économie générale des musées nationaux
....................................
53
D - Des tensions prévisibles au cours des prochaines années
................
57
II
- L
E MECENAT ET LA CROISSANCE DES DEPENSES FISCALES
....................
61
A - L’essor du mécénat
..........................................................................
62
B - Des ambiguïtés à lever
.....................................................................
68
III
- L
A PROGRESSION DES EFFECTIFS
..........................................................
75
A - Une croissance des effectifs tirée par les grands musées et les
emplois contractuels
..............................................................................
76
B - L’absence de réflexion prospective sur le devenir des emplois et des
métiers
...................................................................................................
83
CHAPITRE III LA GESTION ET L’ENRICHISSEMENT DES
COLLECTIONS : DES PROGRES TANGIBLES
......................................
91
I
- L’
AMELIORATION DE LA GESTION SCIENTIFIQUE ET ADMINISTRATIVE
DES COLLECTIONS
...........................................................................................
92
A - Le suivi des collections : la tenue des inventaires et la préparation du
récolement des oeuvres
...........................................................................
92
B - La qualité de la conservation des collections
...................................
95
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4
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II
- L
A GESTION DES ACQUISITIONS
:
DU SYSTEME MUTUALISTE A UNE
GESTION INDIVIDUALISEE
...............................................................................
97
A - Les acquisitions avant 2004 : un système mutualiste critiqué
.........
97
B - Les acquisitions depuis le 1
er
janvier 2004 : un système individualisé
.............................................................................................................
100
C - Des dépenses en forte progression
.................................................
102
CHAPITRE IV UNE DECENNIE DE DEVELOPPEMENT DES
MUSEES, UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE
MUSEALE NATIONALE
...........................................................................
111
I
-
L
E DEVELOPPEMENT CULTUREL
:
UNE POLITIQUE DE L
’
OFFRE
............
112
A - Les expositions temporaires
..........................................................
113
B - Les éditions
....................................................................................
117
C - Les spectacles et les auditoriums
...................................................
120
D - La régulation de la politique de l’offre, ou la nécessité d’une
comptabilité en coûts complets
............................................................
122
II
- U
NE POLITIQUE NATIONALE DE PLUS EN
PLUS PARISIENNE
................
126
A - Une politique réduite aux seuls musées nationaux
........................
126
B - Le musée du quai Branly, les arts d’Islam, l’art contemporain et la
Maison de l’histoire de France : la préférence parisienne
....................
129
C - Les antennes territoriales : des projets ambitieux mais financés par
les collectivités locales
.........................................................................
131
D - Les dépôts et la circulation des oeuvres en région
..........................
132
III
- L
A FREQUENTATION
:
UNE DYNAMIQUE QUANTITATIVE SANS
DIVERSIFICATION DES PUBLICS
....................................................................
135
A - La fréquentation totale des musées : une progression remarquable135
B - La diversification des publics : des objectifs non atteints
..............
141
C - Un point de vue national : les Français et les musées
....................
147
IV
-
L
ES PARADOXES DES POLITIQUES TARIFAIRES
....................................
153
A - Un constat : la hausse continue des tarifs
......................................
154
B - Une dynamique entretenue par les musées sans cadrage politique 159
C - La gratuité accordée aux 18-25 ans et aux enseignants : une mesure
coûteuse dont l’efficacité tarde à se manifester
...................................
167
CONCLUSION GENERALE
.....................................................................
183
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
187
Annexe I
Qu’est-ce qu’un musée national ?
............................................
193
Annexe II
Subventions et dotations attribuées aux musées nationaux
(2000-2009) Subventions et dotations de fonctionnement aux musées
nationaux (2000-2010)
.................................................................................
198
Annexe III
Chiffrage de la « surcompensation » budgétaire des mesures
de gratuité décidées en 2009
........................................................................
201
Réponses des administrations et des organismes intéressés
.....................
205
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales et
territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les
chambres régionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de
besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations
et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L
’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en
présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les
conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions
financières :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La documentation
Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté
le présent rapport public.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et établissements concernés et des réponses qu’ils ont
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont
participé
au
délibéré :
M. Migaud,
premier
président,
MM. Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice,
MM. Durrleman, Lévy, présidents de chambre, M. Bertrand, président de
chambre, rapporteur général, M. Pichon, Mme Cornette, MM. Hernandez,
Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. de Mourgues,
Mayaud, Richard, Gillette, Duret, Ganser, Troesch, Beaud de Brive,
Beysson, Mme Bellon, MM. Frèches, Lebuy, Lefas, Brun-Buisson,
Cazala, Lafaure, Frangialli, Andréani, Dupuy, Mme Morell, MM. Gautier
(Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Françoise), Dayries, Ratte, Ulmann,
MM. Barbé, Tournier, Mmes Darragon, Seyvet, M. Bonin, Mme Moati,
MM. Cossin,
Sabbe,
Petel,
Hayez,
Mme
Trupin,
M.
Corbin,
Mme Froment-Védrine, MM. Rigaudiat, Ravier, Doyelle, Metzger,
Guibert, Piolé, Uguen, Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin
(Claude), Bourlanges, Urgin, Sépulchre, Arnauld d’Andilly, Mousson,
Chouvet, Mme Démier, MM. Clément, Le Mer, Migus, Rousselot,
Lambert, de Nicolay, Mme Dardayrol, conseillers maîtres, MM. Cadet,
André, Schott, Cazenave, Gros, Carpentier, Marland, conseillers maîtres
en service extraordinaire.
Etaient également présents :
- M. Bénard, procureur général, qui a présenté ses observations, et
M.Vallernaud, avocat général, qui l’assistait ;
- M. Giannesini, conseiller référendaire, rapporteur.
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du
conseil.
Fait à la Cour, le 24 mars 2011.
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8
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil avait été
préparé par la troisième chambre de la Cour des comptes, présidée par
M. Picq, président de chambre, et composée de M. Pichon, président de
chambre maintenu en activité, MM. Mayaud, Duchadeuil, Cazala,
Frangialli, Andréani, Gautier, Tournier, Mme Seyvet, MM. Couty, Petel,
Sabbe, Korb, Bourlanges, Clément, Rousselot, conseillers maîtres, et
MM.
Cadet,
Blairon,
Marland,
conseillers
maîtres
en
service
extraordinaire.
Le rapporteur de synthèse était M. Giannesini, conseiller
référendaire. Le contre-rapporteur était M. Andréani, conseiller maître.
Les contrôles des établissements publics concernés ont été
effectués par MM. Andréani, Tournier et Schwartz, conseillers maîtres,
M. Cadet, conseiller maître en service extraordinaire, Mme Wirgin,
conseillère référendaire,
MM. Marcovitch et Mory, auditeurs.
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Introduction
La France compte aujourd’hui 37 musées nationaux qui occupent,
parmi les 1 214 institutions disposant du label « Musées de France », une
place éminente
1
.
Les musées nationaux, en effet, comptent parmi eux les
plus grands musées français, que ce soit par la richesse de leurs
collections ou leur fréquentation : le musée du Louvre, bien sûr, qui est le
musée le plus visité au monde, mais aussi le château de Versailles, le
musée national d’art moderne abrité par le Centre national d’art et de
culture Georges Pompidou, le musée d’Orsay ou encore celui du quai
Branly. Avec 28 millions de visites enregistrées en 2009, les musées
nationaux représentent ainsi la moitié de la fréquentation des musées de
France.
Au cours de la dernière décennie, ces musées nationaux ont été,
plus encore qu’auparavant, au coeur de la politique culturelle nationale.
Entre 2000 et 2010, les dépenses directes et les dépenses fiscales de l’Etat
au bénéfice des musées nationaux ont augmenté deux fois plus vite que
celles du ministère de la culture et trois fois vite plus que celles du budget
de l’Etat. Peu de secteurs, peu de services publics peuvent se prévaloir
d’un tel effort au cours des dernières années.
Les ambitions qui le sous-tendaient ont été formulées à plusieurs
reprises, mais malgré quelques inflexions, les grands objectifs assignés
par l’Etat à ses musées sont restés à peu près les mêmes pendant dix ans.
Ils correspondaient à quatre enjeux.
Le premier tenait à l’amélioration de la gestion scientifique et
administrative des collections nationales d’oeuvres d’art, destinée à pallier
les graves lacunes qui avaient été constatées au cours des années
précédentes.
Le développement des musées, à travers l’extension des espaces, la
multiplication des expositions ou encore l’ambition des acquisitions,
constituait le deuxième enjeu.
Le troisième visait à diversifier le public des musées. Après une
forte croissance de la fréquentation liée, à la fin des années 1980, à
l’ouverture du musée d’Orsay puis à l’achèvement du projet « Grand
1
La liste des 37 musées nationaux figure à l’annexe 1.
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10
COUR DES COMPTES
Louvre », celle-ci s’était stabilisée au cours des années 1990 pour reposer
aux deux tiers sur les touristes étrangers et pour le dernier tiers sur un
public parisien plutôt âgé issu des catégories socioprofessionnelles les
plus favorisées. Aussi le rajeunissement des publics et la démocratisation
de l’accès aux musées ont-ils été érigés en priorités dès 1999. Celles-ci
ont été réaffirmées en 2003 lors de la présentation d’une réforme
d’ensemble des musées nationaux, et continûment affichées comme l’un
des objectifs majeurs du ministère de la culture.
Enfin, l’efficience de l’organisation et de la gestion des musées, à
travers notamment l’objectif d’accroissement des « ressources propres »,
a été désignée comme un objectif à partir du milieu de la décennie.
Si la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France a créé les
instruments et les conditions d’une meilleure gestion des collections, le
ministère de la culture a cherché à traiter les trois autres enjeux au moyen
d’un unique levier : l’autonomie des musées.
De
fait,
la
reconfiguration
des
musées
de
l’Etat
autour
d’établissements publics autonomes et la fin du système coopératif et
mutualiste auparavant incarné par la Réunion des musées nationaux
(RMN) ont inspiré tous les schémas de réorganisation produits au cours
de la décennie, de la réforme présentée en 2003 aux mesures décidées en
2007 et 2010 dans le cadre de la « révision générale des politiques
publiques » (RGPP).
Ce mouvement a favorisé le dynamisme propre des musées
nationaux, en particulier des plus grands d’entre eux. Mais il en a
accentué la concentration autour de Paris au détriment des autres régions,
que ce soit en termes d’investissements, d’offre culturelle ou de
fréquentation.
Par ailleurs, cette réforme institutionnelle a été mise en oeuvre de
façon graduelle, sélective et incomplète. Seuls le Louvre, le musée du
quai Branly et, plus anciennement, le Centre Georges Pompidou ont
accédé à une large autonomie, tandis que quelques autres grands musées
ne parvenaient qu’à une autonomie partielle (Versailles, Orsay et Guimet
progressivement, Fontainebleau et Picasso très récemment) faute de
pouvoir gérer leurs personnels fonctionnaires.
Elle ne s’est pas non plus traduite par une inflexion de l’économie
muséale. Plus autonomes quant à leurs activités, les grands musées
nationaux ne le sont pas devenus quant à leur financement, et dépendent
tout autant qu’il y a dix ans des subventions publiques suivant des taux
qui s’échelonnent de 55 à 80 % selon les établissements.
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INTRODUCTION
11
Enfin, la diversification du public des musées est restée à l’état
d’intention. Celui-ci ne s’est guère rajeuni avant la mise en oeuvre de la
gratuité d’accès accordée aux visiteurs âgés de 18 à 25 ans en avril 2009 ;
et l’ouverture sociale espérée ne s’est pas produite. En 2008, malgré une
décennie d’investissements publics soutenus, les Français n’étaient pas
plus nombreux à fréquenter les musées qu’ils ne l’étaient en 1997
2
.
Le présent rapport rend ainsi compte des résultats contrastés
obtenus par les musées nationaux et par la politique muséale de l’Etat au
cours de la dernière décennie. Si chaque musée, considéré isolément, peut
se prévaloir de succès importants en dressant le bilan de son activité,
notamment en termes de fréquentation ou d’offre culturelle, la politique
de l’Etat mise en oeuvre par le ministère de la culture, elle, débouche sur
un constat plus critique : plus coûteuse, plus concentrée sur la région-
capitale, et plus éloignée de plusieurs de ses objectifs qu’elle ne l’était il y
a dix ans.
Ce
jugement
est
étayé
par
l’analyse
de
trois
thèmes :
l’organisation, le financement et les résultats des musées nationaux.
Les relations entre l’Etat et les musées nationaux, marquées par les
laborieuses tentatives de construction d’un paysage institutionnel capable
de succéder à l’ancien système centralisé en crise au début des années
2000, font l’objet du chapitre I.
L’effort budgétaire public qui a caractérisé toute la décennie, tant
en matière de subventions qu’en matière de dépense fiscale liée au
mécénat, est retracé dans le chapitre II.
Les deux derniers chapitres confrontent les objectifs assignés aux
musées avec leurs résultats.
Le chapitre III traite de la gestion des collections, qui s’est
améliorée au cours de la décennie, et de la politique d’acquisitions
d’oeuvres, dont la réforme s’est accompagnée d’une forte augmentation
de ses moyens.
Le chapitre IV, enfin, évoque quatre traits saillants de la décennie
écoulée : le développement de l’offre culturelle des musées, la
concentration parisienne de celle-ci, la croissance globale de la
fréquentation et son échec à se diversifier, et pour finir le caractère
paradoxal des politiques tarifaires menées depuis dix ans au regard de
l’objectif de démocratisation culturelle.
***
2
La contradiction apparente entre ce constat et celui d’une augmentation de la
fréquentation sera expliquée plus loin.
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12
COUR DES COMPTES
Les travaux de la Cour des comptes sur les musées nationaux
Les observations rassemblées dans le présent rapport, qui prend la
suite à quatorze ans d’intervalle, du rapport public particulier «
Les musées
nationaux et les collections nationales d’oeuvres d’art
» publié par la Cour
des comptes en février 1997, s’appuient sur des investigations spécifiques
réalisées au premier semestre 2010, ainsi que sur les contrôles de plusieurs
musées effectués de 2007 à 2010 :
- Le musée Auguste Rodin
- Le musée du quai Branly
- Le musée Henner
- Le musée du Louvre
- Le musée Gustave Moreau
- Le musée de l’Orangerie
- Le musée d’Orsay
- Le château, le musée et le domaine national de Versailles
- La Réunion des musées nationaux (RMN)
Les
observations
provisoires
résultant
de
ces
investigations
spécifiques et de la synthèse de ces contrôles ont été soumises à la
contradiction des directions d’administration centrale du ministère de la
culture ainsi qu’à celle des présidents et directeurs des musées concernés
entre les mois de septembre et novembre 2010. Cette phase contradictoire a
été prolongée et enrichie par plusieurs auditions d’experts et de personnalités
qualifiées, ainsi que par des entretiens auprès de responsables de musées aux
Etats-Unis et en Allemagne.
Le présent rapport public thématique a été adressé sous forme de
projet au ministre de la culture et de la communication et au ministre du
budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de
l’Etat, ainsi qu’aux présidents des institutions et musées érigés en
établissements publics autonomes évoqués dans le présent rapport. Les
réponses communiquées à la Cour sont publiées à la suite du rapport.
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Chapitre I
La réorganisation des
musées nationaux : une autonomie
opportune, un pilotage national affaibli
Les musées nationaux sont les héritiers en ligne directe des
collections royales, devenues
nationales
avec la Révolution française, et
qui n’ont cessé d’être enrichies depuis 1792.
L’origine et le statut légal de ces collections désignent l’Etat
comme l’autorité responsable de leur conservation et de leur exposition
au public. Mais ce rôle devait-il aller jusqu’au pilotage et à la gestion de
l’ensemble des activités muséales suivant le système mis en place au
début du 20
ème
siècle ? Dès le début des années 1990, et plus encore au
début de la décennie 2000-2010, le constat était communément dressé
d’un système trop centralisé, auquel la direction des musées de France
(DMF) et la Réunion des musées nationaux (RMN) ne parvenaient plus à
insuffler le dynamisme d’une économie culturelle elle-même en pleine
croissance.
C’est sur la base de ce constat que l’autonomie des musées
nationaux est devenue, au tournant des années 1990, le coeur de la
politique muséale nationale. Cette vision institutionnelle a dominé les
projets de réforme engagés tout au long de la décennie, au risque d’avoir
vu les mots (l’autonomie, la contractualisation) l’emporter sur la réalité
(les missions, les responsabilités) (I).
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14
COUR DES COMPTES
Dans ce contexte, le régime centralisé et « mutualiste » articulé
autour de la DMF et de la RMN, qui était clairement dépassé, n’a pas
encore été remplacé par un nouveau système où l’autonomie de gestion
des musées aurait pour contrepartie une politique nationale clairement
affirmée sur quelques objectifs stratégiques et dotée de capacités de
régulation efficaces (II).
I
-
La recomposition des musées nationaux
De 1895 à 2004, les musées nationaux dépendant du ministère de
la culture ont fait partie d’une communauté solidaire conçue comme la
traduction institutionnelle de l’unité des collections nationales. Ce
système à la fois mutualiste et coopératif reposait sur la direction des
musées de France (DMF) et la Réunion des musées nationaux (RMN),
que le directeur de la DMF présidait
ès
qualités.
La DMF administrait directement les collections et les musées,
lesquels constituaient autant de services administratifs placés sous son
autorité. Tous les personnels en charge des activités scientifiques (les
conservateurs) ou de la surveillance relevaient de cette direction. Dans ce
système, un directeur de musée, parmi les conservateurs, n’avait guère
qu’un statut de primus inter pares ; il ne disposait en fait de gestion que
d’attributions réduites. La RMN, de son côté, était en charge de la
perception
des
droits
d’entrée
et
des
mécénats,
ainsi
que
du
développement des activités (les expositions temporaires, les éditions et
les boutiques).
C’est à partir des années 1990 qu’une contestation du « système
DMF-RMN » allait se développer. Notamment, la concentration entre les
mains de la RMN de l’ensemble des fonctions ressortissant de l’économie
culturelle, c’est-à-dire de tous les métiers ne relevant pas strictement de la
conservation, allait se heurter à la revendication d’autonomie des musées.
La transformation du Louvre et de Versailles en établissements
publics autonomes, en 1993 et 1995, quoiqu’ils soient restés dans un
premier temps liés statutairement à la RMN, symbolisait en effet
l’émergence d’une nouvelle idée forte au sein du paysage muséal
national : celle de l’autonomie. La Cour des comptes, dans son rapport
public particulier de 1997 «
Les musées nationaux et les collections
nationales d’oeuvre d’art
» avait conforté cette évolution en notant que
l’autonomie des établissements était cohérente avec les évolutions en
cours dans le monde muséal.
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
15
A partir de 1999, le ministère de la culture est ainsi entré dans un
chantier institutionnel et statutaire ouvert au nom de l’autonomie, qu’il
peine aujourd’hui encore à achever.
A - Le choix de l’autonomie des musées
1 -
La notion d’autonomie dans le monde des musées : le primat
des « collections »
L’autonomie des musées nationaux s’inscrit dans un contexte
historique et légal qui ne lui est pas spontanément favorable puisque la
tradition française privilégie les « collections nationales » davantage que
les « musées ».
Selon la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France, en
effet, «
est considérée comme musée, au sens de la présente loi, toute
collection permanente composée de biens dont la conservation et la
présentation revêtent un intérêt public et organisée en vue de la
connaissance, de l'éducation et du plaisir du public.
».
3
Cet attachement français à la notion de collection prend un tour
particulier dans le cas des musées nationaux.
Ceux-ci ne font l’objet d’aucune définition ni d’aucune désignation
légale : l’article 3 de l’ordonnance du 13 juillet 1945 portant organisation
provisoire des musées des beaux-arts dispose simplement que leur liste
est fixée par décret. Cette liste, fondée à l’origine sur des collections
cohérentes, présente aujourd’hui plusieurs curiosités, voire plusieurs
anomalies, qui justifieraient sa révision. L’annexe 1 en donne plusieurs
exemples.
Les collections nationales, en revanche, bénéficient d’un statut
légal qui fait l’objet du livre IV « Musées » du code du patrimoine,
structuré autour de grands principes : l’inscription obligatoire sur des
inventaires soumis à récolement tous les dix ans, l’imprescriptibilité,
l’inaliénabilité, la procédure – inemployée en pratique – de déclassement
susceptible de préparer une éventuelle cession, le régime des transferts de
propriété entre personnes publiques, le régime des dépôts etc.
3
A titre de comparaison, l’International Council of Museums (ICOM), la principale
organisation internationale de concertation et de coopération du monde muséal, retient
depuis 1951 une définition des musées plus fonctionnelle, dont la notion de collection
est absente : «
Le musée est une institution permanente sans but lucratif, au service de
la société et de son développement, ouverte au public, qui acquiert, conserve, étudie,
expose et transmet le patrimoine matériel et immatériel de l’humanité et de son
environnement à des fins d'études, d'éducation et de délectation.
»
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COUR DES COMPTES
L’autonomie invoquée depuis le début des années 1990 porte donc
sur l’administration et la gestion des activités des musées, mais le statut
des collections demeure en l’état de la loi un statut national.
2 -
Une recomposition institutionnelle autour d’établissements
publics
A l’aube de la décennie, le système muséal paraissait s’être
stabilisé autour de trois catégories d’opérateurs.
La première comprenait les
« grands »
musées érigés en
établissements publics autonomes : le Centre Georges Pompidou, et le
musée-château de Versailles.
La deuxième comprenait – et comprend toujours – plusieurs
« petits » musées bénéficiant eux aussi, et depuis plus longtemps, du
statut d’établissement public pour des raisons liées à l’unité de leurs
collections et aux volontés de leurs donateurs : tel était le cas du musée
Rodin, du musée Gustave Moreau et du musée Jean-Jacques Henner.
Enfin, les autres musées nationaux constituaient des services
dépendant directement de l’organigramme administratif de la DMF. Ce
sont ces derniers musées, les plus nombreux, qui ont été érigés en
services à compétence nationale (SCN) à compter du 1
er
janvier 1999.
Le statut de « service à compétence nationale »
Le statut de SCN a été créé par les décrets n° 463 et 464 du 9 mai
1997 pour offrir à des services de l’administration une autonomie
opérationnelle au quotidien sans leur conférer pour autant la personnalité
morale et les faire sortir de la « hiérarchie » ministérielle. A cet égard, les
SCN constituent une structure intermédiaire entre un service administratif de
l’Etat traditionnel et un établissement public.
Le décret n° 464 du 9 mai 1997 dispose ainsi que les SCN «
peuvent
se voir confier des fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation,
des activités de production de biens ou de prestation de services, ainsi que
toute autre mission à caractère opérationnel, présentant un caractère
national et correspondant aux attributions du ministre sous l'autorité duquel
ils sont placés.
».
Dans l’univers qui était celui des musées nationaux à la fin des années
1990, ce statut leur conférait une autonomie de gestion symbolisée par une
dotation globale de fonctionnement attribuée chaque année. Mais c’était la
RMN qui demeurait chargée de percevoir leurs recettes et de les réinvestir
dans des acquisitions ou des expositions intéressant l’ensemble des musées.
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17
Or, cette nouvelle organisation a presque aussitôt été remise en
cause, avant même que soit dressé sur des bases incontestables le constat
que les avantages qui en étaient attendus ne s’étaient pas manifestés.
Dès le début de l’été 2002, le ministre de la culture, s’appuyant
notamment sur les recommandations d’une série de rapports rendus à
l’automne précédent par l’Inspection générale des finances, formulait les
grands axes d’un réforme globale des musées nationaux, fondée sur un
approfondissement de l’autonomie du Louvre et de Versailles et leur
sortie du système mutualiste animé par la RMN, et par l’extension de ce
statut à de nouveaux musées. Dans sa communication du 4 avril 2003
relative à la réforme, le ministre indiquait: «
On a déjà vu combien ce
type de formule dotant les musées d’une véritable autonomie a permis un
fort développement des publics, activités et recettes propres.
».
C’est ainsi que par deux décrets du 26 décembre 2003 ont été créés
les deux établissements publics administratifs du musée d’Orsay et du
musée Guimet, qui ont commencé à fonctionner sous leur nouveau statut
à compter du 1
er
janvier 2004. Ils ont conservé, dès cette date, l’intégralité
de leurs recettes, tandis que le Louvre et Versailles, qui étaient restés dix
ans plus tôt financièrement liés à la RMN, cessaient de lui reverser une
fraction de leurs droits d’entrée
4
.
Simultanément les quatre musées autonomes se voyaient confier la
responsabilité de leurs acquisitions, et le Louvre la responsabilité de la
rémunération de tous ses personnels fonctionnaires ainsi que celle du
recrutement de ses agents de surveillance.
Pendant quatre ans, la réforme statutaire annoncée s’en est tenue à
ces transformations
5
.
C’est trois ans plus tard, en décembre 2007, que le premier relevé
de décisions du conseil de modernisation des politiques publiques
(CMPP) réuni dans le cadre de la révision générale des politiques
publiques (RGPP) relançait le mouvement suivant un schéma qui
prévoyait la disparition des musées-SCN à travers leur adossement à la
RMN et la transformation en établissements publics du château de
Fontainebleau et du musée Picasso.
4
45 % pour le Louvre et une somme forfaitaire de 20 MF pour Versailles, selon le
partage établi lors de leur transformation en établissements publics.
5
Seul le musée du quai Branly, qui existait déjà depuis 1999 comme établissement
public constructeur et préfigurateur, a été doté en décembre 2004 de nouveaux statuts
destinés à le faire entrer en phase d’exploitation.
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COUR DES COMPTES
Ces derniers accèderont à leurs nouveaux statuts par deux décrets
du 11 mars 2009 et du 18 mai 2010, et le musée de l’Orangerie a été réuni
au musée d’Orsay par un décret du 27 mai 2010.
3 -
Une recomposition inachevée
Le schéma arrêté dans le cadre de la révision générale des
politiques publiques (RGPP) en décembre 2007 n’a pas été mené à bien.
Le devenir des musées-SCN, en effet, fait toujours l’objet
d’interrogations et de réflexions. Le CMPP ayant posé, en décembre
2007, le principe de «
la fin de la gestion directe par la DMF des musées
nationaux
» (en oubliant apparemment que ce n’était déjà plus le cas
depuis le 1
er
janvier 1999), le ministère est toujours à la recherche d’une
solution pour favoriser l’autonomie des musées sans multiplier les
établissements trop petits pour être réellement viables. Le rapport
d’orientation relatif à la deuxième vague RGPP, destinée à couvrir les
années 2011-2013, publié le 30 juin 2010, ne trace aucune perspective
concrète et se contente de mentionner «
une nouvelle organisation
»
puisque l’idée d’un rattachement à la RMN a été récusée par la plupart
des directeurs de musées.
Les adossements de bon sens ont déjà été réalisés avec l’adjonction
du musée Hébert et de l’Orangerie des Tuileries au musée d’Orsay, celle
du musée Delacroix au musée du Louvre et celle du musée d’Ennery au
musée Guimet. Dans le schéma d’adossement imaginé en 2001, seul
resterait à réaliser le rapprochement des musées Henner et Gustave
Moreau, qui sont déjà des établissements publics, avec le musée d’Orsay.
Mais les enjeux sont limités, le premier étant resté fermé pendant des
années, le second paraissant vivre son autonomie avec succès.
Par ailleurs, dès 1999, les SCN avaient permis des regroupements,
avec la constitution du service des musées du 20
ème
siècle des Alpes-
Maritimes (regroupant les musées Marc Chagall à Nice, Fernand Léger à
Biot et Picasso à Vallauris) et du service des musées napoléoniens
(regroupant La Malmaison-Bois Préau, la maison Bonaparte d’Ajaccio et
le musée de l’île d’Aix).
Quant aux hypothèses de cession à des collectivités locales,
imaginées par le CMPP pour les musées Adrien Dubouché à Limoges,
Magnin à Dijon, les Granges de Port Royal et des Deux Victoires à
Mouilleron-en-Pareds, elles semblent au point mort.
Il reste donc aujourd’hui une quinzaine de musées-SCN que le
ministère de la culture cherche à faire évoluer.
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19
Aussi, c’est d’une nouvelle forme d’adossement ou de « sur-
adossement » qu’est espéré l’achèvement de la recomposition entamée en
1999 : la quasi-totalité des musées-SCN subsistants devraient en effet être
fédérés dans la future Maison de l’Histoire de France.
4 -
Une autonomie sans stratégie d’efficience
La véritable question qui se pose aujourd’hui aux musées
nationaux n’est pas celle de l’autonomie culturelle et de gestion, à
laquelle tous les acteurs du monde muséal se sont ralliés de longue date.
Elle porte plutôt sur les objectifs d’efficience qui doivent être attachés à
la transformation statutaire.
Selon la communication ministérielle de 2003, il n’y aurait pas de
croissance du volume des activités sans autonomie dans le cadre de
l’établissement public, à la lumière de ce qui s’était produit à Versailles et
au Louvre.
Mais au-delà de son intérêt en termes de développement culturel,
cette transformation statutaire n’était corrélée à aucune stratégie
d’efficience. Il n’était pas attendu des nouveaux établissements publics
qu’ils coûtent moins cher à l’Etat, et de fait, cela n’a pas été le cas.
A l’occasion de son contrôle du musée d’Orsay, la Cour a établi
que la transformation statutaire avait entrainé un coût net pour l’Etat de
2,3 M€
6
. Elle avait procédé au même constat lors de son examen de la
transformation du château de Chambord en établissement public, avec là
aussi sa séparation avec un établissement mutualiste (le Centre des
monuments nationaux en l’occurrence).
Il n’y a là rien de surprenant. La transformation en établissement
public est immédiatement coûteuse, puisque, même dans le cadre d’une
transition en douceur où les transferts de personnels d’un statut à l’autre
s’effectuent sans heurts et sans coûts, elle implique la création de postes
d’encadrement sur place qui relevaient, auparavant, de la mutualisation au
sein de la RMN ou de la DMF.
6
Celui-ci, en 2004, a en effet versé 10,33 M€ au musée et 4,28 M€ à la RMN en
compensation de la sortie du musée du système mutualiste, soit 14,61 M€ là où en
2003, il n’avait attribué que 12,33 M€ en dotation à l’ancien SCN. Ce surcoût
s’explique en partie par le recrutement immédiat de cadres et de nouveaux personnels,
faute qu’ils aient pu être recrutés parmi les agents en poste à la RMN : les effectifs
employés par le musée sont passés entre l’ancien (31 décembre 2003) et le nouveau
statut (31 décembre 2004) de 533 à 554.
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Ce « prix immédiat de l’autonomie » serait un investissement avisé
s’il était établi, par un plan d’activité crédible, que la transformation
statutaire s’accompagnera plus tard de gains d’efficience. Mais le
ministère de la culture n’a jamais subordonné la transformation statutaire
à une telle condition.
La preuve en a été donnée, récemment, par le fait que la
publication du décret portant création de l’établissement public du musée
Picasso, le 18 juin 2010, est intervenue avant que le calcul de la
subvention pour charge de service public destinée au musée ait été
entrepris. Les documents élaborés par l’équipe de direction du musée
avant sa transformation rendent compte d’une ambition scientifique et
culturelle aboutie mais ne comportent pas de plan d’activité formalisé qui
dessinerait une trajectoire économique et budgétaire. Tout au plus est-il
estimé que le taux de ressources propres du musée pourrait atteindre 30 %
en 2015 alors que la cible de ressources propres des musées nationaux
affichée par le projet annuel de performance du ministère de la culture
pour 2011 s’élève à 39 %
7
.
Ce décalage dans le temps montre que la transformation statutaire
a été considérée comme une fin en soi, indépendamment d’un plan
d’activité et d’une analyse économique.
Le calcul des premières subventions pour charge de service public
destinées au nouvel établissement public du château de Fontainebleau a
quant à lui été effectué plus précocement et de façon plus raisonnable,
puisqu’à partir d’un coût de base chiffré en regard des conditions
antérieures de fonctionnement, la première subvention de l’établissement
n’a été majorée que de 3,3 % (soit 66 177 €). Néanmoins, la première
subvention d’investissement, d’un montant de 1,8 M€, a été considérée
comme
forfaitaire,
puisque
«
le
travail
de
programmation
est
actuellement en cours entre votre établissement et la direction de
l’architecture et du patrimoine.
». Il eût été concevable que cette
programmation, là aussi, précédât la transformation statutaire.
7
Selon les chiffres communiqués par la présidente du nouvel établissement public,
celui-ci, à compter de sa réouverture fin 2013, nécessitera la présence de 143 agents
en équivalents temps plein (ETP), alors que sous l’ancien statut, cet effectif ne
s’élevait qu’à 96 au sein du musée et à une vingtaine d’emplois au sein de la DMF et
de la RMN. L’autonomie du musée
aura donc pour corollaire un accroissement de
son coût de fonctionnement. Celui-ci n’est pas anormal compte tenu du quasi-
triplement des surfaces d’exposition : il n’en illustre pas moins la perpétuation de la
dynamique de dépense dans laquelle sont engagés les musées nationaux.
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21
Dans un certain nombre de cas (dont le Louvre et Picasso), la
transformation
statutaire
était
concomitante
d’une
politique
de
développement soutenue par l’Etat. Il est donc normal que celle-ci ne se
soit pas traduite immédiatement par des gains d’efficience ou un surcroît
de recettes tels que l’Etat aurait pu, progressivement, réduire le niveau de
son soutien. Cependant, celui-ci n’a jamais cessé de croître.
Dans d’autres cas (Orsay, Guimet, Fontainebleau, Sèvres), il
n’apparaît pas que le changement de statut ait été précédé ou accompagné
d’une volonté explicite de développement des espaces, de l’offre
culturelle ou des activités. Il est moins logique, dans ces cas, que la
création d’établissements publics n’ait pas été subordonnée à un plan
d’activité pluriannuel qui projette une stabilisation, voire une réduction
du soutien de l’Etat.
Quant à l’adossement du musée de l’Orangerie au musée d’Orsay,
qui aurait pu reposer sur des perspectives de mutualisations et
d’économies, il se traduit dans l’immédiat par une situation stable. Le
président du musée d’Orsay, interrogé sur ce point par la Cour, a indiqué :
«
Le rattachement de l’Orangerie au musée d’Orsay ne semble pas
pouvoir être réduit à un objectif d’économies d’échelles mais ressort
davantage d’une ambition de développement. C’est du point de vue du
développement culturel et commercial que l’Orangerie a certainement le
plus à gagner.
».
Enfin, l’autonomie associée au statut d’établissement public n’a
pas été conduite jusqu’à son terme. A ce jour, seuls le Centre Georges
Pompidou, le musée du Louvre et le musée du quai Branly disposent
d’une autonomie substantielle, en ce sens qu’ils gèrent l’intégralité de
leurs personnels. Mais le bilan de la délégation de gestion de ses
personnels fonctionnaires consentie au Louvre à partir de 2003 dressé par
la Cour des comptes à l’occasion de son contrôle de l’établissement a
montré les limites de ce dispositif, notamment en termes de coût. Le
ministère de la culture a d’ailleurs interrompu ce mouvement délégataire
et les revendications en ce sens des musées d’Orsay et de Versailles,
formulées dès le milieu des années 2000, n’ont pas été satisfaites. L’audit
approfondi de cette délégation, recommandé par la Cour, a été réalisé
récemment.
C’est sur la base de ses conclusions que le ministère décidera
ou non d’en étendre le bénéfice à d’autres établissements
8
.
8
En témoignent les propos du secrétaire général du ministère de la culture à
l’occasion de son audition par la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée
nationale consacrée au musée du Louvre, le 19 février 2009 :
« Le ministère de la
Culture est un petit ministère, comptant environ 30 000 agents, dont à peine 12 000
en gestion directe. Quel est le seuil au-dessous duquel il ne faut pas passer ? Se pose
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COUR DES COMPTES
C’est dire que pour l’heure, l’autonomie placée au coeur de la
réforme statutaire paraît condamnée à rester incomplète, faute, peut-être,
d’avoir été soumise à de plus fortes contraintes d’efficience.
En effet, les transformations statutaires réalisées ou projetées ne se
sont pas inscrites dans une stratégie qui permette à l’Etat de modérer ou
de réduire ses aides directes aux établissements. Il s’agit là d’un
contrepoint sérieux à la notion d’ « autonomie ».
Aujourd’hui, la situation des finances publiques, d’une part, et la
richesse de l’offre muséale existante d’autre part interdisent de raisonner
uniquement en termes de « développement ». L’Etat ne saurait en effet
perpétuer l’effort budgétaire qu’il a déjà déployé en faveur des musées
depuis dix ans. Aussi, il conviendrait d’écarter dorénavant toute évolution
statutaire qui ne reposerait pas sur un projet économique crédible
susceptible de stabiliser ou modérer cet engagement financier. La création
de la Maison de l’Histoire de France, destinée, comme il a été indiqué, à
fédérer neuf musées nationaux, devrait ainsi s’accompagner d’un plan
d’activité et d’un budget pluriannuel précis, de même que la constitution
du musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée ou que
chacun des nouveau départements envisagés par le musée du Louvre.
B - L’évolution de la RMN
La revendication par les musées de leur autonomie correspondait à
la volonté de maîtriser les leviers de leur politique culturelle et de leur
développement, c’est-à-dire d’exercer directement les compétences que
détenait jusqu’alors la RMN. Le chantier statutaire avait donc pour
corollaire une réforme du mode d’intervention de cette dernière.
1 -
La contestation du rôle de la RMN
L’exercice de ses missions, et parfois l’existence même de la
RMN, étaient l’objet de plusieurs critiques à la fin des années 1990.
également la question de la cohérence des statuts et du traitement différencié entre les
petits établissements et les grands. Il y a urgence à décider. Bercy a été sollicité pour
diligenter une inspection conjointe avec les affaires culturelles, qui sera chargée de
faire un bilan des transferts déjà engagés. A-t-on dédoublé les équipes en créant des
directions des ressources humaines dans les établissements ? A-t-on tiré toutes les
conséquences de ce transfert au niveau de l’administration centrale ? Doit-on aller
plus loin pour rationaliser le système ? ».
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Les grands musées qui avaient déjà accédé à l’autonomie
administrative au début des années 1990 (le Louvre et Versailles)
revendiquaient que celle-ci soit étendue aux expositions et aux
acquisitions, et entendaient conserver l’intégralité de leurs recettes de
billetterie au lieu d’en reverser une partie à la caisse commune gérée par
la RMN.
Les « petits » musées, bien qu’attachés à la mutualisation des
recettes, renâclaient quant à eux devant ce qu’ils appelaient l’attitude
impérialiste de la RMN, qui ne leur laissait qu’occasionnellement
l’opportunité, et suivant un système de tour, de monter les expositions et
d’éditer les catalogues auxquels ils aspiraient.
La Cour, au constat de ces tensions, observait dès 1997 : «
Le fait
d'avoir confié à une même personne, qui à la fois dirige la DMF et
préside le
conseil d'administration de la RMN (…) est une tentative de
réponse originale au problème de la
conciliation des logiques culturelles
et économiques qui sous-tendent aujourd'hui l'exploitation
des musées.
Toutefois, les arbitrages que cette solution a permis n'ont pas jusqu'ici
abouti à
l'équilibre que suppose la vocation industrielle et commerciale
de la RMN. L'évolution institutionnelle amorcée depuis dix ans pourrait
les rendre plus délicats encore à l'avenir.
»
L’année 2001 devait à cet égard s’avérer décisive.
La politique de croissance du chiffre d’affaires développée par la
RMN depuis les années 1990, qui s’était soldée lors de l’exercice 2000
par un résultat encore bénéficiaire (2,0 M€), allait révéler brutalement ses
faiblesses à l’automne 2001 et ne pas supporter l’effondrement de la
fréquentation des musées consécutif aux attentats du 11 septembre.
L’exercice devait déboucher sur une perte de 7,7 M€, puis de 4,9 M€ en
2002, la RMN n’ayant pas été autorisée à augmenter ses tarifs pour
modérer ses pertes (les grands musées, eux, le seront dès 2003).
Au sein du système mutualiste, de tels résultats étaient
inacceptables puisqu’ils donnaient corps au soupçon des grands musées
selon lequel leurs succès en matière de fréquentation servaient à financer
ce qu’ils nommaient «
les erreurs de gestion de la RMN
».
Aussi, dès le 27 juin 2002, le ministre de la culture informait le
conseil d’administration de la RMN des grands axes d’une future réforme
«
de clarification des financements publics affectés par l’Etat aux musées
nationaux
», qui allait trouver ses contours dans sa communication du
4 avril 2003 relative à la réforme des musées nationaux.
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COUR DES COMPTES
Fondée sur la fin immédiate de la mutualisation en matière de
financements et d’acquisitions, cette réforme entendait maintenir, sinon la
substance, du moins la possibilité d’un système coopératif en conservant
à la RMN l’intégralité de ses compétences vis-à-vis des petits musées,
d’une part, et la responsabilité des activités connexes des grands musées
d’autre part dans le cadre de conventions. La suite de la décennie en a
décidé autrement.
2 -
Les musées et la RMN : de tensions en divorces
Si la fin du système centralisé d’acquisition géré par la RMN a été
inscrite dès le 1
er
janvier 2004 dans les textes réglementaires (les
acquisitions sont évoquées en détail au chapitre III, point II), les autres
activités auparavant exercées en commun, c’est-à-dire les expositions
temporaires, les éditions et la gestion des boutiques devaient en principe
subsister au terme de la réforme de 2003. Or, entre 2004 et 2009, tous les
grands musées sont parvenus à exercer progressivement par eux-mêmes
ces compétences, en se contentant d’abord de conventions au coup par
coup (dans le cas des expositions temporaires), en prévoyant des clauses
d’exception à leur coopération (dans le cas des éditions) ou en procédant
à une mise en concurrence (pour la gestion des boutiques).
Cette sortie du système conventionnel s’est effectuée en
contradiction avec les dispositions réglementaires puisque les décrets
statutaires des quatre musées autonomes, spécialement modifiés à cet
effet en 2003, disposaient que la RMN exercerait les compétences fixées
par son propre décret statutaire au moyen de conventions.
Ce n’est que cinq ans plus tard, en 2009 et en 2010, que l’échec du
système de coopération conventionnel a été entériné par le ministère de la
culture.
Le décret statutaire de l’établissement public de Versailles a ainsi
été modifié en novembre 2010 en supprimant toute mention de la RMN.
Il en est de même désormais dans les statuts des établissements publics
des musées de Fontainebleau, Picasso et du nouvel établissement public
réunissant les musées d’Orsay et de l’Orangerie.
En revanche, dans le cas du Louvre, l’absence de conventions avec
la RMN constitue toujours une anomalie réglementaire puisque ses statuts
prévoient toujours l’intervention de cette dernière dans son propre champ
de compétence.
Cette orientation n’aura pas été neutre au plan budgétaire pour
l’Etat. Alors que celui-ci n’accordait en 2000 qu’une subvention de
2,33 M€ à la RMN (au titre des seules acquisitions), la cessation
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25
progressive de ses activités dans les musées a obligé l’Etat à
subventionner directement le fonctionnement de l’ancienne structure
mutualiste, et à lui verser 21,38 M€ en 2009 sans que diminuent
parallèlement les subventions accordées aux musées. Là encore,
l’autonomie a eu un coût.
La réforme de la RMN engagée en 2009 dans la foulée des
perspectives de sa fusion avec l’établissement public du Grand Palais
repose sur un projet de transformation en opérateur culturel à part entière,
qui ne jouerait plus auprès des musées qu’un rôle de «
prestataire de
services
» parmi d’autres pour les activités commerciales (boutiques…).
Cette évolution marque la fin du dernier vestige des compétences
exclusives ou même simplement « partenariales-obligées » de la RMN
vis-à-vis des musées. Cela signifie que même pour la gestion des
boutiques, la mise en concurrence – déjà pratiquée par le musée du quai
Branly mais remportée par la RMN – s’impose désormais en application
d’une «
orientation politique assumée du ministère de la culture
»
9
.
Reste que le nouveau statut de la RMN continue de désigner des
compétences «
de référence
» (photothèque, expositions) et quelques
missions de service public (notamment en matière d’acquisitions dans le
cas des trésors nationaux, pour les visites-conférences, et surtout pour les
expositions nationales organisées au Grand Palais). L’expérience des
années 2000 commande qu’au cours de la prochaine décennie, le
ministère précise quelle portée il entend donner à ces compétences «
de
référence
» et «
de service public
», et qu’il en tire toutes les
conséquences vis-à-vis des musées nationaux.
***
9
D’après les termes employés par le président de la RMN dans une lettre à la Cour
des comptes en date du 22 novembre 2010. En effet, l’article 17.I. de l’ordonnance
n° 869-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics
est venu atténuer le dispositif dérogatoire au principe de mise en concurrence issu de
l’article 41 b) de la loi 93-122 du 29 janvier 1993, dite loi Sapin. Désormais,
conformément à l’article 41 b) modifié, tel qu’il ressort de cette ordonnance,
n’échappent à l’obligation de mise en concurrence que les délégations de service
public confiées un établissement public et portant sur une activité figurant dans ses
statuts, à condition que la personne publique délégante exerce sur celui-ci un contrôle
comparable à celui qu'elle exerce sur ses propres services et qu'il réalise l'essentiel de
ses activités pour elle. Cela signifie que seules des activités de service public
identifiées comme telles et explicitement mentionnées dans ses statuts peuvent être
confiées par l’Etat à la RMN sans mise en concurrence. Mais il n’apparaît pas que la
situation juridique des activités qui seraient déléguées, non par l’Etat mais par ses
autres établissements publics, et donc ici par des musées, soit clarifiée.
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26
COUR DES COMPTES
Au début des années 2000, le ministère de la culture s’est efforcé
de concilier l’autonomie des musées avec le maintien d’une forme de
mutualisation gérée par la RMN, puis, à partir de 2004, d’un système de
coopération entre celle-ci et les musées. Mais ces deux tentatives ont
échoué, et dans la tension entre autonomie d’une part et coopération ou
mutualisation d’autre part, c’est la première qui l’a emporté au milieu des
années 2000, sans pourtant être conduite jusqu’à son terme.
L’autonomie des gestions des musées constitue un point acquis et
bienvenu. Reste qu’à plusieurs reprises au cours des dernières années, la
Cour a eu l’occasion de souligner que l’évolution des relations entre les
musées et la RMN ne devait pas se traduire par des phénomènes de
doublons ou de concurrence inefficients, et a recommandé au ministère de
la culture d’engager ou de reprendre l’indispensable réflexion sur les
activités susceptibles d’être exercées de façon plus efficiente dans un
cadre mutualisé ou coopératif.
Au moment où le nouveau statut de la RMN la désigne encore
comme un prestataire de services « de référence » pour certaines activités,
il convient de renouveler cette recommandation. Aucune définition de
l’autonomie ne saurait justifier que des établissements publics, tous
également financés sur fonds publics et placés sous la responsabilité du
même ministère, refusent de rechercher dans des formes de coopération,
voire de mutualisation, les moyens d’une plus grande efficience.
Recommandations relatives aux transformations statutaires et au
repositionnement de la RMN
1.
Mettre en cohérence la liste des musées nationaux mentionnés par le décret du
31 août 1945, la liste des grands départements figurant au même décret, et les
services ou établissements en charge des collections nationales ;
2.
Subordonner toute création ou transformation de musée à l’existence d’un projet
scientifique et culturel et d’un plan d’activité précis démontrant la pertinence
économique et budgétaire du schéma retenu ;
3.
Préciser la nature et la portée des compétences de la RMN rangées sous les
différents intitulés de « prestataire de services », « compétences de référence »
et « missions de service public ».
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UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
27
II
-
L’affaiblissement du ministère de la culture
dans ses fonctions de pilotage national
Le mouvement d’autonomie des musées aurait dû avoir pour
corollaire une évolution du pilotage ministériel. A l’ancienne tutelle des
actes devait succéder un encadrement stratégique, incarné par le choix de
dirigeants missionnés et par l’inscription des objectifs assignés aux
établissements dans un cadre pluriannuel formalisé par un contrat.
Devant la mission d’évaluation et de contrôle constituée à
l’Assemblée nationale sur la gestion de son établissement, le président du
musée du Louvre indiquait à cet égard, le 4 février 2009 : «
Si leur
nouveau statut d’établissement public leur confère une très large
autonomie, les musées nationaux ne sont pas pour autant indépendants :
des questions telles que la gratuité, l’accessibilité aux publics, la
tarification relèvent d’une politique nationale globale et de la tutelle.
».
Or, ce type de pilotage ne s’est pas concrétisé, les dirigeants des
grands musées étant parvenus à s’extraire de l’encadrement des
administrations ministérielles tout en continuant de dépendre étroitement
des dotations de l’Etat.
Cette situation a débouché sur un mode de relations peu
satisfaisant entre le ministère de la culture et les grands musées. A
l’exercice ancien de la « tutelle », qu’il fallait réinventer, a succédé une
coexistence régulée pour l’essentiel par les relations directes entre les
équipes dirigeantes des musées et les autorités politiques, les premières
ayant pris l’habitude de ne référer qu’aux secondes sans que les services
du ministère de la culture parviennent à assurer, au quotidien, la
continuité d’une politique nationale.
Ce mode de fonctionnement a eu une double conséquence : il a
affaibli le cadrage stratégique pluriannuel, c’est-à-dire concrètement la
cohérence et la continuité de la politique des musées ; et il a placé le
ministère dans une situation où toute décision devient à la fois plus
longue, plus complexe et souvent plus coûteuse.
A - L’élaboration des documents stratégiques
Il n’existe pas aujourd’hui de répartition des rôles explicite entre
les trois documents stratégiques qui devraient encadrer l’activité des
musées : les projets scientifiques et culturels (PSC), élaborés par les
musées ; les contrats pluriannuels, préparés en commun par les musées et
le ministère de la culture ; et les lettres de mission aux dirigeants des
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28
COUR DES COMPTES
établissements, concertées entre le cabinet du ministre et leurs
destinataires.
Au cours des dernières années, aucun musée n’est parvenu à
articuler ces trois types de documents, et il a pu même arriver que les trois
fassent simultanément défaut.
1 -
Les projets scientifiques et culturels : un état des lieux inégal
La loi du 4 janvier 2002 et ses textes d’application subordonnent
l’attribution par l’Etat du label « Musée de France » à la réalisation d’un
projet scientifique et culturel (PSC). Mais les musées nationaux ayant
tous bénéficié d’office de ce nouveau label, ont été peu incités à
confectionner des PSC.
Leur transformation en établissements publics à compter du
1
er
janvier 2004 a conduit les musées Guimet et d’Orsay à élaborer
rapidement un PSC, signe de leur autonomie nouvelle et fondement
stratégique de leur développement. Les « petits » musées Rodin et
Gustave Moreau, dont les équipes sont plus modestes, ont pris davantage
de temps mais sont parvenus également à préparer leur document et à le
finaliser entre 2006 et 2008. Enfin, à Versailles, un premier document
daté de 1999 a été actualisé 2007.
Trois grands établissements, en revanche, ne disposent pas d’un
PSC.
Le musée national d’art moderne abrité par le Centre Georges
Pompidou, tout d’abord, a tiré parti de l’autonomie historique de sa
« structure mère », qui n’a jamais été soumise à la tutelle de la DMF, pour
se tenir à l’écart du processus lancé en 2002.
Le Louvre, ensuite, du fait qu’il abrite huit grands départements
ayant chacun leur politique scientifique, n’a jamais communiqué au
ministère de PSC intégré. Mais dans son cas, cette situation s’explique
aussi par le fait qu’à partir de 2002, l’établissement s’est investi
davantage dans le processus contractuel que dans un processus de
dialogue scientifique avec la DMF.
Dans le même esprit, le musée du quai Branly n’a pas non plus
élaboré de PSC en tant que tel et a préféré inclure les éléments relatifs à
ses collections dans son contrat de performance
2008-2010.
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29
L’articulation des PSC avec les contrats constitue à cet égard un
prisme des difficultés rencontrées par le ministère de la culture pour faire
vivre son système de « double tutelle », qui voit les grands établissements
publics suivis simultanément par la direction « métier » (aujourd’hui la
direction générale des patrimoines, et auparavant la DMF), et par la
direction administrative et financière du ministère (actuellement le
secrétariat général, anciennement la direction de l’administration
générale). Les PSC relèvent clairement de la première, tandis que les
contrats pluriannuels ont historiquement été portés par la seconde
conjointement avec la direction du budget.
2 -
Des lettres de mission encore peu nombreuses
Si, au début de la décennie, c’est surtout du contrat pluriannuel
qu’était attendu un renouvellement de l’ancienne tutelle, à partir de 2007,
contrat et lettre de mission ont presque toujours été évoqués en même
temps. Le nombre de lettres effectivement adressées aux présidents
d’établissements est pourtant resté modeste.
De 2000 à 2010, ce sont 26 mandats qui ont été effectués ou
entamés par des présidents dans les neuf principaux établissements
publics de la sphère muséale. Sur ces 26 mandats, seuls sept ont été
encadrés par une lettre de mission (dont trois pour la seule RMN). Si l’on
s’en tient aux mandats entamés à partir de 2008, c’est-à-dire après la
décision du conseil de modernisation des politiques publiques de
décembre 2007 prévoyant la généralisation de telles lettres, le bilan est un
peu plus favorable eu égard aux trois lettres de mission adressées aux
présidents du Centre Georges Pompidou et des musées d’Orsay et Guimet
en 2009. Mais les présidents des musées du quai Branly, du Louvre et de
Versailles font toujours exception.
Deux raisons principales expliquent cette situation.
La première résulte des réticences des présidents d’établissements
eux-mêmes à être « missionnés ».
La deuxième raison tient au fait que ces lettres, pour jouer leur
rôle,
exigeraient
qu’un
certain
nombre
d’options
politiques
ou
stratégiques fussent arbitrées en amont. Or, cela a rarement été le cas au
cours des dernières années.
Le dispositif des « lettres d’objectifs », destinées à fixer chaque
année les cibles qui gouvernent la part variable de la rémunération des
présidents d’établissements publics, a eu davantage de succès, quoiqu’en
toute fin de décennie puisqu’il ne s’est généralisé qu’en 2010. Mais ces
parts variables, peu importantes, se sont focalisées sur les objectifs
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30
COUR DES COMPTES
quantitatifs (la fréquentation en volume, le niveau des ressources propres,
le rythme des opérations de récolement, etc.) sans qu’y soient intégrés des
paramètres plus qualitatifs (la présence des jeunes et des publics du
« champ social » dans les musées, etc.). Au surplus, la quasi-totalité des
parts variables versées au cours des dernières années ont atteint 100 % du
calcul théorique, soit spontanément, soit après discussion informelle entre
musées, services et cabinet du ministre.
3 -
Une politique contractuelle souvent évoquée mais
difficilement appliquée
Le 3 décembre 2009, le ministre du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de la réforme de l’Etat a publié une
communication intitulée «
Une nouvelle gouvernance pour les opérateurs
de l’Etat
», qui réaffirmait la généralisation des lettres de mission pour
tous les dirigeants d’opérateurs d’ici la fin de l’année 2010 et la signature
des contrats de performance avec les plus importants d’entre eux d’ici
juin 2010.
Ces échéances n’ont pas été tenues dans le secteur des musées, et
l’Etat ne s’est pas donné les moyens managériaux pour qu’elles le soient.
a)
Du contrat d’objectifs et de moyens au contrat de performance, une
orientation constamment réaffirmée
Dans sa communication au conseil des ministres du 4 avril 2003,
destinée à présenter la réforme des musées nationaux, le ministre
soulignait déjà : «
Les objectifs assignés par l’Etat aux établissements
publics, et les moyens qu’il envisage de leur accorder à cette fin, doivent
être cadrés dans un contrat pluriannuel.
». Mais pendant les quatre
années suivantes, seul le musée du Louvre allait faire l’objet d’un tel
contrat.
L’orientation contractuelle devait être reprise le 12 décembre 2007
par le conseil de modernisation des politiques publiques à l’occasion de la
première vague de la révision générale des politiques publiques (RGPP)
sous la forme d’une décision : «
Généralisation des contrats pluriannuels
de performance et des lettres de missions aux dirigeants des opérateurs
».
Cette nouvelle terminologie, « contrats de performance » en lieu et
place de « contrats d’objectifs et de moyens », traduit les réticences,
manifestées au milieu des années 2000, du ministère en charge du budget
à s’engager sur le montant des subventions allouées aux établissements
au-delà du budget annuel. Ce changement de pied par rapport au contrat
d’objectifs et de moyens signé par le Louvre en 2003 n’est d’ailleurs pas
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31
étranger
aux
réticences
manifestées
par
plusieurs
présidents
d’établissements pour conclure un contrat pluriannuel.
Quoi qu’il en soit, au regard de cette orientation constamment
réaffirmée, les années 2008-2010 ont été marquées par un enlisement de
la contractualisation plutôt que par son déploiement.
b)
Un bilan quantitatif décevant, des progrès récents, le retour de la
question des moyens
Le bilan du processus contractuel présenté ci-dessous montre que
celui-ci n’a pas été immédiatement engagé au moment où il était annoncé
en 2003, et a connu bien des heurts ou des hésitations avant de paraître se
stabiliser à la fin de la décennie.
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Contrats pluriannuels en vigueur depuis 2003
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Louvre
Contrat d'objectifs et de moyens 2003-2005,
signé en avril 2003
Contrat de performance 2006-2008,
signé le 11 juillet 2006
Projet de contrat bloqué
Orsay
Contrat de performance 2006-2009,
signé le 26 décembre 2006
Contrat sur le
point d'aboutir
Versailles
Contrat de performance 2008-2010, adopté par le CA du 17
décembre 2007 et signé par le ministre en juillet 2008
EPQMB
(ouvert)
Contrat de performance 2008-2010, adopté par le CA du 29
novembre 2007 et signé par le ministre le 11 mars 2008
CNAC-
MNAM
RMN
Contrat de stratégie 2007-2009 et contrat de performance,
signés les 29 mars et 26 septembre 2007
Guimet
Contrat sur le
point d'aboutir
Années neutralisées (Orsay et Guimet étant devenus établissements publics en 2004, et l’EPQMB n’étant entré en phase d’exploitation qu’en 2006)
Années non couvertes par un contrat
Années couvertes par un contrat
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33
Si
l’on
considère
les
sept
principaux
musées
érigés
en
établissements publics et la RMN, la séquence 2003-2010 représente au
total 51 années de gestion qui auraient dû prendre place dans un cadre
contractuel si les intentions affichées dès 2002-2003 avaient été
rapidement mises en oeuvre. Or, sur ces 51 années, seules 18 ont été
couvertes par un contrat.
A cet égard, il est singulier d’observer que certains présidents
d’établissements ont été reconduits dans leurs fonctions alors même qu’ils
entretenaient une situation de blocage. L’Etat dispose pourtant, à
l’occasion des nominations ou reconductions, d’un levier efficace et
légitime pour accélérer la préparation et la conclusion des contrats
auxquels il attache toujours officiellement le plus grand prix.
Deux difficultés importantes se présentent aujourd’hui au Louvre
et au Centre Georges Pompidou, et tiennent en partie à une contestation
identique.
Au Centre Georges Pompidou, un projet assez avancé a été mis de
côté au printemps 2007 lors du changement de président, et n’a pas été
repris depuis. La raison principale du blocage tient à la revendication,
portée par le président du Centre, d’un « rebasage » de la subvention
attribuée à l’établissement, à laquelle ne veut ou ne peut pas souscrire
l’Etat. En vertu du glissement terminologique évoqué précédemment,
l’engagement de l’Etat sur le niveau de subvention n’est pourtant plus, en
principe, une condition des contrats dits de performance.
La situation du Louvre illustre cette ambivalence. L’établissement
a été le seul à bénéficier d’un contrat d’objectifs et de moyens conforme
aux ambitions affichées par le ministre de la culture en 2003. Bien que
certaines tensions aient commencé à se manifester entre le Louvre et la
RMN au cours de ces années, le dynamisme du musée et de ses équipes a
permis la préparation d’un nouveau contrat, reconstruit autour de la
notion de « performance » qui a encadré les années 2006-2008. En
revanche, depuis 2009, la signature d’un nouveau contrat est bloquée.
Le ministère de la culture estimait encore récemment que le
renouvellement du contrat liant le Louvre et l’Etat était sur le point
d’aboutir. Mais il n’est pas certain que cette position soit celle du musée,
qui a indiqué à la Cour : «
Le souhait du Louvre de voir associer à son
contrat de performance un volet portant sur les moyens budgétaires et
humains n’est que l’application de son décret statutaire dont les
dispositions en la matière sont sans ambiguïté. Le musée du Louvre,
après avoir rappelé ces éléments à de nombreuses reprises (…) et obtenu
des réponses divergentes, a demandé expressément par un courrier
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COUR DES COMPTES
d’avril 2010, adressé à la direction générale des patrimoines, de clarifier
cette position. Aucune réponse n’a été obtenue jusqu’à présent.
».
L’argument du décret statutaire est factuellement exact
10
. Mais il
s’agit d’une survivance si l’on considère que le ministère de la culture a
réorienté sa politique contractuelle dans le sens du contrat de performance
dès le milieu des années 2000, et ne semble pas en voie de revenir sur
cette évolution. Les nouveaux décrets statutaires des établissements
publics de Versailles, d’Orsay ou du musée Picasso disposent clairement,
désormais, que le contrat est simplement « de performance ».
Il convient toutefois de reconnaître qu’avec un taux de
financement des musées par l’Etat qui oscille entre 55 et 80 %, la
performance de ces derniers n’est pas indépendante des subventions qui
leur sont accordées. Aussi serait-il pertinent que les contrats de
performance comportent, sinon un engagement, du moins des indications
sur l’évolution de ces dernières pendant la même période. Le fait que le
projet de loi de finances soit désormais préparé en se référant à une
programmation budgétaire pluriannuelle devrait y aider
11
.
***
Projets scientifiques et culturels (PSC), contrats pluriannuels et
lettres de mission auraient dû, en principe, traduire et formaliser les
orientations stratégiques des musées. En réalité, les premiers ont
abandonné la plupart des enjeux de performance (en termes de gestion, de
publics, de développement…) aux seconds, qui ont eu du mal à émerger
avant la fin de la décennie. Les rares lettres de missions aux dirigeants
d’établissements, apparues plus tardivement, ont quant à elles été
adressées en cours d’exécution de contrats, et non préalablement pour en
fixer les axes stratégiques.
Le ministère de la culture, s’il entend restaurer ses capacités de
pilotage politique et stratégique, devra remettre de l’ordre dans ces
instruments, et les réinscrire dans une chronologie et une répartition des
rôles plus logique, avec en son coeur le contrat de performance.
10
Le décret statutaire du 22 décembre 1992 prévoit que
«
La politique scientifique et
culturelle de l'établissement public, ses activités et ses investissements font l'objet d'un
contrat pluriannuel conclu avec l'Etat. Ce contrat fixe des objectifs à l'établissement
et prévoit les moyens et les emplois qui doivent lui être affectés.
». Vis-à-vis de la
RMN, dont le rôle est également prévu « sans ambiguïté » par le décret statutaire, le
Louvre ne semble pas avoir prêté la même attention aux dispositions réglementaires.
11
Cf. loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les
années 2011 à 2014.
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35
En premier lieu, les lettres de mission, adressées systématiquement
en début de mandat, trouveraient leur principale utilité en fixant les
orientations stratégiques et le calendrier impératif d’élaboration d’un
projet de contrat, qu’il serait demandé au dirigeant nommé de préparer.
Ce contrat, qui « absorberait » le PSC, constituerait ensuite la seule
référence stratégique partagée entre l’Etat et chaque musée, les
éventuelles inflexions étant introduites par avenants. Il comporterait, à
défaut d’engagement, du moins une visibilité minimale sur les moyens
que l’Etat entend accorder à chaque musée pour atteindre ses objectifs.
Enfin, les lettres d’objectifs consacrées à la part variable des
rémunérations accordées aux dirigeants des musées devaient n’être
qu’une déclinaison annuelle de quelques objectifs et indicateurs du
contrat, choisis parmi les plus importants.
En corollaire, le ministère et les conseils d’administration
devraient favoriser l’émergence d’une culture du « rendre compte », et
exiger plus souvent – au moins une fois par an – des présidents
d’établissements qu’ils justifient leurs politiques au regard des objectifs
stratégiques fixés par les contrats.
Cette séquence serait de nature à restaurer un dialogue stratégique
équilibré entre des musées devenus autonomes et un ministère qui ne peut
s’abstraire de son rôle stratégique et de ses responsabilités d’attribution
des moyens et d’évaluation des résultats.
B - Une difficulté structurelle à piloter et arbitrer
Loin de conduire à un pilotage stratégique renouvelé, le
mouvement d’autonomie des musées semble avoir placé le ministère de la
culture dans un perpétuel embarras. Au vu des très nombreux exemples
relevés par la Cour à l’occasion de ses contrôles, il lui est manifestement
devenu de plus en plus difficile d’arbitrer entre les prétentions
concurrentes des établissements, ou même d’arrêter des décisions
intéressant le sort d’une collection ou d’une initiative politique nationale.
1 -
Les insuffisances du cadre contractuel pour un pilotage
national
Même lorsqu’ils existent ou ont existé, les contrats pluriannuels
n’ont pas été les vecteurs, à eux seuls, d’un dialogue renouvelé entre
l’Etat et les musées.
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COUR DES COMPTES
Sans même évoquer les initiatives politiques nationales qui sont
venues modifier
de facto
les stipulations contractuelles (ainsi la création
d’un département des arts d’Islam au Louvre en 2004, ou les mesures de
gratuité demandées à tous les musées en 2009), deux éléments essentiels
ont témoigné de la faiblesse de l’instrument contractuel et des difficultés
du ministère de la culture à faire prévaloir des orientations nationales :
l’absence de pilotage de la politique tarifaire ; et l’impuissance à dessiner
le cadre d’une coopération stable entre les musées et la RMN.
a)
L’absence de cadrage de la politique tarifaire
Il serait logique de considérer que la politique tarifaire, qui
détermine l’accessibilité des collections nationales aux publics, constitue
une question stratégique. L’évolution des tarifs, de surcroît, se prête à une
programmation pluriannuelle. Bref, en première analyse, la politique
tarifaire aurait sa place dans les contrats.
Le sujet reste pourtant controversé. Si le président du musée du
Louvre, notamment dans la déclaration rapportée ci-dessus, a semblé se
rallier à l’idée que les tarifs relèvent d’orientations nationales et non de
décisions arrêtées établissement par établissement, dans les faits, sa
pratique a été différente. Le président de l’établissement public de
Versailles, à l’inverse, s’est à plusieurs reprises - y compris devant la
Cour – opposé à l’idée que les questions tarifaires soient « encadrées »
par le ministère de la culture
12
, et a mis la pratique de l’établissement en
accord avec cette conviction.
De fait, au cours des dernières années, la quasi-totalité des
décisions importantes en matière de tarifs a été prise en-dehors du
cadrage contractuel lorsque celui-ci existait.
Dans le cas du Louvre, par exemple, l’augmentation des tarifs la
plus importante décidée au cours de la décennie (+ 1 € sur les collections
permanentes, + 1,5 € sur les expositions temporaires et sur les billets
couplés) a été adoptée par le conseil d’administration de l’établissement
le 28 novembre 2003 alors que les services du ministère de la culture
estimaient qu’elle ne correspondait pas aux engagements du contrat 2003-
2005 signé quelques mois auparavant.
12
Le président de l’établissement public du château, du musée et du domaine national
de Versailles estime ainsi que «
L’inscription dans les contrats de performance d’un
volet relatif à la politique tarifaire est contestable si elle n’est pas accompagnée d’un
volet sur l’engagement de l’Etat, puisqu’un des objectifs de la politique tarifaire est
de rendre efficace le dynamisme des ressources propres de l’opérateur pour pallier
les engagements, souvent insuffisants, de l’Etat.
» (lettre du 5 novembre 2010 en
réponse aux observations provisoires de la Cour).
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
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37
Le constat est le même pour ce qui concerne les autres contrats
conclus au cours des dernières années, notamment à Orsay et à
Versailles : alors que ceux-ci encourageaient la modération tarifaire en
mettant l’accent sur le mécénat pour le développement des ressources
propres, les établissements ont obtenu de leurs conseils d’administration
des augmentations tarifaires (cf. chapitre IV). Enfin, aucun des mots
« tarifs », « prix » ou « billet » ne figure dans le contrat de performance
conclu par le musée du quai Branly pour la période 2008-2010.
La réponse apportée par le ministère de la culture à la présente
observation au cours de la phase contradictoire semble confirmer ces
difficultés : «
Les remarques de la Cour sur ce point reflètent largement
les injonctions contradictoires que le ministère doit lui-même prendre en
compte. La recherche d’une plus grande autonomie a en effet conduit à
une déconcentration fonctionnelle de la gestion des tarifs qui, par
construction, s’articule mal avec une logique centralisée.
».
Si la recommandation de la Cour en faveur d’une inscription de la
politique tarifaire dans le cadrage pluriannuel a été retenue par le
ministère de la culture, il restera à convaincre les établissements publics
qu’il s’agit bien là d’une question relevant de la politique nationale et du
dialogue avec l’Etat. Pour l’heure, ils n’en sont pas tous convaincus.
b)
Les relations avec la RMN
Les relations entre les musées érigés en établissements publics et la
RMN ont, elles-aussi, soit totalement fait défaut dans les contrats, soit ont
été contredites en cours d’exécution.
A titre d’exemple, alors que le contrat 2003-2005 conclu par le
musée du Louvre réaffirmait sans équivoque le monopole de la RMN sur
toutes les publications, le Louvre a obtenu dès 2004 la réattribution à son
profit des crédits destinés aux éditions scientifiques, puis a considéré que
ses propres compétences éditoriales couvraient également les catalogues
d’expositions. Quant au contrat 2006-2008, il ne comportait, sur
57 pages, qu’une seule et unique mention de la RMN à propos de la
couverture photographique des oeuvres. Compte tenu des liens qui
unissaient encore à l’époque les deux établissements publics, ce silence
ne peut être interprété que dans un seul sens : le Louvre entendait avoir
les mains libres pour finaliser la cessation progressive de ses liens avec la
RMN dans le plus grand nombre de domaines possibles.
Les musées nationaux ont tous, en des termes proches, renvoyé
cette observation au passé, en observant qu’aujourd’hui, la banalisation
des rapports entre eux et la RMN, devenue «
prestataire de service
»,
excluait une inscription de leur relation dans le cadre contractuel.
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38
COUR DES COMPTES
Cette objection, qui ne saurait justifier
a posteriori
le désordre des
années 2004-2009, serait recevable pour l’avenir si la RMN ne devait
plus exercer d’autre fonction que celle d’un simple prestataire. Mais tel
n’est pas le cas. Comme il a été indiqué, il est prévu que la RMN
conserve des compétences « de référence » et des responsabilités de
service public avec son nouveau statut. Or, certains musées ont déjà
manifesté leur voeu d’autonomie pour la gestion de certaines de ces
responsabilités, par exemple en matière de couverture photographique des
oeuvres et de gestion des photothèques.
Aussi les difficultés rencontrées tout au long de la décennie 2000-
2010 devraient-elles conduire le ministère de la culture à en préciser la
portée et leurs implications vis-à-vis des musées nationaux.
2 -
Des arbitrages de plus en plus laborieux
Au-delà des difficultés rencontrées par le ministère de la culture
pour faire vivre le cadre contractuel esquissé en 2003, d’autres sujets
illustrent sa difficulté à reconstruire un système dans lequel se
concilieraient l’autonomie des musées et sa compétence à décider de ce
qui relève de la politique nationale.
Les exemples pourraient être multipliés, des plus ponctuels –
comme l’attribution par le Louvre de chèques-cadeaux à ses agents
malgré les instructions contraires de la DMF, soucieuse de préserver
l’homogénéité des prestations sociales acquises aux personnels des
musées – jusqu’aux plus stratégiques – comme la construction d’un
centre de réserves commun aux musées, qui est évoqué plus loin.
Deux dossiers sont évoqués ci-dessous sous forme d’encadrés. Ils
constituent deux exemples parmi d’autres des sujets ayant donné lieu à
frictions entre le ministère de la culture et les grands musées.
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
39
L’avenir du musée Hébert
Le musée national Ernest Hébert abrite une collection des oeuvres du
peintre rassemblée dans un hôtel particulier de quelque 640 mètres carrés
situé rue du Cherche Midi à Paris. La collection et le bâtiment – qui
constituait l’habitation du peintre, mais pas son atelier – ont été légués en
1978 à l’Etat et à la Réunion des musées nationaux.
Le musée a été rattaché au musée d’Orsay lors de la transformation de
celui-ci en établissement public. En octobre 2004, constatant que l’hôtel ne
répondait pas aux normes d’accueil du public, l’établissement a décidé sa
fermeture, dans l’attente d’un nouveau projet scientifique et culturel. Préparé
tout au long de l’année 2005, celui-ci a été approuvé en mars 2006 dans le
sens d’une rénovation évaluée à 10 M€. Mais à la même époque, le musée
d’Orsay était engagé dans un projet de réfection de la galerie des
impressionnistes. Aussi est-il rapidement apparu à son président que la
rénovation du musée Hébert n’était pas prioritaire.
A la fin de l’été 2007, dans le cadre de la RGPP, le président du
musée d’Orsay a proposé la fermeture définitive du musée Hébert et le
déplacement des oeuvres, pour partie au musée départemental consacré au
peintre dans sa ville natale de la Tronche, dans l’Isère, pour partie au musée
d’Orsay. L’enjeu budgétaire tenait à une économie en fonctionnement
d’environ 100 000 € par an, et dans l’évitement d’un chantier de
réhabilitation coûteux.
Cette proposition n’a pas été reprise par le ministère de la culture. La
lettre de mission adressée au président du musée d’Orsay le 5 août 2009
l’invitait «
au regard des orientations définies par les tutelles et en
association avec la Réunion des musées nationaux (RMN),
(à formuler)
toutes propositions concernant la présentation des oeuvres de la collection,
ainsi que l’avenir du bâtiment actuellement fermé.
».
Mais lesdites orientations
n’existaient pas à l’époque, ce que la lettre
de mission aurait précisément dû pallier.
En réponse aux observations provisoires de la Cour, le ministère de la
culture a indiqué que la perspective tracée au musée d’Orsay était celle d’un
maintien dans les lieux du musée Hébert, et de l’élaboration d’un nouveau
projet scientifique et culturel, ce qui équivaut à un arbitrage dans le sens du
statu quo
près de six ans après la fermeture du musée. Désormais, il
conviendra de veiller à ce que cette décision ne soit pas trop coûteuse pour
les finances publiques, puisque depuis 2004, les personnels du musée Hébert
ont été réaffectés et qu’en cas de réouverture, c’est tout un régime
d’exploitation qu’il faudra rétablir.
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40
COUR DES COMPTES
Le dossier des logos
Dans le cadre de ses activités d’édition, la RMN a créé il y a une
vingtaine d’années les marques semi-figuratives (les logos) qui identifient
aujourd’hui les musées du Louvre, d’Orsay et de Versailles.
Le Louvre, dès le début des années 2000, et Orsay, dès son accession
à l’autonomie, ont revendiqué la propriété de ces logos. La RMN, de son
côté, ne s’est jamais montrée hostile à un transfert, mais entendait bénéficier
en contrepartie, si possible d’une indemnité, et, en tout état de cause, de
garanties quant à leur usage, qui lui était indispensable pour ses activités
d’édition d’ouvrages, d’objets et d’images.
Les enjeux de ce dossier, pour n’être pas totalement négligeables en
matière commerciale, ne doivent pas être exagérés. Dès le départ, les
marques semi-figuratives ont été distingués des marques proprement dites,
c’est-à-dire des noms « musée d’Orsay » et « musée du Louvre », qui
appartiennent aux deux établissements.
Le ministère de la culture pensait avoir clos la controverse en
décembre 2006, lorsqu’il fut arbitré d’organiser par convention le transfert de
propriété des logos à titre gratuit aux musées, en échange d’une licence
d’exploitation exclusive elle aussi gratuite. Les établissements étaient invités
à communiquer aux services du ministère, sur ces bases, des projets de
convention avant la fin du mois de janvier 2007. Cette échéance n’a pas été
tenue. Au contraire, les musées ont profité de l’arrivée d’une nouvelle
ministre de la culture en mai 2007 pour remettre en cause cet arbitrage.
Finalement, après deux années supplémentaires d’indécision, les
changements d’équipes, la lassitude, et sans doute la résignation de la RMN à
entrer dans un rôle de prestataire de services ont abouti à la résolution du
conflit. Mais alors que le ministère avait essayé de favoriser un régime
homogène, trois dispositifs différents ont été mis en place.
L’établissement public de Versailles, le premier, a accordé à la RMN,
dès 2009, en échange de la cession gratuite de la propriété du logo, une
licence d’exploitation gratuite pour une durée de neuf ans.
Le musée d’Orsay, à l’inverse, malgré une reprise de la controverse à
l’automne 2009, est parvenu à conclure, contre le voeu de la RMN, une
convention dont la cession de propriété gratuite a pour corollaire une licence
d’exploitation exclusive valorisée à l’euro symbolique, puis chiffrée à 5 % du
chiffre d’affaires sur les cinq années suivantes. Entretemps, il est vrai, le
cabinet du ministre de la culture avait modifié les lignes directrices fixées en
2007 et avait posé le principe de licences payantes, fût-ce à titre symbolique.
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
41
Ce n’est pourtant pas ce principe que, le dernier, le Louvre a retenu
avec la RMN le 26 mars 2010. La convention conclue par les deux
établissements organise le transfert gratuit de la propriété des deux marques
semi-figuratives, et prévoit une licence d’exploitation accordée gratuitement
à la RMN pour une durée de cinq ans mais dont l’exclusivité est limitée aux
éditions d’images et d’objets d’art.
Le dossier des marques semi-figuratives ne présentait à l’origine
aucune autre complexité que celle consistant à amener les établissements à
trouver un juste équilibre entre la propriété de leurs logos pour les uns et leur
usage sous licence pour l’autre. Malgré cela, son règlement aura épousé
l’exacte durée de la décennie. Et dans ce laps de temps, toutes les orientations
(changeantes) arrêtées par le ministère de la culture auront été tour à tour
contredites pour aboutir finalement à trois solutions distinctes.
3 -
Un exemple des difficultés à concilier stratégie nationale et
autonomie des musées : la couverture photographique des
collections nationales et la gestion des droits
La couverture photographique des collections nationales et la
gestion des droits y afférents constituent un autre domaine où se sont
manifestés avec force les tensions entre la RMN et les musées et le
manque d’orientations émanant du ministère.
Depuis l’après-guerre, l’agence photographique de la RMN
exerçait un monopole sur la constitution du fonds photographique des
collections nationales et sur sa commercialisation, sans reverser aux
musées ne serait-ce qu’une fraction des recettes.
Au début des années 2000, dans le cadre de leur autonomie
croissante et face à l’enjeu culturel et économique que commençait à
représenter les reproductions numériques des oeuvres, plusieurs musées
nationaux ont lancé des initiatives afin d’étendre la couverture
photographique de leurs collections et d’en recouvrer la maîtrise. Ce
mouvement a cependant été conduit en ordre dispersé, comme en
témoigne la diversité des pratiques de quatre des plus importants musées
nationaux – le Centre Georges Pompidou, le Louvre, Branly et Orsay.
Le musée du quai Branly, tout d’abord, a entièrement externalisé la
prise de vues de ses oeuvres.
Le Centre Georges Pompidou et le musée d’Orsay, quant à eux,
continuent à dépendre principalement de la RMN, tout en recourant
ponctuellement à des photographes salariés.
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COUR DES COMPTES
Le Louvre, enfin, dans le souci de s’affranchir de la RMN, a
combiné depuis 2003 ces diverses formules. Il a notamment fait réaliser
par un photographe extérieur de renom de très nombreuses photographies
de ses oeuvres, dans des conditions juridiques et économiques qui ont
suscité de fortes réserves de la Cour du fait de la duplication des fonds et
de la perte de recettes pour le système muséal public qui en a résulté, ce
photographe
commercialisant
pour
son
compte
sur
le
marché
international les vues ainsi réalisées.
Les modes de commercialisation des photographies d’oeuvres
varient également d’un musée à l’autre : si le Centre Georges Pompidou
et Orsay ont confié l'exploitation commerciale de leurs fonds à la RMN
(le premier au terme d’une mise en concurrence, le second sans), le
musée du quai Branly s’en est remis à un opérateur privé, tandis que le
Louvre est entré en négociation avec la RMN après un long conflit.
Les relations entre les musées et la RMN semblent aujourd’hui en
voie de « normalisation » dans ce domaine. L’accord trouvé en 2007 entre
cette dernière et le musée d’Orsay, avec un partage à égalité des recettes,
en a fourni le modèle. Reste que plusieurs années se seront écoulées dans
un contexte conflictuel sans que le ministère parvienne à fixer une
doctrine de substitution. Et aujourd’hui encore, toutes les difficultés ne
sont pas réglées. La question de la mise en concurrence ou non de la
RMN pour les activités de commercialisation demeure ainsi incertaine.
Mais c’est surtout en matière de gestion des droits – des artistes et
des photographes des oeuvres – que les pratiques sont les plus diverses.
Si trois musées exigent la cession exclusive des droits des
photographes qui exercent à leur demande, le Louvre a réalisé de notables
exceptions à ce principe dans le passé. Il est également le seul à verser
des droits d’auteur à ses photographes salariés en cas d’exploitation
commerciale en vertu de la loi du 1
er
août 2006, dite loi DADVSI, alors
que ses décrets d’application ne sont pas encore parus.
Enfin, les musées ont une interprétation plus ou moins extensive de
la loi du 31 décembre 1921 instituant une redevance pour l’exercice du
« droit de peindre, dessiner, photographier ou cinématographier dans les
musées »
: deux musées interdisent la réalisation de photographies à des
fins commerciales (le Centre Georges Pompidou et Branly), un estime ne
pouvoir s'y opposer (le Louvre), tandis qu’Orsay s'interroge sur la latitude
qui est la sienne tout en pratiquant une restriction de fait en la matière.
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
43
L'incertitude juridique dans laquelle l’administration centrale a
laissé les musées opérer sur des questions qui relèvent du statut des
collections nationales est critiquable. L’hétérogénéité des pratiques s’est
en effet traduite pour la collectivité publique par la perte d’une partie des
droits photographiques de ses collections au bénéfice d’opérateurs privés.
Si l'uniformité n'est pas un objectif de gestion en soi, certaines
pratiques apparaissent plus satisfaisantes que d’autres, notamment celles,
en vigueur au Centre Georges Pompidou et à Branly, consistant à ne
donner l’autorisation de photographier une oeuvre que dans des conditions
et pour un usage déterminés. Il est regrettable que le ministère n’ait pas
tenté de définir, à leur exemple, des lignes directrices en matière
d’autorisation de photographier, sujet-clé sur lequel les musées ont été
livrés à eux-mêmes, entraînant de leur part les réponses les plus diverses
allant du laxisme à l’excès de rigueur.
Face à ces risques juridiques et patrimoniaux, le ministère devrait
promouvoir une approche fédérative des conditions de prises de vue,
d’exploitation et de gestion des droits plus solide et plus soucieuse des
intérêts de l’Etat.
***
Ces exemples sont loin d’épuiser la liste des dossiers sur lesquels
le ministère de la culture a éprouvé ou éprouve encore les plus grandes
difficultés à faire valoir une position nationale. L’existence de tels
conflits est inhérente à la vie administrative et n’invalide pas les grands
axes de la réforme de 2003. Mais elle révèle à quel point la volonté et les
instruments d’un pilotage national n’ont pas été retrouvés.
Dans un tel contexte, la première question que devrait se poser le
ministère de la culture est aussi simple dans son énoncé que redoutable
quant à ses implications : quelle est la responsabilité de l’Etat vis-à-vis
des musées nationaux ?
Bien que ceux-ci soient financés majoritairement par des
subventions publiques, l’Etat, c’est-à-dire en pratique le ministère de la
culture, ne peut se positionner comme donneur d’ordre sur n’importe quel
sujet. Mais il lui appartient de définir, de façon cohérente avec
l’orientation politique d’autonomie qu’il a lui-même tracée, les domaines
dans lesquels il demeure une instance de décision et d’arbitrage.
La loi du 4 janvier 2002, ne constitue pas à cet égard un « corpus »
très explicite, mais elle désigne du moins deux domaines dans lesquels
l’autonomie des musées demeure en principe très encadrée : l’intégrité
des collections nationales et les questions tarifaires.
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44
COUR DES COMPTES
Au-delà, il appartient au ministère de la culture de désigner lui-
même son champ d’autorité, notamment dans les documents stratégiques
pluriannuels. Si l’on en croit les objectifs attachés chaque année au projet
annuel de performance du ministère, les questions liées au niveau des
ressources propres des musées et à la démocratisation de l’accès aux
collections, par exemple, relèvent clairement de sa responsabilité.
Recommandations relatives au pilotage de l’Etat
4.
Adresser systématiquement une lettre de mission aux présidents et aux
directeurs des musées nationaux au moment de leur nomination, et inscrire dans
ces lettres l’obligation de conclure, dans un délai déterminé, un contrat
pluriannuel de performance ;
5.
Inscrire dans les contrats pluriannuels un volet relatif à la politique tarifaire,
ainsi qu’un chapitre relatif aux relations de chaque établissement avec la RMN.
***
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Chapitre II
Les dépenses de l’Etat en faveur des
musées nationaux : une décennie de
croissance
La décennie 2000-2010 a été marquée par un objectif de
développement des « ressources propres » des musées (c’est-à-dire des
recettes autres que les subventions de l’Etat : droits d’entrées, redevances,
recettes commerciales et mécénats). Bien que le ministère de la culture
soit resté prudent dans l’expression de cet objectif, les cibles chiffrées
présentées chaque année à la représentation nationale montrent qu’il était
espéré en contrepartie de ce développement une stabilisation, voire une
réduction des financements directs de l’Etat.
Or, il n’en a rien été. En dépit de la hausse importante des tarifs
pratiquée par les musées depuis dix ans, en dépit aussi des incitations qui
leur ont été faites de mieux valoriser leurs espaces et leurs activités, les
grands équilibres économiques des musées nationaux considérés dans
leur ensemble n’ont évolué qu’à la marge et continuent de reposer pour
l’essentiel sur les financements publics.
En somme, le développement des musées, caractéristique de la
décennie, a été davantage financé par des ressources publiques que par
leurs visiteurs ou leurs bienfaiteurs.
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COUR DES COMPTES
Corollaire de cette politique de développement, presque tous les
musées nationaux se sont agrandis au cours des dix dernières années. Par
rapport à celui de 2000, le paysage muséal national de 2010 compte
notamment un nouvel établissement (le musée du quai Branly), quatre
musées entièrement rénovés (le musée national d’art moderne, les musées
Guimet, des Arts décoratifs et de l’Orangerie des Tuileries), et plusieurs
autres musées agrandis ou embellis.
Ces grands chantiers expliquent en partie la croissance des
dépenses de l’Etat, en raison de leur coût intrinsèque bien sûr mais aussi
en raison de la nécessité de financer ensuite, de manière récurrente, le
fonctionnement
de
ces
équipements
nouveaux
ou
agrandis.
Indépendamment de son coût en investissement, chiffré par la Cour à
290 M€ (sans compter la valorisation de son terrain, qui s’élève à 81 M€),
le musée du quai Branly, par exemple, reçoit chaque année 52 M€ de
subvention de l’Etat, partagée à parts égales par les ministères de la
culture et de la recherche, qui constituent une augmentation structurelle
des dépenses consacrées au fonctionnement des musées nationaux.
Grands projets muséaux achevés pendant la décennie 2000-2010
Date
d’achèvement
Coût final
Restructuration du musée Guimet
Janvier 2001
50,20 M€
Palais de Tokyo – création contemporaine
Janvier 2002
4,57 M€
Pavillon Gabriel à Versailles
Octobre 2003
5,27 M€
Marquise et espaces publics du musée d’Orsay
Mars 2004
17,29 M€
Musée du Louvre – Galerie d’Apollon
Novembre 2004
5,4 M€
Musée du Louvre – aile Visconti
Janvier 2005
4,27 M€
Salle des Etats du musée du Louvre
Avril 2005
6,29 M€
Rénovation du musée de l’Orangerie
Mai 2006
30,90 M€
Musée du quai Branly
Juin 2006
290,09 M€
Musée des arts décoratifs
Septembre 2006
46,66 M€
Cité nationale d’histoire de l’immigration
Septembre 2007
20,00 M€
Musée d’Orsay – façade Nord
Printemps 2009
2,14 M€
Château Fontainebleau – quartier Henri IV
Automne 2010
21,68 M€
Source : Rapport public thématique de la Cour des comptes, « Les grands chantiers
culturels » et PAP mission Culture et divers documents.
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LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES MUSEES NATIONAUX :
UNE DECENNIE DE CROISSANCE
47
L’origine de la croissance des dépenses annuelles de l’Etat
consacrées au fonctionnement des musées nationaux trouve donc en
partie son explication dans la croissance de l’« offre » des musées, qui est
plus riche aujourd’hui qu’elle ne l’était en 2000. C’est la poursuite de
cette politique et l’engagement de nouveaux grands projets qui placent
d’ores-et-déjà la décennie 2011-2020 sous forte tension budgétaire (I).
De surcroît, cette augmentation des dépenses directes s’est
accompagnée d’une croissance soutenue des dépenses fiscales en faveur
des musées, à travers le régime du mécénat. Celui-ci a été profitable aux
musées et leur a permis de réussir de belles opérations de rénovation ou
d’acquisitions. Mais il accuse des carences en matière de suivi et
d’encadrement par l’Etat (II).
L’accroissement des dépenses de l’Etat a financé la progression
des effectifs au sein des musées. Celle-ci a correspondu en partie aux
besoins liés à l’extension des plages horaires et à l’accroissement du taux
d’ouverture des salles. Mais cette corrélation traduit le fait que la
réduction du périmètre d’activité de la RMN et l’autonomie des musées
n’ont pas été neutres en termes d’effectifs, et que le développement de
l’offre culturelle n’a pas été atteint par le biais de gains d’efficience ou de
productivité, mais par une politique de moyens (III).
I
-
L’économie des musées : le poids prépondérant
des financements de l’Etat
L’architecture du budget du ministère de la culture comprend un
agrégat regroupant les crédits destinés aux musées nationaux et à la
politique muséale nationale. En 2000 et en 2010, cet agrégat ne recouvrait
pas tout à fait le même périmètre, mais moyennant quelques ajustements,
il est possible de mesurer son évolution à dix ans d’intervalle.
L’agrégat
« Patrimoine
muséographique »
utilisé
en
2000
regroupait l’ensemble des crédits destinés au fonctionnement et à
l’investissement des musées pour un total de 241,02 M€, à l’exception
des dépenses de personnel, évaluées séparément au prorata des effectifs à
93,45 M€. Le montant total des crédits alloués aux musées nationaux et à
la politique muséale peut ainsi être estimé à 334,47 M€ en 2000.
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48
COUR DES COMPTES
En 2010, l’action « Patrimoines des musées de France » introduite
dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) au
sein du budget du ministère de la culture a été dotée de 465 M€,
comprenant à la fois des crédits de personnel, de fonctionnement et
d’investissement. Si l’on ajoute à ce total la part de la subvention annuelle
du musée du quai Branly inscrite au budget du ministère de la recherche
et certains crédits d’investissement qui bénéficient aux musées nationaux
mais sont inscrits sur d’autres lignes, le total des moyens alloués par
l’Etat aux 37 musées nationaux a atteint cette année-là près de 528 M€.
Dépenses budgétaires de l’Etat en faveur des musées (en M€)
2000
2010
« Patrimoine
muséographique », y
compris investissements
241,02
« Patrimoines des musées
de France »
465,35
Grands travaux muséaux
(Versailles et MUCEM)
32,72
Acquisitions des musées
nationaux (CNAC et
Guimet)
3,58
Dépenses de personnel au
profit des musées
93,45
Subvention au musée du
quai Branly sur le budget
"Recherche"
26,00
Total
334,47
Total
527,65
Source : projet annuel de performance de la mission « Culture » pour 2010 et rapport
de gestion du ministère de la culture pour 2000.
Ces chiffres montrent qu’en dix ans, la progression des crédits
consacrés aux musées a atteint environ 58 %. Au cours de la même
période, le budget du ministère de la culture a crû de 32 %, si bien que la
part des musées en son sein a augmenté de près de trois points pour
atteindre 17,5 % (cf. graphique page suivante).
Si l’on ajoute à cette progression de 58 % des dépenses directes de
l’Etat le doublement des avantages fiscaux associés au mécénat et l’essor
considérable de ce dernier à partir de 2003, il peut être estimé que l’effort
budgétaire total de l’Etat en faveur des musées nationaux a progressé en
dix ans dans une proportion comprise entre 70 et 90 %. Dans le même
laps de temps, l’inflation ne représentait qu’une hausse des prix de 20 %.
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Répartition du budget du ministère de la culture en 2000 (cercle intérieur) et en 2010 (cercle extérieur)
518,78 M€ (22,9%)
414,20 M€ (18,3%)
334,47 M€ (14,7%)
474,42 M€ (20,9%)
211,14 M€ (9,3%)
313,28 M€ (13,8%)
Patrimoine monumental et
archéologique
407,28 M€ (13,6%)
Patrimoines des musées de
France
527,65 M€ (17,5%)
Autres politiques (livre,
archives, art plastiques…)
710,38 M€ (23,7%)
667,30 M€ (22,6%)
Spectacle vivant
332,10 M€ (11,1%)
Enseignement supérieur et
insertion professionnelle
Fonctions de soutien du
ministère
378,32 M€ (12,6%)
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50
COUR DES COMPTES
A - La croissance des subventions et dotations de l’Etat
Le financement des musées nationaux par l’Etat emprunte trois
voies complémentaires.
Tout d’abord, tous les musées reçoivent une subvention de
fonctionnement annuelle, qui s’intitule « subvention pour charge de
service public » pour les établissements publics, ou « dotation » pour les
services à compétence nationale.
Ensuite, les musées bénéficient de subventions d’investissement,
qui sont en principe allouées en regard de chantiers précisément identifiés
et n’ont donc pas de vocation récurrente.
Enfin, l’Etat rémunère directement sur son propre budget les
personnels fonctionnaires affectés dans les musées, à l’exception notable
du Louvre qui, depuis 2003, voit sa subvention pour charge de service
public majorée du montant de ces rémunérations qu’il gère et verse
directement. Le Centre Georges Pompidou et le musée du quai Branly
gèrent eux-aussi la rémunération de tous leurs personnels, qui y occupent
des emplois contractuels.
Tous les musées présentent des structures de financement
singulières, qui reposent sur un « mix » entre ces trois formes de soutien.
L’annexe 2 du présent rapport présente à cet égard le détail des
subventions reçues par chacun d’entre eux. De 2000 à 2010, le total des
subventions et des dotations attribuées par l’Etat a progressé de
142,44 M€ à 321,75 M€. Entre ces deux dates, la délégation au Louvre
évoquée ci-dessus a contribué à cette augmentation à hauteur d’environ
42 M€ (en principe neutre pour les finances publiques
13
), tandis que la
création du musée du quai Branly représentait pour l’Etat un surcroît de
dépense d’environ 52 M€ chaque année.
Le total des subventions d’investissements, quant à lui, est passé
pendant la même période de 31,21 M€ à 52,92 M€, cette évolution étant
très marquée, année après année, par le rythme d’avancement et de
renouvellement des grands chantiers.
13
A l’occasion de son contrôle de l’activité et de la gestion du musée du Louvre, la
Cour a constaté que la délégation de gestion de ses personnels fonctionnaires accordée
à l’établissement avait logiquement nécessité une augmentation des effectifs de sa
direction des ressources humaines, sans qu’une réduction symétrique ait été observée
du côté du ministère de la culture. C’est la raison pour laquelle d’un point de vue
budgétaire, cette délégation n’est en réalité pas tout à fait neutre.
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LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES MUSEES NATIONAUX : UNE DECENNIE
DE CROISSANCE
51
En 2010, sans même prendre en compte les contreparties fiscales
attachées
au
mécénat,
l’Etat
contribue
ainsi
directement
au
fonctionnement des musées nationaux, grâce à ses subventions et à la
prise en charge d’une partie des personnels, selon des taux qui
s’échelonnent de 55 % (dans le cas du musée du Louvre) à près de 80 %
(dans le cas du Centre Georges Pompidou et du musée du quai Branly),
comme le montrent les tableaux détaillés retraçant l’évolution des
subventions de l’Etat qui figurent en annexe 2.
Au cours de la décennie, ces taux n’ont que peu diminué musée par
musée (sauf dans le cas du Louvre), généralement de façon non durable,
et sont même légèrement repartis à la hausse en 2008 et en 2009 du fait
de la compensation budgétaire des mesures de gratuité décidées en faveur
de nouveaux publics.
Cette augmentation du soutien de l’Etat aux musées ne correspond
pas aux objectifs qui leur avaient été assignés en 2003 puisqu’il était
espéré de l’autonomie des musées une croissance des ressources propres
qui permettrait à l’Etat de réduire progressivement sa contribution à leur
fonctionnement.
B - Un objectif de réduction des subventions de l’Etat
de
facto
abandonné
Si à l’orée de la décennie les objectifs de croissance des ressources
propres étaient encore formulés avec une certaine prudence, il est devenu
de plus en plus explicite au fur et à mesure des années que l’Etat en
attendait une réduction de ses propres dépenses en faveur des musées.
Dans sa communication du 4 avril 2003 relative à la réforme des
musées nationaux, le ministre de la culture et de la communication
paraissait ainsi afficher un objectif de croissance parallèle des
financements de l’Etat et des ressources propres des musées. Tel était
d’ailleurs le fondement du contrat d’objectifs et de moyens conclu avec le
musée du Louvre quelques jours auparavant, puisque celui-ci liait
l’augmentation de la subvention attribuée à l’établissement et la
progression de ses propres recettes.
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52
COUR DES COMPTES
Deux ans plus tard, le premier projet annuel de performance de la
mission « Culture » établi à l’automne 2005 dans le cadre du projet de loi
de finances pour 2006 comportait un objectif intitulé «
Elargir les sources
d’enrichissement des patrimoines publics
», dont la principale déclinaison
opérationnelle tenait dans un indicateur «
Part des ressources propres des
institutions patrimoniales dans le budget total
», appliquée aux musées
nationaux aux côtés de la Cinémathèque française et du Centre des
monuments nationaux.
Sur la base d’un taux estimé en 2005 à 43 %, la cible de 48 %
assignée à l’année 2010 signifiait que les ressources propres devaient
progresser sur un rythme cinq fois supérieur à celui des dotations de
l’Etat. Compte tenu des importantes augmentations tarifaires acceptées
par le ministère de la culture peu de temps auparavant et surtout du
doublement des avantages fiscaux attachés au mécénat, ce taux ne
paraissait pas hors de portée.
La ministre de la culture avait indiqué en ce sens à la Cour, le 8
septembre 2008, en réponse à une communication portant sur les enjeux
de gestion de son ministère : «
Celui-ci [
le renforcement du pilotage
ministériel
] devra également permettre la mise en oeuvre d’une autre
mesure annoncée par le conseil de modernisation des politiques
publiques le 11 juin dernier : le développement des ressources propres
des établissements publics et la maîtrise de leurs coûts dans le but
d’alléger la part des subventions de l’Etat dans leur budget.
»
Cette affirmation était contradictoire avec les objectifs affichés au
même moment dans le cadre des lois de finances. Dès 2008, en effet, le
projet annuel de performance de la mission « Culture » abaissait la cible
de ressources propres à 43 %, ce qui correspondait en fait à un scénario
de stabilité. Enfin, à partir de 2010, tirant les conséquences du choix de
compenser budgétairement les mesures de gratuité décidées l’année
précédente, le projet annuel de performance entérine un scénario de
diminution du taux de ressources propres à 39 % en 2011.
Si l’on en croit ces cibles, la stratégie ministérielle s’est inversée,
non seulement entre 2003 et 2010, mais même entre 2008 et 2010. Mais
en réalité, le ministère de la culture n’a jamais vraiment officialisé ce
changement de cap, et s’est contenté d’ajuster les cibles aux résultats,
faute que ceux-ci atteignent celles-là.
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DE CROISSANCE
53
De fait, si l’on considère les résultats, la part des ressources propres
dans le fonctionnement des institutions patrimoniales s’est contractée
avant 2009, et a encore diminué depuis cette date compte tenu de l’effet
« gratuité » :
Cible et résultats de l’indicateur « Taux de ressources propres des
musées nationaux » (hors effet Abou Dabi en 2007)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2010
ajusté
2011
Cible
43 %
44 %
43 %
40 %
46 %
39 %
39 %
Résultat
48,4%
47 %
43 %
44 %
44 %
41 %
39 %*
Source : rapports annuels de performance de la mission « Culture »
Ces résultats varient selon les musées. Dans le cas du Louvre, par
exemple, la Cour a constaté que la progression des ressources propres
avait été plus rapide que celle des subventions de l’Etat, si bien que
mécaniquement, la part des premières a crû au milieu des années 2000.
Mais en aucun cas il n’y a eu substitution des unes aux autres : aucun
musée n’est parvenu à un niveau de ressources propres qui permette à
l’Etat de réduire son soutien direct.
C - L’économie générale des musées nationaux
En 2009, les 37 musées nationaux ont représenté, ensemble,
667 M€ de recettes de fonctionnement, auxquelles il convient d’ajouter le
montant des rémunérations de leurs personnels directement prises en
charge par l’Etat, c’est-à-dire 93 M€. Au total, les ressources mobilisées
par les musées pour leur fonctionnement ont ainsi atteint près de 760 M€,
dont 406 M€ provenaient directement de l’Etat.
Cette même année, le chiffre d’affaires « culturel » des musées
(qui comprend les recettes de billetterie, les redevances perçues auprès
des concessionnaires et plus globalement le prix des prestations de
service rendues par les établissements) a atteint dans les 37 musées
nationaux un total de 178,31 M€, soit moins de la moitié du montant des
subventions de l’Etat.
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COUR DES COMPTES
Fonctionnement des musées nationaux en 2009 :
760,46 M€
Dépenses de
personnel prises
en charge par
l'Etat
92,76 M€
12%
Subventions de
l'Etat
313,24 M€
42%
Autres recettes
de
fonctionnement
94,99 M€
12%
Produits
commerciaux
RMN
81,15 M€
11%
Recettes
culturelles
(droits d'entrée,
redevances,
locations…)
178,32 M€
23%
Source : comptes financiers 2009 des musées érigés en établissements
publics et rapport annuel de performance de la mission « Culture » du
budget de l’Etat
En dix ans, chacune de ces catégories de ressources a progressé en
volume, mais dans des proportions comparables. La hausse des tarifs
d’entrée, par exemple, a été parallèle à la progression des subventions de
l’Etat, si bien qu’au total, les grands équilibres économiques du monde
des musées – et notamment le poids des concours publics – sont restés en
proportion assez stables.
En matière d’investissement, les musées nationaux ont bénéficié la
même année d’un total de 163 M€ de ressources. Sur ce total, environ
64,58 M€ (39 %) provenaient de l’autofinancement des musées, c’est-à-
dire des moyens dégagés par l’activité et affectés aux investissements.
Plusieurs chantiers spécifiques et d’une particulière importance (par
exemple la restauration d’ensemble du domaine de Versailles en
application du schéma directeur immobilier arrêté en 2003) justifient
toutefois l’existence de subventions d’investissement spécifiques : en
2009, celles-ci ont atteint 55,41 M€. Les ressources en numéraires levées
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DE CROISSANCE
55
auprès de mécènes ou d’autres collectivités représentaient, la même
année, 31,91 M€.
Ressources d'investissement des musées nationaux en 2009 :
163,26 M€
Subventions
d'investissement
de l'Etat
55,41 M€
34%
Apports gratuits
et dons,
mécénats en
nature
11,37 M€
7%
Autres recettes
(mécénats en
numéraires,
autres
subventions)
31,91 M€
20%
A uto fina nc e m e nt
des musées
64,58 M€
39%
Source : comptes financiers 2009 des musées nationaux (tableaux de
financements)
La part de l’autofinancement doit être appréciée avec prudence,
dans la mesure où elle procède en partie des excédents d’exploitation
affectés aux investissements. L’Etat, en effet, tend de plus en plus à
« faire masse » de ses subventions, comptabilisées comme des ressources
de fonctionnement par les musées, à charge pour eux de dégager ensuite
une
capacité
d’autofinancement
suffisante
pour
couvrir
leurs
investissements. Les ressources d’investissement comprennent également
la valeur des oeuvres acquises à titre gratuit et certains mécénats en
nature, qui ne constituent pas des « recettes » en numéraire, contrairement
aux subventions de l’Etat. Ainsi, en 2009, les comptes financiers de
l’établissement public de Versailles ont-ils enregistré symétriquement en
ressources et en emplois pour 11,3 M€ de dons.
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56
COUR DES COMPTES
Ces paramètres structurels qui voient l’Etat prendre en charge une
part prépondérante du financement des musées ont toutes les raisons de se
perpétuer au cours de la prochaine décennie et de s’appliquer aux
nouveaux équipements dont la réalisation a déjà été programmée. C’est
dire que les années 2011-2020 risquent de connaître de fortes tensions
budgétaires si la politique de développement des musées n’est pas
infléchie dans le sens de l’efficience.
Finalement, seule l’opération exceptionnelle de conception du
musée universel d’Abou Dabi, par ses enjeux financiers, a eu un impact
significatif sur l’économie générale des musées nationaux à la fin des
années 2000, qui se perpétuera pendant encore une dizaine d’années.
Le musée universel « Louvre Abou Dabi »
Le 6 mars 2007, la France et l’Emirat d’Abou Dabi ont signé un
accord intergouvernemental relatif à la conception scientifique et culturelle
d’un futur musée universel, qui a été ratifié par la loi du 17 octobre 2007.
La partie française est chargée d’une mission d’assistance à la
conception et à la réalisation du musée, qui s’étend aux acquisitions destinées
à en constituer les collections permanentes. Cette mission est exercée par
l’Agence France-Muséums, société par actions simplifiée dont le capital et
les droits de vote sont détenus par douze établissements culturels, dont sept
musées nationaux (le Louvre détenant 35 % des parts et des droits de vote).
Le budget total de l’Agence de 2007 à 2026 est pris en charge par la
partie émirienne, pour un montant cumulé estimé à 164,5 M€.
Selon l’accord, la partie émiratie versera au musée du Louvre 25 M€
«
pour soutenir son développement
», correspondant en fait au parrainage du
futur département des arts d’Islam, et 400 M€ au titre de l’usage de son nom
(dont 150 M€ ont déjà été perçus).
A compter de l’ouverture du musée, et pendant dix ans, les musées
français associés assisteront le musée émirien par le biais de prêts d’oeuvres
majeures (300 les trois premières années, 250 les trois années suivantes, 200
pour les quatre dernières) et pour le montage d’organisations temporaires.
L’accord prévoit le versement à ce titre de 190 M€ aux musées associés au
projet au titre des prêts, puis de 8 M€ en moyenne chaque année au titre des
expositions
temporaires,
comprenant
les
frais
de
commissariat,
de
convoiement, d’édition et de promotion, auxquels s’ajoutent 5 M€ chaque
année de «
contribution de soutien aux musées Français
».
De son côté, la partie émiratie prévoit de consacrer chaque année
environ 40 M€ aux acquisitions du futur musée d’ici son ouverture. C’est en
incluant ce total qu’a parfois été évoqué le montant d’un milliard d’euros,
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DE CROISSANCE
57
mais en réalité, les fonds destinés aux musées français ne comprennent que
425 M€ destinés au Louvre, 190 M€ de rémunération des prêts et, pendant
dix ans, 5 M€ annuels de soutien additionnel aux expositions temporaires.
Enfin, l’accord prévoit que «
les salles d'un étage du pavillon de Flore
dans le Palais du Louvre porteront le nom d'une personnalité éminente des
Emirats Arabes Unis
».
Indépendamment de l’accord intergouvernemental, c’est le projet d’un
architecte français, M. Jean Nouvel, qui a été retenu pour le bâtiment.
L’ouverture du musée est prévue pour la fin de l’année 2013.
D - Des tensions prévisibles au cours des prochaines
années
Plusieurs grandes opérations d’investissement, qui trouvent leur
origine dans les années 2000-2010 (et parfois même antérieurement) sont
aujourd’hui programmées ou en phase de travaux. La rénovation de
l’hôtel de Soubise destiné à accueillir la Maison de l’Histoire de France
en est un exemple, de même que la restauration et l’agrandissement du
musée Picasso. Les deux plus gros chantiers devraient cependant être la
construction du Musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée
(MUCEM) à Marseille et du Centre de conservation, de recherche et de
restauration des musées de France à Cergy-Pontoise.
La Cour a rendu compte de cette politique de grands projets dans
son rapport public thématique «
Les grands chantiers culturels
» publié
en décembre 2007, pour souligner à quel point les aléas de la
programmation se traduisent immanquablement par des dépassements de
coûts et de délais. Les chantiers programmés pour la décennie 2010-2020
constituent à cet égard des opportunités de mise en oeuvre des
recommandations de la juridiction pour contenir ces risques.
Comme le montre le tableau suivant, les chantiers déjà
programmés qui devraient se déployer durant la prochaine décennie
représentent, au total, un investissement plus important que ceux de la
période 2000-2010 :
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COUR DES COMPTES
Projets muséaux de l’Etat programmés (2011-2020)
Galerie des Impressionnistes du
musée d’Orsay
Janvier 2011
11,4 M€
Tympan est du musée d’Orsay
Printemps 2011
4,08 M€
Pavillon Amont du musée d’Orsay
Printemps 2011
9,69 M€
Travaux prioritaires sur l’hôtel Biron
(musée Rodin)
Décembre 2011
3,20 M€
Département des arts d’Islam du
musée du Louvre
Automne 2012
98,5 M€
Musée des civilisations de l’Europe et
de la méditerranée
Décembre 2012
178,94 M€
Musée Picasso
Décembre 2012
46,60 M€
Espace national d’art contemporain
(Palais de Tokyo
Décembre 2012
20,00 M€
Schéma directeur du domaine de
Versailles
Décembre 2013
158,9 M€
Schéma directeur incendie du musée
du Louvre
2015
De 75 M€ (juin 2007) à 45
M€ (juillet 2008)
Ouverture du musée Guimet à la
période contemporaine et adaptation
des espaces
non précisé
non chiffré
Louvre – projet Pyramide (espaces
d’accueil)
2012, puis repoussé
Chiffrage modulaire - au
moins 70 M€
Maison de l’Histoire de France
2015
70 M€
Centre de conservation, de recherche
et de restauration des musées de
France
2020
Non chiffré (entre 250 et
400 M€ selon le montage
économique)
Projets évoqués mais non programmés officiellement par le ministère de la culture
Réaménagement du Grand Palais
2017
236 M€ HT, dont 120 M€ à la
charge de l’Etat
Agrandissement du musée d’Orsay
(siège de la Caisse des dépôts et
consignations)
non précisé
non chiffré
Source : Cour des comptes à partir de divers documents
Dans tous les cas, ces chantiers pèseront sur les crédits du
ministère de la culture, beaucoup plus qu’au cours des trois dernières
années qui ont correspondu à une période charnière entre l’achèvement
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DE CROISSANCE
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du musée du quai Branly et le démarrage effectif des très grands projets
que constituent le MUCEM et le centre de conservation.
L’évolution des crédits d’investissement programmés de 2006 à
2011 en rend compte avec l’apparition, à partir de 2011, des montants à
mettre en place pour financer l’avancement du MUCEM. Et par la suite,
s’ils sont programmés, les travaux de rénovation du Grand Palais
pourraient prendre le relais, puisque selon les différents scénarios de
financement ce seraient de 50,2 M€ à 150,7 M€ de subvention qui
devraient être versés sur les années 2014-2016.
Evolution des crédits d’investissement (titre 5) de l’action
« Patrimoines des musées de France » de 2006 à 2011
En M€
2006
(exécution)
2007
(exécution)
2008
(exécution)
2009
(exécution)
2010
(LFI)
2011
(LFI)
Autorisations
d’engagement
11,09
1,35
29,33
53,15
28,12
65,67
Crédits de
paiement
6,56
5,98
15,41
17,21
13,65
44,54
Source : Projets et rapports annuels de performance de la mission « Culture »
Au-delà de ces opérations, selon le mécanisme qui a déjà été
évoqué, les subventions pour charges de service public attribuées aux
musées devront être ajustées en proportion des agrandissements et des
nouveaux équipements au fur et à mesure de leur achèvement.
Le MUCEM, à ce titre, pourrait impacter le budget du ministère de
la culture à compter de 2013 dans des proportions comparables à celles
du musée du quai Branly au milieu des années 2000. L’agrandissement
du musée Picasso, déjà évoqué, se traduira quant à lui par un
accroissement des effectifs de 27 ou 46 personnes (selon que l’on tient
compte ou non des effectifs antérieurement hors-site). Le département des
arts d’Islam du musée du Louvre, enfin, nécessitera d’après le musée des
effectifs supplémentaires chiffrés à 40 personnes, dont une partie
seulement est susceptible de provenir de redéploiements.
L’économie muséale étant ce qu’elle est, il est difficilement
concevable que l’Etat ne supporte pas l’essentiel de ces coûts. Les tarifs
d’entrée des musées, en effet, ont crû tout au long de la décennie 2000-
2010, et les établissements ne pourront qu’être prudents dans la
programmation de nouvelles augmentations. Quant au mécénat, outre
qu’il représente une dépense fiscale et pèse donc sur les finances
publiques, il ne peut être considéré sans risque comme une ressource
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60
COUR DES COMPTES
pérenne. Les dirigeants de l’ADMICAL
14
interrogés par la Cour ont ainsi
estimé que le mécénat culturel des entreprises s’était élevé tous secteurs
confondus à 950 M€ en 2008, puis s’était brutalement contracté à 350 M€
environ en 2009, les grandes entreprises ayant non seulement modéré
leurs engagements en matière de mécénat, mais de surcroît privilégié les
causes humanitaires plutôt que culturelles.
***
Au total, le développement des musées, qui était l’un des objectifs
affichés par la réforme présentée au printemps 2003 et mise en oeuvre à
compter du 1
er
janvier 2004, a été financé par l’Etat. Les ressources
propres des musées, liées notamment à des tarifs d’entrée croissants, ont
certes augmenté, mais pas dans des proportions suffisantes pour conduire
à une modération des subventions publiques.
Le rapport d’orientation relatif à la deuxième vague RGPP destinée
à couvrir les années 2011-2013, daté du 30 juin 2010, précise une
nouvelle fois que «
Le renforcement du pilotage des opérateurs sera
poursuivi par la généralisation des contrats de performance et le
développement des ressources propres des établissements.
»
Il conviendrait que la deuxième partie de cette orientation soit,
cette fois, suivie d’effets.
C’est dans ce but que le ministère de la culture, conformément aux
orientations tracées pour l’ensemble des opérateurs de l’Etat, a demandé
aux musées d’anticiper une réduction de leurs subventions et une
diminution de leurs plafonds d’emplois dans le cadre du budget
pluriannuel 2011-2013. En 2011, la part desdites subventions allouée au
fonctionnement courant des musées (et non à la couverture des dépenses
de personnel) sera ainsi réduite de 5 %, comme elle l’avait été en 2009
avant la prise en compte de la compensation « gratuité ».
En réponse à cette orientation, les présidents du Centre Georges
Pompidou et des musées du Louvre et d’Orsay ont, par une lettre du
29 juin 2010 – rendue publique – souligné auprès du ministre de la
culture un risque de «
logique budgétaire de court terme
» qui «
mettrait
en péril des dynamiques construites dans la durée.
». Et le musée du
Louvre a déjà décidé de compenser cette réduction du soutien de l’Etat
par une hausse des droits d’entrée, de 0,5 à 1 € selon les tarifs.
14
L’ADMICAL constitue l’association historique de promotion du mécénat
d’entreprise. C’est elle qui publie chaque année les principaux bilans et évaluations
des dépenses de mécénat, tous secteurs confondus.
Cour des comptes
Les musées nationaux après une décennie de transformations 2000 - 2010 – mars 2011
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LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES MUSEES NATIONAUX : UNE DECENNIE
DE CROISSANCE
61
Cet épisode résume et illustre la situation dans laquelle se trouvent
le ministère et les grands musées à l’aube d’une décennie qui ne pourra
pas se montrer aussi généreuse en moyens que la précédente. La décision
du Louvre témoigne en effet de la réticence ou de l’incapacité des grands
musées, en dépit de leur autonomie revendiquée, à compenser par des
gains de productivité une réduction du soutien de l’Etat.
A cet égard, le dispositif de « toise » appliqué en 2009 et en 2011
constitue, d’un strict point de vue budgétaire, une solution de facilité et
un pis aller. Mais il ne doit pas empêcher le ministère de la culture
d’engager dans le même temps ses musées dans une logique de
performance, et de leur demander de déployer une stratégie qui permette
d’identifier, de façon plus fine, les gains de productivité possibles.
Cette stratégie d’efficience, c’est-à-dire d’une plus grande
efficacité à moindre coût, est la seule possible. Toute autre stratégie
fondée sur une augmentation des recettes en compensation de la réduction
des
financements
de
l’Etat
s’exposerait
à
des
contradictions :
l’augmentation indéfinie des droits d’entrée n’est pas compatible avec
l’ambition de démocratisation de l’accès aux musées, et le mécénat a pour
contrepartie une dépense fiscale qui n’en fait pas une véritable
« ressource propre » des musées.
II
-
Le mécénat et la croissance des dépenses
fiscales
Le développement du mécénat constitue l’un des traits saillants de
la décennie. Tous les grands musées se sont dotés de services spécialisés
et ont recruté des personnels chargés de la recherche et de
l’accompagnement des mécènes. Au Louvre, par exemple, 22 personnes
sont affectées à cette activité.
Ce développement a autorisé, tout au long des années 2000, des
opérations de première importance qui n’auraient sans doute pas été
possibles dans l’économie muséale des années 1990. La rénovation de la
Galerie des Glaces de Versailles ou l’acquisition par le Louvre de
La
Fuite en Egypte
de Nicolas Poussin (déposé au musée des Beaux-Arts de
Lyon) pour un montant de 17 M€ en sont des exemples emblématiques.
Tous les documents stratégiques élaborés par le ministère de la
culture ou les musées au cours des années 2000 font du développement
du mécénat un objectif prioritaire, sur la base d’une évaluation
unanimement positive. Mais si le mécénat constitue une chance pour les
politiques culturelles et pour les musées, deux considérations n’en sont
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pas moins à prendre en compte : il a pour contrepartie une dépense fiscale
qui devrait être soumise à des exigences de suivi et d’évaluation comme
toute autre dépense publique (A) ; et il présente des ambiguïtés au regard
des dépenses de communication et de parrainage (B).
A - L’essor du mécénat
L’essor remarquable qu’a connu le mécénat culturel après l’entrée
en vigueur de la loi du 1
er
août 2003 résulte de dispositifs fiscaux qui sont
aujourd’hui très favorables aux mécènes (1). Telle était bien l’intention
du Gouvernement et du législateur, qui entendaient favoriser l’implication
des entreprises et des particuliers dans le financement de la culture (2).
Mais l’ampleur de cet effort aurait dû avoir pour corollaire la mise au
point de dispositifs de suivi et d’évaluation : or, ceux-ci font encore
défaut sept ans après l’impulsion donnée en 2003 (3).
1 -
Des dispositifs très favorables aux mécènes
Le mécénat culturel appliqué aux musées comprend deux
dispositifs distincts : le mécénat de droit commun lié à l’ensemble des
activités ; et le mécénat destiné à l’acquisition d’oeuvres. Tous deux ont
connu un essor remarquable au cours de la dernière décennie du fait
d’initiatives législatives.
La loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat avait
consolidé le dispositif fiscal en vigueur depuis les années 1960 : les
entreprises et les particuliers étaient autorisés à déduire du montant de
leur bénéfice ou de leur revenu imposable les versements effectués au
profit «
d’oeuvres ou d’organismes d’intérêt général ayant un caractère
philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif,
familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine
artistique (…).
». Ce dispositif « de droit commun » permettait aux
donateurs de concourir à l’ensemble des activités des musées, et
notamment aux expositions, aux événements exceptionnels et aux
rénovations d’espaces.
La loi du 4 janvier 2002 sur les musées de France a introduit deux
nouveaux dispositifs destinés aux entreprises, qui sont explicitement
dirigés vers les acquisitions.
Le premier, inscrit à l’article 238 bis-0 A du code général des
impôts, ouvre droit à une réduction de l’impôt sur les sociétés égale à
90 % des versements effectués pour l’acquisition par l’Etat d’un bien
classé « Trésor national », c’est-à-dire ayant fait l’objet d’un refus
d’exportation après sa vente à un acheteur étranger. Le second autorise
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une réduction d’impôt égale à 40 % des sommes engagées par une
entreprise pour l’acquisition, pour son propre compte, d’un bien classé
«Trésor national », à charge pour elle de le laisser exposé dans un musée
de France pendant dix ans avant d’en récupérer la jouissance.
En juin 2002, le ministre de la culture annonçait le prochain
«
doublement
» des avantages fiscaux liés au mécénat afin d’en accroître
encore le développement. C’est ainsi que la loi du 1
er
août 2003 est venue
renforcer sensiblement, voire modifier, l’économie générale du mécénat.
Aux côtés de nombreuses dispositions techniques, trois mécanismes
principaux ont été modifiés ou créés, qui sont devenus aujourd’hui le
corpus de base du mécénat dans les musées nationaux.
Tout d’abord, le dispositif destiné à favoriser l’acquisition de biens
classés « Trésors nationaux », a été étendu aux « oeuvres d’intérêt
majeur », c’est-à-dire concrètement à des oeuvres situées à l’étranger ou
sur le territoire Français dont l’acquisition est jugée de premier intérêt.
Ensuite, le mécénat de droit commun a effectivement vu son
avantage fiscal théorique multiplié par deux, la loi ayant modifié les
articles 200-1 ter et 238 bis du code général des impôts dans le sens d’une
réduction d’impôt égale à 60 % des versements effectués par des
particuliers ou des entreprises
15
. Dans le même temps, les plafonds des
dons ont été multipliés par deux, ceux-ci passant de 10 à 20 % du revenu
imposable pour les particuliers et de 2,25 à 5 pour mille du chiffre
d’affaires pour les entreprises.
Enfin, dans le prolongement de la loi, une instruction fiscale du
13 juillet 2004 a autorisé les entreprises mécènes à bénéficier de
contreparties, dont la valeur maximale a été ultérieurement fixée à 25 %
de la valeur des dons dans le cas du mécénat de droit commun et à 5 %
dans le cas du mécénat d’acquisition.
Au total, c’est donc un régime très favorable aux mécènes qui a été
institué par la loi du 1
er
août 2003, conformément aux intentions du
Gouvernement et du législateur, qui entendaient placer la France à la
pointe des pays développés en la matière. Et depuis 2003, diverses
15
La déduction du revenu imposable d’un don de 100 € procurait un avantage fiscal
égal au taux d’imposition moyen, soit, était-il considéré à l’époque, environ 30 %.
Une réduction d’impôt égale à 60 % du même don, soit 60 €, correspondait donc en
principe à un doublement de l’avantage fiscal. Mais en 2009, selon le Conseil des
prélèvements obligatoires dans son rapport «
Entreprises et niches fiscales et
sociales
», le taux moyen de l’impôt sur les sociétés acquitté par les entreprises du
CAC 40 ne s’est élevé qu’à 8 %, et à 18 % pour l’ensemble des entreprises assujetties.
Pour certaines entreprises, les dispositions de la loi du 1
er
août 2003 font donc
beaucoup plus que doubler l’avantage fiscal antérieur.
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dispositions sont venues conforter ce dispositif. Notamment, la réduction
de l’impôt sur le revenu inscrite à l’article 200-1-ter pour les particuliers a
été portée à 66 % par la loi du 18 janvier 2005, tandis que la loi du
21 août 2007 a étendu le régime du mécénat à l’impôt de solidarité sur la
fortune (ISF) avec un taux de réduction de l’impôt dû égal à 75 % de la
valeur des dons dans la limite annuelle de 50 000 €.
En passant d’une déductibilité des dépenses du résultat imposable
à une réduction de l’impôt dû, le mécénat a changé de philosophie.
La déductibilité (à l’américaine) - qui perdure dans le système
du parrainage - revient à admettre implicitement que des versements
consentis au profit d’actions culturelles entrent dans l’objet social de
l’entreprise. La réduction d’impôt, spécifiquement française, place ces
dépenses en-dehors de l’objet social : l’Etat compense fiscalement le
montant exposé en considération de l’utilité sociale de ces dépenses.
A cet égard, le mécénat d’acquisition de trésors nationaux ou
d’oeuvres d’intérêt majeur, en autorisant une réduction d’impôt égale à
90 % des versements et en autorisant le bénéfice de contreparties
valorisées à 5 % de la valeur des dons, procure un bénéfice économique
aux entreprises mécènes qui égale quasiment le montant de leurs
contributions. C’est en réalité l’Etat qui finance ces acquisitions
« mécénées », dont il ne supporte cependant pas le coût en trésorerie.
La réduction d’impôt liée au mécénat : une spécificité française
Contrairement à une idée reçue, le dispositif français du mécénat ne
s’est pas mis au niveau de son équivalent anglo-saxon, et notamment
américain. Il l’a largement dépassé.
Aux Etats-Unis, le mécénat est sociologiquement le fait, certes des
entreprises, mais majoritairement des particuliers. A titre d’exemple, en
2009, les 126 M$ de
philanthropy funds
reçus par la Smithsonian Institution
provenaient à hauteur de 20 % d’entreprises, de 41 % de particuliers, et de
34 % de fondations, qui sont elles-mêmes personnalisées. S’y ajoutaient 5 %
de donateurs divers.
Le dispositif fiscal américain est moins avantageux que le dispositif
français et privilégie les particuliers plutôt que les entreprises. Ainsi, les
versements effectués par ces dernières sont déductibles du résultat imposable
dans la proportion de 80 à 100 % des sommes versés, tandis que les dons des
particuliers sont intégralement déductibles du revenu imposable, mais ne
donnent lieu, ni pour les unes ni pour les autres, à aucune réduction d’impôt.
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2 -
Le développement des ressources issues du mécénat
Les
musées
nationaux,
et
principalement
ceux
érigés
en
établissements publics, ont tiré le meilleur parti de cet essor. En dépit de
quelques à-coups, les ressources issues du mécénat et des diverses formes
de parrainage sont en forte progression depuis 2003. Les résultats
enregistrés dans les comptes financiers en rendent compte pour ce qui
concerne les recettes de mécénat enregistrées parmi les recettes de
fonctionnement (les chiffres relatifs aux mécénats d’investissement
n’ayant pu être réunis faute de données homogènes) :
Mécénat enregistré dans les recettes de fonctionnement des trois
grands musées EP 2000-2010
En M€
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Louvre (sans Abou
Dabi)
0,31
3,35
7,08
19,87
7,94
11,29
16,51
7,44
Versailles
0,22
0,00
0,70
0,65
0,95
1,66
3,02
2,90
Orsay
0,46
4,84
1,51
6,76
2,30
5,26
Source : comptes financiers des établissements
Ces chiffres présentent des différences avec ceux utilisés par la
DMF pour le calcul du taux de ressources propres des musées. Ces
différences résultent de cas tangents entre les diverses formes de mécénat
et parrainage, et de pratiques comptables qui ne sont pas harmonisées
entre les établissements :
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Mécénat et parrainages (toutes catégories) 2006-2009
En €
2006
2007
2008
2009
Musée
Montant
%
recettes
Montant
%
recettes
Montant
%
recettes
Montant
%
recettes
Louvre
10 010 000
6,2%
12 400 000
3,5%
17 443 604
8,79%
28 495 000
11,9%
Orsay
1 514 000
3,2%
7 120 000
13,5%
2 957 654
5,59%
5 207 835
9,9%
Versailles
943 000
1,5%
1 360 000
1,9%
2 870 000
3,43%
2 775 000
3,9%
Guimet
923 000
7,9%
480 000
3,8%
309 361
2,81%
176 900
1,7%
Moreau
46 500
0,7%
60 000
67 544
6,35%
57 500
6,9%
Rodin
0
0,0%
0
0,0%
721 564
5,52%
100 000
0,7%
CNAC - GP
3 121 000
3,1%
2 012 805
2,2%
2 854 934
2,93%
2 389 045
2,3%
Quai Branly
90 000
0,2%
3 390 000
5,3%
3 194 783
5,05%
2 224 955
3,8%
Arts
décoratifs
1 635 000
6,9%
1 510 000
6,9%
2 921 472
12,20%
2 700 447
12,5%
TOTAL
18 282500
3,8%
28 332 805
4,1%
33 340 916
6,12%
44 126 682
7,7%
Source : données élémentaires des rapports annuels de performance (DMF)
Au-delà du « bond » enregistré dès 2004, le mécénat n’a cessé de
croître au cours des quatre dernières années, au point d’avoir plus que
doublé en volume entre 2006 et 2009.
3 -
L’absence d’évaluation des dépenses fiscales
Compte tenu des montants qu’elle est susceptible d’atteindre,
l’identification précise de la dépense fiscale consentie par l’Etat constitue
un enjeu fort dans la construction d’une politique raisonnée du mécénat.
Malgré cela, peu de progrès ont été réalisés depuis 2003 en matière
d’évaluation et de suivi.
La loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001
(LOLF) dispose, en son article 51, que le projet de loi de finances est
accompagné des projets annuels de performance de chacun des
programmes budgétaires, et que ces programmes comportent notamment
«
l’évaluation des dépenses fiscales
» (point 5°).
La Cour a pourtant constaté chaque année depuis 2006 que
l’évaluation des dépenses fiscales rattachées aux trois programmes de la
mission « Culture » ne faisait pas mention des deux dispositifs de
mécénat de droit commun prévus aux articles 200-1-ter et 238 bis du code
général des impôts, seul étant mentionné le dispositif inscrit à l’article
238bis-0-A du code général des impôts relatif aux acquisitions.
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67
Evaluation - réalisation de la dépense fiscale « 238bis-O-A»
(Trésors nationaux et oeuvres d’intérêt patrimonial majeur)
2005
2006
2007
2008
2009
Prévision PAP
25
5
20
25
Réalisation RAP
25
20
10
25
20
Source : rapports annuels de performance de la mission « Culture »
Ces chiffres présentent de surcroît des divergences avec ceux
communiqués par le ministère de la culture sur ce dispositif :
Dépense fiscale « 238bis-O-A » (Trésors nationaux et oeuvres
d’intérêt patrimonial majeur)
En M€
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Musées
nationaux
3,0
4,21
20,87
19,55
11,04
20,07
17,24
8,50
Autres musées
-
-
7,73
-
0,87
0,3
2,22
0,87
Autres
institutions
-
-
-
0,12
-
3,46
0,65
7,40
Total
3,0
4,21
28,63
19,67
11,91
23,83
20,11
16,77
Source : réponse du directeur général des patrimoines du 15 novembre 2010.
Le mécénat culturel de droit commun, quant à lui, ne fait l’objet
d’aucun suivi au sein du ministère de la culture. Il est englobé dans
l’ensemble du mécénat philanthropique évalué dans le programme
« Jeunesse, sport et vie associative » du budget de l’Etat.
Ces lacunes dans l’évaluation de la dépense fiscale ont été
critiquées par la Cour dans un référé adressé à la ministre de la culture le
8 juin 2008. La ministre avait alors indiqué que les services du ministère
en charge du budget n’étaient pas capables d’évaluer et d’isoler la part
« culturelle » du mécénat de droit commun, mais que des travaux en ce
sens allaient être engagés.
Tel n’a pas été le cas, ou du moins ces travaux sont-ils loin d’avoir
abouti. A l’occasion de la phase contradictoire liée au présent rapport, le
ministère de la culture a cette fois objecté que les attestations fiscales
liées au mécénat de droit commun étant directement délivrées par les
musées, il lui était impossible d’en fournir une évaluation précise. Bref, à
ce jour, aucune entreprise sérieuse d’évaluation et de recensement ne
semble sur le point d’aboutir.
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L’argument de l’imprécision (qui est le propre des dispositifs
fiscaux incitatifs) ne saurait dispenser d’en faire figurer en loi de finances
ne serait-ce qu’une évaluation, avant qu’un recensement précis issu des
informations
communiquées
par
les
institutions
bénéficiaires
n’intervienne en année N+1 ou N+2 dans les rapports annuels de
performance attachés à la loi de règlement.
B - Des ambiguïtés à lever
L’essor du mécénat et l’importance des dépenses fiscales qui lui
sont liées auraient dû conduire les ministères de la culture et du budget à
préciser davantage les conditions de son usage dans les musées. Or, tel
n’a pas été le cas. Et trois séries d’ambiguïtés au moins attendent encore
d’être levées.
1 -
Les contreparties consenties aux mécènes
La question des contreparties a introduit une ambiguïté entre
mécénat et parrainage.
La ligne de partage entre les deux est théoriquement simple : le
mécénat est supposé désintéressé, ce pourquoi il ouvre droit à une
réduction de l’impôt dû en raison de l’utilité sociale de son objet ; le
parrainage, quant à lui, s’applique aux opérations dont le parrain peut
retirer un bénéfice d’image et des contreparties, ce pourquoi il donne lieu
à une déductibilité du résultat imposable avant calcul de l’impôt, comme
s’il était assimilé à une dépense de communication.
Dans les faits, personne ne songe à nier que les mécènes entendent
retirer un bénéfice d’image, et parfois une contrepartie directe de leurs
versements. Toutes les plaquettes d’appel au mécénat émanant des
musées ou du ministère de la culture évoquent ces contreparties. C’est la
raison pour laquelle l’administration fiscale, peu après l’entrée en vigueur
de la loi du 1
er
août 2003, les a « officialisées » pour la première fois en
demandant qu’elles soient valorisées.
Ce procédé a ses avantages en ce qu’il oblige musées et donateurs
à délimiter et chiffrer ces contreparties. Mais il introduit une altération de
la nature originelle du mécénat, comme l’ont remarqué au cours d’une
audition par la Cour les dirigeants de l’ADMICAL.
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69
La délicate question des contreparties : l’exemple du « nommage »
des salles au musée du Louvre
Au début des années 2000 plusieurs opérations ont opposé le musée
du Louvre et le ministère de la culture au sujet de ce qu’il était possible ou
raisonnable de concéder aux mécènes.
Ainsi, la chaîne de télévision japonaise et la grande entreprise
pétrolière française qui s’étaient engagées en 1999 à mécéner respectivement
le réaménagement de la salle des Etats, qui abrite la Joconde, et la
restauration de la Galerie d’Apollon, dédiée aux joyaux de la Couronne,
espéraient toutes deux que leur nom fût donné auxdites salles. Alors que le
Louvre était prêt à souscrire à ces conditions, le cabinet de la ministre de la
culture s’y était fermement opposé, conduisant la ministre à recevoir le
président de l’entreprise pétrolière pour lui signifier «
qu’elle ne vendait pas
le Louvre par appartements
».
Quelques mois plus tard, une nouvelle affaire du même type devait
envenimer les relations entre le musée et son ministère de tutelle.
En effet, le Louvre était entré en phase de négociations avancées avec
un mécène réputé du monde des arts et de la culture pour financer la
rénovation de la galerie de Melpomène qui débouche sur la Vénus de Milo.
Le Louvre était d’accord pour que le corridor soit baptisé du prénom et du
nom complet du mécène pour une durée de cinquante ans. Devant une
première opposition du ministère de la culture, le musée avait proposé de
réduire la durée du « nommage » à une période de trente années, et d’accoler
au nom complet du mécène celui de sa société afin que la dimension
personnelle de l’hommage fût atténuée. Le cabinet de la ministre rejeta
catégoriquement cette nouvelle proposition, et il fut «
interdit
» au président
du musée de reprendre la négociation sur ces bases. Le mécène fut alors
orienté vers d’autres opérations d’investissement susceptibles d’être aidées.
Trois ans plus tard, dans le contexte de la nouvelle impulsion donnée
au mécénat par la loi du 1
er
août 2003 et instruite par ces précédents, la
nouvelle équipe dirigeante du Louvre a décidé de faire adopter par son
conseil d’administration, le 10 octobre 2003, une charte éthique du mécénat,
du parrainage et des relations avec les entreprises, personnes ou fondations.
La pratique du nommage y est réservée aux donateurs individuels, et pour les
seules salles dépourvues d’appellation historique.
Cette initiative a permis d’apaiser les relations – dans le domaine du
mécénat – entre le musée et les services du ministère de la culture. Il est
toutefois notable qu’elle ait émané du Louvre, et non du ministère de la
culture, alors qu’un tel document commun à la communauté des musées
aurait eu tout son sens à la suite de la loi du 1
er
août 2003.
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COUR DES COMPTES
2 -
Le mécénat de compétence
Une des formes de mécénat développée dans le cadre des
dispositions de la loi du 1
er
août 2003 est le « mécénat de compétence »,
ou mécénat en nature. Il consiste en la prise en charge par une entreprise
de travaux ou de prestations qui sont effectués gratuitement pour le
compte de l’organisme « mécéné ». Plus rarement dans les musées, ce
type de mécénat peut aussi consister en la mise à disposition de
personnels, mais cette forme de mécénat de compétence est plutôt
pratiquée au bénéfice du monde associatif ou humanitaire.
Dans le cadre du contrôle de l’établissement public du domaine
national de Chambord (dont le château n’a pas le statut de musée
national), la Cour a ainsi observé que les travaux de restauration du
célèbre escalier à double hélice avaient été directement effectués et pris
en charge par une entreprise qualifiée et connue dans le monde des
monuments historiques. L’entreprise a remis une déclaration de la valeur
des travaux effectués par elle, qui a été reprise par l’établissement public
sous forme de reçu fiscal afin que son mécène bénéficie de la réduction
de 60 % de son impôt sur les sociétés. Il s’agit là de la procédure normale
prescrite par les circulaires fiscales. Mais en l’espèce, la Cour s’est
étonnée qu’en l’espace d’un an, le montant total des travaux nécessaires
évalué par l’architecte en chef des monuments historiques compétent ait
été multiplié par cinq (de 192 000 € à 1 M€) après les études effectuées
par l’entreprise elle-même. Aussi a-t-elle recommandé à l’établissement
public, au ministère de la culture et à l’administration fiscale d’être
vigilants, dans ce type d’opération, sur le mode de valorisation des
travaux programmés puis sur la substance des déclarations de travaux
effectués.
D’une tout autre ampleur est le mécénat, en nature là aussi,
accordé par une grande entreprise de travaux publics pour la rénovation
de la Galerie des Glaces du château de Versailles. L’opération, effectuée
de janvier 2004 à mars 2007, a été comptabilisée en bloc en 2008 pour
une valeur totale de 12 M€ dans les comptes de l’établissement public.
Le dispositif mis en place prévoyait que la maîtrise d’ouvrage de
l’ensemble de l’opération était «
déléguée
» sous le contrôle d’une
commission
ad hoc
par l’EPV à son mécène, à charge pour ce dernier
d’en mener à bien la programmation, de procéder aux consultations, de
recruter les entreprises prestataires et
in fine
d’en régler les factures. Les
avantages de ce montage étaient importants pour Versailles et l’Etat
puisque, outre la prise en charge financière des travaux, ils comprenaient
la fonction de maîtrise d’ouvrage, dont la Cour a pu estimer dans son
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LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES MUSEES NATIONAUX : UNE DECENNIE
DE CROISSANCE
71
rapport public thématique de décembre 2007 «
Les grands chantiers
culturels
» qu’elle pouvait atteindre 8 à 12 % du coût d’une opération.
Compte tenu de l’avantage fiscal important (60 % de réduction
d’impôt) qui lui est associé et de la prudence qu’inspire l’exemple de
Chambord rappelé ci-dessus, il apparaît indispensable à la Cour qu’au-
delà d’un certain seuil, la valeur des prestations apportées en nature
donne lieu à une évaluation contradictoire avant que soit conclue la
convention de mécénat. Et dans le même esprit, il conviendrait également
de subordonner la délivrance de l’attestation fiscale à la reddition d’un
compte d’opération certifié.
3 -
La tarification de la circulation des oeuvres
Les règles éthiques qui gouvernent la coopération entre les musées
prévoient toujours, depuis au moins un demi-siècle, que les prêts
d’oeuvres sont consentis à titre gratuit, moyennant seulement l’espoir
d’une réciprocité. Mais cette règle s’est heurtée tout au long de la dernière
décennie au principe de réalité, qui a vu les musées nationaux engager des
coopérations tarifées, parfois – improprement – qualifiées de « mécénat »,
impliquant la circulation d’oeuvres des collections nationales.
Par
exemple,
dans
la
note
de
préparation
du
conseil
d’administration du Louvre du 18 novembre 2004, le bureau du budget et
des affaires financières du ministère de la culture rendait explicitement
compte de l’objectif financier du partenariat noué par le musée avec le
High Museum d’Atlanta : «
La direction du musée estime que le
partenariat pourrait représenter un apport de 5,2 à 5,5 M€ nets de
charge sur 3 ans. (…). Ces partenariats, problématiques pour la DMF, ne
doivent pas être conçus comme de simples prêts d’oeuvres à titre onéreux,
principe non accepté, mais comme une démarche de coopération.
»
Cinq ans plus tard, ce type de scrupule paraît s’être atténué.
Dans une lettre du 29 mai 2009 adressée au directeur de cabinet de
la ministre de la culture, le président du musée d’Orsay décrivait les deux
grandes expositions organisées en 2010 pendant la fermeture pour travaux
de la galerie des impressionnistes, chacune de ces expositions étant
présentée dans trois grands musées internationaux : «
A la fin janvier
2011, toutes les oeuvres seront de retour au musée d’Orsay, pour une
réouverture des salles prévue à la fin mars 2011. Toutes ces opérations
nous rapporteront entre 8 et 9 millions d’euros de mécénat.
»
On ne saurait écrire plus clairement que le principe de la gratuité
des prêts d’oeuvres n’est pas intangible. Et que, fût-ce ponctuellement,
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COUR DES COMPTES
fût-ce pour financer des travaux, la circulation des oeuvres a de plus en
plus souvent une vocation financière.
Cette tarification prend le plus souvent la forme d’un « mécénat »
acquitté par les Etats, les musées ou les grandes entreprises étrangères qui
parrainent les expositions en cause.
Il arrive aussi qu’elle prenne la forme d’une tarification
substantielle des prestations scientifiques accompagnant les prêts
d’oeuvre. Par exemple, la convention conclue par le musée d’Orsay avec
le United Daily News Group de Taïwan pour l’organisation à Taipei
d’une exposition consacrée à l’oeuvre de Jean-François Millet prévoit de
rémunérer «
l’assistance apportée par l’EPMO à la réalisation et à
l’organisation de l’exposition
» à hauteur de 1 M€. La lecture de la
convention révèle que cette assistance se limite en pratique à deux visites
préparatoires de représentants du musée d’Orsay à Taipei…
En sens inverse, il peut aussi arriver que les prêts d’oeuvres soient
la contrepartie d’un mécénat préalable. Le président du musée d’Orsay
devait en rendre compte à son conseil d’administration le 11 avril 2007,
en expliquant : «
Comme vous le savez, nous n’avons pas réussi à trouver
un partenaire français pour nous permettre d’acquérir le tableau intitulé
L’Encens
de Fernand Khnopff. Notre partenaire désormais habituel, le
Yomiuri Shimbun, a décidé de nous apporter son concours financier pour
cette acquisition
(pour 2,65 M€)
avec pour contrepartie l’organisation de
trois expositions.
»
Ce type d’opération né au cours de la dernière décennie n’est pas le
propre des grands musées. Le musée Gustave Moreau, par exemple, a
profité de la popularité de l’oeuvre du grand symboliste français en
Extrême Orient pour y organiser, presque chaque année, une exposition
(dont la directrice du musée attache le plus grand prix à renouveler les
thèmes, afin de ne pas basculer dans une logique « clé en mains »),
suivant un modèle économique proche de celui évoqué ci-dessus, quoique
pour des montants plus modestes. Au total, de 2003 à 2010, cette
politique active a rapporté au musée un peu plus de 791 000 €, dont
500 000 € pour une exposition itinérante au Japon organisée en 2005 et
« sponsorisée » par le quotidien nippon
Tokyo Shimbun
.
La tarification des prêts d’oeuvres constitue une application de
l’orientation tracée par le rapport dit « Jouyet-Lévy » sur l’économie de
l’immatériel commandé en 2006 par le ministre de la culture
16
. Elle n’en
16
Jean-Pierre Jouyet, Maurice Lévy,
L’économie de l’immatériel : la croissance de
demain
, pages 107 et 123 : «
RECOMMANDATION°10
: Renforcer le rayonnement
des musées français : (…) autoriser les musées à louer et à vendre certaines de leurs
oeuvres : comme nous l’avons vu, les musées ne sont actuellement pas propriétaires de
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DE CROISSANCE
73
soulève
pas
moins
deux
difficultés
de
principe
au
regard
de
l’environnement légal et éthique des musées.
La loi du 4 janvier 2002 dispose en effet qu’une des conditions
d’attribution du label « Musée de France » est le caractère non lucratif de
l’institution gestionnaire des collections. Dès lors, une question se pose :
le caractère non lucratif exigé par la loi ne porte-t-il que sur l’institution
dans son ensemble, ou s’applique-t-il également aux activités liées
directement aux collections ? Une autre question est de savoir s’il faut
retenir les mêmes solutions (gratuité ou tarification) selon que les prêts
sont consentis à une institution muséale reconnue au plan international ou
à une structure spécialisée dans la production d’expositions itinérantes.
Ce débat n’est pas éclairci par le code de déontologie de
l’International Council of Museums (ICOM), auquel sont parties tous les
musées nationaux, qui dispose : «
Les collections des musées sont
constituées pour la collectivité et ne doivent en aucun cas être
considérées comme un actif financier. Les sommes ou avantages obtenus
par la cession d’objets et de spécimens provenant de la collection d’un
musée doivent uniquement être employés au bénéfice de la collection et,
normalement, pour de nouvelles acquisitions.
».
17
Ainsi, le code ne retient pas l’hypothèse de la
location
, mais
uniquement celle de la
cession
. Ce paradoxe s’explique par le fait que la
location des oeuvres constitue dans l’univers des musées un tabou
beaucoup plus fort que la cession : tous les musées privés ou fondatifs
pratiquent occasionnellement des cessions, alors qu’à l’inverse, le réseau
solidaire que constitue la communauté muséale ne tolère encore
officiellement aucune exception au principe selon lequel les prêts
prennent place dans le cadre désintéressé de la diffusion des savoirs et ne
sont soumis qu’à la seule condition de réciprocité. C’est d’ailleurs la
raison pour laquelle les prêts exceptionnels évoqués précédemment ont
leurs oeuvres et n’ont pas la capacité d’avoir une gestion dynamique de leurs
collections, consistant soit à louer des oeuvres, soit à les vendre. Cette situation est
porteuse de nombreuses contraintes pour les établissements, en particulier pour leur
politique de développement et d’acquisitions.
»
17
Les «
guidelines
» du groupe Bizot – le rassemblement informel d’une douzaine des
plus grands musées de la planète, fondé en 1992 par la RMN – demeurent elles-aussi
restrictives : «
Les prêts, d’une façon générale, sont accordés à titre gratuit aux
autres institutions en vue de promouvoir une meilleure connaissance et une plus
grande diffusion des arts et du patrimoine culturel (…). Les institutions doivent éviter
de « louer » des oeuvres ou de les faire circuler trop fréquemment à seule fin d’en
retirer un bénéficie financier.
» (traduction Cour des comptes).
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COUR DES COMPTES
pour contrepartie conventionnelle, non un prix, mais un « mécénat »,
quand bien même il s’agirait là d’une périphrase transparente
18
.
De surcroît, le code de déontologie prescrit «
normalement
» une
affectation des recettes tirées des cessions à l’enrichissement des
collections. En France, les budgets propres que les musées ont
l’obligation de consacrer à leurs acquisitions sont au contraire déterminés
par les droits d’entrée, si bien que les recettes tirées de la circulation des
oeuvres sont, par construction, affectées à d’autres usages. Il n’apparaît
pourtant pas que le ministère de la culture, garant de l’intégrité des
collections nationales, se soit inquiété, jusqu’à présent, de cette prise de
distance vis-à-vis du code de déontologie.
En réponse à cette observation, celui-ci a indiqué à la Cour : «
Le
ministère tient à rappeler très clairement que les musées nationaux ne
pratiquent pas de location d’oeuvre associant une valeur à un prêt. Il
convient en effet d’opérer une distinction très nette entre la location
d’oeuvres (système des « loan fees ») et les coopérations globales – type
expositions clés en main – impliquant la circulation des collections
nationales et pouvant donner lieu à une contrepartie financière qui
rémunère « la valeur ajoutée » scientifique et l’ingénierie culturelle
associée. Les opérations de valorisation des collections qui relèvent de
cette seconde démarche sont possibles et encouragées par le ministère
dès lors quelles présentent toutes les garanties nécessaires.
»
Cette position ne correspond ni à la réalité, ni aux usages qui se
développent au sein du monde muséal national, avec l’assentiment, voire
sous l’impulsion des Pouvoirs publics tant les montants associés aux
conventions de prêts dépassent à l’évidence la seule valorisation de
l’apport scientifique des musées.
Interrogé par la Cour, l’ancien directeur du Metropolitan Museum
de New York, connu pour être un opposant vigoureux au système
des «
loan fees »
, dessine une voie un peu différente. D’après lui, la
circulation et le prêt tarifé « en bloc » d’un ensemble cohérent d’oeuvres
ou même d’une collection, notamment dans le cas de travaux dans leur
espace d’origine, sont acceptables dans le cadre de l’éthique muséale. Ce
sont les opérations isolées qui ne le sont pas. La circulation de la quasi-
totalité de la collection Walter Guillaume du musée de l’Orangerie
18
A titre incident, cette hypocrisie débouche sur une ambiguïté comptable, les
mécénats et les recettes tirées de la valorisation des actifs n’ayant pas les mêmes
comptes d’imputation : les mécénats sont imputés sur des comptes 74 (subventions
d’exploitation) au même titre que les subventions publiques, tandis que les recettes
tirées de la valorisation des biens sont normalement imputées sur des comptes 70
(Ventes de produits fabriqués, prestations de service, marchandises).
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DE CROISSANCE
75
pendant sa fermeture pour travaux, dans le cadre de onze expositions
internationales entre novembre 1998 et juillet 2002, correspondait à ce
principe. Elle avait alors rapporté 7,09 M€ à l’Etat.
Il n’apparaît donc pas impossible d’énoncer les circonstances et les
conditions qui autorisent la circulation tarifée des oeuvres. Mais eu égard
à ce que représentent les collections nationales, et compte tenu du
prestige des musées français, il serait fâcheux que de telles opérations se
développent sans que leur cadre éthique et scientifique ait été fixé. Aussi
le ministère de la culture devrait-il engager la préparation d’une charte de
la circulation des oeuvres des collections nationales, si possible en
concertation avec l’ICOM.
Recommandations relatives au mécénat
6.
Evaluer, dans les projets annuels de performance associés à la mission
« Culture » du budget de l’Etat, la dépense fiscale liée à tous les dispositifs de
mécénat, et notamment au mécénat « de droit commun » ;
7.
Elaborer une « Charte éthique du mécénat des musées nationaux » sur le modèle
de la charte conçue par le musée du Louvre ;
8.
Mettre en place un dispositif d’agrément des opérations de mécénat « de droit
commun » au-delà d’un certain seuil, (par exemple fixé à 1 M€) ;
9.
Subordonner l’acceptation des mécénats de compétence, au-delà d’un certain
seuil (par exemple 1 M€), à une évaluation contradictoire de la valeur des
apports, puis subordonner la délivrance de l’attestation fiscale à la production
d’un compte d’opération certifié ;
10.
Préparer un code de déontologie de la circulation des collections nationales
conforme aux standards internationaux.
III
-
La progression des effectifs
La communauté des musées nationaux regroupe aujourd’hui
environ 7 460 personnes, soit environ 14 % de plus qu’en 2000. Mais ce
que révèle surtout cette progression des effectifs, faite d’accélérations et
de décélérations, c’est l’absence de réflexion prospective, des musées
comme du ministère de la culture, sur les gains de productivité
susceptibles d’être recherchés dans les activités muséales.
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COUR DES COMPTES
A - Une croissance des effectifs tirée par les grands
musées et les emplois contractuels
1 -
La progression des effectifs
Si les effectifs des agents employés dans les musées nationaux en
2009 peuvent être dénombrés de manière à peu près satisfaisante, il est en
revanche impossible de reconstituer rigoureusement ces effectifs avant
2005. Aussi les chiffres présentés ci-dessous au titre de l’année 2000 ne
constituent-ils qu’un ordre de grandeur calculé par la Cour des comptes
:
Estimation des effectifs des musées nationaux en 2000 et 2009
ETPT
2000
2009
Evolution
2009/2000
DMF
127
145
+ 18
+ 14,2%
SCN
1 571
734
- 837
-53,3%
Musées classés et contrôlés
27
-
-
-
Louvre
1 486
2 160
+ 674
+ 45,4%
Orsay
559
-
-
Guimet
180
-
-
Branly
24
253
+ 229
ns
CNAC
907
1109
+ 202
+ 22,3%
Versailles
710
923
+ 213
+ 30,1%
Arts décoratifs
241
303
+ 62
+ 25,9%
Henner
4
-
-
Gustave Moreau
15
17
+ 2
+ 13,3%
Rodin
73
104
31
42,5%
RMN
1 378
968
-410
-29,8%
Total avec RMN
6 559
7 460
901
13,7%
Source : rapport annuel de performance de la mission « Culture » pour 2009,
et estimation Cour des comptes pour 2000 à partir des rapports d’activité des
musées.
Trois éléments principaux ressortent de ce tableau.
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DE CROISSANCE
77
Le premier est la réduction des effectifs de la RMN (- 410 ETP),
liée à la récupération par les musées érigés en établissements publics des
fonctions qu’elle y exerçait, mais qui a été plus que compensée par la
croissance des effectifs constatée dans lesdits musées : pas plus qu’en
matière budgétaire, le « décroisement » des activités entre musées et
RMN n’a été neutre en terme d’effectifs.
Le deuxième élément a trait aux effectifs des musées SCN, qui ont
diminué dans une proportion supérieure à l’effet mécanique de la sortie
en 2004 de cette catégorie des musées Guimet et d’Orsay. Cette situation
montre que la dynamique de croissance des emplois pendant la décennie
n’a pas été liée aux agents fonctionnaires affectés dans les SCN, mais aux
personnels contractuels recrutés par les grands musées.
Enfin, la progression des effectifs du Louvre (+ 674 agents), de
Versailles (+ 213 agents) et du Centre Georges Pompidou (+ 202 agents)
explique l’essentiel de la croissance des emplois dans les musées
nationaux depuis dix ans.
Les données, plus fiables, correspondant à l’évolution de la masse
salariale servie par l’Etat et les musées nationaux sur la période 2006-
2009 confirment ces évolutions :
Masse salariale servie par l’Etat et les musées nationaux 2006-2009
En M€
2006
2007
2008
2009
2009/2006
Direction des musées de France
17,31
15,01
14,58
14,10
-18,5%
Personnels rémunérés par l'Etat
dans les musées (EP + SCN)
74,38
78,08
79,77
82,34
10,7%
Louvre
81,64
87,91
95,32
101,37
24,2%
CNAC
51,89
54,25
55,21
57,56
10,9%
Versailles
13,89
13,44
14,06
14,20
2,2%
Orsay
6,75
6,85
7,34
7,75
14,8%
EPQMB
11,56
12,60
13,62
13,96
20,8%
Rodin
3,97
4,22
4,77
5,20
31,0%
Guimet
2,17
2,14
2,21
2,44
12,6%
Gustave Moreau
0,10
0,11
0,13
0,14
37,4%
Total
263,67
274,62
287,03
299,07
13,4%
Source : service des ressources humaines du MCC pour les deux premières lignes,
comptes financiers (agrégat « charges de personnel ») pour les lignes suivantes
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Deux facteurs expliquent l’essentiel de cette augmentation.
Le premier est le « repyramidage » de la filière accueil,
surveillance, magasinage (ASM) mis en oeuvre à partir de 2006, qui s’est
traduit par une augmentation du nombre d’agents de catégorie A et B, et
par un relèvement de l’ensemble de la grille applicable aux agents de
catégorie C, qui constituent la grande majorité des effectifs.
Le second facteur, plus important, est la dynamique de création
d’emplois contractuels dans tous les musées.
La situation du Louvre reflète la conjugaison de ces deux facteurs.
A l’occasion de son contrôle des comptes et de la gestion de
l’établissement, la Cour, après avoir rencontré des difficultés pour établir,
avec le musée, des chiffres fiables retraçant l’évolution de ses effectifs, a
constaté que ceux-ci étaient passés au cours de cette période de 1 651 à
2 096, soit une augmentation de 27 % (22,8 % en « neutralisant » les 67
agents correspondant à la reprise par le Louvre du musée Delacroix et du
jardin des Tuileries et à la reprise à la RMN de la gestion des
acquisitions). Dans le même temps, de 2003 à 2007, années pendant
lesquelles se sont concentrés le repyramidage de la filière ASM et le
recrutement des contractuels en charge des missions de développement
culturel, le coût moyen annuel de chaque emploi était passé de 33 861 € à
41 985 €, soit + 24 %.
A Versailles, les effectifs ont d’abord augmenté entre 2001 et 2003
avec la création de 56 postes destinés à des agents fonctionnaires du fait
de la fin du dispositif des emplois jeunes. A partir de 2004, ce sont les
créations d’emplois contractuels qui ont pris le relais et ont été les plus
nombreuses, puisque ceux-ci sont passés de 82 à 138. Entre 2004 et 2009,
les effectifs exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) sont
ainsi passés de 794 à 923 (+ 16 %).
L’absence de données consolidées fiables empêche de chiffrer
cette dynamique pour l’ensemble des musées, mais celle-ci ne fait aucun
doute.
En 2009, la première application de l’article 64 de la loi de
finances pour 2008, qui prévoit de soumettre les plafonds d’emplois (que
ceux-ci soient occupés par des agents fonctionnaires ou contractuels) des
opérateurs de l’Etat au vote formel de la représentation nationale, s’est
traduite par une réduction nette des plafonds notifiés aux musées, dont le
total a été ramené de 7 487 à 7 459.
Mais ce dispositif de plafonds ne constitue pas une assurance
suffisante contre une évolution non maîtrisée des emplois et de la masse
salariale. En effet, si les ministères de la culture et du budget ont, chaque
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DE CROISSANCE
79
année, entériné les créations d’emplois contractuels, c’est en partie en
application de la doctrine des « emplois mécénés » comptabilisés hors
plafonds d’emplois.
2 -
Les emplois hors plafond : la doctrine des emplois « mécénés »
Les « emplois mécénés » correspondent en principe à des emplois
attachés à des missions temporaires qui sont entièrement financées par
des ressources propres, notamment issues du mécénat.
Deux critères formels, rappelés par une circulaire du ministère en
charge du budget datée du 11 juin 2010, sont supposés rendre compte de
ces caractéristiques : ces emplois doivent être occupés sous la forme de
contrats à durée déterminée ; et des conventions conclues avec les
financeurs doivent préciser la substance de leurs missions.
Une vérification entreprise en 2010 par les services du ministère de
la culture sur les 87 emplois mécénés du Louvre a débouché sur un
constat critique, puisque 50 de ces emplois ne respectaient pas les critères
restrictifs susceptibles de justifier leur inscription hors-plafond. A l’issue
du contrôle des comptes et de la gestion de l’établissement au titre des
exercices 2003 à 2007, la Cour des comptes avait pourtant mis en garde
contre les abus et dérives que pouvait entrainer cette doctrine.
Cette situation est d’autant plus inquiétante que la pratique des
emplois mécénés, née au Louvre, s’est depuis étendue à d’autres musées
nationaux, notamment à Versailles, où 10 emplois mécénés sont apparus
en 2009 et ont été portés à 20 en 2010.
Outre que les emplois mécénés ont pour contrepartie une dépense
fiscale de l’Etat (quand les mécènes sont assujettis à l’impôt en France),
la création hors plafond de tels emplois et le recrutement de ceux qui
doivent les occuper marquent l’aveu des difficultés rencontrées par les
musées pour entreprendre de nouvelles missions ponctuelles en dégageant
les ressources nécessaires par redéploiements ou gains de productivité (cf.
l’exemple des emplois mécénés liés au projet du Louvre Abou Dabi,
exposé ci-dessous).
Aussi la Cour recommande-t-elle de mettre fin au dispositif
dérogatoire des « emplois mécénés », les musées devant être incités à
poursuivre ces missions nouvelles et ces formes de coopération en
redéployant leurs moyens ou en mobilisant leurs emplois vacants.
De fait, l’autonomie de gestion - légitimement revendiquée par les
musées - se concilierait mieux avec la nécessaire surveillance de l’emploi
public si les musées conservaient en permanence un volant d’emplois
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80
COUR DES COMPTES
vacants au sein de leur plafond d’emplois, qu’ils pourraient mobiliser
pour des missions financées par le biais de conventions ad hoc.
Les emplois « mécénés » du musée du Louvre liés à l’opération Abou
Dabi
Dès la signature de l’accord intergouvernemental conclu entre la
France et l’émirat d’Abou Dabi en avril 2007, la direction du Louvre a
souhaité recruter cinq personnes au sein d’une équipe spécifique chargée de
suivre ce projet, à raison de trois « sous plafond » et deux « hors plafond ».
Le musée ayant invoqué l’urgence, la modification budgétaire
préalable au recrutement a fait l’objet d’une consultation écrite des membres
du conseil d’administration le 1
er
juin 2007 afin d’être mise en oeuvre sans
délais. La direction des musées de France s’y est alors opposée, en observant
notamment que les missions citées à l’appui de la demande relevaient de la
structure commune France Museums et non du Louvre. Le musée a alors
saisi le cabinet du ministre en la personne de son directeur-adjoint, qui a
tranché en faveur du Louvre et autorisé la création de ces cinq emplois
suivant la répartition proposée par le musée.
En réalité, les deux emplois placés hors plafond, bien qu’ils aient
été fondus dans l’ensemble de l’équipe Abou Dabi, étaient en réalité destinés
à suivre les projets d’investissements du Louvre qui seraient ultérieurement
financés «
sur la manne émirienne
», alors même que ceux-ci n’étaient alors
évoqués qu’à titre prospectif.
Au-delà des difficultés rencontrées par les services du ministère de la
culture à jouer leur rôle, cet épisode illustre les deux pathologies auxquelles
répondent souvent les créations d’emplois contractuels : le refus par les
musées de s’appuyer sur les structures mutualistes ou communes, en
l’occurrence France Museums (mais le déclin des relations des musées avec
la RMN ou avec l’EMOC, devenu OPPIC, procède du même constat) ; et en
même temps, leur incapacité à redéployer leurs effectifs afin de faire face à
de nouvelles missions.
3 -
La difficile convergence des grilles d’emplois des personnels
contractuels
Pendant plusieurs années, le ministère de la culture a préparé une
révision du cadre applicable aux carrières et aux rémunérations de ses
personnels contractuels. Dans l’esprit du secrétariat général du ministère
chargé de ce chantier, cette grille révisée et modernisée avait vocation à
s’étendre aux établissements publics à caractère administratif, quand bien
même ceux-ci rémunèreraient directement leurs personnels.
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DE CROISSANCE
81
L’objectif d’un champ d’application étendu est de rendre possible
sans
heurts
les
mobilités
du
ministère
aux
établissements
et
réciproquement, étant rappelé que les deux tiers environ des personnels
du ministère de la culture au sens large (environ 20 000 sur 30 000)
travaillent dans l’un de ses 82 opérateurs (dont la majorité relève de la
catégorie des établissements publics administratifs). Il s’agit toutefois
d’un chantier délicat, tant il est susceptible de modifier les équilibres
budgétaires des établissements. De surcroît, il s’inscrit en atténuation de
l’autonomie acquise ou revendiquée par ces derniers. Un tel chantier
aurait donc exigé, dès l’origine, une association étroite du ministère et de
ses établissements. Or, c’est le contraire qui s’est produit.
Après plusieurs mois de préparation et de négociations, la mise au
point de la grille destinée à s’appliquer à l’ensemble du périmètre
ministériel, établissements compris, a abouti en juin 2009, pour une
entrée en vigueur progressive à compter de 2010.
Mais pour les musées, l’adoption de la grille ministérielle va se
révéler ardue. L’exemple du musée d’Orsay le montre.
Celui-ci n’avait pas été impliqué dans le chantier ministériel
lorsqu’il a entrepris, en 2008, de revoir sa propre grille des emplois et des
rémunérations de ses personnels contractuels. Or, le musée a achevé son
travail avant le ministère, puisque sa nouvelle grille était prête dès la fin
de l’année 2008, avec des différences sensibles par rapport à la grille du
ministère. Ce dernier a donc subordonné l’adoption de la grille du musée
à la condition qu’elle ne reste en vigueur qu’un an, avant d’être remplacée
par la grille ministérielle à compter du 1
er
janvier 2010. Sur ces bases, le
musée a opéré le basculement de ses contractuels dans sa nouvelle grille
en 2009, tout en préparant une nouvelle révision de celle-ci en fonction
des orientations du ministère. Mais celles-ci, apparemment, sont restées
assez générales (peut-être parce que la grille ministérielle n’avait pas
encore terminé son parcours de consultations auprès des instances
représentatives des personnels)
19
. Aussi est-il apparu, à l’achèvement de
ce travail, que la grille révisée par le musée conservait d’importantes
divergences avec la grille ministérielle. Dès lors, le ministère et le musée
ont dû se résoudre à conserver en 2010 la grille « provisoire » élaborée en
2008, le temps qu’une solution soit trouvée. Mais désormais, la grille
provisoire étant appelée à durer au moins deux ans, il n’est pas évident
que le musée parvienne à rejoindre à terme le droit commun ministériel
sans heurts.
19
Le compte-rendu interne au secrétariat général du ministère de la culture du conseil
d’administration du 25 mars 2010 reconnaît qu’ «
Il n’a pas été clairement dit au
musée d’Orsay que tous les principes de leur nouvelle grille devaient converger vers
celle du ministère. (…)
»
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82
COUR DES COMPTES
Au-delà de l’exemple d’Orsay, le ministère a dû revoir à la baisse
ses ambitions. Une note du 19 novembre 2009 du secrétaire général du
ministère indique en effet aux présidents d’établissements que la nouvelle
grille «
doit constituer une cible de convergence
». Mais d’après lui,
«
Cette convergence n’impose en aucune façon d’adopter intégralement
le cadrage ministériel, mais de tendre, à un rythme que choisit
l’établissement compte tenu de ses marges de manoeuvre, vers ce
cadrage.
».
4 -
Le dispositif des « heures mécénat »
Le développement des activités des musées les conduit de plus en
plus fréquemment à mobiliser leurs espaces en-dehors des heures
d’ouverture au public. Il en va ainsi dans le cas de tournages de films, de
spectacles ou de manifestations exceptionnelles entre les murs, et surtout
lors de mise à disposition de salles au profit de mécènes.
C’est ce dernier cas de figure qui a donné son nom au régime des
« heures mécénat ».
Introduit en 1989, ce régime a fait l’objet d’une formalisation
nationale par le décret du 25 août 1995, récemment remplacé par un
décret du 15 février 2010, qui ne procède toutefois qu’à des ajustements
mineurs liés aux évolutions statutaires du monde des musées.
Ce décret permet de rétribuer les personnels qui,
« en sus de leurs
obligations
statutaires
de
service,
collaborent
à
la
tenue
de
manifestations en faveur de personnes physiques ou morales extérieures
aux musées nationaux, en contrepartie d'actes de mécénat ou de
parrainage, de locations de salles, ou participent à l'organisation de
tournages de films ou de prises de vues ».
Au terme de ce dispositif, les musées facturent aux organisateurs
des manifestations extérieures tenues entre leurs murs le coût des
personnels mobilisés, suivant deux taux horaires forfaitaires (avant minuit
/ après minuit) communs à toutes les catégories de personnels
20
.
Alors qu’il avait été conçu comme une simple modalité de
dédommagement de services ponctuels, ce dispositif a été sollicité de
façon croissante, non sans déboucher sur des ambiguïtés, voire sur des
anomalies. Il est devenu en pratique le principal – sinon unique – outil de
souplesse dont disposent les musées nationaux en matière de gestion du
temps de travail, et corollairement, de rémunérations complémentaires.
20
Cf. arrêté du 18 mai 2010 : ce taux horaire s’élève à 22,00 € entre la fermeture des
musées et minuit, et à 33,10 € entre minuit et sept heures du matin.
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83
La Cour a ainsi constaté que les organisateurs des manifestations
n’étaient
pas
toujours
aussi
« extérieurs »
aux
musées
que
la
réglementation l’exige, par exemple dans le cas d’une filiale spécialisée
contrôlée à 100 % par le musée-hôte ou
d’un producteur de spectacles
organiquement dépourvu de lien avec un musée mais sollicité et rémunéré
par lui dans le cadre de sa programmation culturelle.
Par ailleurs, le décret ne vise que les heures de travail effectuées
«
en sus des obligations statutaires de service
», ce qui a pu déboucher,
dans un certain nombre de cas, sur une lecture accommodante des
obligations en cause afin de ne pas priver les personnels souhaitant en
bénéficier d’une rémunération complémentaire. A une époque, un musée
a ainsi utilisé les « heures mécénat » pour étendre ses plages d’ouverture
plutôt que de renégocier les règles relatives au temps de travail de ses
agents.
De fait, le taux de rémunération des « heures mécénat », deux à
trois fois supérieur au taux de rémunération horaire moyen des agents de
la filière accueil, surveillance, magasinage (ASM), fait que ce dispositif
est très recherché par les agents eux-mêmes, au point que les heures
mécénat sont fréquemment exécutées pendant des jours de congé. C’est la
raison pour laquelle, dans un établissement public, certains personnels ont
pu effectuer en 2008 plus de 450 « heures mécénat » (et même, dans un
cas extrême, 629 heures en 2007), qui, en proportion des 1 607 heures de
temps de travail annuel théorique, auraient nécessairement impliqué un
dépassement régulier et significatif des plafonds hebdomadaires.
Ces ambiguïtés reflètent plusieurs tendances de la décennie
écoulée, au premier rang desquels figure la transformation des musées en
« opérateurs culturels globaux » (il y est revenu au chapitre IV). Celle-ci
aurait dû s’accompagner d’une révision plus profonde des métiers et des
conditions de travail destinée à introduire davantage de souplesse au coeur
des statuts et des règles d’emploi. A cet égard, la sollicitation jusqu’à
l’abus d’un dispositif dérogatoire est le symptôme d’une inadaptation du
régime de droit commun.
B - L’absence de réflexion prospective sur le devenir des
emplois et des métiers
Au musée du Louvre, le taux d’ouverture des salles est passé de
75 % en 2002 à 90 % en 2009. Cette performance remarquable a
nécessité, entre ces deux dates, une augmentation des effectifs de la filière
accueil, surveillance, magasinage (ASM) de 272 équivalents temps plein :
celle-ci est passée de 798 ETP en 2002 à 1 070 ETP fin 2010. Cela
signifie que la croissance du taux d’ouverture de 15 points a nécessité une
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COUR DES COMPTES
croissance des effectifs de 34 %. Il convient toutefois de prendre
également en compte la croissance du nombre de visiteurs, qui s’est
établie, entre les mêmes dates, à + 45 %.
La progression des effectifs dédiés à l’accueil du public et à la
surveillance au sens large a été plus modeste au Centre Georges
Pompidou, puisque ceux-ci sont passés de 440 en 2002 à 459 en 2009,
soit une augmentation de seulement 4 % malgré, sur la même période,
une croissance de la fréquentation identique à celle du Louvre (+ 44 %).
Ces quelques chiffres débouchent sur des questions qui constituent
un angle mort dans la politique muséale : les fonctions d’accueil et de
surveillance disposent-elles de marges en termes de productivité ? A
effectifs inchangés, quelle croissance du nombre de visiteurs peuvent-
elles assumer ? Est-il concevable d’accueillir le même nombre de
visiteurs avec des effectifs moins nombreux ?
La décennie n’a débouché sur aucune stratégie claire en la matière.
Le premier contrat d’objectifs et de moyens conclu par le Louvre
pour les années 2003-2005 comportait plusieurs mentions qui semblaient
faire des gains de productivité une priorité, notamment au sein de la
filière ASM. Mais comme il a été indiqué, c’est une forte croissance des
effectifs qui a été constatée.
Au niveau des musées nationaux dans leur ensemble, le premier
projet annuel de performance de la mission « Culture » établi dans le
cadre de la LOLF à l’automne 2005 comportait un indicateur «
Musées
nationaux : coût de la surveillance par m
2
de salles ouvertes
»
21
. Entre
2007 et 2009, les cibles traduisaient l’espoir d’une stabilité en euros
courants du coût de la surveillance, correspondant en fait à des gains de
productivité compte tenu de la croissance du nombre de visiteurs
anticipée sur la même période. Or, résultats à l’appui, de 2006 à 2009,
c’est en fait une augmentation de 249 € à 291 € qui a été constatée.
21
Les difficultés rencontrées par la DMF pour s’assurer d’un traitement homogène
des données ont débouché au stade du rapport annuel de performance 2006 sur des
chiffres très différents des prévisions et des résultats calculés rétrospectivement de
2003 à 2005. De surcroît, les résultats affichés comme définitifs dans les rapports
annuel de performance ont souvent été recalculés et modifiés par la suite : le résultat
2007, par exemple, était supposé atteindre 269 € d’après le rapport de performance
relatif à cet exercice, mais en 2010, il apparaît que ce chiffre était en réalité de 286 €.
Cet indicateur a néanmoins été maintenu jusqu’à aujourd’hui, quoique les services de
la DMF reconnaissent eux-mêmes douter de sa pertinence et de sa fiabilité.
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85
Résultats de l’indicateur Coût de la surveillance par m
2
ouvert
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Cible ajustée
-
382 €*
383 €*
250 €
250 €
250 €
Résultat
382 €*
381 €*
249 €
269 €
265 €
291 €
* chiffres calculés pour l’élaboration du PAP 2006 et jugés peu fiables
Source : rapports annuels de performance de la mission « Culture »
Par ailleurs, les données élémentaires collectées par la DMF
débouchent sur des écarts tels entre musées qu’il est difficile de
considérer cet indicateur comme satisfaisant. C’est ce qui a conduit le
comité d’audit des programmes (CIAP) à recommander une nouvelle
méthode de calcul, mise en oeuvre à compter du rapport annuel de
performance pour 2009, dont les résultats sont en principe plus fiables :
Coût de la surveillance par jour et par mètre carré en 2007 et en 2009
Musée
Coût 2007
ancienne formule
Coût 2007
nouvelle formule
Coût 2009
nouvelle
formule
Orangerie
748,48
€ / m2
748,48
€ / m2
1 658,52
€ / m2
Guimet
449,70 e / m2
560,47 € / m2
515,20 € / m2
Musée Rodin
835,26 € / m2
835,26 € / m2
483,25 € / m2
Château de Pau
343,87 € / m2
343,87 € / m2
359,36 € / m2
Louvre
238,46 € / m2
265,76 € / m2
299,61 € / m2
Musée Magnin à Dijon
222,10 € / m2
222,10 € / m2
295,26 € / m2
CNAC-GP
246,99 € / m2
276,67 € / m2
289,88 € / m2
Malmaison et Bois-Préau
424,29 € / m2
424,29 € / m2
272,77 € / m2
Versailles
302,19 € / m2
289,73 € / m2
264,75 € / m2
Orsay
206,08 € / m2
206,08 € / m2
231,28 € / m2
Musée de la Renaissance
(Ecouen)
236,22 € / m2
236,22 € / m2
227,08 € / m2
Quai Branly
109,00 € / m2
109,00 € / m2
95,42 € / m2
Musée des Deux
Victoires
231,00 € / m2
231,00 € / m2
59,85 € / m2
Source : Service des musées de France, données élémentaires des RAP.
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COUR DES COMPTES
C’est l’ampleur des écarts entre musées qui pose problème, et non
leur existence. Car il est de fait que l’exercice comparatif se heurtera
toujours aux caractéristiques des collections et de leur muséographie.
C’est ainsi qu’au sein de la communauté muséale, il est admis que parmi
les grands musées, seul celui du quai Branly peut afficher un coût de la
fonction de surveillance (rapporté au mètre carré ou au visiteur)
significativement inférieur à celui des autres musées nationaux en raison
de deux caractéristiques de sa muséographie : l’existence d’un unique
plateau ouvert pour les collections permanentes, et la présentation sous
vitrines d’une proportion importante des oeuvres.
Ces deux paramètres donnent néanmoins à réfléchir.
Si les musées nationaux acquièrent régulièrement de nouveaux
équipements technologiques, ils ne paraissent pas avoir été encouragés à
inscrire ces développements dans le cadre d’une réflexion à long terme
sur la productivité et l’efficience des fonctions d’accueil et de
surveillance.
La direction des musées de France, notamment, paraît s’être
toujours opposée à l’idée d’inscrire les pratiques de surveillance dans un
système de normes ou de référentiels. Cette position peut se justifier au
regard de la grande variété des collections et de leur muséographie, mais
du moins ne devrait-elle pas avoir pour corollaire l’absence d’études
prospectives sur ces sujets. Aucune étude relevant du champ « musées et
technologies » n’a en effet été suscitée au cours des dernières années, ni
au sein de la DMF, ni au sein des grands musées.
Dans une lettre du 7 septembre 2007 adressée au directeur-adjoint
du cabinet de la ministre de la culture destinée à communiquer ses
suggestions dans le cadre de la RGPP, le président du musée d’Orsay, par
exception, avait tracé la voie d’une stratégie « technologique » en lien
avec un souci d’efficience. Il expliquait en effet que «
l’introduction du
progrès
technologique
dans
certaines
tâches
permettrait,
après
investissement, une meilleure allocation des ressources (rapprochement
des fonctions d’accueil et d’encaissement en particulier) tout en
autorisant le non remplacement d’une part des départs à la retraite dans
les équipes de surveillance. Au total, si l’économie budgétaire engendrée
n’est pas certaine (dépenses d’investissement et de maintenance
importantes), ce scénario est en revanche pertinent en termes de
réduction
de
l’emploi
public.
».
Cet
axe
de
réforme,
qualifié
d’«
automatisation accrue de la surveillance
», n’a toutefois pas été
repris dans le volet ministériel de la RGPP.
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DE CROISSANCE
87
L’autre hypothèse qui n’a pas été examinée de manière
approfondie dans le cadre de la RGPP en raison de la sensibilité sociale
qui s’y attache est celle d’un recours progressif à des contrats de
prestations de surveillance conclus avec des entreprises privées. C’est la
voie qu’ont empruntée les nouveaux établissements, c’est-à-dire le musée
du quai Branly et la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA), et
c’est la solution qu’il a été demandé au musée Picasso d’adopter en vue
de sa réouverture à l’horizon 2013. Mais aucune étude systématique n’a
été entreprise à ce jour pour apprécier de façon rigoureuse les avantages
d’une telle externalisation, notamment en termes de coût.
Indépendamment de cette hypothèse d’externalisation, il n’est pas
certain que toutes les bonnes pratiques de surveillance aient été
expertisées.
Ainsi, si la mise sous vitrines n’est adaptée qu’à certains types de
collections, du moins son extension mériterait-elle d’être étudiée
moyennant une évaluation précise du retour sur investissement
susceptible d’en être retiré. A titre d’exemple, la totalité des peintures du
Brooklyn Museum de New York est exposée sous une paroi de verre, qui
prévient
a priori
les risques de déprédation.
D’autres procédés technologiques (vidéosurveillance assortie de
logiciels d’interprétation des images, etc.), ou plus simplement des
ajustements de pratiques mériteraient sans doute d’être introduits plus
largement dans les musées nationaux. L’ancien directeur du Metropolitan
Museum de New York, a indiqué à la Cour que son établissement avait
adopté un système de rondes dans plusieurs salles en lieu et place de la
surveillance statique, pour un gain de productivité de l’ordre de 15 à 20
%.
La faisabilité et la pertinence de telles options n’ont pas été
expertisées dans le cadre de la présente enquête, aussi n’est-il pas
question de les ériger en lignes directrices. Mais elles montrent que des
gains d’efficience peuvent être obtenus en expertisant régulièrement les
pratiques des musées.
Enfin, les rares incidents de déprédations et les quelques cas de
vols survenus dans de grands musées, se sont généralement traduits par
un renforcement immédiat de tous les moyens, y compris humains, plutôt
que par une planification raisonnée des équipements susceptibles de
pallier ou suppléer la surveillance humaine.
Ainsi, le rapport adressé par le président du musée d’Orsay au
directeur de cabinet de la ministre de la culture le 12 octobre 2007 suite à
l’intrusion dans le musée d’un groupe d’individus pendant la nuit du
7 octobre précédent, concluait à la nécessité de renforcer à la fois la
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88
COUR DES COMPTES
vidéosurveillance à l’extérieur et la présence humaine à l’intérieur, alors
même que l’analyse détaillée de l’incident concluait à un bon
fonctionnement de la partie humaine du dispositif de sécurité.
Les cas de vols ou de déprédations, pour traumatisants qu’ils soient
ne devraient pas retarder, mais au contraire accélérer la réflexion sur une
introduction plus volontariste de la technologie dans les dispositifs de
surveillance.
***
L’augmentation des ressources des musées, qu’elles résultent des
subventions de l’Etat ou de leurs ressources propres, a servi à financer la
croissance de leurs effectifs. A cet égard, il convient de regretter
l’absence de réflexion organisée, au niveau de la communauté des musées
nationaux, sur l’avenir de ses métiers, et notamment de ceux qui ont trait
à l’accueil et à la surveillance. Le constat des écarts importants dans les
ratios de coût attachés à ces fonctions selon les musées aurait dû conduire
la DMF à réunir les éléments d’une stratégie prospective dans ce
domaine.
En tout état de cause, la Cour estime que la même rigueur doit
prévaloir en matière budgétaire et en matière d’emploi public. Il n’est en
effet guère concevable que la décennie 2011-2020 débouche sur une
croissance des moyens comparable à celle qui a caractérisé la décennie
2000-2010. La règle du non-remplacement d’un agent public sur deux,
qui s’applique aux opérateurs de l’Etat «
dans des conditions d’exigence
au moins équivalentes à celles applicables à l’Etat
» selon les termes de
la circulaire du Premier ministre en date du 26 mars 2010, s’y oppose
absolument et doit même se traduire par une réduction des effectifs au
niveau de l’ensemble des musées nationaux. Compte tenu des
engagements qui ont déjà été pris par l’Etat vis-à-vis du musée Picasso et
demain du MUCEM et de la Maison de l’Histoire de France, cette
orientation impérative impliquera nécessairement des suppressions
d’emplois.
Aussi convient-il que le ministère de la culture et ses musées
engagent sans tarder une véritable stratégie d’efficience en matière de
ressources humaines, en accélérant les possibilités de mutualisation entre
établissements, en étayant rigoureusement les ratios de coût qui doivent
servir d’objectifs, en diffusant plus largement les bonnes pratiques
susceptibles d’inspirer l’ensemble des musées, et en intégrant le progrès
technologique le plus en amont possible, c’est-à-dire dès la muséographie
des lieux et des collections.
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DE CROISSANCE
89
Recommandations relatives aux emplois
11.
Recenser les pratiques de surveillance et les procédés technologiques
susceptibles de se traduire, à court et moyen terme, par des gains de
productivité ;
12.
Intégrer les résultats de ces analyses dans la gestion prévisionnelle des emplois
et des compétences des musées, notamment pour la mise en oeuvre du non-
remplacement d’au moins un départ à la retraite sur deux dans les effectifs des
musées nationaux ;
13.
Mettre fin à la pratique des « emplois mécénés » et réintroduire dans le plafond
soumis au vote de la représentation nationale la totalité des emplois.
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Chapitre III
La gestion et l’enrichissement des
collections : des progrès tangibles
En matière de gestion des collections, la décennie 2000-2010 a été
marquée par deux initiatives.
La première visait à améliorer les conditions de suivi, d’inventaire
et de récolement des collections nationales après la révélation de graves
lacunes dans ce domaine à la fin des années 1990.
Cette ambition a été portée en grande partie par la loi du 4 janvier
2002 relative aux musées de France, qui a marqué le premier jalon de la
construction d’un corpus juridique adapté à une meilleure protection des
oeuvres. La politique d’amélioration de la gestion des collections est ainsi
devenue le coeur de métier de la direction des musées de France (I).
La seconde initiative constituait l’une des priorités de la réforme
conçue en 2003 et entrée en vigueur en 2004 : elle visait à mettre fin au
dispositif centralisé d’enrichissement des collections nationales pour
attribuer aux musées la responsabilité de leurs acquisitions (II).
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92
COUR DES COMPTES
I
-
L’amélioration de la gestion scientifique et
administrative des collections
Dans son rapport public de février 1997, la Cour avait noté que la
gestion des collections accusait des carences et des faiblesses dont
certaines étaient particulièrement préoccupantes.
Sa conclusion, sous forme de recommandation, appelait à tirer les
conséquences de ce constat : «
La correcte administration des collections,
garante de l'intégrité du patrimoine que l'Etat confie à la garde des
musées
nationaux,
exige
aujourd'hui
que
des
principes
clairs
d'inventaire, de suivi et de contrôle soient définis et rendus applicables à
tous les établissements, que les moyens de les mettre en oeuvre soient
dégagés et que leur application soit vérifiée.
».
Sur ces plans, la décennie 2000-2010 a été marquée par
d’incontestables progrès. Un corpus réglementaire et méthodologique
relatif à la tenue des inventaires a vu le jour, et sa mise en oeuvre a
progressé dans tous les musées. Les procédures de récolement sont
désormais rodées, et les organes de suivi et de contrôles créés à la suite du
rapport de la Cour ont été pérennisés.
Les améliorations apparaissent en revanche plus modestes ou plus
lentes à se manifester en matière de conservation préventive et de gestion
des réserves.
A - Le suivi des collections : la tenue des inventaires et
la préparation du récolement des oeuvres
La critique la plus grave formulée par la Cour tenait à
l’impossibilité de retrouver la trace d’un certain nombre d’oeuvres
inscrites aux inventaires publics et déposées auprès de diverses
institutions à diverses époques depuis 1792.
Le Gouvernement avait promptement réagi à cette critique. Le
récolement des oeuvres déposées a été confié dès 1996 à une nouvelle
structure interministérielle, la commission de récolement des dépôts
d’oeuvres d’art. Initialement créée pour une période de dix ans, celle-ci a
vu sa mission pérennisée en mai 2007.
Tous les ans, le rapport d’activité de la commission rend compte de
l’avancée de son travail. D’après le dernier bilan, établi en juin 2010, ce
sont 413 170 oeuvres et 136 lots, toutes collections nationales confondues,
qui auraient été déposés. Sur ce total, 221 196 oeuvres et 102 lots ont fait
l’objet d’une vérification de 1997 à 2009 : parmi elles, 147 034 oeuvres et
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93
31 lots ont été localisés et vus (et ne posent donc pas de difficulté), tandis
que 46 652 oeuvres et 61 lots ne sont toujours pas localisés, 3 192 oeuvres
et 10 lots sont présumés détruits, et 152 oeuvres ont fait l’objet d’une
déclaration de vol.
Quoique nombreux, les dépôts constituent toutefois des exceptions.
L’immense majorité des oeuvres des collections nationales reste
conservée par les musées et institutions qui en ont statutairement la garde.
C’est la raison pour laquelle l’un des acquis les plus importants de la
décennie 2000-2010 en matière de gestion des collections tient à la
publication d’un corpus légal, réglementaire et méthodologique relatif
aux inventaires et aux procédures de récolement au sein des musées eux-
mêmes.
Au sommet de cet édifice se trouve la loi du 4 janvier 2002, qui a
introduit une obligation nouvelle, aujourd’hui codifiée à l’article L. 451-2
du code du patrimoine : «
les collections des musées de France font
l’objet
d’une inscription sur un inventaire. Il est procédé à leur
récolement tous les dix ans
». Cette obligation a été précisée par un décret
du 2 mai 2002, puis par un arrêté du 25 mai 2004 fixant les normes
techniques devant être appliquées par les musées.
La tenue des inventaires a bénéficié de ce processus de
normalisation. Les contrôles des principaux musées nationaux effectués
par la Cour en ont témoigné, malgré la persistance de difficultés dans
certains cas liées à un manque de moyens. A titre d’exemple, la Cour
avait alerté la direction des musées de France en février 2004 sur la
nécessité d’accélérer l’informatisation de l’inventaire du musée Gustave
Moreau. En 2008, celle-ci n’avait toujours pas débuté, et ce n’est qu’en
2009 que l’établissement a été doté des serveurs et des logiciels adéquats.
Cette situation n’est pas propre à un « petit » musée comme le
musée Gustave Moreau. A l’occasion de son contrôle du musée du
Louvre au titre des années 2000 à 2007, la Cour a constaté que ses
observations de la fin des années 1990 étaient restées pertinentes : les
méthodes d’inventaire entre départements étaient encore trop variables et
trop peu formalisées pour que les statistiques relatives aux oeuvres
puissent être considérées comme fiables. Depuis cette date, toutefois,
l’harmonisation des applications et des bases liées aux inventaires, prévu
sur la période 2008-2011, devrait avoir amélioré la situation.
Le récolement décennal, quant à lui, doit faire l’objet d’une
planification au niveau de chacun des grands départements dans le cas du
musée du Louvre (soit huit plans à établir), et musée par musée dans les
autres cas. Cela signifie qu’au total, ce sont 42 plans de récolement qui
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doivent être mis au point dans les musées nationaux
22
et, d’après le
dernier décompte opéré en 2009, 1 191 plans dans les autres musées de
France. L’ensemble de cette procédure est précisé par une circulaire du
27 juillet 2006. Le caractère quelque peu tardif de celle-ci par rapport à la
publication de la loi du 4 janvier 2002 explique peut-être le retard pris par
les musées, notamment les plus petits, dans l’élaboration de leur plan.
Signe de l’importance accordée par le ministère de la culture à
cette procédure, celle-ci a fait l’objet d’un objectif et d’un indicateur au
sein du projet annuel de performance de la mission « Culture » dès 2006.
D’après cet indicateur, il était espéré que les musées nationaux
disposeraient tous de leur plan de récolement en 2009.
Cet objectif n’a pas été atteint. Les plans du département des arts
graphiques du musée du Louvre, du musée Delacroix, des musées du
Moyen Âge et de la Renaissance, de Fontainebleau et de Compiègne,
notamment, font encore défaut ou n’ont pas encore été validés
23
. En
revanche, les musées nationaux sont collectivement plus avancés dans ce
processus que les musées de France considérés globalement, même si le
nombre de plans à établir et les moyens pour ce faire sont dans une
disproportion marquée.
Plans de récolement décennal établis et validés
Nombre
de plans à
établir et
valider
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Objectif de
l'année
nd
nd
83
%
93
%
100 %
100 %
100 %
Musées
nationaux
42
Réalisation
11,9 %
33,9 %
56,0 %
64,0 %
69,0 %
Objectif de
l'année
nd
15 %
24 %
40 %
45 %
50 %
55 %
Tous
musées
de France
1 191
Réalisation
5,6 %
6,4 %
15,5 %
23,5 %
32,4 %
Source : DMF, rapports annuels de performance de la mission « Culture »
22
Les musées des Carrosses de Versailles, de la voiture de Compiègne et d’Ennery
ont vu leur plan de récolement rattaché à celui de leur établissement d’adossement.
23
A l’occasion du contrôle par la Cour du musée du Louvre au titre des exercices
2000-2007, la direction des musées de France et l’établissement s’étaient engagés à ce
que les huit plans de récolement soient achevés avant la fin de l’année 2008. Fin 2009,
trois plans faisaient encore défaut. En fait, les plans ne devaient être finalisés qu’à la
fin de l’année 2010, soit avec deux ans de retard.
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B - La qualité de la conservation des collections
La conservation des collections recouvre plusieurs missions, qui
convergent toutes vers un objectif : assurer leur transmission aux
générations futures sans dégradation ni altération. Cette mission
constitue, à côté de l’accueil du public, le coeur de métier des musées.
Deux aspects de cette mission sont évoqués ci-dessous : la
tentative d’inscrire les opérations de restauration dans une logique
préventive ; et le problème des réserves, qui concerne plusieurs musées
nationaux.
1 -
La conservation préventive et la restauration
Le ministère de la culture et les musées nationaux ont essayé, au
cours des dernières années, de se fixer par avance des objectifs et des
programmes en matière de conservation préventive et de restauration.
Les deux contrats pluriannuels du musée du Louvre ont tracé la
voie dans ce domaine. Le premier contrat 2003-2005 prévoyait ainsi la
mise au point dès 2003 de programmes de conservation préventive et de
restauration. Avec deux ans de retard, une commission
ad hoc
a été
constituée au sein du musée en 2005. C’est sur cette base que le contrat
de performance 2006-2008 a pu se montrer plus ambitieux, en définissant
les axes prioritaires de la conservation préventive (éclairage, hygrométrie
et sûreté des salles d’exposition, conditionnement des oeuvres en réserve)
et en fixant des objectifs financiers. Cette dernière ambition n’a pas
totalement abouti, les réalisations étant restées en deçà des objectifs. Mais
ce retard sur les objectifs budgétaires correspond plutôt un glissement de
calendrier puisqu’une proportion importante des oeuvres concernées sont
celles du département des arts d’Islam, dont le projet « immobilier » au
sein du Palais se double d’un « chantier des collections ».
Dépenses de restauration des oeuvres (en euros)
2006
2007
2008
Objectif (en €)
2 575 000
3 075 000
3 575 000
Réalisation (en €)
1 834 000
2 083 000
2 403 000
Source : rapports annuels de performance du musée du Louvre, 2006-2008
Le musée du quai Branly, dans le même esprit, s’est engagé dans le
cadre de son contrat de performance à élaborer un plan de conservation
préventive et de restauration, qui aurait dû être publié en 2008. Il ne l’a
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pas été, mais le retard constaté ne paraît pas susciter d’inquiétudes dans la
mesure où la quasi-totalité des oeuvres du musée ont fait l’objet d’un
toilettage au moment de leur installation dans leurs nouveaux murs en
2005, celles destinées à être exposées ayant fait de surcroît l’objet d’une
restauration.
2 -
Le problème persistant des réserves
La question des réserves relève également des conditions de
conservation des oeuvres. A cet égard, la décennie a été marquée par deux
événements.
Le musée du quai Branly, tout d’abord, a inclus dès l’origine dans
son programme scientifique et culturel la constitution de réserves sur
place – au sous-sol du bâtiment – dans des conditions qui satisfassent à la
fois aux objectifs de conservation et d’accessibilité. De fait, les réserves
de l’établissement (les plus récentes, il est vrai) apparaissent aujourd’hui
comme un modèle en termes de sécurité et de qualité. Leur accessibilité
au public sous forme de « muséothèque »
24
, qui constituait un élément
fort du programme arrêté en 1999, n’est cependant pas encore assurée.
En sens inverse, en 2002, la préfecture de police de Paris a informé
le ministère de la culture des risques que ferait courir une crue centennale
aux réserves de plusieurs musées du bord de Seine. La direction des
musées de France a alors demandé aux musées de l’Orangerie, d’Orsay,
des Arts décoratifs et ultérieurement du Louvre d’évacuer sans délai une
partie de leurs réserves dans un centre de stockage provisoire de 2 600
mètres carrés situé boulevard Mac Donald. Cet espace, en fait un simple
entrepôt que la DMF s’est efforcée d’adapter à sa nouvelle fonction, ne
devait être que provisoire. Dans les faits, il a été pérennisé. Cette situation
n’est pas satisfaisante, les conditions de stockage des oeuvres boulevard
Mac Donald étant considérées comme correctes, mais sûrement pas
optimales.
La question des réserves, longtemps négligée, s’est d’ailleurs posée
dans bien des musées. Elle constitue par exemple l’une des justifications
de l’agrandissement du musée Picasso. Dans le cas du musée Gustave
Moreau, la Cour, en 2004, a estimé à environ 15 000 le nombre d’oeuvres
24
Le principe de la muséothèque est peu répandu dans les musées Français. Il
constitue pourtant une alternative intéressante entre mise en réserve et extension des
espaces d’exposition. Au Brooklyn Museum de New York, par exemple, la
muséothèque du département des arts décoratifs («
visible storage
») permet de ranger
les oeuvres en réserves dans des alignements d’armoires en verre renforcé, entre
lesquels les visiteurs peuvent circuler librement (fût-ce un peu étroitement). Ces salles
ne font l’objet que d’une surveillance par vidéo.
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en réserves (dont 12 000 dessins) : or, celles-ci étaient entassées sur 54
mètres carrés seulement au sein du musée. Si le transfert des bureaux de
la direction du musée a libéré quelque 70 mètres carrés supplémentaires
qui pourront être ouverts à la visite, la situation reste problématique pour
les réserves d’une collection de cette richesse. Quoique déjà dénoncée par
l’inspection générale des musées en 1999, celle-ci n’a fait l’objet que de
réponses tardives et lentes : un projet de réaménagement a été
formellement lancé en 2009, mais il doit encore s’étendre jusqu’à 2013 au
moins.
En principe, la construction à Cergy Pontoise du Centre de
conservation, de recherche et de restauration des musées de France (qui
constitue davantage qu’un nouveau bâtiment pour l’actuel service à
compétence nationale Centre de recherche et de restauration des musées
de France – C2RMF) devrait pallier ces carences.
Mais la mise en route de ce projet a été laborieuse, marquée par
des hésitations sur le partage des responsabilités entre le ministère de la
culture d’une part et le Louvre d’autre part, ce dernier estimant assurer
de
facto
le financement du Centre puisqu’une partie des fonds issus du projet
Abou Dabi doivent être mobilisés à cet effet. Ces tensions semblent s’être
apaisées depuis le choix, à l’issue d’une consultation publique, de Cergy
Pontoise comme lieu d’implantation. Reste que bien des années
s’écouleront encore avant que les réserves des musées nationaux
emménagent dans leurs nouveaux murs, puisque l’aboutissement du
projet est pour l’heure programmé à l’horizon 2020.
II
-
La gestion des acquisitions : du système
mutualiste à une gestion individualisée
La suppression du système mutualiste qui présidait depuis 1895
aux acquisitions constituait l’objectif central de la réforme imaginée en
2003 au nom de l’autonomie des musées. Mais si la décennie 2000-2010
a été marquée par un essor remarquable des acquisitions, elle le doit
principalement au développement de la dépense fiscale liée au mécénat.
A - Les acquisitions avant 2004 : un système mutualiste
critiqué
Jusqu’au 1
er
janvier 2004, les acquisitions destinées aux musées
nationaux empruntaient trois canaux, dont les deux premiers existent
toujours aujourd’hui, fût-ce à titre résiduel.
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La première voie, assez rare, est celle du régime fiscal de la dation,
institué en 1968 et utilisé par exemple pour l’entrée dans les collections
nationales des oeuvres qui constituent aujourd’hui le coeur du musée
Picasso. D’abord limitée au paiement des droits de succession, la dation a
été progressivement étendue à celui l’ensemble des dettes fiscales. Elle
demeure un mécanisme géré par l’administration fiscale dont les ressorts
ne sont que peu affectés par l’autonomie des musées nationaux.
La deuxième voie est celle des sociétés d’amis, dont tous les
grands musées sont dotés depuis des décennies. Ces sociétés ont pour
objet de contribuer au rayonnement de « leur » musée, notamment en
participant à leurs acquisitions, soit par des achats suivis de dons aux
musées, soit plus rarement par le biais de contributions en numéraire à
des opérations gérées directement par les musées.
La troisième voie, la principale, était celle des achats d’oeuvres par
l’Etat dans le cadre du système mutualiste géré au plan administratif et
financier par la RMN. C’est elle qui a été réformée dans le sens d’une
attribution directe aux grands musées des compétences en matière
d’acquisitions.
Cette voie principale était alimentée par quatre flux budgétaires
distincts, dont le principal, symbole du système mutualiste, était
l’affectation d’une partie des droits d’entrée aux acquisitions.
Crédits d’acquisition gérés par la RMN en 1999 et 2000
1999
2000
Fonds du patrimoine (part musées nationaux)
8,93 M€
5,67 M€
Subvention d’acquisition Etat
1,92 M€
3,34 M€
Dons et mécénats
8,38 M€
6,74 M€
Reversement billetterie
7,44 M€
7,82 M€
Total
26,68 M€
23,57 M€
Source : Inspection générale des finances (octobre 2001)
Au plan administratif, la procédure d’achat reposait sur un double
système consultatif entre la proposition et la décision :
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Procédure d’acquisition des musées nationaux avant 2004
Initiative
→
→
→
Décision
Dirigeants et conservateurs des musées, éventuellement DMF
Comité consultatif des musées nationaux (CCMN)
"Comité des conservateurs", composé de 29 membres, dont les 12
chefs des grands départements et 12 conservateurs représentants
les musées nationaux
Ministre de la culture
Conseil artistique des musées nationaux
"Comité des personnalités", composé de 24 membres et présidé
par un éminent mécène ou un collectionneur
Consultation scientifique
Consultation institutionnelle
Trois reproches étaient formulés à l’encontre ce dispositif.
Les présidents des grands musées, tout d’abord, s’estimaient lésés
par le système mutualiste qui les conduisait à financer plus que
proportionnellement, eu égard à leurs recettes de billetterie, des
acquisitions destinées à d’autres musées.
La communauté muséale dans son ensemble, c’est-à-dire en
pratique les conservateurs, s’inquiétait quant à elle de voir se réduire la
proportion des recettes de billetterie affectée par la RMN aux
acquisitions, et appelait à une augmentation des moyens consacrés à
l’enrichissement des collections nationales dans un contexte où les prix
du marché de l’art étaient en pleine ascension.
L’Inspection générale des finances, enfin, dans ses travaux de
l’automne
2001,
estimait
que
le
dispositif
administratif
était
insuffisamment sélectif du fait de l’absence de stratégie préalable et d’un
«
unanimisme qui ne subit que des exceptions mineures
», et qu’il
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aboutissait à une dispersion des crédits au profit d’un trop grand nombre
d’opérations.
B - Les acquisitions depuis le 1
er
janvier 2004 : un
système individualisé
La réforme décidée en 2003 repose sur le choix de mettre fin au
système mutualiste.
Les grands musées-établissements publics se sont vus confier la
responsabilité de leur budget d’acquisition, avec un système d’affectation
d’une partie de leurs recettes de billetterie : les décrets statutaires des
établissements ont été modifiés (Louvre) ou rédigés (Orsay) pour préciser
que chaque année, chaque établissement «
consacre à ces acquisitions
20 %
du
produit
annuel
du
droit
d’entrée
aux
collections
permanentes.
»
25
.
L’Inspection générale des finances, en 2001, privilégiait l’idée de
subventions annuelles d’acquisitions attribuées par l’Etat, plutôt qu’un tel
mécanisme. La subvention, en effet, permettait à l’Etat de continuer à
exercer une péréquation et de fixer des priorités nationales. Le dispositif
de l’investissement d’une fraction des recettes de billetterie est en
revanche plus cohérent avec l’autonomie accordée aux grands musées.
Les musées SCN, quant à eux, voient toujours leurs acquisitions
gérées par la RMN, mais il n’existe plus pour eux de lien mécanique entre
recettes de billetterie et crédits d’acquisition : la RMN reçoit désormais à
cet effet une subvention de l’Etat, qui a été chiffrée à 2,4 M€ en 2004
pour la première année de fonctionnement du nouveau dispositif.
En corollaire de l’autonomie budgétaire, la réforme entendait
confier aux grands musées leur autonomie scientifique. C’est ainsi qu’un
décret 26 décembre 2003 a supprimé le comité consultatif des musées
nationaux et l’a remplacé par onze commissions d’acquisitions
spécifiques à chaque établissement ou groupe de musées, présidées
statutairement par les présidents desdits établissements
26
.
25
Cette règle ne s’applique toutefois ni à Versailles en raison des spécificités de ses
acquisitions, ni au musée national d’art moderne qui bénéficie depuis son origine
d’une subvention de l’Etat, ni au musée Guimet, dont il était estimé qu’il ne percevrait
pas assez de droits d’entrée pour ce faire et bénéficie d’une subvention
ad hoc
.
26
Pour être plus précis, l’ancien comité consultatif des musées nationaux a été
transformé en «
commission scientifique des musées nationaux
» composée des chefs
des grands départements. Cette commission est susceptible d’être saisie «
en tant que
de besoin
» par le directeur des musées de France. C’est dire que l’avis des
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Enfin, la responsabilité formelle de l’achat a été transférée aux
présidents des musées érigés en établissements publics, qui exercent cette
mission «
au nom de l’Etat
», le ministre de la culture restant compétent
pour les acquisitions des musées-SCN.
Incidemment, une portée juridique a été donnée aux avis du conseil
artistique des musées nationaux. Sous l’empire de l’ancien régime, en
effet, aucun des avis des instances consultatives n’avait officiellement de
portée juridique, le ministre étant formellement libre de décider d’une
acquisition dès lors que celle-ci lui était proposée et qu’une procédure de
consultation avait eu lieu. En pratique, le ministre suivait presque
toujours les avis des instances, mais un cas, rarissime, de « passer outre »
s’était produit à l’occasion d’un don effectué au musée du quai Branly
27
.
Dans le régime issu des décrets du 26 décembre 2003, la portée
d’un avis défavorable du conseil artistique des musées nationaux est
précisée en ce sens qu’elle oblige les présidents des établissements, s’ils
persistent dans leur volonté d’acquisition, à saisir le ministre chargé de la
culture qui décide à leur place. C’est ce qui s’est produit à propos du
Soir
d’Octobre
de Maurice Denis, convoité par le musée d’Orsay : celui-ci a
fait l’objet d’un avis défavorable du conseil artistique mais a pu être
acquis sous la signature du ministre en 2005 grâce à l’intervention d’un
mécène japonais.
Ce dispositif a été assorti de seuils qui permettent aux présidents
d’établissements de procéder à la seule consultation de leur commission
des acquisitions pour les achats les plus modestes, celle du conseil
artistique des musées nationaux étant conservée pour les achats les plus
importants :
conservateurs réunis en tant que corps est devenu exceptionnel, ceux-ci étant
désormais présents de façon plus individuelle dans les commissions d’acquisitions.
27
Il s’agissait du don de 18 statuettes Igbo par M. Jacques Kerchache au musée du
quai Branly, soumis au conseil artistique le 2 mai 2001 mais refusé par ce dernier par
neuf voix contre six. Compte tenu de la personnalité du donateur, « parrain » du
musée du quai Branly, le comité de présélection décidait dès le 4 mai suivant de saisir
la directrice des musées de France pour solliciter un nouvel examen du conseil
artistique. Finalement, ce ne fut pas nécessaire, les 18 statuettes ayant été directement
acceptées en donation par arrêté du ministre de la culture en date du 3 août 2001.
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COUR DES COMPTES
Procédure nationale d’acquisition depuis 2004
→
→
→
→
→
→
Décision
→
←
Commission des acquisitions
21 membres, dont le président de l'établissement
(président), les chefs des grands départements, un
conservateur extérieur à l'établissement et huit
personnalités qualifiées, mécènes ou collectionneurs
Président de l'établissement pour les musées EP ou Ministre de
la culture pour les musées SCN
Initiative
si - 50 000 € (objets d'arts ou
archéologiques) ou - 100 000 €
(tableaux et peintures)
si au-delà du seuil
Dirigeants et conservateurs des musées, éventuellement DMF
Consultation scientifique
Consultation institutionnelle
Conseil artistique des musées nationaux
"Comité des personnalités", composé de
23 membres et présidé par un éminent
mécène ou collectionneur
C - Des dépenses en forte progression
Il est impossible de dresser le bilan « en valeur absolue » de ce
nouveau dispositif : le jugement porté sur la qualité et la variété des
oeuvres acquises depuis quelques années est subjectif, et peu d’entre elles
ont fait l’objet d’un consensus unanime au sein des instances
consultatives.
Par ailleurs, il est difficile de juger de l’efficacité économique du
dispositif d’acquisition des musées nationaux, avant comme après 2004.
A l’occasion du contrôle détaillé des 321 acquisitions effectuées par le
musée du quai Branly avant son ouverture au public, de 1999 à 2006, la
Cour a conclu à la difficulté d’établir une totale transparence et vérité des
prix, ceux-ci étant souvent attachés à des oeuvres singulières sans qu’il
soit possible de se référer à une cote universelle. Les cas de dissensions,
d’incompréhensions ou de réticences émanant des membres des instances
consultatives en témoignent. Et certains épisodes, identifiés par la Cour,
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103
de procédures simultanées d’achats et de dons rendent encore plus
difficile, parfois, la détermination du prix de ce qui est acheté
28
.
Aussi vaut-il mieux, plus modestement, reprendre les constats et
critiques qui avaient justifié la réforme du 1
er
janvier 2004, et apprécier,
en regard, ses effets.
1 -
Une autonomie pleinement saisie par les grands musées
La première critique était celle des grands musées qui s’estimaient
lésés par le système mutualiste et insuffisamment impliqués dans le
système.
Si la réforme ambitionnait de « redonner la main » aux grands
musées, elle est un succès. Les contrôles de la Cour ont tous dressé le
constat de dirigeants mobilisés et impliqués personnellement dans la
conduite des opérations d’acquisitions. Le président du musée d’Orsay,
par exemple, a indiqué à la Cour qu’il considérait l’enrichissement des
collections comme la plus importante de ses missions.
D’un point de vue budgétaire, l’affectation de 20 % des recettes de
billetterie aux acquisitions
29
, dans un contexte de croissance de la
fréquentation et de hausse des tarifs d’entrée, s’est traduite presque
partout par des budgets en hausse. L’exemple du Louvre en témoigne.
28
Un exemple en est donné par l’acquisition simultanée par le musée du quai Branly
auprès du même galeriste d’un Grand Uli de Nouvelle Irlande et d’une statuette Nias,
tous deux célèbres pour avoir figuré dans diverses expositions et publications du
mouvement surréaliste. La proposition financière initiale consistait en une répartition
des prix de respectivement 15 MF et 3 MF pour les deux oeuvres. Plusieurs membres
du comité de présélection réuni le 7 octobre 1998 s’étant inquiétés de ce niveau de
prix, c’est un autre galeriste-collectionneur qui a expliqué au comité que
«
connaissant bien le vendeur, il pense qu’une négociation est impossible. Il ne
bougera pas d’un iota.
». Finalement, il est apparu plus opportun de se présenter
devant le comité consultatif et le conseil artistique des musées nationaux avec un
montage comprenant l’achat du Grand Uli pour 18 MF et la réception en don de la
statuette Nias.
29
Le musée Guimet, dont le niveau de fréquentation risquait de ne lui procurer que
des crédits d’acquisitions modestes, bénéficie lui aussi d’une subvention spécifique du
ministère de la culture de 1 M€ en 2010, de même que le musée national d’art
moderne qui ne faisait pas partie du système mutualiste, et qui a conservé une
subvention spécifique de 2,58 M€ en 2010.
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Budgets d’acquisitions du musée du Louvre avant et après 2004
Dépenses consacrées au Louvre par le
système mutualiste (en M€)
Dépenses d’acquisitions du Louvre (ressources propres
hors fonds du patrimoine et hors mécénat)
Moy. 95-
99
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
4,31
3,71
3,35
5,72
3,34
5,42
4,84
5,60
6,70
3,64
8,30
Source : rapports d’activité du Louvre et bilans des acquisitions DMF
Le
phénomène
qui
a
véritablement
dopé
les
capacités
d’acquisitions des musées ne tient cependant pas à la réforme du
1
er
janvier 2004, mais aux effets combinés en termes de mécénat
d’acquisition des lois du 4 janvier 2002 et du 1
er
août 2003. Les musées-
établissements publics ont pu, grâce à elles, doubler leurs capacités
d’acquisitions. Cet effet a été immédiat, puisque dès l’année 2004, le
montant total des mécénats reçus aux fins d’acquisitions s’est élevé à
17,0 M€, contre seulement 4,2 M€ l’année précédente.
De 1993 à 2003, moyennant des variations, le système mutualiste
procédait à environ 20 M€ d’acquisitions à titre onéreux chaque année
pour l’ensemble des musées nationaux. De 2005 à 2008, les acquisitions à
titre onéreux des mêmes musées ont oscillé entre 30 M€ (en 2006) et
47 M€ (en 2004) :
Valeur totale des acquisitions à titre onéreux des musées nationaux
En M€
2004
2005
2006
2007
2008
Louvre
24,87
23,18
18,16
23,38
21,14
Versailles
2,25
1,57
0,88
0,52
9,83
Orsay
3,30
4,6
3,01
6,14
2,96
Branly
6,42
1,12
1,46
1,91
3,68
Musées SCN
6,05
3,26
3,44
9,46
4,48
Tous musées nationaux
46,59
35,12
30,72
43,14
44,89
Source : DMF, bilans annuels des acquisitions
NB. Les bilans détaillés par source de financement figurent en annexe 2.
Sur les années 2004-2008, le mécénat d’acquisition prévu à
l’article 238bis-O-A, avec un total cumulé de 84,34 M€, a représenté
42 % du total des acquisitions à titre onéreux des musées nationaux (hors
musée national d’art moderne). C’est dans le cas du musée du Louvre,
premier bénéficiaire en volume et en valeur des grandes acquisitions
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105
« mécénées » que ce phénomène est le plus spectaculaire, avec un total
sur ces mêmes années de 63,95 M€, soit près de 58 % de la valeur de ses
acquisitions à titre onéreux. Ponctuellement, certains autres musées,
comme Versailles en 2008 ou les musées SCN en 2007 ont eux aussi
bénéficié du dispositif, mais pas dans les mêmes proportions que le
Louvre.
Principales oeuvres acquises en mobilisant le mécénat d’acquisition
2010
Tapisserie, deux anges tenant une couronne, 15
ème
siècle (Louvre)
5,6 M€
2009
Portrait du comte Mathieu-Louis Molé, par Ingres (Louvre)
Le Reniement de Saint Pierre, par Le Nain (Louvre)
Grand tapis commandé par le roi Louis XV à la Savonnerie (Versailles)
Chaises du salon de la Comtesse du Barry, par Delannois (Versailles)
Neptune et Amphitrite, de L'Albane,
(Fontainebleau)
19,00 M€
11,50 M€
2,00 M€
1,68 M€
1,38 M€
2008
La Fuite en Egypte, de Nicolas Poussin (Louvre, déposé à Lyon)
Console de C.C. Saunier (Versailles)
Pavement polychrome de faïence, 1545 (musée de la Renaissance)
OEuvre de Vassily Kandinsky (CNAC)
17,00 M€
2,30 M€
2,25 M€
1,15 M€
2007
Coffret avec scènes de chevalerie, vers 1300 (musée du Moyen-Âge)
L’Encens, de Fernand Khnopff (musée d’Orsay)
2,70 M€
2,65 M€
2006
Sainte madeleine, de Metsys (Louvre)
Châsse limousine (musée du Moyen-Âge, Cluny)
Bodhisattva debout, Chine septentrionale (Guimet)
5,00 M€
2,80 M€
2,50 M€
2005
Portrait du Duc d'Orléans, par Ingres (Louvre)
Collections de revues et périodiques surréalistes (CNAC)
Décoration pour l'hôtel de Lannoy, par Prudhon (Louvre)
11,00 M€
3,80 M€
3,50 M€
2004
130 lots de dessins de la renaissance (Louvre et régions)
La Vestale, de Houdon (Louvre)
Sculpture Djenneké (Branly)
Table Gilbert Poillerat (Arts décoratifs)
Parure d'émeraudes de Marie-Louise (Louvre)
Paire de paravents d'Ogata Korin (Guimet)
Tête de cheval Attique (Louvre)
11,33 M€
9,78 M€
4,00 M€
4,00 M€
3,70 M€
2,44 M€
1,89 M€
Enfin, il convient d’ajouter aux acquisitions à titre onéreux les
acquisitions à titre gratuit. Celles-ci ne sont valorisées au niveau national
que depuis 2007, si bien qu’il n’est pas possible d’en apprécier la
tendance sur longue période.
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Acquisitions à titres onéreux et gratuit 2007-2008
2007
2008
Acquisitions à
titre onéreux
Acquisitions à
titre gratuit
Acquisitions à
titre onéreux
Acquisitions à
titre gratuit
Louvre
23 382 464
1 296 068
21 140 473
3 092 516
Orsay
6 414 939
460 061
2 963 649
4 364 200
Guimet
984 078
275 750
1 404 414
210 915
Versailles
520 970
208 000
9 834 535
205 503
Branly
1 921 341
329 520
3 681 552
773 540
Rodin
137 195
1 000
43 860
0
Musées SCN
9 466 671
109 156
4 448 066
1 470 379
Source : DMF, bilans des acquisitions des musées nationaux 2007 et 2008
Au total, c’est donc moins la suppression du système mutualiste
qui a accru les moyens d’acquisitions des grands musées, que la
conjugaison de l’autonomie de proposition et d’action avec la forte
augmentation des incitations fiscales liées au mécénat.
L’avenir de la règle des 20 %
La règle des 20 %, si elle a été globalement respectée et parfois
dépassée par les musées, pose aujourd’hui problème. Les musées, avec
raison, s’affranchissent déjà de sa logique strictement annuelle, et préfèrent
ne pas consommer systématiquement ces 20 % pendant l’exercice dans
l’attente d’opportunités d’achats plus intéressantes. En 2008 et 2009, le
Louvre a ainsi conservé 3,3 M€ prévus pour les acquisitions, les reportant de
fait sur 2010.
Mais surtout, la compensation budgétaire de la gratuité décidée en
faveur des jeunes de 18 à 25 ans n’a pas été incluse dans l’assiette des
recettes de billetterie qui sert de base à la détermination du montant minimal
destiné aux acquisitions. Les sommes ne sont pas négligeables : pour le
Louvre, cette compensation a atteint 8,2 M€ en 2009 et 10,8 M€ en 2010, si
bien que sur ces deux années, ce sont théoriquement 3,8 M€ de moins qui
n’ont pas été consacrés aux acquisitions.
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107
Par ailleurs, à l’occasion
du rattachement du musée de l’Orangerie au
musée d’Orsay, le décret statutaire de ce dernier a abaissé le taux de
réinvestissement à 16 % du fait du caractère clos des collections de
l’Orangerie. Cela signifie que les recettes de billetterie enregistrées à
l’Orangerie profiteront désormais aux collections du musée d’Orsay, alors
qu’elles bénéficiaient auparavant aux musées SCN sous l’ancien système
mutualiste.
Une solution alternative à la règle des 20 % consisterait à fixer un
budget triennal d’acquisition en fonction des prévisions de recettes dans le
cadre des contrats de performance, ce qui aurait l’avantage de lisser sur trois
ans les éventuels à-coups de la billetterie.
2 -
Les musées SCN dans l’incertitude
Pour les musées SCN, la réforme de 2004 s’est traduite, comme il
était prévisible, par une contraction des moyens d’acquisitions sur
ressources budgétaires. Ceux-ci se sont établis, hors fonds du mécénat et
hors dons et legs, à 6,0 M€ en 2004 pour la première année du nouveau
dispositif mais seulement grâce à un apport exceptionnel de 3,5 M€ du
Fonds du patrimoine. Ces moyens sont ensuite descendus à 2,6 M€ en
2005, avant de remonter progressivement jusqu’à 4,1 M€ en 2007 et 2008
et de redescendre à 2,1 M€ en 2009.
Toutefois, comme pour les grands musées, l’essor du mécénat est
venu pallier la décrue des financements budgétaires et mutualisés, si bien
que les musées SCN ont bénéficié, de 2004 à 2010, d’un nombre
appréciable d’acquisitions, parfois pour des montants qu’il leur aurait été
impossible de réunir avant 2004. A titre d’exemple, l’Etat a acquis en
2007 pour le musée Fernand Léger de Biot une
Nature morte
de l’artiste
peinte en 1925 pour une valeur de 260 000 €, alors que la précédente
acquisition substantielle de ce musée remontait à 2001, avec l’achat des
Fortifications d’Ajaccio
pour une valeur de 129 345 €.
De 2004 à 2009, les musées SCN n’ont donc pas trop souffert de la
fin du système mutualiste. Mais leurs acquisitions reposent sur des bases
fragiles : la subvention de l’Etat versée à la RMN qui leur bénéficie
in
fine
se réduisant d’année en année, ils dépendent de plus en plus, soit du
Fonds du patrimoine, soit des mécènes, sans disposer pour autant
d’équipes spécialisées pour rechercher et convaincre ces derniers.
Le ministère de la culture a indiqué à la Cour qu’il souscrivait à sa
recommandation visant à ce que les musées SCN conservent une capacité
d’acquisition sur ressources stables, et ne dépendent pas seulement du
mécénat.
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Le problème se pose cependant aussi pour les « petits »
établissements publics. Ainsi, il n’est pas certain que les musées Picasso
et Fontainebleau, voire la Maison de l’Histoire de France, puissent
enrichir leurs collections sans une forme ou une autre de mutualisation.
Déjà, en 2004, il avait été considéré que le musée Guimet ne pourrait pas
assumer l’autonomie financière de ses acquisitions sur les bases des
mêmes mécanismes que ceux appliqués au Louvre et à Orsay.
A terme, il reviendra donc nécessairement au ministère de la
culture
de
réfléchir
à
une
nouvelle
organisation
financière
et
administrative des acquisitions, tant ce qui était possible et bénéfique
pour les grands musées ne le sera pas forcément pour ceux de taille plus
modeste.
3 -
La stratégie d’acquisition et la sélectivité des achats
Une autre critique formulée à l’encontre de l’ancien système
mutualiste tenait à l’absence de sélectivité de la politique d’acquisition,
qui procédait de deux phénomènes conjugués : l’unanimisme de règle au
sein du comité consultatif des musées nationaux ; et l’absence de stratégie
d’acquisitions formulée sur la base d’une analyse des lacunes des
collections publiques.
Il est difficile d’affirmer que la réforme de 2004 entendait pallier
cette dernière carence. La directrice des musées de France et le président
du musée du quai Branly
30
avaient d’ailleurs objecté en des termes
proches que s’il était possible d’identifier des manques dans les
collections et éventuellement des priorités d’acquisitions, la mise en
oeuvre de celles-ci s’avèrerait toujours problématique tant les acquisitions
étaient affaires d’opportunités.
Quoi qu’il en soit, depuis 2004, aucun musée n’a encore formalisé
une telle « stratégie d’acquisition ».
Interrogé sur cette carence, le ministère de la culture en a minimisé
l’enjeu en indiquant que la spécialisation des collections désignait
naturellement les axes d’enrichissement, et a expliqué que les projets
scientifiques et culturels (PSC) des établissements élaborés depuis 2002
comprenaient des éléments pouvant tenir lieu de stratégie d’acquisition.
30
Respectivement en 2001 en réponse à l’inspection générale des finances, et en 2007
en réponse aux observations provisoires de la Cour des comptes sur la gestion du
musée du quai Branly de 1999 à 2006.
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En
réalité,
la
spécialisation
des
collections
ne
pourrait,
éventuellement, dispenser de stratégie formalisée que des musées de
petite taille dont les collections seraient homogènes et spécialisées. Le
ministère de la culture cite en ce sens le musée du Moyen Âge ou le
musée de la Renaissance.
Mais l’argument est contestable dans le cas de plusieurs musées,
grands ou petits : il est impossible de considérer que les collections des
musées du Louvre, d’Orsay, Guimet et du quai Branly présentent une
unité telle qu’elle désignerait naturellement leur «
terrain de chasse
»
(selon l’expression employée par le ministère de la culture dans sa
réponse à la Cour).
Dans le PSC de Versailles approuvé en juillet 2007, la stratégie
d’acquisition est évoquée en 30 lignes. Il s’agit d’une formalisation assez
générale (remeublement des appartements du château, retour des
mobiliers XVIII
ème
au Petit Trianon et Ier Empire au Grand Trianon, et
acquisition de portraits pour le musée de l’Histoire de France), mais du
moins a-t-elle, comparativement, le mérite d’exister.
Le PSC du musée d’Orsay daté d’octobre 2005, dans le même
esprit, ne consacre que 29 lignes à la stratégie d’acquisition, pour énoncer
comme priorités les périodes 1850-1860 et 1890-1914 «
en particulier
autour du symbolisme
», les sculpteurs étrangers, et dans le domaine des
arts décoratifs, les chefs d’oeuvres conçus pour les expositions
universelles. Ce dernier exemple montre que des priorités relativement
précises peuvent être formulées, avant d’être confrontées, ensuite, aux
opportunités qui se présentent.
Les contrats pluriannuels conclus avec l’Etat, quant à eux, se
contentent soit de formules génériques, comme dans le cas du Louvre
31
,
soit ne font pas mention d’une stratégie d’acquisition. Seul dans ce cas, le
musée du quai Branly a inséré dans son contrat de performance 2008-
2010 un engagement de principe en vue de la formalisation d’une
stratégie, fondée à la fois sur un diagnostic précis des points forts et des
points faibles des collections, mais aussi sur une analyse du marché de
l’art. Celle-ci se fait toujours attendre.
31
Le contrat 2006-2008 du musée du Louvre indique ainsi : «
Le musée mettra en
oeuvre une politique d’acquisitions renouvelée prenant notamment en compte les
domaines peu ou pas couverts par le Louvre. Les départements veilleront en priorité à
enrichir le musée d’oeuvres majeures, à combler les lacunes des collections existantes
et à enrichir les champs chronologiques ou géographiques des domaines du Louvre,
mais qui y sont peu ou pas représentés.
».
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110
COUR DES COMPTES
Il ne s’agit nullement, pour les musées, de désigner à l’avance
quelles oeuvres de quels artistes ils espèrent acquérir. Mais dans un
contexte où l’efficience doit être érigée en souci permanent, les musées
doivent être en mesure de hiérarchiser, justifier et documenter leurs
propositions d’acquisitions sans s’exposer au soupçon de l’opportunisme
ou du « chacun son tour ».
Du reste, aucun dirigeant de musée interrogé par la Cour au cours
de la phase contradictoire ne s’est opposé à la formalisation d’une telle
stratégie, deux d’entre eux (les présidents des musées d’Orsay et Guimet)
en soulignant même l’intérêt. Seul le ministère de la culture, au cours de
la même phase, en a contesté le bien-fondé et marqué sa préférence pour
l’outil que constituent – ou que constitueraient s’ils existaient vraiment –
les projets scientifiques et culturels (PSC).
Pour ce qui concerne la sélectivité des achats, le dispositif né le
1
er
janvier 2004 n’a rien changé. Au musée d’Orsay, par exemple, aucun
avis défavorable ne s’est manifesté au niveau de la commission des
acquisitions entre 2004 et 2008, tandis que le conseil artistique des
musées nationaux a émis, sur la même période, quatre avis défavorables
sur 55 projets d’acquisitions présentés par le musée (l’un d’eux ayant été
surmonté, comme il a été indiqué à propos du
Soir d’Octobre
de Maurice
Denis). Un constat similaire avait été dressé par la Cour dans le cas du
musée du quai Branly. Il semble donc que les commissions d’acquisitions
constituées musée par musée soient en réalité plus unanimistes que
l’ancien comité consultatif national.
Recommandations relatives aux acquisitions
14.
Elaborer des stratégies d’acquisitions pluriannuelles, ou à défaut,
inscrire les orientations générales des politiques d’acquisition dans
les projets scientifiques et culturels ou dans les contrats de
performance ;
15.
Pour les musées-établissements publics, remplacer le système des
« 20 % » par des budgets d’acquisitions triennaux ou quinquennaux
sur la base des prévisions de ressources, et pour les musées-SCN et
les musées de petite taille, conserver un mécanisme d’acquisitions
sur ressources stables mutualisées afin qu’ils ne dépendent pas
totalement du mécénat.
***
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Chapitre IV
Une décennie de développement des
musées, une décennie décevante pour la
politique muséale nationale
La croissance de leurs moyens obtenue par l’effet cumulé des
subventions de l’Etat et de la hausse de leurs tarifs ont permis aux grands
musées de tirer parti de leur autonomie nouvelle, de se lancer dans une
politique de développement soutenue et de devenir des opérateurs
culturels globaux, multipliant les propositions et les projets. C’est à ce
titre que l’on peut parler d’une décennie marquée par une « politique de
l’offre ».
Cette croissance de l’offre culturelle peut être considérée comme
satisfaisante en elle-même. Elle ne constituait pas pour autant, en 2003, et
ne constitue toujours pas le seul objectif de la politique nationale des
musées.
Si l’on se réfère aux ambitions formulées en 2003 par le ministre
de la culture à l’appui de la réforme des musées nationaux, d’autres
objectifs d’égale importance ont été assignés aux musées tout au long de
la décennie, notamment le rajeunissement des publics, la démocratisation
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112
COUR DES COMPTES
de l’accès aux musées, le renforcement de l’action territoriale en région et
le développement de leurs ressources propres afin de modérer les
concours financiers de l’Etat.
S’agissant du développement des ressources propres, il a déjà été
indiqué au chapitre II que la décennie n’avait pas abouti à une
transformation de l’économie muséale dont l’Etat reste le premier
financeur. Cela ne signifie pas que les ressources propres des musées
n’aient pas crû. Au contraire, la progression des tarifs a alimenté celle de
leurs moyens dans une proportion presque comparable à celle des
financements de l’Etat. Mais cette politique de tarifs croissants apparaît
contradictoire avec deux autres objectifs que l’Etat a continûment affichés
en matière de fréquentation : le rajeunissement du public et la
diversification de sa composition sociale.
Sur ces deux derniers plans, la décennie écoulée débouche sur des
résultats
décevants.
Malgré
la
progression
quantitative
de
la
fréquentation, les jeunes et les publics éloignés de la culture ne sont pas
plus nombreux à fréquenter les musées aujourd’hui qu’ils ne l’étaient il y
a quinze ans.
Enfin, le renforcement de l’action des musées nationaux en région,
assez tardif, ne saurait masquer le désengagement de l’Etat auprès des
musées territoriaux et la perpétuation d’une préférence parisienne
systématique pour les investissements nationaux.
I
-
Le développement culturel : une politique de
l’offre
C’est au cours de la décennie 2000 que les grands musées sont
devenus des « opérateurs culturels globaux », dont la mission s’étend au-
delà la définition classique du musée donnée par tant par l’ICOM que par
la loi du 4 janvier 2002 (c’est-à-dire une institution en charge de la
conservation, de l’étude et de la présentation de collections).
Ce modèle était déjà celui, depuis son origine, du Centre Georges
Pompidou. La vocation pluridisciplinaire de ce dernier le conduit à
développer, à côté du musée national d’art moderne et des grandes
expositions temporaires, une programmation variée mêlant cinéma,
musique, spectacle vivant et conférences. Ajouté à l’évolution de la
conception du musée, qui constitue un phénomène mondial, ce modèle a
inspiré tous les grands musées pour déboucher sur de nouvelles activités,
de nouvelles propositions, de nouveaux espaces.
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UNE DECENNIE DE DEVELOPPEMENT DES MUSEES,
UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
113
Fréquemment réunies sous le terme générique de « développement
culturel », ces activités ont bénéficié pour leur essor du contexte
budgétaire favorable dans lequel ont évolué les grands musées tout au
long de la décennie.
Trois activités sont représentatives de cette politique de l’offre : les
expositions temporaires, les éditions, et les auditoriums.
A - Les expositions temporaires
L’importance des expositions temporaires dans le cadre d’une
économie culturelle de l’« événement » n’a pas besoin d’être soulignée.
Si les années 1970 et 1980 pouvaient encore apparaître comme celles des
très grandes expositions temporaires mutualisées dans les Galeries
nationales du Grand Palais, dans la Galerie du Jeu de Paume ou au Centre
Georges Pompidou, les années 1990 ont vu se démultiplier le nombre et
les formats d’expositions, au point de transformer les musées eux-mêmes.
Ainsi, les travaux réalisés dans les espaces d’accueil du musée
d’Orsay à partir de 1999 et jusqu’à 2004 avaient pour objectif principal
d’accroître les surfaces dédiées aux expositions temporaires, qui avaient
été sous-estimées dans l’architecture initiale. Au musée du Louvre, alors
que les espaces consacrés aux expositions temporaires ne représentaient
que 834 m
2
en 1989 à l’aube du « Grand Louvre », ce chiffre a été porté à
1 112 m
2
dès l’année suivante, puis a plus que doublé en 2000 pour
atteindre 2 412 m
2
.
Si les expositions temporaires incarnent un développement de
l’offre culturelle, leur capacité à attirer de nouveaux publics et leur
inscription dans un modèle économique soutenable restent des questions
ouvertes.
1 -
Une compétence récupérée et amplifiée par les musées
Dans sa communication du 4 avril 2003 relative à la réforme des
musées nationaux, le ministre de la culture affirmait à propos des
expositions temporaires : «
Je tiens particulièrement à ce que la Réunion
des musées nationaux soit l’opérateur principal du ministère de la culture
et de la communication en matière d’expositions
. ».
C’est le contraire qui s’est produit. Si la réforme de 2003 traçait la
voie d’une coopération entre musées et RMN en matière d’expositions, au
fur et à mesure des années, les premiers se sont attachés à récupérer
l’ensemble des compétences de la seconde pour ce qui concerne les
expositions organisées entre leurs murs, et tendent même, depuis
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114
COUR DES COMPTES
quelques années, à exiger de la RMN un statut de coproducteur des
grandes expositions nationales du Grand Palais.
Le Louvre, tout d’abord, a opté en 2003 pour un système de
conventions exposition par exposition, fondé le plus souvent sur une
coproduction associant apports en industrie de la part du musée et apports
en numéraire de la part de la RMN. Ce système a permis, sur un rythme
décroissant, d’organiser dix expositions entre 2003 et 2008. Mais dès
2007, malgré les perspectives qui figuraient dans les contrats pluriannuels
signés par les deux établissements, le Louvre annonçait son intention de
mettre fin à ce régime. Depuis le 1
er
janvier 2009, il assure seul la
production et l’organisation de ses expositions.
L’établissement public de Versailles avait également, en 2004,
marqué l’intention de s’inscrire dans un dispositif de conventions au cas
par cas. Mais celui-ci n’a pas été appliqué très longtemps. Après quelques
coréalisations (
Mobilier d’argent
en 2007 et
Fastes de Cour et
cérémonies royales
en 2009), l’établissement a cessé de solliciter la
RMN, notamment pour les expositions d’art contemporain confiées en
production à sa filiale Château de Versailles Spectacles.
Enfin, les musées Guimet et d’Orsay ont conclu en janvier et en
août 2005 avec la RMN deux conventions cadres fondées sur une
programmation prévisionnelle et une clé de coproduction cohérente avec
leurs ressources respectives (50/50 pour le musée d’Orsay, 80/20 pour le
musée Guimet). Ce dernier dispositif, reconduit en 2007, se heurtait
toutefois à des difficultés d’application qui ont conduit à sa dénonciation
récente par les deux musées.
Les expositions organisées au Grand Palais, quant à elles,
constituent une compétence traditionnelle de la RMN. Initiées par un haut
comité scientifique, elles sont produites par l’établissement, qui en assure
la totalité des coûts et en conserve l’intégralité des produits.
L’épisode médiatisé de l’exposition
Picasso et les maîtres
illustre
les
tensions
suscitées
par
ce
dispositif,
puisqu’à
la
veille
de
l’inauguration, par une lettre conjointe, les présidents des musées du
Louvre et d’Orsay et la directrice du musée Picasso entreprirent de
réclamer une participation aux recettes à laquelle aucune convention ne
leur donnait droit. Il avait alors fallu que la ministre de la culture intervînt
afin que cesse provisoirement la controverse.
Mais en réalité, celle-ci n’a pas pris fin, les musées nationaux
revendiquant désormais un statut de coproducteur, même dans le cas des
expositions du Grand Palais. C’est dire que le Grand Palais lui-même ne
constitue plus un pré carré pour la RMN, mais l’enjeu d’une coopération
entre celle-ci et les musées.
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
115
Le conseil d’administration du musée du Louvre a ainsi adopté, le
26 mars 2010, une convention régissant le partenariat des deux
établissements pour les expositions du Grand Palais, avec notamment la
création d’un comité de programmation paritaire (qui doublonne donc en
théorie avec le comité de programmation national constitué en 2003, mais
qui ne se réunit plus puisque le principe des conventions bilatérales l’a
emporté) et un système de coproduction intéressant le Louvre pour un
montant compris entre 10 et 50 % des recettes (bien que son apport soit
explicitement limité aux travaux scientifiques et aux prêts d’oeuvres).
La notion même d’exposition « nationale », telle que la réforme de
2003 semblait l’avoir préservée, a donc subi une nouvelle transformation,
et sa subsistance dépend aujourd’hui de la capacité de la RMN et des
musées à programmer et mettre en oeuvre des coopérations ponctuelles au
Grand Palais.
2 -
La progression du nombre d’expositions temporaires dans les
musées : une redistribution de fait entre grandes et petites
expositions
Dans leurs documents stratégiques, presque tous les musées ont
rangé l’augmentation du nombre d’expositions temporaires sous l’angle
de la politique destinée à inciter leur public de proximité à revenir entre
leurs murs
32
.
De fait, la programmation culturelle parisienne s’est beaucoup
enrichie, principalement du fait des « petites » expositions ou des
expositions-dossiers plus que des « grandes » expositions,
de facto
limitées par la disponibilité des espaces. Alors qu’en 2003, la RMN et les
musées nationaux avaient organisé 19 expositions temporaires, ce sont
plus d’une soixantaine d’expositions qui ont été organisées en 2009, avec
une croissance simultanée du nombre de projets montés par la RMN avec
les musées SCN et de ceux des grands musées autonomes.
32
Par exemple, le contrat d’objectifs et de moyens 2003-2005 du musée du Louvre
indique : «
Ces expositions créent des événements susceptibles d’attirer de nouveaux
visiteurs et de fidéliser un public de proximité.
» En pratique, seul ce dernier effet a
été constaté.
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116
COUR DES COMPTES
Evolution du nombre d’expositions temporaires dans trois grands
musées (2003-2008)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Avec billetterie spécifique
3
2
2
2
2
2
2
Louvre
Insérées dans les
expositions permanentes
9
8
15
15
17
13
18
Avec billetterie spécifique
2
2
2
3
3
3
2
Orsay
Insérées dans les
expositions permanentes
-
-
-
14
13
12
6
Avec billetterie spécifique
2
5
5
5
Branly
Insérées dans les
expositions permanentes
3
4
5
6
Source : rapports d’activité des trois établissements
Dans les grands musées, cette multiplication des expositions s’est
accompagnée d’une inversion de la rentabilité entre les grandes
expositions à billetterie spécifique et les petites expositions insérées dans
les collections permanentes.
Au début de la décennie, alors que les premières étaient souvent
déficitaires, il en allait différemment des secondes, qui, en règle générale,
n’étaient entreprises qu’à la condition que leurs coûts directs soient
couverts par des recettes de parrainage et de mécénat.
A la fin de la décennie, les grandes expositions à billetterie
spécifique sont souvent devenues bénéficiaires avec la hausse des tarifs
d’entrée, tandis que les coûts des petites expositions ne sont plus
systématiquement couverts par des recettes de parrainage ou de mécénat.
En 2000, les deux grandes expositions coproduites par le Louvre et
la RMN (
L’Empire du temps
et
D’après l’antique
) avaient ainsi débouché
sur un solde négatif entre recettes et dépenses directes de 1,14 M€. En
revanche, la même année, le Louvre était parvenu à équilibrer ses
« petites » expositions grâce à une politique de parrainage systématique :
les quatre expositions de ce format avaient dégagé un solde positif de près
de 21 000 €.
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117
En 2008, à l’inverse, les deux grandes expositions payantes ont
dégagé, par rapport aux coûts directs, un surplus de 1,42 M€
33
. Mais dans
le même temps, les 13 expositions sans tarification séparée ont représenté
1,78 M€ de dépenses directes pour seulement 0,97 M€ de recettes liées
aux mécénats et parrainages, soit un coût direct à couvrir de 0,81 M€. Les
chiffres sont encore plus nets en 2009, puisque les deux grandes
expositions payantes ont dégagé un surplus de 2,34 M€ sur leurs coûts
directs grâce à une tarification et à un mécénat élevés, alors que dans le
même temps, les 18 expositions de plus petit format débouchaient sur un
besoin de financement de 0,83 M€.
Dans les contrats de performance des établissements et dans les
rapports annuels de ces derniers, ces deux catégories d’expositions font
presque toujours l’objet d’une contraction au profit d’un unique
indicateur de « déficit maximal » des expositions (cf. point D ci-dessous).
Cette contraction oblitère la dynamique inflationniste qui voit les grandes
expositions payantes, non pas contribuer au développement des
ressources propres des musées, mais être
de facto
réinvesties dans de plus
petites expositions.
Sur le plan culturel d’excellents arguments existent pour justifier
ce système. Les programmations 2008 et 2009 des expositions du Louvre
étaient sans doute d’une richesse exceptionnelle, et elles peuvent se
targuer d’un équilibre économique global. Mais en termes de coût
d’opportunité, on peut se demander si la programmation de 13 et 18
expositions de petit format ne revient pas à exagérer la redistribution
opérée entre grandes et petites expositions. Si l’on s’efforce de raisonner
en termes de politique des publics, il pourrait être plus conforme aux
objectifs de rajeunissement et de diversification des publics de modérer la
tarification des grandes expositions temporaires, qui font événement,
quitte à réduire le nombre des expositions de plus petit format.
B - Les éditions
Vis-à-vis de la RMN, la maîtrise de leur politique éditoriale
revendiquée par les grands musées s’est rapidement transformée d’enjeu
en conflit, puis de conflit en divorce avec son lot de déchirements autour
de la garde des subventions.
33
Si l’on ne tient pas compte des « moindres dépenses » induites par la prise en
charge de frais de transport et d’assurance par la RMN, que le Louvre comptabilise
comme une recette alors qu’il s’agit simplement d’une charge supportée par un autre
établissement public subventionné.
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COUR DES COMPTES
Le contrat d’objectifs et de moyens 2003-2005 conclu par le
Louvre et l’Etat a marqué la première brèche dans le monopole que
détenait la RMN en matière d’éditions d’ouvrages relatifs aux collections
nationales. Quoique cette dernière se soit vue confirmée comme «
éditeur
naturel des musées nationaux
», le Louvre a obtenu que ce rôle se limite
en pratique aux publications scientifiques, aux catalogues d’expositions et
aux guides de visite, avec une clause générale d’exception «
dans les
autres domaines
» qui permettait en principe au musée d’investir le
domaine des publications pédagogiques et grand public.
A peine l’encre du contrat était-elle sèche que le Louvre, profitant
du contexte de crise dans lequel évoluait alors la RMN, obtenait du
directeur de cabinet du ministre de la culture, le 8 juin 2004, la fin de ce
dispositif de partage et la réattribution à son profit de la subvention de
500 000 € allouée par l’Etat à la RMN pour couvrir les déficits des
éditions scientifiques. Bien que le ministère ait tenté de cantonner cette
décision aux seules publications scientifiques, le président du musée a
considéré qu’elle couvrait également les catalogues d’expositions.
Finalement, le directeur de cabinet du ministre, en juillet 2005, devait
entériner la création d’une activité d’édition généraliste au sein du
Louvre.
Cette situation s’est traduite par le développement par le Louvre
d’une offre concurrente de celle de la RMN. Dès 2005, le musée éditait
un supplément « Beaux-Arts » comparable à celui qu’éditait la filiale
spécialisée de la RMN, Artlys. Mais surtout, en 2006, le Louvre mettait
sur le marché un guide de visite préparé avec un éditeur du secteur privé
au prix de 12 €, qui était en tous points identique à celui d’Artlys au prix
de 15 €. La RMN n’eut alors pas d’autre choix que de décider, avec sa
filiale, une baisse du prix de son propre guide pour l’aligner sur celui du
Louvre. La mission d’évaluation et de contrôle constituée par
l’Assemblée nationale au printemps 2009 sur le musée du Louvre avait
conclu
à
cet
égard
à
«
une
concurrence
coûteuse
et
source
d’inefficacités
».
De manière moins conflictuelle, l’activité d’édition s’est également
développée dans les autres grands musées.
La convention conclue par le musée d’Orsay avec la RMN en
juillet 2005, par exemple, prévoyait un partage des apports en coédition
selon les types de publication, mais conservait une clause d’exception
permettant au musée de se tourner vers un autre partenaire. De fait, durant
les trois années de validité de la convention, deux catalogues
d’expositions ont été coédités par le musée avec un éditeur privé (
Stieglitz
et
Oublier Rodin ?
), sur un secteur où la RMN souhaitait conserver sa
place privilégiée, tandis que les coéditions avec des éditeurs se
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119
multipliaient pour les autres types d’ouvrages : de 2004 à 2008, ce sont
ainsi 58 titres qui ont été coédités par le musée d’Orsay avec des éditeurs
du secteur privé, pour un résultat négatif estimé pour l’heure à 75 000 €.
Ce mouvement s’est traduit par une forte croissance du nombre
total des publications émanant de la communauté des musées nationaux :
Evolution du nombre de publications au cours de la décennie
2000
2001
2008
2009
55
49
Louvre
18
10
Orsay
3
22
Versailles
21
13
Branly
RMN
110
125
104*
84*
RMN (SCN)
Total
110
125
201
178
* ont été retirées de ces totaux les coéditions subsistantes avec des musées pour
éviter les doubles comptes.
Source : rapports d’activité des établissements
La situation issue des décisions des années 2004-2005 n’allait pas
de soi en termes juridiques. En effet, au terme de son décret statutaire du
14 novembre 1990, la RMN était et est toujours chargée de favoriser la
connaissance des collections «
en éditant des ouvrages qui leur son
consacrés
». Il est vrai cependant que l’attribution d’une mission à un
établissement ne signifie pas qu’il en ait l’exclusivité.
Mais surtout, le développement de l’activité d’édition au sein des
musées nationaux ne semble pas s’être traduit, pour l’Etat, par un
dispositif plus efficient. La modestie des marges réalisées sur les
publications explique qu’une circulaire du 20 mars 1998, dite « circulaire
Jospin », prohibe la multiplication des maisons d’édition internes à l’Etat
et recommande à tous les opérateurs publics de privilégier les coéditions
avec des éditeurs publics ou privés existants.
C’est en s’appuyant sur cette dernière clause que les musées ont
justifié le développement soutenu de leur politique d’édition, qui passe
presque systématiquement par des coéditions. Ce système ne garantit
nullement que, dans l’ensemble, les éditions affichent un niveau de déficit
acceptable, en fonction notamment d’un équilibre avisé entre productions
à succès (guides de visites, catalogues des expositions vedettes) et
ouvrages plus confidentiels.
Il est significatif à cet égard que le contrat de performance 2006-
2008 du musée du Louvre ne comporte aucun objectif économique de
« déficit maximal » attaché aux éditions, alors qu’un tel objectif est
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COUR DES COMPTES
associé aux expositions temporaires et à l’auditorium. Il en va de même
du contrat de performance du musée du quai Branly, qui se contente
d’évoquer en termes génériques «
un équilibre financier entre éditions
scientifiques et grand public
» sans le chiffrer et sans en en faire un
indicateur à renseigner.
Conscient
des
risques
économiques
liés
à
ces
tendances
centrifuges, le ministère de la culture avait inscrit dans le contrat de
stratégie 2007-2009 de la RMN qu’un «
audit sera effectué sur le thème
de la politique d’édition de la RMN et des musées nationaux. Il pourra
faire évoluer le mode de coopération et les synergies dans le secteur de
l’édition dans la recherche d’une plus grande pertinence économique.
».
Trois ans plus tard, cet audit n’a pas été mené à bien. Il convient de
le regretter, car le transfert de la totalité des activités éditoriales aux
musées s’est poursuivi sans que la pertinence économique de ce choix ait
été démontrée. Aussi importe-t-il désormais que l’activité éditoriale de
chaque musée prise isolément soit auditée pour être soumise à des
objectifs économiques raisonnables.
C - Les spectacles et les auditoriums
La troisième grande tendance qui a incarné la politique de l’offre
au cours des dernières années tient à l’introduction, voire à la
multiplication des spectacles, manifestations et événements publics ou
privés au coeur même des musées.
Parmi les musées nationaux, notamment, trois se sont dotés
d’auditoriums : Orsay, le Louvre et Branly, qui sont venus compléter une
offre parisienne déjà riche. Pour s’en tenir aux établissements publics
parisiens dépendant du ministère de la culture, le Centre Georges
Pompidou et la Cité des sciences et de l’industrie, par exemple,
disposaient déjà de tels équipements. Et le musée Picasso, lors de sa
réouverture, devrait disposer d’un espace comparable.
Ces auditoriums sont emblématiques des musées modernes en ce
qu’ils incarnent le prolongement pluridisciplinaire des collections et des
expositions. A Orsay, par exemple, la saison 2009-2010 de l’auditorium
affichait 40 concerts, cinq représentations lyriques, deux représentations
théâtrales, huit journées-cinéma et une vingtaine de colloques ou
conférences.
Ces auditoriums n’ont pas été soumis au cours de la décennie à des
contraintes d’efficience très affirmées. Or, les constatations opérées par la
Cour à l’occasion de ses contrôles montrent qu’ils peuvent se révéler
coûteux. Il y est revenu ci-après au point D.
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121
C’est la raison pour laquelle la Cour s’est interrogée sur
l’opportunité d’en confier la gestion à des structures ou des partenaires
spécialisés, voire à des associations ou des entreprises susceptibles de
parvenir à une gestion plus équilibrée moyennant, par exemple, une
délégation de service public.
D’une certaine façon, c’est le système qu’a choisi le musée Marc
Chagall de Nice. L’auditorium, orné des vitraux de l’artiste, est confié à
l’orchestre philharmonique de Nice, qui y organise des concerts sur la
base d’une autorisation d’occupation temporaire (AOT), sans flux
financiers entre les deux organismes. Quoique cette solution ne rapporte
aucune
recette
au
musée,
elle
participe
d’une
offre
culturelle
complémentaire qui, du moins, ne lui coûte rien.
L’établissement public de Versailles présente quant à lui l’exemple
d’une filialisation de l’activité de production de spectacles.
Après la dissolution de la société des Productions du Roi Soleil,
spécialisée dans le montage d’événements, l’établissement public a choisi
de reconduire une forme d’externalisation en créant en 2003 Château de
Versailles Spectacles (CVS) sous le statut de société par actions
simplifiée dont l’établissement est le seul actionnaire.
La société CVS organise et gère pour le compte de l’établissement
plusieurs catégories de spectacles : les Grandes eaux musicales, qui
constituent l’un des produits phares de Versailles, les Grandes eaux
nocturnes, le Parcours du roi, ainsi que des expositions d’art
contemporain.
En réponse aux observations de la Cour relatives au modèle
économique de cette filialisation, le président de l’établissement public du
château, du musée et du domaine national de Versailles a indiqué dans
une lettre du 5 novembre 2010 : «
il est impossible de considérer que
l’activité de CVS, opérateur public de spectacle vivant, devrait être
globalement équilibrée, alors que ce n’est le cas d’aucun opérateur
public du ministère de la culture évoluant dans le même secteur. La Cour
n’a jamais demandé aux théâtres nationaux de se passer de subventions,
et les juridictions financières ne proposent pas la fin des subventions
allouées par l’Etat et les collectivités locales aux centres dramatiques
nationaux.
».
Cette observation selon laquelle les spectacles ne peuvent être
produits sans concours publics confirme le besoin, pour les musées
nationaux, de ne développer leurs activités « non muséales » qu’avec
discernement, en fonction d’objectifs précis visant à attirer des publics
que l’offre traditionnelle ne satisferait pas, et à évaluer régulièrement les
coûts et les effets de ces manifestations en regard des priorités de la
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COUR DES COMPTES
politique muséale, en lien avec les services et institutions dépendant du
ministère de la culture en charge de la création et du spectacle vivant.
D - La régulation de la politique de l’offre, ou la
nécessité d’une comptabilité en coûts complets
Les trois activités évoquées ci-dessus ont en commun de ne pas
avoir été soumises à des contraintes d’équilibre économique tout au long
de la décennie. Seuls, dans certains contrats, ont été prévus des
indicateurs de « déficit maximum » afin de prévenir tout développement
incontrôlé.
Les contrats pluriannuels du musée du Louvre, par exemple,
comportent deux indicateurs de « déficit maximum » pour les expositions
temporaires et de « couverture financière » de l’auditorium :
Indicateur de déficit maximum des expositions temporaires du musée
du Louvre
En €
2006
2007
2008
Prévisionnel
- 220 000
- 220 000
- 220 000
Réalisé
1 554 560
- 109 355
1 031 104
Source : rapports annuels de performance du musée du Louvre 2006-2008
Couverture financière de l’auditorium du musée du Louvre
(recettes/dépenses de production)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Prévisionnel
43 %
64 %
64 %
66 %
66 %
66 %
-
Réalisé
46 %
67 %
66 %
81 %
82%
62 %
62 %
Source : rapports annuels de performance du musée du Louvre 2006-2008
Dans ce dernier cas, l’objectif de stabilité du taux de couverture
financière assigné par le contrat (objectif qui a été dépassé sur la période)
impliquait un effort d’efficience, puisque dans le même temps, il était
demandé au Louvre d’accroître le nombre de colloques et conférences
organisés à l’auditorium. Le musée, à l’inverse, s’est plutôt attaché à
modérer sa programmation (le nombre total de manifestations étant passé
de 220 environ en 2008 à 190 en 2009) pour privilégier celles
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
123
susceptibles de rencontrer un public. La jauge moyenne, d’après le
musée, serait ainsi passée de 271 spectateurs en 2006 à 305 en 2009
34
.
Mais le niveau satisfaisant des résultats ainsi affichés par le Louvre
est en réalité trompeur, car il repose sur des approximations en termes de
coût qui symbolisent et caractérisent la politique de l’offre déployée par
les musées.
En effet, les expositions – et la pratique est la même pour les
éditions et les auditoriums – ne font pas l’objet d’une programmation
prévisionnelle et de bilans économiques en coûts complets. Ce ne sont
que leurs coûts directs qui leur sont imputés (assurance et transport des
oeuvres, communication autour de l’exposition, surveillance spécifique
parfois…), mais jamais leurs coûts indirects, au premier rang desquels
devrait figurer une quote-part des charges de personnels et des frais de
fonctionnement du musée.
L’auditorium du musée d’Orsay en témoigne. Sur la base d’un taux
moyen de remplissage d’environ 48 %, la Cour a constaté que le taux de
couverture des dépenses directes par les recettes de l’auditorium
n’excédait pas 18,6 % pour la saison 2007/2008, soit un écart en valeur
absolue de 365 662 €. Et l’estimation en coûts complets établie par le
musée affiche un résultat évidemment plus dégradé, puisque le taux de
couverture de l’ensemble des charges (directes et indirectes) ne dépasse
pas 10,8 % correspondant à un déficit de 942 768 €, soit 8,3 % de la
subvention pour charge de service public versée cette année-là par l’Etat.
Pour approximative qu’elle soit en termes comptables et
économiques, la méthode de la simple « couverture des coûts directs »
pouvait apparaître comme réaliste au début de la décennie dans le cadre
d’un système muséal communautaire et mutualiste. Introduire un
indicateur en coûts complets aurait conduit à reproduire, à l’échelle d’une
exposition, d’une publication ou d’un auditorium la structure de
financement du musée-hôte, et donc à afficher un déficit ou un taux de
subvention implicite de 50 à 80 % selon les établissements. Il est donc
compréhensible que les musées ne se soient attachés qu’à mesurer leur
capacité à couvrir par des recettes supplémentaires les dépenses directes
en considérant que toutes les autres dépenses (bâtiment, fonctionnement,
personnel…) constituaient des charges fixes de l’Etat.
Mais il en va aujourd’hui différemment, du fait de l’autonomie
dont jouissent les grands musées et de la nécessaire responsabilisation de
34
Ce chiffre a été donné par le musée du Louvre en réponse aux observations
provisoires de la Cour. Le rapport d’activité du musée pour 2009 fait toutefois état
d’une jauge moyenne de 203 personnes.
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COUR DES COMPTES
leurs dirigeants vis-à-vis des moyens qui leur sont alloués. La
multiplication des activités connexes oblige désormais à considérer celle-
ci comme étant au coeur de la vie des musées, et donc comme une des
misions financées
de facto
par la puissance publique via les subventions
pour charge de service public.
Il devient donc indispensable qu’une comptabilité analytique
rigoureuse permette d’établir le coût complet des activités afin d’en
optimiser le pilotage
35
.
Faute d’un tel outil, les musées risquent de reproduire, à dix ans
d’intervalle, la politique de développement des activités et de croissance
du chiffre d’affaires menée par la RMN à la fin des années 1990, qui
reposait en fait sur des bases fragiles en raison des marges minimes, voire
négatives réalisées sur plusieurs de ces activités. C’est précisément cette
fragilité et la redistribution qu’elle impliquait entre catégories d’activités
que les musées avaient alors reproché à la structure mutualiste, au point
d’en réclamer la mise hors-jeu.
***
Expositions temporaires, éditions et manifestations organisées dans
les auditoriums obéissent aux mêmes objectifs : représentatives d’une
stratégie de développement de l’offre culturelle rendue possible par
l’afflux des moyens, elles se veulent complémentaires du coeur de mission
des musées.
Ces derniers ont eu beau jeu de présenter comme une question de
principe le développement d’une telle offre pluridisciplinaire pour faire
des collections des objets vivants. Mais au sein d’un paysage muséal
national (en fait parisien) déjà riche, et dans une économie muséale qui
35
A propos de la « guerre tarifaire » engagée par le Louvre contre la RMN sur le
guide général de visite du musée, celui-ci a indiqué à la Cour que cette opération avait
eu pour effet
« de mettre un terme à une situation de subventionnement opaque de 3 €
pour chaque guide, au profit de l’éditeur public et aux dépens des acheteurs.
». Cette
position met involontairement l’accent sur la nécessité d’une comptabilité analytique
et de calculs en coûts complets. En effet, il pourrait être donné raison au Louvre s’il
était établi que le «
subventionnement opaque
» a véritablement cessé, ce qui
impliquerait qu’une comptabilité analytique performante le démontrât. Tel n’est pas le
cas. La Cour a conclu ses contrôles organiques de la RMN et du musée du Louvre en
constatant que la première disposait d’un tel outil, qui, nonobstant ses marges de
progrès, permettait de faire le partage entre éditions grand public supposées
s’équilibrer et éditions scientifiques subventionnées par l’Etat, alors que le Louvre ne
s’en était pas doté. C’est pourquoi la Cour avait recommandé que toute décision
ultérieure en matière de développement d’activités éditoriales fût précédée d’un audit
sur la performance comparée des établissements.
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
125
repose sur le financement de l’Etat, le développement de ces offres
nouvelles ne pose pas tant des questions philosophiques que des enjeux
pratiques : quelle redistribution budgétaire en faveur de ces offres est-il
possible de consentir ? A partir de combien d’expositions temporaires les
effets induits sur la fréquentation sont-ils marginaux ? Faut-il saturer la
programmation des auditoriums parce qu’ils existent ou au contraire ne
les réserver qu’à des manifestations étroitement liées à la programmation
muséale ? Est-il plus efficient de consacrer 200 000 € à une 13
ème
exposition temporaire annuelle ou 10 000 € à une 20
ème
manifestation en
auditorium en espérant attirer un public de connaisseurs, ou de consacrer
les mêmes sommes à des coopérations en région ou en milieu scolaire ?
Certains indicateurs inclus dans les contrats de performance
tendent à montrer que ces questions, délaissées au début de la décennie au
profit d’une logique univoque de « développement culturel », sont
aujourd’hui prises en charge par les musées.
De fait, la réduction annoncée du soutien direct de l’Etat risque
d’obliger ceux-ci à réévaluer les enjeux culturels et économiques liés à
ces activités, dont aucune n’est parvenue à s’autofinancer. Devant la
stagnation des résultats obtenus en matière de rajeunissement et de
diversification des publics, il convient de se demander si l’efficience ne
commanderait pas de réorienter une partie des moyens consacrés à cette
« politique de l’offre » au profit d’actions et d’activités plus directement
ciblées sur les publics prioritaires.
Recommandations relatives à la politique de l’offre
16.
Expliciter dans les contrats pluriannuels les objectifs et les résultats attendus de
la programmation culturelle en termes de fréquentation et de publics ;
17.
Dans ces mêmes contrats, fixer des objectifs économiques précis (équilibre,
déficit
maximal,
contribution
nette
minimale,
etc.)
aux
expositions,
publications, activités et manifestations représentatives de la « politique de
l’offre » en développant les outils de comptabilité analytique en coûts complets.
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126
COUR DES COMPTES
II
-
Une politique nationale de plus en
plus
parisienne
Dans son rapport public thématique de décembre 2007 «
Les
grands chantiers culturels
», la Cour des comptes avait critiqué la forte
concentration sur l’Ile-de-France des grands investissements du ministère
de la culture, qui faisait subir aux régions une « double peine » : non
seulement celles-ci étaient tenues en lisière des principales opérations
visant à créer de nouveaux équipements, mais de surcroît, par un effet de
vases communicants, les dépassements de coûts constatés sur les grands
chantiers franciliens tendaient, à la longue, à assécher les crédits
disponibles pour les opérations de restauration du patrimoine en région.
Si l’on considère le seul secteur des musées nationaux et la
décennie 2000-2010 dans son ensemble, le constat de la concentration
parisienne des investissements publics est particulièrement accusé.
Il convient ici de bien préciser les choses. Au cours des dix
dernières années, plusieurs collectivités locales ont consenti des
investissements importants en faveur de leurs musées, et certaines
institutions de province ont fait l’objet de rénovations ou d’extensions
ambitieuses soutenues par l’Etat. Mais pour ce qui concerne les musées
nationaux en tant que tels, c’est une préférence parisienne marquée qui a
caractérisé toute la décennie.
Dans le même temps, les aides de l’Etat aux musées territoriaux se
tarissaient sans que les grands musées nationaux soient incités en
contrepartie à renforcer significativement la dimension territoriale de
leurs activités.
A - Une politique réduite aux seuls musées nationaux
Sur les 37 musées nationaux dépendant du ministère de la culture
(auxquels sont ici ajoutées les galeries nationales du Grand Palais), 20 se
situent à Paris
intra muros
, et six en Ile-de-France, pour seulement 11 en
région. Ces derniers ne représentaient en 2009, dans le total de la
fréquentation des musées nationaux, que 2,2 % des visites, chiffre de
surcroît en baisse par rapport à 2000.
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127
Fréquentation des musées nationaux par groupes géographiques
2000
2009
Musées nationaux parisiens
13 320 376
21 219 420
en % des musées nationaux
76,1%
75,5%
Musées nationaux d'Ile-de-France
3 449 686
6 271 441
en % des musées nationaux
19,7%
22,3%
Musées nationaux en région
735 977
628 365
en % des musées nationaux
4,2%
2,2%
Source : Cour des comptes à partir de Muséostat
Cette répartition est l’héritage de la politique de l’Etat menée
depuis la fin du 18
ème
siècle, qui a privilégié le système des dépôts
d’oeuvres auprès des musées dépendant de collectivités territoriales plutôt
que l’inscription de ses propres équipements, c’est-à-dire les musées
nationaux, dans le cadre d’une politique d’aménagement du territoire.
La catégorie des musées « classés », qui étaient des musées
territoriaux bénéficiant de personnels de l’Etat, constituait cependant une
catégorie mixte qui permettait au ministère en charge des beaux-arts
d’être présent en région.
Or, depuis une vingtaine d’années, à l’inverse de ce que l’on
observe, par exemple, dans le domaine du spectacle vivant (où Etat et
collectivités locales financent conjointement des structures et des
compagnies), la politique nationale s’est concentrée au plan budgétaire
sur les seuls musées nationaux. Ce choix a été solennisé par la loi du
4 janvier 2002 relative aux musées de France, qui a introduit dans le code
du patrimoine un article L. 410-2 de principe selon lequel «
Les musées
des collectivités territoriales ou de leurs groupements sont organisés et
financés par la collectivité dont ils relèvent.
».
Au cours des années 2000, les aides de l’Etat aux musées
territoriaux, déjà limitées en volume, ont en conséquence connu une
réduction sensible, puisqu’elle sont passées en euros courants de
32,63 M€ en 2000 à 16,53 M€ en 2010.
Aujourd’hui, les crédits subsistant représentent pour l’essentiel des
subventions d’investissements pour des projets de rénovation ou
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d’aménagement inscrits aux contrats de plan Etat-régions
36
. Avec un taux
de subvention d’environ 25 %, ces aides ne sont pas négligeables pour
l’économie des projets locaux et ont un effet de levier. Il n’en reste pas
moins qu’elles se limitent aux travaux, et ne représentent que des
engagements modestes.
Très récemment, le 9 septembre 2010, le ministre de la culture et
de la communication a annoncé un plan de soutien exceptionnel de l’Etat
à une centaine de projets d’investissements portés par des musées
territoriaux. Evalué à 70 M€ sur la période 2011-2013, ce plan correspond
à une augmentation des aides de ce type par rapport au niveau atteint en
2010, mais il ne permettra pas de retrouver les montants affichés au début
de la décennie
37
».
La dernière aide de l’Etat au fonctionnement des musées
territoriaux est le dispositif des « expositions d’intérêt national » créé en
2004, qui permet chaque année au ministère de la culture de distinguer
entre 10 et 20 expositions temporaires qu’il soutient pour des montants
allant de 10 000 à 60 000 €. Mais ce dispositif voit lui aussi ses moyens
décroître : en 2010, le montant total alloué aux expositions d’intérêt
national s’élève à 500 000 €, contre 650 000 € en 2004, année de la
création du label.
Enfin, l’Etat soutient les acquisitions des musées territoriaux, à
travers le réseau des Fonds régionaux d’acquisition pour les musées
(FRAM) auxquels le ministère de la culture a concouru à hauteur de
2,5 M€ en moyenne au cours des cinq dernières années, et bien sûr par le
biais les dispositifs nationaux (Fonds du patrimoine et mécénat de
l’article 238bis-O-A), qui, même s’ils bénéficient surtout aux grands
musées nationaux, permettent de temps en temps l’acquisition d’oeuvres
enrichissant les collections locales.
Finalement, c’est la RMN qui a amplifié son action en direction
des musées territoriaux à partir de 2004. Au cours de la période 2004-
2009, ce sont ainsi six expositions de grand format, souvent
36
La seule exception est le musée d’art et d’histoire du judaïsme, qui fait l’objet d’un
financement récurrent à parts égales entre l’Etat et la ville de Paris à raison de 2,1 M€
chacun en 2010.
37
Ce plan ne concerne d’ailleurs pas que des musées territoriaux, puisque la création
des nouvelles réserves et d’un cabinet d’arts graphiques au musée Gustave Moreau,
qui est un musée national, a été rattachée à ce plan.
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129
prestigieuses
38
, qui ont été coorganisées par la RMN et des musées
territoriaux moyennant un investissement de 6 M€ de sa part.
Il n’est donc pas contestable que par rapport aux années 1990, la
décennie 2000-2010 a été marquée par une contraction des moyens
alloués par l’Etat aux musées territoriaux. Quelle que soit la pertinence de
ce choix, il n’impliquait nullement, en revanche, que les nouveaux
investissements de la politique nationale et des musées nationaux se
limitassent à l’Ile-de-France. Or, c’est exactement ce qui s’est produit.
B - Le musée du quai Branly, les arts d’Islam, l’art
contemporain et la Maison de l’histoire de France : la
préférence parisienne
A s’en tenir aux équipements nouveaux, quatre décisions
d’implantation ont contribué à accentuer la concentration parisienne des
musées nationaux.
La première tient à la localisation du musée du quai Branly à Paris.
Après que le choix eut été fait de ne pas procéder à l’extension de
l’ancien musée des arts d’Afrique et d’Océanie de la Porte Dorée (jugé
«
trop excentré
», ce qui rendait évidemment très improbable une
opération en province), cette localisation a perpétué la tradition des
grands chantiers présidentiels muséaux dans la capitale, à la suite du
Centre Georges Pompidou, du musée d’Orsay et du Grand Louvre. Il
faudrait même parler de « double localisation » à Paris, puisque le musée
a été précédé par l’ouverture d’une antenne située au sein du Louvre, le
Pavillon des Sessions, qui expose aujourd’hui encore quelques unes des
plus belles pièces des collections du musée du quai Branly.
Il n’est pas douteux que la localisation parisienne du musée l’aide
à atteindre un niveau de fréquentation qui est considéré aujourd’hui
comme satisfaisant. De ce point de vue, si l’objectif « politique »
d’éducation ou de sensibilisation de la population aux arts premiers devait
primer sur tout autre, le choix d’un musée parisien apparaît pertinent. Ce
n’est qu’au regard de l’équilibre territorial de la politique muséale de
l’Etat qu’une localisation en province, qui n’a jamais été sérieusement
envisagée, aurait pu être considérée comme une option.
La deuxième décision tient à la création d’un département des arts
d’Islam au sein du musée du Louvre. Les surfaces d’exposition qui lui
seront dédiées correspondent à des créations d’espaces qui n’étaient pas
38
Par exemple les expositions
Philippe de Champaigne
au musée des Beaux Arts de
Lille, ou
Picasso Cézanne
au musée Granet d’Aix-en-Provence.
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130
COUR DES COMPTES
prévues dans le cadre du Grand Louvre, si bien que l’on peut parler de
« nouveau musée » à l’intérieur du musée. Rien n’empêchait donc que
ceux-ci prissent place dans une antenne provinciale. Mais parmi les
différents objectifs assignés à ce nouveau département, celui de
solenniser l’entrée des arts d’Islam au coeur des collections nationales, et
probablement la capacité à mobiliser des mécénats étrangers pour un
projet parisien plutôt que provincial, l’ont emporté sur d’autres
considérations.
La question pendante du musée ou du grand espace national dédié
à l’art contemporain a elle aussi été résolue en faveur de Paris, via la
transformation de l’aile du Palais de Tokyo détenue par l’Etat en
établissement de plein exercice. Cette opération a déjà connu plusieurs
vicissitudes puisqu’elle avait été confiée pour sa programmation et sa
mise en oeuvre au Centre Georges Pompidou en 2007, avant que la
ministre de la culture, le 20 mai 2009, n’annonce la mise en place d’une
structure de préfiguration
ad hoc
destinée à préparer la création d’un
nouvel établissement public.
Là encore, s’agissant d’un nouvel
équipement national, l’hypothèse d’une localisation non parisienne aurait
pu être étudiée. Il n’apparaît pas qu’elle ait seulement été évoquée.
Enfin, pour le projet de Maison de l’Histoire de France, plusieurs
localisations possibles ont été examinées avant que le choix se porte sur
l’Hôtel de Soubise, ancien site des archives nationales au coeur du Marais
à Paris.
Symétriquement, la translation à Marseille de l’ancien musée des
arts et traditions populaires dans le cadre d’un ambitieux projet de musée
des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MUCEM), décidée
dans son principe au début des années 2000 et un temps programmée
pour les années 2008-2009, aurait pu clore la décennie par un début de
rééquilibrage du paysage muséal national en faveur de la province. Mais
le projet de MUCEM est précisément, de tous les grands projets lancés au
début des années 2000, celui qui a connu le plus d’atermoiements et
d’hésitations, au point de paraître durablement enlisé au tournant des
années
2006-2007.
Finalement,
la
désignation
de
Marseille
comme capitale européenne de la culture pour 2013, ajoutée au contexte
du plan de relance, a sauvé le projet, qui est maintenant entré dans sa
phase de travaux en dépit des nombreuses inconnues qui entourent son
projet scientifique et culturel,
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131
C - Les antennes territoriales : des initiatives
ambitieuses financées par les collectivités locales
Les antennes territoriales du Centre Georges Pompidou et du
musée du Louvre, la première inaugurée à Metz le 12 mai 2010, la
seconde prévue pour ouvrir en 2012 à Lens, pourraient constituer une
réponse au problème de la concentration des musées nationaux en Ile-de-
France. Dans les deux cas, la contribution de l’Etat aux projets prend la
forme d’un pilotage scientifique et éditorial de la part des grands
établissements parisiens, et d’une politique originale de circulation des
oeuvres.
Ce dernier aspect est d’ailleurs l’un des plus remarquables en
regard des traditions de la politique muséale nationale en direction des
régions. Le dispositif des antennes, qui visent à présenter des oeuvres
majeures pendant des périodes de quelques mois, correspond à une
véritable innovation et relève d’une politique de rapprochement des
publics, plus directement que les dépôts inspirés par des considérations
scientifiques ou historiques.
C’est aussi dans ce type de modèle que s’inscrit la création de
l’établissement public de coopération culturel de Giverny par le musée
d’Orsay et le département de l’Eure, qui représente une opportunité de
présenter hors-les-murs des oeuvres issues du musée d’Orsay.
En revanche, l’implication budgétaire de l’Etat et des grands
musées dans ces projets est marginale, et il est difficile de les qualifier
d’investissements de l’Etat.
Ainsi, pour l’établissement public de coopération culturelle
(EPCC) Centre Pompidou-Metz, le coût des travaux s’élève in fine à
67,96 M€, auxquels l’Etat n’a contribué qu’à hauteur de 4,0 M€ (soit
5,9 %), non par le biais d’une dotation spécifique mais via le Fonds
national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT). Le
reste du financement a été le fait des collectivités territoriales partenaires
(pour 61,96 M€), et marginalement de l’Union européenne (pour 2 M€).
Il en ira globalement de même en matière de fonctionnement.
L’Etat ne devrait contribuer au budget de l’établissement, estimé à 10 M€
par an, qu’à hauteur de 1 M€ pendant une période limitée à trois ans, et
non par le biais d’une subvention du ministère de la culture, mais en vertu
d’une décision du préfet de Région au titre du contrat de redynamisation
du site de Metz consécutif à la révision de la carte militaire.
L’antenne Lensoise du musée du Louvre, dont le coût total est
estimé pour l’heure à 150 M€, est comparable à cet égard. L’Etat
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contribue au financement de la construction pour un taux inférieur à celui
appliqué à Metz (5,75 M€, soit 3,8 %), mais ne prévoit pas, à ce stade, de
contribuer au fonctionnement de la structure, dont le budget annuel,
estimé à 12 M€, sera entièrement pris en charge par les collectivités
territoriales
.
D - Les dépôts et la circulation des oeuvres en région
L’absence d’investissement majeur de l’Etat dans les régions, du
moins dans l’attente du MUCEM à Marseille, aurait pu être compensée
par une politique ambitieuse de dépôts, de prêts ou de circulation des
oeuvres des musées nationaux auprès des musées territoriaux.
Précisément, à l’aube de la décennie, le bilan dressé par
l’Inspection générale des finances dans ses rapports d’octobre 2001
appelait à une relance de cette politique, en constatant que «
l’attitude de
l’Etat en la matière a été jusqu’à présent empreinte d’un fort
jacobinisme, les musées nationaux restant dans l’ensemble hésitants à
concevoir une politique de dépôts ambitieuse ou même simplement
respectueuse des attentes des musées territoriaux. (…) On touche là à un
domaine où l’exercice de la tutelle de la direction des musées de France
sur les musées nationaux devrait être plus directif qu’il n’est
traditionnellement, et obéir à une vision stratégique de l’aménagement
culturel du territoire et de l’intéressement des collectivités locales à la
protection et à l’enrichissement du patrimoine.
»
A cet égard, la loi du 4 janvier 2002 devait, en principe, marquer le
début d’une remise en ordre complète des dépôts en province.
Une première mesure très symbolique a prévu, à l’article 13 de la
loi, le transfert de propriété aux collectivités dont ils dépendent des
dépôts effectués au 19
ème
siècle par l’Etat auprès des musées territoriaux.
Il ne s’agissait en l’espèce que d’entériner des situations déjà largement
stratifiées par l’Histoire. Au 31 décembre 2009, ce transfert – qui exige
un récolement préalable auprès de 254 municipalités – était finalisé dans
113 villes et deux départements.
Plus ambitieux apparaissait l’article 11 de la même loi (aujourd’hui
codifié à l’article L. 451-8 du code du patrimoine), qui prévoit la
possibilité pour toute personne publique, y compris l’Etat, de transférer à
titre gratuit à une autre personne publique tout ou partie d’une collection
publique, dès lors que la bénéficiaire s’engage à conserver et exposer les
biens transférés dans un musée disposant du label « Musée de France ».
En clair, cet article permet théoriquement le transfert d’une oeuvre de
l’Etat à une collectivité territoriale, sur le modèle du transfert de
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133
monuments historiques qui constitue, depuis 2004, une orientation forte
de la politique de l’Etat en matière de patrimoine.
Mais cette disposition n’a jamais été utilisée.
Dans sa communication du 4 avril 2003 relative à la réforme des
musées nationaux, le ministre de la culture (qui rappelait l’existence du
transfert des dépôts antérieurs à 1910, mais passait sous silence
l’existence de l’article 11), entendait en fait privilégier une action
territoriale suivant deux axes : la constitution d’antennes régionales, avec
la mention du Centre Pompidou Metz et d’une future antenne du Louvre,
dont la localisation n’était pas encore fixée à l’époque ; et une action
délibérée de prêts et dépôts en région, essentiellement sous la forme
d’événements («
22 oeuvres du Louvre dans 22 régions
»).
Cette dernière orientation ne s’est immédiatement traduite en
indicateurs chiffrés que dans le seul musée du Louvre, où les résultats
témoignent d’un succès modéré :
Indicateurs d’action territoriale du musée du Louvre
Indicateurs
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2.2.a : Nombre d’expositions ou publications
réalisées en collaboration en France
-
-
112
52
66
77
2.2.b : Nombre d’expositions en France ayant
bénéficié de prêts du musée
-
-
102
54
62
64
2.2.c : Nombre de nouveaux dépôts en France
5
16
9
5
6
11
2.3.a : Nombre d’expositions à l’étranger ayant
bénéficié de prêts du musée
-
-
93
68
76
78
Source : rapports annuels de performance du musée du Louvre 2003-2005
Si le contrat de performance 2006-2008 du musée du Louvre a
conservé l’indicateur relatif aux dépôts d’oeuvres (sans objectif chiffré), il
a en revanche remplacé les indicateurs relatifs aux prêts par celui, plus
englobant, de partenariats, lesquels couvrent toute la gamme allant de la
simple participation à des comités scientifiques à des opérations plus
ambitieuses de prêts ou de coproductions d’expositions.
La même prudence semble caractériser le contrat de performance
2008-2010 conclu entre Versailles et l’Etat, qui comporte un indicateur
dont les cibles traduisent une politique de modération de la circulation des
oeuvres : «
Le sens de l'indicateur est de mesurer le nombre total de prêts
et de dépôts d'oeuvres faisant partie des collections de Versailles.
L'objectif poursuivi est de limiter le nombre de dépôts et de répondre
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134
COUR DES COMPTES
dans certaines conditions aux demandes de prêts sans amoindrir
globalement la disponibilité des oeuvres de Versailles.
» Le nombre
d’oeuvres déposées, égal à 2 665 en 2006, doit ainsi redescendre
progressivement à 2 220 en 2010.
Ces quelques chiffres tendent à montrer qu’« en routine », la
concentration des investissements de l’Etat en région parisienne n’a guère
été contrebalancée par une politique active et continue de dépôts et de
circulation des oeuvres.
***
Au chapitre de la circulation des oeuvres, deux choix stratégiques
encadrent la décennie et illustrent les transformations qui l’ont
caractérisée.
Pendant la fermeture du Centre Georges Pompidou liée à sa
rénovation, en 1998 et 1999, l’établissement a organisé 34 expositions
« hors les murs » des oeuvres du musée national d’art moderne dans des
musées territoriaux, qui ont attiré, au total, 2,5 millions de visiteurs.
En 2010, pendant la fermeture de la galerie des impressionnistes
(soit les 2/5
ème
des espaces du musée), le musée d’Orsay a organisé deux
expositions destinées à se poser à Madrid, San Francisco et Nashville
pour la première, Canberra, Tokyo et de nouveau San Francisco pour la
seconde.
Ces
deux
expositions
ont
présenté
ensemble
environ
150 oeuvres, et ont rapporté entre 8 et 9 M€.
Le parallèle entre ces deux décisions montre que la contrainte
financière peut conduire les musées à accepter leur insertion dans une
économie tarifée de la circulation des oeuvres, qui réservera presque
toujours à l’étranger les opportunités les plus rémunératrices par rapport à
ce que peuvent consentir les musées en région.
Dès lors, comme le remarquait l’Inspection générale des finances
en 2001, il appartient nécessairement à l’Etat de préciser dans quelle
mesure il entend faire bénéficier les régions des collections nationales.
Car la dynamique de l’économie muséale ne produira pas spontanément
une reprise de la politique de dépôts et une pratique active de la
circulation des oeuvres sur l’ensemble du territoire national.
Il s’agit là d’une question d’opportunité politique. Mais si
l’objectif de démocratisation culturelle continue d’être au coeur des
missions du ministre de la culture, comme le décret qui définit ses
attributions le prévoit toujours, il apparaîtrait cohérent que les musées
nationaux inscrivent davantage leurs activités sur l’ensemble du territoire
que ce n’est le cas aujourd’hui.
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
135
III
-
La fréquentation : une dynamique
quantitative sans diversification des publics
En 2000, les musées nationaux avaient enregistré 17,8 millions de
visites. En 2009, ce chiffre a atteint 28,1 millions. Certes, entre ces deux
dates, l’offre muséale s’est développée (avec par exemple la réouverture
du musée de l’Orangerie et l’inauguration du musée du quai Branly), et il
n’existe aucune comparaison dans le temps à « périmètre constant ». Mais
la performance quantitative globale des musées nationaux n’en est pas
moins remarquable.
Si la hausse de la fréquentation totale a constitué, naturellement, un
objectif commun à tous les musées, la désignation des publics prioritaires,
c’est-à-dire les jeunes de moins de 18 ans et les personnes relevant du
« champ social » (selon l’expression utilisée dans les contrats de
performance des musées), n’est pas allée sans ambiguïtés : s’agissait-il
d’accroître la proportion de ces publics dans la fréquentation totale ou
simplement de veiller à ce qu’ils soient plus nombreux à visiter les
musées ? Le fait qu’ils bénéficient de la gratuité impliquait-il, dans ce
cas, une réduction de la part de la fréquentation payante par rapport à
celle de la fréquentation gratuite ?
Faute que ces objectifs aient été mis en relation les uns avec les
autres, faute surtout qu’ils aient été mis en cohérence avec les objectifs
parallèles de développement culturel et de croissance des ressources
propres, il est difficile de dire si les musées nationaux les ont atteints.
Les études disponibles suggèrent plutôt que ce n’est pas le cas. En
effet, les résultats de fréquentation enregistrés musée par musée doivent
être accompagnés d’un renversement de perspective : les études menées
auprès des visiteurs de musées doivent être complétées par celles
conduites auprès de l’ensemble des Français.
Les conclusions à tirer de ce renversement de perspective doivent
être prudentes, car les chiffres sont rares et globaux. Reste qu’ils
dessinent un bilan décevant de la décennie 2000 en termes de
diversification des publics.
A - La fréquentation totale des musées : une
progression remarquable
Considérés dans leur ensemble, les musées nationaux ont connu
une décennie éclatante puisqu’entre 2000 et 2009, ce sont près de 10,3
millions de visites supplémentaires qui y ont été enregistrées, soit une
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136
COUR DES COMPTES
progression en volume de 58 %. Cette dynamique est d’autant plus
notable que les années 1990 avaient été marquées, globalement, par une
stabilité de la fréquentation :
Evolution de la fréquentation des musées nationaux 1990-2009
1990
2000
2009
2009 / 2000
2009 / 1990
Musée du Louvre
5 140 000
6 095 400
8 383 401
+ 37,5%
+ 63,1%
Versailles
2 867 000
2 863 373
5 659 606
+ 97,7%
+ 97,4%
Musée d'Orsay
3 001 000
2 347 660
3 022 012
+ 28,7%
+ 0,7%
Musée national d'art
moderne
1 600 000
2 379 698
3 553 858
+ 49,3%
+ 122,1%
MNAO / Musée du
Quai Branly
297 000
313 000
1 496 439
-
+ 403,9%
Musée Rodin
473 000
603 603
695 620
+ 15,2%
+ 47,1%
Musée Guimet
129 000
9 386
246 836
ns
+ 91,3%
Musée Gustave Moreau
29 000
28 952
32 643
+ 12,7%
ns
Musées SCN
2 694 000
2 270 602
2 414 791
+ 6,4%
-10,4%
Galeries nationales du
Grand Palais
670 000
727 680
1 577 539
+ 116,8%
+ 135 %
Musées nationaux (y
compris GNGP)
16 917 000
17 819 039
28 124 226
+ 57,8 %
+ 66,5 %
Musées nationaux
sans GNGP
16 247 000
17 091 359
26 546 687
+ 55,3 %
+ 63,7 %
Source : Muséostat 1990 et 2000-2009
NB. Les résultats détaillés figurent en annexe 3.
Ce haut niveau de fréquentation fait qu’aujourd’hui, quatre musées
nationaux français figurent parmi les 10 musées les plus fréquentés au
monde :
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137
Les 20 musées les plus fréquentés au monde en 2009
1
Musée du Louvre, Paris
8 383 401
2
Tate Gallery (Tate Britain et Tate Modern), Londres
6 315 027
3
Château et musée de Versailles
5 659 606
4
British Museum, Londres
5 643 708
5
Metropolitan Museum, New York
4 547 353
6
National Gallery of Art, Washington
4 518 413
7
Musées du Vatican
4 310 083
8
National Gallery, Londres
4 159 485
9
Centre Georges Pompidou, Paris
3 553 858
10
Musée d'Orsay, Paris
3 022 012
11
Musée du Prado, Madrid
2 652 924
12
Musée national du Palais, Taipe
2 650 551
13
Victoria and Albert Museum, Londres
2 435 300
14
Musée de l'Ermitage, Saint Petersbourg
2 395 075
15
Kelvingrove Art Gallery and Museum, Glasgow
2 232 475
16
Museum of Modern Art, New York
2 219 554
17
Field Museum, Chicago
2 133 149
18
National Museum, Tokyo
1 772 255
19
CaxiaForum, Barcelone
1 674 607
20 ea
Musée du Kremlin, Moscou
1 650 000
20 ea
Museum of Fine Arts, Houston
1 649 969
Source : Muséostat 2009 pour les musées français, « Annual Museum Attendance
Survey 2009 », The Art Newspaper pour les autres.
Quelques éléments structurels sous-tendent cette performance.
Le premier tient à une augmentation de l’« offre muséale » par
rapport aux années 1990. La réouverture du Centre Georges Pompidou en
2000, après sa fermeture en 1998 et 1999, a entraîné par exemple un
surcroît annuel de visites de 1,5 million d’une décennie à l’autre. Surtout,
l’ouverture du musée de la musique et du musée du quai Branly (dont la
fréquentation est quatre fois plus élevée que celle de l’ancien musée
national des arts d’Afrique et d’Océanie), ainsi que la transformation
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138
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radicale du musée des monuments Français sont ensemble à l’origine
d’un gain de près de 1,8 millions de visites annuelles par rapport aux
institutions auxquelles ils ont succédé.
Le second élément tient à ce qui a été qualifié d’ «
engouement
»
des Français pour les musées, et qui fait que l’ensemble des musées de
France a vu sa fréquentation totale passer de 41,11 millions de visites en
2002 (année où l’appellation « musée de France » a été créée en
application de la loi du 4 janvier 2002) à 59,83 millions en 2009.
Confortés par des mesures de gratuité généralisée décidées dans
plusieurs villes (notamment à Paris, où l’augmentation de la fréquentation
liée à la gratuité est estimée à 2 millions de visiteurs depuis 2002), les
musées territoriaux ne sont pas restés absents de cette dynamique
39
.
Mais avec la réouverture du musée de l’Orangerie en 2005, puis
l’ouverture du musée du quai Branly en 2006, la part des musées
nationaux a mécaniquement augmenté dans la fréquentation totale des
musées de France, en passant de 44,7 % en 2002 à 50,0 % en 2009 :
Source : calculs Cour des comptes à partir des séries Muséostat 2002-2009
39
A cet égard, il n’est pas surprenant de retrouver le musée de la porcelaine Adrien
Dubouché à Limoges et le musée Marc Chagall à Nice parmi les musées nationaux
dont la fréquentation a stagné, tous deux ayant été confrontés à la concurrence de
musées municipaux devenus gratuits au cours de la décennie.
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139
La
relative
homogénéité
des
taux
de
progression
de
la
fréquentation ne concerne toutefois que les grands musées ou les grandes
« catégories » (musées nationaux, musées territoriaux). Au sein de ces
dernières, des différences notables existent, le plus souvent en fonction de
la taille des structures : alors que les plus grands musées, quel que soit
leur statut, ont été en mesure de s’organiser et de mobiliser des moyens
pour s’insérer dans une dynamique nationale, les plus petits ont souvent
vu leur fréquentation stagner, voire diminuer.
L’illustration de ce phénomène se lit notamment dans le succès des
expositions temporaires, dont la multiplication au cours de la décennie
traduit une adaptation des musées à une économie de l’événement qui
favorise le renouvellement de leur fréquentation
40
.
Enfin, la décennie 2000-2009 a été marquée par une croissance
importante des flux touristiques à destination de la France, notamment
après le creux enregistré en 2001-2002. Entre 2003 et 2008, le nombre de
nuitées a ainsi crû de près de 13 millions, ce qui a bénéficié aux grands
musées nationaux dont la fréquentation repose encore majoritairement sur
les touristes étrangers.
Cependant, la hausse de la fréquentation totale des musées a été, en
proportion, supérieure à celle des flux touristiques. L’objectif – implicite
dans la plupart des musées, explicite dans le cas du Louvre et de
Versailles – consistant à accroître la part des visites de nationaux a ainsi
été globalement satisfait, même si tous les musées n’ont pas atteint leurs
cibles.
En juin 2000, ainsi, le président du musée du Louvre constatait
devant son conseil d’administration : «
Le Louvre est visité en majorité
par des touristes étrangers qui représentent 70 % de la fréquentation
totale. Soucieux de favoriser l’accès du plus grand nombre à la culture le
musée veillera à développer le public national.
». Cet objectif a été
satisfait. En 2009 – année il est vrai marquée par la crise économique
mondiale, qui a affecté les flux touristiques – les visiteurs nationaux ont
représenté 36 % de la fréquentation totale, soit une progression de 6
points par rapport à 2000.
40
Avec parfois un double effet « mathématique » contestable : le Louvre, par
exemple, compte depuis 2004 pour deux visites chaque billet jumelé permettant
l’accès aux collections permanentes et aux expositions temporaires du hall Napoléon.
Cette évolution de méthode représente à elle seule un surcroît de visites
« statistiques » de 82 167 en 2009.
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140
COUR DES COMPTES
Au musée d’Orsay, la proportion des visiteurs français plafonnait
encore à 25 % en 2002, et après une légère contraction en 2004 (22 %),
elle n’a pas cessé de remonter depuis, au point d’atteindre 31 % en 2008
et même 40 % en 2009.
Seul Versailles paraît en retrait de ce point de vue. Alors que le
contrat de performance 2008-2010 a introduit pour la première fois un
indicateur de fréquentation nationale, égal à 37 % en 2007, celui-ci est
retombé à 35 % en 2008. Le caractère récent de cet indicateur ne permet
cependant pas de tirer des conclusions fiables, d’autant qu’en 2006, le
pourcentage des visiteurs nationaux sur l’ensemble du domaine (donc y
compris les visiteurs du parc) avait été estimé à 42 %.
Au total, les musées nationaux ont donc relevé le défi quantitatif de
la fréquentation. Ce succès a été acquis en partie auprès du public
national, réduisant leur dépendance, pour les plus grands d’entre eux, à
l’égard des touristes étrangers (du moins pour ce qui concerne la
fréquentation : les recettes de billetterie, à l’inverse, ayant plutôt vu
s’accroître leur concentration sur ces touristes). Enfin, ce résultat a été
atteint sans dégradation notable des conditions de visite si l’on en juge
par les quelques indicateurs de satisfaction renseignés par les musées
auprès de leurs visiteurs, qui se sont maintenus à un haut niveau pendant
l’essentiel de la décennie.
L’engouement pour les musées dans les années 2000 : un phénomène
européen mais nulle part aussi fort qu’en France
Tous les pays européens ont connu une croissance de la fréquentation
de leurs musées au cours des dernières années, mais dans peu de cas elle a été
aussi forte qu’en France.
En Espagne, le nombre total de visites enregistrées dans les musées est
passé de 42,5 millions en 2000 à 56 millions en 2008, soit une progression de
32 % (
Ministerio de cultura, Estadística de museos y colecciones
). Au
Royaume-Uni, les musées nationaux (dépendant du
Department for culture,
media and sport
) ont accueilli 44,8 millions de visites en 2009, contre 37,7
millions en 2004, soit une hausse en cinq ans de 19 %. Au Luxembourg, la
fréquentation totale des musées a crû de 49 % entre 2000 et 2007 sur un
rythme continu. En Autriche, entre 2002 et 2008, c’est une progression de 9,3
millions de visites à 12,1 millions qui a été constatée, soit + 39 %.
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141
L’Italie apparaît en retrait de cette dynamique. Les statistiques
regroupent généralement musées et sites archéologiques “muséographiés”,
soit un périmètre un peu différent de celui des “musées de France” : en 2009,
le nombre total de visites y atteignait 32,3 millions, contre 30,2 millions en
2000 (
Ministero per i beni e le attivita culturali
). La progression n’aurait
donc été que de 7 %.
Le taux de progression est le même en Allemagne, où la fréquentation
des quelque 6 000 institutions qualifiées de « musées » a atteint 106,8
millions
de
visites
en
2009,
contre
99,6
en
2000
(
Institüt
für
Museumsforschung
). Ce périmètre est plus large que celui des « Musées de
France », notamment parce qu’il comprend 2300 musées d’intérêt local qui,
en France, seraient considérés comme trop petit pour disposer de ce label.
B - La diversification des publics : des objectifs non
atteints
En matière de composition des publics, deux objectifs ont été
continûment affichés tout au long des années 2000, tant au niveau
national que dans chacun des musées : faire progresser la fréquentation
des jeunes publics, notamment des moins de 18 ans ; et démocratiser
l’accès aux musées en direction des visiteurs relevant du « champ
social ».
La formulation opérationnelle de ces objectifs n’est cependant pas
allée sans contradictions. En effet, ces deux publics-cibles ont pour
caractéristique d’être restés dispensés de droit d’entrée pendant toute la
décennie: accroître leur proportion dans le total des visiteurs aurait donc
dû avoir pour corollaire un objectif assumé de progression de la
fréquentation gratuite par rapport à la fréquentation payante
41
. Or, c’est le
contraire qui a été inscrit dans les contrats pluriannuels : au Louvre, par
exemple, à partir d’un taux de visiteurs payants de 65 % en 2001, le
contrat pluriannuel 2003-2009 assignait comme objectif au musée
d’atteindre le taux de 69 % dès 2003 et de s’y maintenir. Plus tard dans la
décennie, cette contradiction n’a pas été corrigée, puisque le contrat
2008-2010 de Versailles prescrivait lui aussi la stabilité du taux de
41
En prenant soin, toutefois, de distinguer, au sein de la fréquentation gratuite
des musées nationaux, d’une part, les visiteurs bénéficiant de la gratuité en tant
que publics prioritaires, et, d’autre part les visiteurs des « dimanches gratuits »
(le premier dimanche de chaque mois dans tous les musées nationaux). Sans
cette distinction, la fréquentation gratuite totale n’est pas un indicateur
rigoureux de la diversification des publics.
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COUR DES COMPTES
fréquentation payante à 77 %, tout en affichant une priorité en faveur des
jeunes et des publics du « champ social ».
Cette confusion des objectifs peut expliquer, pour partie, les
résultats décevants constatés au cours des années 2000.
1 -
La stagnation de la fréquentation des jeunes publics
Si le rajeunissement des publics, énoncé de façon générique,
constitue depuis dix ans une priorité constante, les indicateurs choisis et
les instruments mobilisés conduisent en fait à distinguer deux catégories
de jeunes : ceux de moins de 18 ans, qui bénéficient depuis longtemps de
la gratuité d’accès et dont les visites s’effectuent en partie par
l’intermédiaire des groupes scolaires ; et les jeunes de 19 à 25 ans, qui ont
fait l’objet de la principale initiative de la décennie en termes de politique
des publics avec la gratuité d’accès instituée en 2009. Il y est
spécifiquement revenu plus loin.
Signe de son importance, un indicateur de fréquentation des jeunes
de moins de 18 ans, en proportion de la fréquentation totale des musées
nationaux, a été intégré dès 2006 au projet annuel de performance de la
mission « Culture ». Sur la base d’un pourcentage de 17 % atteint en
2003, il était prévu d’atteindre 19 % en 2005 et 22 % à l’horizon 2010. En
2007, cette dernière cible a même été portée de 22 à 23 %.
Ces objectifs n’ont pas été atteints. Mais avant même d’évoquer les
limites des résultats, il convient d’évoquer celles de la méthodologie.
En effet, les données recueillies auprès des musées pour élaborer
les projets et les rapports annuels de performance du ministère de la
culture se sont souvent révélées tardives et peu fiables
42
, et, pour les plus
petits musées, tout simplement indisponibles. Pour l’élaboration du
rapport annuel de performance 2006, alors que les chiffres bruts
disponibles aboutissaient à un taux calculé de 11 %, les services du
ministère de la culture ont estimé qu’il fallait augmenter d’office ce taux
de 7 points et le porter à 18 % pour l’ensemble des musées nationaux.
C’est probablement pour éviter ce type d’ « arrondi » que depuis
2007, l’indicateur de fréquentation des jeunes de moins de 18 ans est
mesuré par l’intermédiaire d’un panel de musées comprenant le musée du
Louvre, le musée du quai Branly et les musées sous statut SCN dont la
billetterie est gérée par la RMN. Le fait que n’y figurent pas le musée
42
A titre d’exemple, le musée Guimet a communiqué une proportion de jeunes
publics de 35,49 % en 2005, puis de 8,38 % en 2006 et 6,21 % en 2007. Un tel
effondrement apparaît peu crédible.
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143
d’Orsay, Versailles et le Centre Georges Pompidou signifie que leur suivi
des visiteurs n’est pas considéré comme suffisamment fiable ou rapide
dans la production des résultats.
Cette limite méthodologique conduit à considérer avec prudence
les résultats affichés. Reste que ceux-ci sont décevants, voire très
décevants : non seulement les cibles fixées par les projets annuels de
performance n’ont jamais été atteintes, mais de surcroît, la proportion des
jeunes dans la fréquentation diminue d’année en année (compte tenu de
l’arrondi pratiqué d’office pour 2006 évoqué ci-dessus, la seule
progression, de 2005 à 2006, ne peut pas être considérée comme fiable).
Proportion des jeunes de moins de 18 ans dans la fréquentation des
musées nationaux
2003
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2013
Cible de
l'année
19,0%
20,0%
18,5%
18,5%
19,0%
> 17 %
> 17 %
Résultats
17,0 %
17,1%
18,0%
16,9%
16,3%
15,6%
Source : PAP et données élémentaires des RAP (DMF)
C’est au vu de ces résultats que les cibles ont été abaissées par
deux fois en 2007 et 2010 : désormais, et jusqu’à l’horizon 2013, le
ministère n’attend pas davantage qu’un retour de la part des visiteurs de
moins de 18 ans à son niveau atteint en 2003, c’est-à-dire 17 %. Pourtant,
l’objectif de rajeunissement des publics n’a officiellement pas été
abandonné.
Ces résultats sont d’autant plus décevants que les visites des jeunes
de moins de 18 ans sont effectuées, pour une bonne part, sous la forme de
groupes scolaires.
Tous les musées, dans leurs rapports d’activité, revendiquent à cet
égard d’avoir développé leurs actions en direction de l’éducation
nationale. Sans doute quelques résultats ont-ils été obtenus. Par exemple,
la fréquentation des groupes scolaires s’est accrue de 29 % dans les
musées SCN entre 2006 et 2009, en passant de 171 200 à 220 900
43
. Mais
43
La RMN et les ministères de la culture et de l’éducation nationale ont signé, le
15 décembre 2009, une convention relative au renforcement de leurs partenariats pour
l’accueil de groupes scolaires, mais la cible affichée porte sur 200 000 jeunes
accueillis, soit légèrement moins que le nombre déjà atteint en 2009. Il est donc
difficile de parler d’une grande ambition. Par ailleurs, même s’il est vrai que le réseau
des musées SCN se réduit et n’incarne plus la communauté des musées nationaux, le
chiffre de 200 000, soit 1,6 % des élèves solarisés, paraît très modeste.
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144
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à un niveau agrégé, les chiffres nationaux n’en rendent pas compte, au
contraire. Au musée du Louvre, la fréquentation des groupes scolaires a
également un peu progressé au cours de la décennie, mais demeure sujette
à des variations : en 2009, ce sont 682 000 jeunes qui ont visité le musée
en groupe, soit 17 000 de moins que l’année précédente.
Finalement, seule la forte croissance de la fréquentation totale a
permis au nombre de jeunes présents dans les musées de se maintenir en
volume. Mais ils ont sensiblement moins « bénéficié » de la décennie que
les autres publics, alors même qu’ils étaient désignés comme prioritaires :
de 2005 à 2009, lorsque la fréquentation totale des musées nationaux
gagnait 4,8 millions de visites, celle des jeunes ne progressait que de
410 000.
Les musées nationaux, notamment les plus grands d’entre eux,
devaient-ils aller au-delà et se donner les moyens d’un accroissement plus
que proportionnel du nombre de jeunes visiteurs ? L’objectif de
rajeunissement des publics et les cibles attachées aux projets annuels de
performance du ministère de la culture l’impliquaient clairement. Encore
eût-il fallu que cet objectif soit assigné sous cette forme aux musées.
A cet égard, le lien entre rajeunissement et démocratisation ne
paraît pas avoir été suffisamment recherché, à travers notamment la
construction de passerelles entre les visites scolaires et les visites
familiales.
Au Metropolitan Museum de NewYork, par exemple, les jeunes
visiteurs accueillis dans le cadre de visites scolaires se voient remettre un
billet gratuit pour les inciter à revenir avec leurs familles
44
. Une
semblable expérience a déjà été tentée en France dans quelques musées
SCN dans le cadre de l’opération «
Les Portes du Temps
», lancée en
2008, qui vise précisément les publics des zones urbaines sensibles. Si, en
amont, les efforts de coopération des grands musées avec les
établissements de l’éducation nationale étaient amplifiés et le cas échéant
davantage ciblés sur les élèves éloignés du monde de la culture, ce type
de mesure pourrait, à peu de coût, avoir un effet direct sur le
rajeunissement et la diversification sociale des publics en aval.
44
L’entrée gratuite est en fait une sorte d’invitation privilégiée, puisque le
Metropolitan Museum n’affiche pas de tarif obligatoire mais seulement un tarif
recommandé. L’enjeu ici n’est pas financier, mais de « prescription » : il s’agit
d’amplifier l’effet d’une visite obligatoire effectuée dans le cadre scolaire par une
visite de plaisir dans laquelle les enfants deviennent prescripteurs vis-à-vis de leurs
parents.
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
145
2 -
Une politique encore modeste en direction des « non publics »
A l’inverse des jeunes, les publics relevant du « champ social » et
plus généralement la démocratisation de l’accès aux musées n’ont été
associés à aucun objectif chiffré au niveau national. Seuls les publics
handicapés ont fait l’objet, notamment à partir de 2004, d’une politique
systématique, dont les résultats apparaissent probants.
Il est vrai que la désignation précise desdits publics a été
problématique, et qu’il est très difficile de mesurer de façon fiable sa
présence dans les musées
45
. La majorité des professionnels chargés du
développement et du suivi des publics estime en conséquence qu’il est
difficile, voire impossible, de se donner des cibles chiffrées en matière de
fréquentation
des
« non
publics »
(selon
une
autre
appellation
fréquemment utilisée dans les documents stratégiques des musées), et
qu’il vaut mieux raisonner sur un plan qualitatif à travers des actions
exemplaires.
Reste que les éléments permettant d’apprécier la mise en oeuvre et
la réussite de telles actions sont eux aussi rares et lacunaires.
Le Louvre est l’un des rares musées à s’être doté d’indicateurs en
ce sens dans le cadre de son contrat de performance 2006-2008, qui ont
de surcroît donné lieu à un calcul rétrospectif sur les années 2002-2005.
Cette déclinaison opérationnelle de l’objectif de démocratisation mérite
d’être saluée, même si, formulée en nombres de groupes relevant du
« champ social » accueillis au musée, elle n’implique que lointainement
une modification progressive de la composition des publics. Mais les
modifications intervenues, là aussi, dans les périmètres et les méthodes de
décompte ont pour conséquence de masquer le peu de succès rencontré au
plan quantitatif :
45
La gratuité d’accès accordée aux demandeurs d’emploi ou aux bénéficiaires des
minima sociaux ne s’accompagne pas de contremarques (à l’inverse de celle des
jeunes depuis 2009).
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146
COUR DES COMPTES
L’accueil de groupes du « champ social » au musée du Louvre
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Prévision
310
345
380
415
Nombre de
groupes relevant
du « champ
social »
Réalisation
227
317
296
335
1 043
1 140
1 323
Source : rapports annuels de performance du musée du Louvre 2006-2008
Le triplement du nombre de groupes du « champ social » accueillis
en 2006 par rapport à 2005 s’explique ainsi par le fait que les calculs
rétrospectifs 2002-2005 et la cible 2006 n’ont été fixés qu’en référence
aux groupes de visiteurs handicapés, alors que dès 2006, les visites
comptabilisées ont dénombré, indistinctement, les groupes de visiteurs
handicapés et les groupes « sociaux » (ces derniers ne faisant l’objet
d’aucune définition).
Cet indicateur n’en constitue pas moins un effort et témoigne de la
mise en place d’un service dédié à cette politique au sein de
l’établissement. Pour en apprécier véritablement la portée, il serait
toutefois nécessaire de le compléter par un chiffrage en nombre de
visiteurs (la taille des groupes pouvant être très variable).
A Versailles, le contrat de performance 2008-2010 comporte un
objectif intitulé «
Améliorer l’offre destinée aux publics handicapés et du
champ social
», mais ses deux indicateurs de suivi portent sur le nombre
d’actions
à
destination
du
public
handicapé
(visites-conférences
tactiles…) et sur le nombre de « relais sociaux », qui correspondent
concrètement à la présence de représentants de l’établissement dans les
forums et manifestations destinées aux publics relevant de ce champ. Ils
n’impliquent donc pas d’évolution de la composition du public.
Au musée d’Orsay, le projet scientifique et culturel élaboré en
2005 mentionnait l’objectif de démocratisation, en indiquant notamment :
«
Permettre l’accès du musée au « non public » (personnes défavorisées
et / ou en voie d’insertion, ne fréquentant pas les institutions culturelles)
constitue l’une des missions du musée.
». Malgré cela, le contrat de
performance établi au titre des années 2006-2009 ne comportait aucune
déclinaison de cet objectif, et donc aucun indicateur susceptible d’en
rendre compte. Certes, pendant cette période, le musée a signé quelques
conventions avec des associations du « champ social » ou avec des
collectivités (la ville de Saint-Denis notamment), mais, d’après les
constatations opérées par la Cour à l’occasion du contrôle de
l’établissement, celles-ci restent d’un effet limité.
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147
Il semble que la situation soit comparable dans la majorité des
autres musées. Les services dédiés à l’accueil des publics s’emploient à
développer des actions de partenariat susceptibles de faire venir des
publics ordinairement étrangers au monde de la culture. Mais ces actions
ne sont jamais considérées comme suffisamment prioritaires ou d’une
ambition telle que les musées s’aventurent à en faire un indicateur chiffré
de leur performance. Ce faisant, l’objectif politique de démocratisation en
reste au stade des injonctions de principe, d’une part, et d’actions
méritoires, mais très ciblées, d’autre part.
Les études de fréquentation conduites par les musées ne permettent
pas de conclure à une évolution significative de la composition de leurs
publics. Certes, « en masse », il est incontestable que certains publics peu
familiers des musées s’y sont aventurés pour la première fois durant la
dernière décennie. Mais faute d’estimation fiable du point de départ, et
faute que le point d’arrivée puisse être lui-même tenu pour certain, nul ne
peut se hasarder à dire que la démocratisation de l’accès au musée a
bénéficié des investissements des années 2000-2010. Aucun interlocuteur
de la Cour, issu des musées nationaux ou du monde académique, ne s’y
est risqué chiffres à l’appui.
Au contraire, si l’on considère, non plus la fréquentation des
musées telle que mesurée entre leurs murs, mais l’accès aux musées des
Français dans leur ensemble, c’est un constat pessimiste qui s’impose.
C - Un point de vue national : les Français et les musées
Depuis 1973, à intervalles d’environ 10 ans, le ministère de la
culture collationne et publie les résultats d’une vaste étude intitulée «
Les
pratiques culturelles des Français
», qui constitue la principale source
statistique fondée, non pas sur les lieux et équipements, mais sur les
déclarations de ceux qui les fréquentent ou devraient les fréquenter. Les
derniers résultats disponibles datent de 1989, 1997 et 2008.
L’évolution de l’indicateur de fréquentation des musées révèle à
cet égard un résultat surprenant, puisqu’il montre que l’investissement
massif de l’Etat en faveur des musées nationaux au cours de la décennie
2000 s’est accompagné d’une légère baisse du taux de fréquentation, qui
a retrouvé en 2008 le niveau atteint en 1989.
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Pourcentage de Français de 15 ans et plus ayant visité un musée au
cours des douze derniers mois
1989
1997
2008
Ensemble de la population
30 %
33 %
30 %
Source : Ministère de la culture, « Les pratiques culturelles des Français »
Ce résultat doit être interprété avec prudence, non pas tant en
raison des années choisies (la période 2006-2007 qui comprend les
«
douze derniers mois
» de l’interrogation 2008 correspond à une période
de forte croissance de la fréquentation constatée dans les musées, alors
qu’à l’inverse, la période 1995-1996 de l’interrogation 1997 est marquée
par une conjoncture économique déprimée) que du caractère très global
de l’indicateur. La catégorie « musée » comprend ici tous les types de
musées, des beaux-arts ou de sciences notamment, et va donc bien au-
delà des seuls musées nationaux.
Reste qu’en première analyse, ce chiffre étonne au regard de la
forte hausse, sur la même période, de la fréquentation totale des musées et
de la légère croissance en son sein de la part de la fréquentation nationale.
C’est pourquoi il n’est pas sans intérêt qu’il ait été confirmé par deux fois
par le CREDOC, une première en 2006 à l’occasion d’une étude intitulée
«
Fréquentation et image des musées au début 2005
» (qui aboutissait à
un chiffre de 33 %), la seconde en 2009, à l’occasion des études
évaluatives de la gratuité.
En réponse à cette observation, le ministère de la culture a émis
quelques réserves sur l’interprétation des «
Pratiques culturelles des
Français
»,
en
arguant
notamment
qu’il
serait
étonnant
que
l’augmentation quantitative de la fréquentation ait été le seul fait des
touristes étrangers. De fait, ce n’est pas le cas, comme le montre la légère
progression sur la période 1999-2009 du public national.
En réalité, la stagnation du taux de visite dans la population
générale n’est pas incohérente avec le double constat qui accompagne
l’analyse qualitative de la fréquentation telle qu’elle est menée par les
musées eux-mêmes : l’absence de diversification de la composition des
publics, et, au sein du public national, la stagnation du nombre de « primo
visiteurs ». La mise en relation des chiffres disponibles montre en effet
que la progression de la fréquentation totale a été acquise pour l’essentiel
auprès des visiteurs réguliers des musées, qui sont devenus de plus en
plus assidus, beaucoup plus qu’auprès des « primo visiteurs ».
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149
Il est significatif, à cet égard, que le premier contrat d’objectifs et
de moyens signé par le Louvre et l’Etat au titre des années 2003-2005 ait
comporté un indicateur spécifique mesurant la part des « primo visiteurs »
parmi les visiteurs nationaux, qui constituait implicitement une mesure de
la diversification du public. Estimé à 24,5 % en 2001, il a fait l’objet,
dans ce contrat, d’une cible de 25 % pour l’ensemble des années 2003-
2005. Cet objectif de légère croissance, puis de stabilité, montrait que le
public des primo visiteurs n’était que peu privilégié par rapport aux
visiteurs réguliers. Surtout, les résultats ont pu laisser perplexe : l’année
2002, la première à faire l’objet d’une mesure précise, a débouché sur un
taux de 28,9 %, donc sensiblement plus élevé que celui qui avait été
estimé pour 2001. Le taux s’est ensuite tassé à 28,1 % en 2003, avant de
s’effondrer à 18,3 % en 2004 et de n’être plus mesuré en 2005.
Cet indicateur n’a pas été repris dans le contrat 2006-2008,
illustrant la fâcheuse tendance du monde muséal à modifier ou supprimer
les indicateurs au fur et à mesure qu’ils affichent des déceptions ou des
échecs. Il étayait pourtant un soupçon assez commun dans le monde
muséal : la politique de l’offre déployée depuis dix ans a davantage
bénéficié aux Français qui fréquentaient déjà les musées qu’à ceux qui ne
les fréquentaient pas.
L’absence de progression du taux de visite des expositions de
peinture et de sculpture (qui concerne très directement les musées
nationaux) en dépit de leur multiplication en est un indicateur éloquent :
Pourcentage de Français de 15 ans et plus ayant visité une exposition
de peinture ou de sculpture au cours des douze derniers mois
1989
1997
2008
Ensemble de la population
23 %
25 %
24 %
Source : Ministère de la culture, « Les pratiques culturelles des Français »
En somme, les visiteurs réguliers des musées sont devenus encore
plus assidus, du fait notamment des formules d’abonnement qui se sont
développées et surtout de la multiplication des expositions. Au musée du
Louvre, par exemple, le bilan de la fréquentation des visiteurs franciliens
en 2009 montre que 80 % des visiteurs parisiens et 60 % des visiteurs
franciliens étaient déjà venus au musée au cours des douze derniers mois.
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COUR DES COMPTES
C’est du reste la raison pour laquelle la désignation par tous les
musées de leur fréquentation comme évaluant le nombre de « visiteurs »
est abusive : en ce qui concerne le public national c’est en réalité le
nombre de « visites » qui a augmenté au cours de la décennie, et non pas
le nombre de « visiteurs ».
L’absence de démocratisation globale de l’accès au musée, elle, est
patente si l’on considère la répartition des visiteurs par catégories
socioprofessionnelles.
Pourcentage de Français de 15 ans et plus ayant visité un musée au
cours des douze derniers mois (répartition par profession)
1989
1997
2008
Agriculteurs
22 %
20 %
17 %
Artisans, commerçants et chefs d'ent.
32 %
33 %
30 %
Cadres et prof. intell. sup.
61 %
65 %
59 %
Professions intermédiaires
43 %
43 %
38 %
Employés
31 %
34 %
22 %
Ouvriers
23 %
22,5 %
15 %
Retraités, inactifs
21 %
entre 25 et 30 %
29 %
Source : Ministère de la culture, « Les pratiques culturelles des Français »
Seule la catégorie des retraités et inactifs a vu son taux de visite
croître continûment entre 1989 et 2008. En revanche, de 1997 à 2008,
toutes les catégories socioprofessionnelles qui auraient dû être les
bénéficiaires de l’entreprise de démocratisation affichée comme priorité
politique ont enregistré des taux de visite en baisse.
Ce constat se double d’une marginalisation des Français de
province, qui n’est pas étonnante compte tenu de l’extrême concentration
parisienne des investissements muséaux de la décennie 2000-2010 :
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151
Pourcentage de Français de 15 ans et plus ayant visité un musée au
cours des douze derniers mois (répartition par origine géographique)
1989
1997
2008
Communes rurales
26 %
22 %
Moins de 20 000 hab.
27 %
23 %
20 000 à 100 000 hab.
31 %
26 %
Plus de 100 000 hab.
36 %
34 %
Paris intra-muros
59 %
57 %
65 %
Reste de l'agglomération parisienne
43 %
42 %
40 %
Source : Ministère de la culture, « Les pratiques culturelles des Français »
Ces chiffres rendent compte de l’extension en volume d’un public
devenu quasiment une catégorie à lui seul : le public parisien des
connaisseurs. Limité à quelques milliers de personnes dans les années
1990, il n’a cessé de croître en bénéficiant à plein de la politique de
l’offre déployée par les musées tout au long de la décennie.
Le taux de visite des musées : d’autres exemples internationaux
Le taux de visite des musées par les Français en 2008, soit 30 %,
paraît se situer dans la moyenne basse des pays comparables si l’on en juge
par quelques études ayant une finalité et une méthodologie semblable à celle
des «
Pratiques culturelles des Français
».
Par exemple, le Conseil des arts du Canada diligente tous les sept ans
une étude «
Profil des activités culturelles et des visites du patrimoine des
canadiens
», qui repose elle aussi sur une interrogation des plus de 15 ans. Le
taux de visite des musées au cours des douze mois précédents mesuré en
1998, soit 32,3 %, était identique à celui mesuré en France en 1997, mais
contrairement au taux français, il a progressé jusqu’à 35,2 % en 2005.
Au Royaume-Uni, le
Department for culture, media and sport
publie
régulièrement une étude dénommée «
Taking part : the national survey of
culture, leisure and sport
». D’après celle-ci, le pourcentage des adultes ayant
fréquenté un musée ou un lieu patrimonial (ce qui est un peu plus large que le
périmètre français) au cours des douze derniers mois s’est élevé en 2009 à
44,5 %, en progression de trois points par rapport à 2006 (41,5 %). Cette
progression est encore plus forte pour les enfants, puisque le taux de visite
des 5-15 ans s’est élevé à 68 % en 2009, contre seulement 56 % en 2006 : ce
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COUR DES COMPTES
taux très élevé et croissant est lié à une politique systématique en direction
du public scolaire et à une approche délibérément « ludique » proposée par
certains musées britanniques.
Enfin, un indicateur mesurant le taux de visite des nationaux de plus
de 15 ans pour plusieurs pays sur la période 2001-2003 a été calculé par le
European Group on Museum Statistics (EGMUS). Le taux calculé pour la
France(23,5 %) ne recoupe pas celui des «
Pratiques culturelles
», et il est
donc difficile de le considérer comme fiable en valeur absolue. Mais en
supposant que les données ont été harmonisées entre pays, l’échelonnement
relatif suggère que les Français sont loin d’être les visiteurs de musées les
plus assidus parmi les européens :
Autriche : 62,2 %
Luxembourg : 32,10 %
Estonie : 52,0 %
Slovénie : 27,0 %
Danemark : 46,4 %
Irlande : 24,5 %
Royaume-Uni : 42,0 %
France : 23,5 %
Pays-Bas : 38,0 %
Belgique : 22,7 %
Hongrie : 33,0 %
Pologne : 21 %
*
Si la remarquable progression quantitative de la fréquentation, plus
forte en France que partout ailleurs en Europe, doit être mise au crédit des
musées, elle ne saurait déterminer, à elle seule, l’échec ou le succès de la
politique muséale nationale. Le ministère et de la culture et les musées
semblent parfois occulter le fait que cette progression ne constituait qu’un
objectif parmi d’autres, et que l’Etat s’est constamment attaché à désigner
des publics prioritaires. Or, vis-à-vis de ceux-ci, la décennie écoulée n’a
guère enregistré de progrès.
Tous les décrets relatifs aux missions et aux attributions du
ministre de la culture qui ont été en vigueur au cours de la dernière
décennie, et encore récemment le décret du 25 novembre 2010, ont
pourtant repris, souvent dans leur premier article, la formule inventée en
1959 pour le ministère Malraux : «
Le ministre de la culture et de la
communication a pour mission de rendre accessibles au plus grand
nombre les oeuvres capitales de l'humanité, et d'abord de la France.
»
Cette formule célèbre est associée à l’ambition de démocratisation
culturelle, qui constitue l’ambition centrale du ministère de la culture
depuis cinquante ans, et l’une de ses principales raisons d’être.
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153
Comme l’ont souligné plusieurs interlocuteurs de la Cour, Français
ou Américains, les musées se trouvent en bout de chaine de l’entreprise
de « démocratisation » culturelle, et celle-ci doit sans doute être d’abord
portée par les politiques d’éducation à l’art et à la culture. L’échec évoqué
ici n’est donc pas un grief contre les musées, mais un symptôme. Il est
probable qu’en toute bonne foi, les musées nationaux, et notamment les
plus grands, ont pu croire que la multiplication de leurs propositions
culturelles entrainerait un nouveau public à les découvrir. Tel n’a pas été
le cas, tant sont grandes les pesanteurs sociologiques qui déterminent
l’accès aux équipements culturels.
Reste qu’à l’aube d’une nouvelle décennie, les musées doivent
établir un bilan précis et critique de leurs résultats pour envisager un
redéploiement de leurs activités – et de leurs moyens – vers les
propositions les plus aptes à favoriser une réelle diversification des
publics.
Recommandation relatives à la prise en compte des objectifs de
démocratisation culturelle
18.
Intégrer dans le projet annuel de performance du ministère de la culture et dans
les contrats pluriannuels des musées des objectifs et des indicateurs de
rééquilibrage de la politique muséale en faveur des régions ;
19.
Inscrire davantage d’objectifs et d’indicateurs relevant de l’ambition de
démocratisation de l’accès aux musées dans les contrats pluriannuels ;
20.
Fiabiliser les dispositifs de comptage des visiteurs au moyen d’une méthodologie
et de dispositifs harmonisés, et éventuellement certifiés.
IV
-
Les paradoxes des politiques tarifaires
La décennie 2000-2010 s’est ouverte sur une orientation politique
claire en faveur de la modération des tarifs d’entrée dans les musées
nationaux, entendue comme le moyen privilégié de favoriser la
démocratisation de leur fréquentation.
En premier lieu, l’accès gratuit de tous les publics le premier
dimanche de chaque mois a été généralisé à tous les musées nationaux à
compter du dimanche 2 janvier 2000, après avoir été expérimenté au
musée du Louvre. Dans le même temps, la ministre de la culture
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COUR DES COMPTES
confirmait la gratuité accordée aux jeunes de moins de 18 ans, qui était
déjà en place dans la plupart des musées.
En second lieu, la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de
France est venue énoncer sous la forme d’une disposition de principe
inscrite à son article 7 : «
Les droits d'entrée des musées de France sont
fixés de manière à favoriser leur accès au public le plus large.
»
En dépit de cette double orientation, à partir de 2003, ce sont de
fortes augmentations de la quasi-totalité des tarifs qui ont été décidées par
les musées nationaux.
Ce phénomène apparaît contradictoire avec les objectifs politiques
assignés aux musées, qui, tout au long des années 2000, ont
officiellement reconduit les orientations arrêtées en 2000-2002 (ne serait-
ce que parce que l’article 7 de la loi du 4 janvier 2002 est demeuré en
vigueur)
46
.
Cette
contradiction
est
en
partie
la
conséquence
d’un
désinvestissement intellectuel, stratégique et politique du ministère de la
culture vis-à-vis des questions tarifaires, aujourd’hui documentées et
décidées par les seuls musées sans inscription dans un cadre national. Ce
faisant, les tarifs sont devenus des sujets de gestion majeurs pour les
musées, mais ne sont plus considérés comme des leviers stratégiques pour
la politique nationale.
A - Un constat : la hausse continue des tarifs
En 2000, les tarifs de base des musées du Louvre et de Versailles
s’élevaient tous deux à 7,01 € (46 francs). En 2010, ils atteignent
respectivement 9,50 et 15 €
47
, soit une hausse de 35,5 % au Louvre et
113 % à Versailles. Dans le même temps, l’indice des prix à la
consommation n’a crû que de 19 % et l’indice des prix des services
récréatifs et culturels de 25 %. Sur longue période, l’augmentation des
droits d’entrée dans les musées est encore plus nette : en 1985, le tarif de
46
L’interprétation selon laquelle l’article 7 de la loi du 4 janvier 2002 incite à la
modération tarifaire n’est pas univoque. Le président de l’établissement public du
château, du musée et du domaine national de Versailles a indiqué à la Cour dans une
lettre du 5 novembre 2010 : «
(…) il est inexact de considérer que l’article 7 de la loi
du 4 janvier 2002 devrait conduire à une modération des tarifs. Cette posture
idéologique est en tout état de cause contredite par l’évolution conjointe des tarifs et
de la fréquentation constatée à Versailles depuis 2000 : la progression des tarifs n’a
pas défavorisé l’accès d’un public, de fait, de plus en plus large.
»
47
Ce tarif est porté à 25 € les jours de Grandes eaux musicales et de jardins musicaux.
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155
base du musée du Louvre s’élevait à 16 francs et le tarif réduit à 8 francs,
sans tarification des expositions temporaires.
Evolution du plein tarif des principaux musées nationaux
Louvre
Louvre
Versailles
Orsay
Orsay
MNAM
Orangerie
Billet à 5 € évoluant avec
l'inflation
Billet à 5 € évoluant avec
l'inflation
Billet à 5 € évoluant avec
l'inflation
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
11,00
12,00
13,00
14,00
15,00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Mais au-delà de cette hausse des tarifs de base, c’est en fait toute
uns stratégie tarifaire que les musées ont déployé pour accroître le prix du
« billet moyen ».
Un premier mécanisme tient à la majoration des droits d’entrées
aux expositions temporaires, d’abord dans le cadre d’une tarification
spécifique, puis, de plus en plus, via l’institution de billets « globaux »
obligatoires donnant accès aux collections permanentes et aux expositions
temporaires.
Ce dernier dispositif est adopté par un nombre croissant de musées.
C’est d’abord le Centre Georges Pompidou qui l’a institué en 2006, avant
d’être rejoint par Versailles en 2007. Au musée d’Orsay, la politique
tarifaire conçue pour la période 2008-2010 privilégie la majoration
d’office pendant la durée des deux grandes expositions temporaires de la
saison, ce qui n’est pas très éloigné d’un dispositif « passeport ». Enfin,
ce système est aujourd’hui repris dans quelques musées SCN par la
RMN : dans les musées du 20
ème
siècle des Alpes Maritimes, par
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156
COUR DES COMPTES
exemple, le tarif de base de 7,50 € est porté à 9,00 € pendant les
expositions d’été.
Pour les musées, le « passeport » obligatoire est avantageux : les
visiteurs étrangers, dont une proportion importante s’en tient à la visite
des collections permanentes, acquittent ainsi un droit d’entrée supérieur à
ce qu’ils paieraient dans le cadre de tarifs segmentés.
Le deuxième mécanisme d’augmentation du prix du billet moyen
tient à la mise à disposition obligatoire d’audioguides, qui sert de
justification à la majoration permanente ou exceptionnelle des tarifs.
C’est la politique qu’a appliquée la RMN en 2007 en portant le prix des
billets plein tarif de 6,50 à 8,00 € et de 5,00 et 6,50 € dans les châteaux de
Fontainebleau et de Compiègne, et de nouveau en 2009 au musée
Chagall, mais cette fois avec une majoration limitée à 1 €
48
.
Enfin, le champ d’application du tarif réduit a été, dans plusieurs
musées, revu au plus juste pour ne cibler que des catégories de publics
prioritaires. A compter de 2008, le musée d’Orsay, par exemple, a préféré
étendre le tarif réduit aux jeunes de 26 à 30 ans et le généraliser à tous les
publics du nocturne organisé le jeudi soir (à partir de 18h), mais en
supprimer le bénéfice accordé à tous le dimanche : d’après les estimations
du musée, ce double mouvement a un impact financier positif d’environ
130 000 €.
Cette stratégie délibérée a été décidée et déployée par les musées
eux-mêmes, avec l’accord tacite du ministère de la culture qui n’a guère
cherché à y jouer un rôle.
48
Il ne semble pas que la DMF ait sollicité une expertise de la direction générale de la
concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour
s’assurer que l’obligation faite aux visiteurs d’acquitter un tarif audioguides ne
relevait ni de la vente liée ni de la vente forcée.
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Evolution des trois tarifs de base dans les principaux musées nationaux (en euros courants)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2000-2010
en euros
2000-2010
en %
Louvre
7,01
7,50
7,50
7,50
8,50
8,50
8,50
9,00
9,00
9,00
9,50
2,49
35,5%
Versailles
7,01
7,01
7,50
7,50
7,50
7,50
8,00
13,50
13,50
13,50
15,00
7,99
114,0%
Orsay
6,10
6,10
7,00
7,00
7,00
7,00
7,50
7,50
8,00
8,00
8,00
1,90
31,1%
MNAM
4,60
4,60
5,50
5,50
7,00
7,00
10,00
10,00
12,00 /
10,00
12,00 /
10,00
12,00 /
10,00
7,40
160,9%
Guimet
5,30
5,30
5,50
5,50
6,50
7,50
2,20
41,5%
Chagall
4,60
4,60
5,50
5,50
5,50
5,50
6,50
6,50
6,50
7,50
7,50
2,90
63,0%
Fontainebleau
5,30
5,30
5,50
5,50
5,50
5,50
6,50
8,00
8,00
8,00
8,00
2,70
50,9%
Orangerie
4,60
4,60
5,50
5,50
5,50
5,50
6,50
6,50
6,50
7,50
7,5
2,90
63,0%
Pau
3,80
3,80
4,50
4,50
4,50
4,50
5,00
5,00
5,00
5,00
5,00
1,20
31,6%
Compiègne
5,30
5,30
4,50
4,50
4,50
4,50
5,00
6,50
6,50
6,50
6,50
1,20
22,6%
Plein
tarif
Picasso
4,60
4,60
5,50
5,50
5,50
5,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
1,90
41,3%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2000-2010
en euros
2000-2010
en %
Louvre
3,05
4,57
5,00
5,00
6,00
6,00
6,00
6,00
6,00
6,00
6,00
2,95
96,8%
Versailles
5,30
5,30
5,30
5,30
6,00
6,00
6,00
6,00
10,00
10,00
13,00
7,70
145,3%
Orsay
4,60
4,60
5,00
5,00
7,00
7,00
7,50
7,50
8,00
8,00
8,00
3,40
73,9%
MNAM
3,05
3,05
3,50
3,50
5,00
5,00
8,00
8,00
9,00 /
8,00
9,00 /
8,00
9,00 /
8,00
4,40
144,3%
Guimet
3,50
3,50
4,00
4,00
4,50
5,50
2,00
57,1%
Chagall
3,00
3,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,50
4,50
4,50
5,50
5,50
2,50
83,3%
Fontainebleau
3,50
3,50
4,00
4,00
4,00
4,00
4,50
6,00
6,00
6,00
6,00
2,50
71,4%
Orangerie
3,00
3,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,50
4,50
4,50
5,50
5,00
2,00
66,7%
Pau
2,60
2,60
3,00
3,00
3,00
3,00
3,50
3,50
3,50
3,50
3,50
0,90
34,6%
Compiègne
3,50
3,50
3,00
3,00
3,00
3,00
3,50
4,50
4,50
4,50
4,50
1,00
28,6%
Tarif
réduit
Picasso
3,00
3,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,50
4,50
4,50
4,50
4,50
1,50
50,0%
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2000-2010
en euros
2000-2010
en %
Louvre
9,15
9,15
10,00
11,50
13,00
13,00
13,00
13,00
13,00
14,00
14,00
4,85
53,0%
Versailles
13,00
13,00
15,00
15,00
15,00
15,00
16,00
13,50
13,50
13,50
18,00
2,00
15,4%
Orsay
9
9,5
9,5
9,5
9,50
-
MNAM
9,15
9,15
10,00
10,00
10,00
10,00
10,00
10,00
10,00
12,00 /
10,00
12,00 /
10,00
7,40
80,9%
Guimet
6,50
6,50
6,70
6,70
9,50
3,00
46,2%
Chagall
5,80
5,80
6,70
6,70
6,70
6,70
7,70
7,70
7,70
9,50
9,50
3,70
63,8%
Fontaine-
bleau
6,50
6,50
6,70
6,70
6,70
6,70
7,70
9,20
9,20
10,00
10,00
3,50
53,8%
Orangerie
5,80
5,80
6,70
6,70
6,70
6,70
7,70
7,70
7,70
9,50
9,00
3,20
55,2%
Pau
5,00
5,00
5,70
5,70
5,70
5,70
6,20
6,20
6,20
7,00
7,00
2,00
40,0%
Compiègne
6,50
6,50
5,70
5,70
5,70
5,70
6,20
7,70
7,70
8,50
8,50
2,00
30,8%
Billet
groupé
collec-
tions
perma-
nentes +
exposi-
tions
tempo-
raires
Picasso
5,80
5,80
6,70
6,70
6,70
6,70
7,70
7,70
7,70
8,50
8,50
2,70
46,6%
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UNE DECENNIE DE DEVELOPPEMENT DES MUSEES,
UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
159
B - Une dynamique entretenue par les musées sans
cadrage politique
1 -
Démocratisation tarifaire ou développement des ressources
propres ?
La formule de l’article 7 de la loi du 4 janvier 2002 («
Les droits
d'entrée des musées de France sont fixés de manière à favoriser leur
accès au public le plus large.
») a été reprise dans les (rares) documents
stratégiques publiés par le ministère de la culture. Mais il n’apparaît pas
qu’elle ait réellement orienté l’évolution de la politique tarifaire, qui, dans
les faits, a davantage obéi à l’objectif de maximisation des ressources
propres.
La lettre de mission adressée le 3 novembre 2009 au président du
musée Guimet demande ainsi, simultanément, de «
relever le double défi
d’un accroissement du volume global de la fréquentation et d’une
diversification de sa composition
», de «
cibler en priorité les jeunes
publics »
pour lesquels
« la mise en oeuvre de la gratuité ciblée fournit un
levier de développement
», et de chercher «
parallèlement à développer la
fréquentation payante
».
Dans la lettre de mission adressée au président du musée d’Orsay
le 5 août 2009, le ministre prescrit également : «
Au-delà de
l’augmentation de la fréquentation, vous ferez de l’élargissement et de la
diversification des publics du musée la deuxième priorité de votre action,
en portant une attention particulière à la démocratisation de l’accès à la
culture et à l’éducation artistique et culturelle. (…).
». Mais quelques
lignes plus loin, il est également demandé au président : «
Vous veillerez
également à consolider, voire à dépasser, le remarquable niveau de
ressources propres atteint par l’établissement, notamment grâce au
mécénat.
», tandis que les expositions temporaires sont invitées à
respecter «
un équilibre économique global
».
Ces orientations ne sont pas automatiquement contradictoires, mais
elles dessinent une voie étroite, voire très étroite.
C’est la raison pour laquelle un cadrage de la politique tarifaire par
les contrats permettrait d’arbitrer, au moins dans les grandes lignes, entre
ces objectifs. Mais cela n’a jamais été le cas au cours des dernières
années : les contrats pluriannuels ne comportent tout simplement pas de
volet relatif à la politique tarifaire. Et dans les rares cas où les droits
d’entrée y ont été mentionnés, les orientations tracées – souvent
implicites il est vrai – ont été contredites.
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160
COUR DES COMPTES
Le contrat 2006-2009 du musée d’Orsay se contentait d’indiquer,
dans son préambule, que les visiteurs «
devront continuer à bénéficier de
la politique tarifaire avantageuse qui a été mise en place.
». Cette
mention paraissait plaider pour une stabilité des tarifs. Pourtant, le tarif de
base de 7 €, resté inchangé de 2001 à 2005, a été augmenté par deux fois
dans l’intervalle du contrat, d’abord pour être porté à 7,50 € en 2006 puis
à 8 € en 2008.
Du moins cette augmentation résultait-elle d’une stratégie
délibérée que le musée a eu le mérite d’inscrire dans une perspective
pluriannuelle. Le conseil d’administration, en effet, a approuvé en juin
2007 les principes d’une note intitulée «
Politique tarifaire de l’EPMO
pour la période 2008-2010
», qui évoque «
Le nécessaire développement
des ressources propres de l’établissemen
t ».
De fait, c’est ce dernier objectif qui l’a emporté. Ainsi, au conseil
d’administration du 16 mars 2009, la majoration temporaire du tarif de
base à 9,50 € liée à l’exposition
James Ensor
a été présentée en termes
dénués
d’ambiguïté :
«
Les
recettes
qu’elle
engendrera
seront
principalement destinées aux financement des travaux qui débuteront en
2010 sur l’ensemble des galeries du cinquième étage
». Et en 2010, ce
tarif majoré a été porté à 10 €.
Le contrat 2008-2010 de Versailles ne contenait pas non plus de
disposition claire relative aux tarifs, et comportait même une ambiguïté
puisqu’il évoquait dans son introduction les recettes de billetterie parmi
les ressources destinées à être développées au côté du mécénat et de la
valorisation des espaces, mais ne les reprenait pas dans le corps du
développement. Il est difficile de dire, dans ces conditions, si le contrat
autorisait ou non l’augmentation des tarifs qui a été pratiquée en 2010 (le
tarif « passeport » ayant été porté à 18 €), et ce alors même que le
président de Versailles avait indiqué à l’aube dudit contrat, dans un note
du 4 septembre 2007 destinée au directeur-adjoint du cabinet de la
ministre de la culture, que
« les augmentations tarifaires […] appellent
aujourd’hui une stabilisation ».
En pratique, le fait que les évolutions tarifaires ne soient pas
programmées à moyen terme par les contrats pluriannuels, quand ils
existent, se traduit par une progression par à-coups, les tarifs d’entrée
étant sollicités pour atteindre ou dépasser un certain niveau de recettes
fixé dans le cadre budgétaire. En somme, ce sont les tarifs qui ont à
plusieurs reprises servi de variable d’ajustement, et non les dépenses.
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UNE DECENNIE DE DEVELOPPEMENT DES MUSEES,
UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
161
2 -
Des augmentations décidées par les musées
D’une façon générale, les augmentations de tarifs ne font plus
l’objet depuis quelques années d’une analyse poussée de la part du
ministère de la culture, qui s’en remet très largement aux musées
49
.
En 2000, le musée du Louvre avait envisagé de porter son tarif
d’entrée de 46 à 48 francs. Dans une note préparatoire au conseil
d’administration appelé à en délibérer, la direction de l’administration
générale du ministère de la culture avait émis des doutes sur l’opportunité
de cette mesure, et avait demandé une prise de position du cabinet de la
ministre. La directrice-adjointe du cabinet avait alors indiqué qu’une
augmentation tarifaire viendrait contredire la ligne politique qui avait été
fixée début 1999 en faveur de la démocratisation de l’accès aux musées.
Aussi estimait-elle qu’il appartenait au Louvre de dégager via des
économies sur d’autres postes les ressources qu’il espérait retirer de cette
augmentation.
Cette prise de position négative – écrite de surcroît – est la dernière
dont il ait été retrouvé trace vis-à-vis d’une proposition d’augmentation
émanant d’un musée.
Par la suite, et jusqu’à aujourd’hui, les services du ministère,
cabinet du ministre compris, soit ont souscrit aux propositions
d’augmentation formulées par les musées, soit, plus fréquemment encore,
n’ont produit aucune analyse écrite de ces propositions et ont laissé les
représentants du ministère les approuver en conseil d’administration
50
.
Il arrive même régulièrement que les administrations de tutelle et
les représentants de l’Etat au conseil d’administration soient placés
devant le fait (presque) accompli.
Ainsi, alors que le conseil d’administration du musée du Louvre
avait adopté, à l’automne 2009, un tarif individuel d’entrée maintenu à
9 € pour toute la saison 2009-2010, celui-ci a été relevé à 9,50 € au début
49
Ce constat a été confirmé par le président de l’établissement public du château, du
musée et domaine national de Versailles, qui a répondu à la Cour dans sa lettre
précitée du 5 novembre 2010 à propos de l’augmentation tarifaire pratiquée en 2006 :
«
Quant à l’assertion selon laquelle la DMF n’aurait pas été prévenue en temps et
heure de la proposition, elle correspond malheureusement à une habitude, cette
administration ne s’étant jamais montrée disposée, lors de chaque proposition
tarifaire élaborée par l’établissement pendant la période évaluée, à expertiser
rapidement et efficacement les propositions de l’établissement.
»
50
La quasi-totalité des dossiers préparatoires aux conseils d’administration des
musées du Louvre, de Versailles et d’Orsay a été examinée sans qu’il soit retrouvé
trace d’une intervention semblable à celle évoquée en 2000.
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162
COUR DES COMPTES
de l’année 2010, sans que le conseil soit saisi de nouveau, seules les
administrations de tutelle ayant été informellement consultées.
A Versailles, en 2006, les documents justifiant la modification
tarifaire majeure consistant à créer un passeport global fixé à 13,50 €
n’avaient pas été communiqués aux services du ministère la veille de la
réunion préparatoire au conseil d’administration, conduisant la DMF à
décaler d’une semaine ladite réunion et à exiger que les évaluations lui
soient communiquées rapidement.
Au musée d’Orsay, la majoration «
temporaire et exceptionnelle
»
du billet d’entrée de 8 € à 9,50 € pour le deuxième semestre 2008 en
raison des expositions
Pastels
,
Picasso-Manet
et
Masques
allait au-delà
des principes arrêtés dans le cadre de la stratégie 2008-2010, qui ne
prévoyait une telle majoration que pour les « grandes expositions ».
Malgré cela, ce point a été ajouté au dernier moment à l’ordre du jour du
conseil d’administration du 25 juin 2008, obligeant le secrétaire général
du ministère de la culture à observer : «
(…) pour la bonne préparation
des conseils, il serait bon de disposer des points additionnels quelques
jours avant la séance, surtout sur des sujets qui font naître le débat. Je
peux me féliciter de voir que le développement des ressources propres du
musée (…) soit bien pris en compte. Il nous faut cependant débattre de la
diversification des publics et de l’impact d’une telle mesure sur les
publics à élargir (…)
».
Quelques mois plus tard, le même secrétaire général et la directrice
des musées de France ont demandé au musée d’Orsay que soit retirée de
l’ordre du jour la proposition d’appliquer le tarif majoré du 20 octobre
2009 jusqu’à l’été 2010 (lié aux expositions
Art Nouveau Revival
puis
Crime et Châtiment
) en raison du décrochage, pendant la même période,
de plusieurs oeuvres importantes du fait des travaux menés dans la galerie
des impressionnistes. Dans une lettre-réponse du 19 février 2009, le
président du musée a présenté les arguments en défense de sa proposition,
qu’il a ensuite maintenue devant le conseil d’administration et fait
approuver sans autres difficultés.
Enfin, les augmentations tarifaires décidées par les musées
semblent procéder par réaction en chaîne tant les augmentations des uns
servent d’arguments aux autres.
En effet, la quasi-totalité des projets de hausse des tarifs présentent
parmi leurs justifications, outre la nécessité d’augmenter les ressources
propres et de « rattraper » l’inflation (qui a en fait été largement dépassée
sur la décennie), des comparaisons avec les tarifs d’autres musées
concurrents. Les exemples sont nombreux.
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
163
Mais les comparaisons ainsi dressées ont une portée tactique et ne
doivent pas grand-chose à l’objectivité. Ainsi, il est notable que parmi les
musées « concurrents », les musées nationaux n’évoquent jamais les
musées de la Ville de Paris, dont l’accès aux collections permanentes est
gratuit depuis 2002.
Les références aux tarifs des grands musées internationaux, qui
constituent un passage obligé de toutes les délibérations tarifaires du
musée du Louvre, apparaissent elles aussi d’une pertinence douteuse
compte tenu de la nature des tarifs mentionnés et de la variété des
structures de financement de ces musées, et notamment du poids qu’y
prend ou non le soutien direct des collectivités publiques.
Aussi, sans prétendre jamais parvenir à une comparabilité parfaite,
serait-il intéressant que la nouvelle instance de pilotage des politiques
tarifaires du ministère de la culture, annoncée en réponse aux
observations provisoires de la Cour, engage ou fasse engager des analyses
comparatives beaucoup plus précises que celles actuellement disponibles,
et qui intégreraient, au-delà du simple énoncé des tarifs affichés, les
questions de gratuité, les structures de financement, la taille des espaces
et le nombre d’oeuvres exposées.
Les comparaisons tarifaires internationales
Le
musée
du
Louvre
présente
régulièrement
à
son
conseil
d’administration une note d’information sur les politiques tarifaires d’un
échantillon de musées français et étrangers. Mais cette note donne parfois
lieu à des conclusions un peu rapides. Par exemple, la note du 23 novembre
2007 concluait à propos du droit d’accès aux expositions permanentes : «
Le
musée du Louvre, en 7
ème
position sur 13 dans l’échantillon, se situe toujours
dans la moyenne des tarifs pratiqués
». Et à propos des tarifs appliqués aux
expositions temporaires : «
Le musée du Louvre, en 13
ème
position sur 16
dans l’échantillon, se situe encore dans la moyenne basse des tarifs
pratiqués
».
Si l’on considère l’échantillon retenu par le Louvre en 2007, celui-ci
se présente ainsi en 2010 :
Versailles : 18 €
Museum of Modern Art de New York : 20 $ (environ 15 €)
Metropolitan Museum of Art de New York : 20 $ (environ 15 €)
Musées du Vatican : 15 €
Musée Guggenheim de Bilbao : de 11 € à 13 € (y compris audioguide)
Centre Pompidou : de 10 € à 12 € selon l’heure ou la saison
Musée du Louvre : 9,50 €
Musée du quai Branly : 8,50 €
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COUR DES COMPTES
Musée d’Orsay : 8 €
Musée du Prado : 8 €
Galerie des Offices à Florence : 6,50 €
Musée des Beaux-Arts de Lyon : gratuit (6 € en 2007)
Musée des Beaux-Arts de Lille : 5,50 €
Pour interpréter convenablement cette liste, il conviendrait de préciser
que les deux musées new yorkais et le musée Guggenheim de Bilbao ne
bénéficient pas de fonds publics et s’autofinancent par la billetterie et les
contributions de leurs mécènes. De surcroît, dans le cas du Metropolitan
Museum, il s’agit d’un « tarif recommandé » qui autorise les visiteurs à entrer
en acquittant le prix de leur choix. Quant au Museum of Modern Art, il est
gratuit pour tous un soir par semaine, et pas seulement une fois par mois
comme le sont les musées nationaux français.
En réalité, les deux musées internationaux cités dans cet échantillon
dont la structure de financement repose sur une subvention publique
comparable à celle des musées nationaux français sont la Galerie des Offices
de Florence et le musée du Prado à Madrid. Tous deux affichent des tarifs
inférieurs à ceux du Louvre.
Par ailleurs, cette liste ne comporte pas de grands musées
internationaux gratuits, alors que ceux-ci ne sont pas rares.
Aux Etats-Unis, la National Gallery of Art de Washington, qui a reçu
en 2009 environ 115 M$ de subvention fédérale, est entièrement gratuite,
expositions temporaires comprises. Il en est de même de 18 musées sur 19 de
la Smithsonian Institution, dont les dirigeants estiment incongrue l’hypothèse
d’un tarif d’entrée dès lors que l’institution est financée à hauteur de 70 %
(soit un taux comparable aux musées nationaux français) par le budget
fédéral. En sens inverse, le seul musée de la Smithsonian Institution à
présenter un tarif d’entrée recommandé, c’est-à-dire le Cooper-Hewitt
National Design Museum, n’y est autorisé qu’en raison de sa localisation à
New York (tous les autres musées de la Smithsonian sont à Washington), et
surtout parce qu’il n’est financé par l’institution qu’à hauteur de 30 %.
Au Royaume-Uni, l’accès aux collections permanentes des grands
musées nationaux de Londres (National Gallery, British Museum et Victoria
and Albert Museum) est également gratuit.
Enfin, d’après une note de synthèse du service culturel de l’ambassade
de France en Allemagne relative aux musées nationaux allemands : «
les
tarifs proposés sont globalement moins élevés qu’en France, avec seulement
15 % des grands musées (plus de 50 000 visiteurs) qui proposent un tarif
unitaire supérieur à 6 euros
».
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165
Les comparaisons effectuées autour des tarifs des expositions
temporaires sont tout autant sujettes à caution.
Le Louvre, avec un tarif de 9,50 € en 2007 (10 € aujourd’hui), se
situait alors dans la moyenne basse des tarifs pratiqués en raison des prix
élevés des expositions temporaires du British Museum (17 €), des musées
new yorkais (20 $), de la Tate Modern à Londres (15 €) ou des musées du
Vatican (13 €). Mais dans plusieurs de ces cas (Metropolitan Museum,
Museum of Modern Art, musées du Vatican…) le tarif évoqué est en fait
celui du billet « passeport » qui couvre à la fois les expositions permanentes
et les expositions temporaires. Si bien que ce sont en fait les musées anglais,
et eux seuls, qui affichent effectivement des tarifs supérieurs à ceux des
musées français pour leurs expositions temporaires.
Une comparaison tarifaire plus rigoureuse exigerait de mettre en
regard les tarifs donnant accès à l’ensemble de l’offre de chaque musée. Sous
cet angle, les musées Français, avec leurs passeports ou leurs billets jumelés
(20 € à Versailles, 14 € au Louvre, 10 à 12 € au centre Georges Pompidou) se
situent plutôt en haut des comparaisons internationales, à peu près à égalité
avec les musées britanniques dont les tarifs reposent sur un grand écart entre
gratuité des collections permanentes et forte tarification des expositions
temporaires.
En sens inverse, il est probable que le musée du Louvre présente des
ratios prix / surfaces ou prix / nombre d’oeuvres exposées plutôt favorables en
regard de la majorité des autres musées de l’échantillon. Et il pourrait en aller
de même pour Versailles si une telle analyse était entreprise.
***
Au-delà de son constat, la progression des tarifs a-t-elle constitué
au cours des dernières années un frein à la fréquentation des musées, et
surtout à la diversification de leurs publics ? En d’autres termes, les tarifs
sont-ils susceptibles de devenir des barrières à l’entrée des musées au-
delà d’un certain niveau, et si oui, ce niveau a-t-il été atteint dans certains
musées ?
La Cour n’a pu obtenir de ses interlocuteurs aucune réponse
précise à ce sujet.
En première analyse, c’est un fait que la plupart des musées ont
connu une forte augmentation de leur fréquentation, et notamment de leur
fréquentation nationale, malgré la hausse de leurs tarifs.
Cette augmentation aurait-elle été plus forte encore si une politique
de modération tarifaire avait prévalu ? Le président de l’établissement
public du château, du musée et du domaine national de Versailles estime
que ce n’est pas le cas : «
la progression des tarifs n’a pas défavorisé
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166
COUR DES COMPTES
l’accès d’un public, de fait, de plus en plus large
», a-t-il ainsi indiqué à
la Cour.
Cette position apparaît dans sa généralité assez partagée par le
monde muséal. Le Louvre, par exemple, a d’ores et déjà annoncé le
relèvement de son tarif de base à 10 € en 2011 pour compenser la
réduction de la subvention allouée par l’Etat.
Mais dans le même temps, le ministère de la culture et les musées
se sont tous efforcés de défendre l’efficacité de la gratuité accordée aux
jeunes de 18 à 25 ans, qui est analysée en détail ci-dessous. Il convient
donc d’en déduire que pour certains publics, la question du prix est un
déterminant de la visite.
En 2005, l’étude du CREDOC intitulée «
Fréquentation et image
des musées au début 2005
» concluait à cet égard : «
62 % de la
population estiment que les prix des musées sont trop élevés. Quel est
alors « le bon prix » ? (…) Si pour les Français, le prix maximum
d’entrée est de 10
euros, il s’agit d’un prix butoir qui ne signifie pas que
chacun est prêt à acquitter une telle somme. Il est notable que 56 % de
ceux qui n’ont pas visité de musées dans l’année déclarent qu’ils se
déplaceraient si l’entrée était gratuite certains jours.
»
Ces chiffres ne peuvent sans doute pas être interprétés dans un sens
prédictif, mais ils dégagent deux messages : le niveau des tarifs est
déterminant pour certains publics ; et la notion de barrière tarifaire existe.
Dès lors, une alternative originale à la stratégie tarifaire qui a été
suivie au cours des dernières années consisterait à expérimenter dans un
musée de taille significative, pendant la durée d’un contrat pluriannuel, le
principe du « billet recommandé » en vigueur dans de nombreux musées
américains.
Ce système présente des risques aussi bien que des avantages. Au
titre des avantages, il permet de conserver des tarifs d’un certain niveau,
voire de les augmenter légèrement avec l’inflation, tout en ne constituant
jamais une barrière à l’entrée puisque les visiteurs qui ne souhaitent ou ne
peuvent pas acquitter ce prix sont autorisés à verser la contribution de
leur choix, voire à entrer gratuitement.
L’ancien directeur du Metropolitan Museum a ainsi indiqué à la
Cour que sur la base d’un tarif recommandé de 20 $, le
per capita
s’y
élevait en réalité à 12 $, soit un abattement de 40 %. Or, cet abattement
est exactement celui qui est constaté aujourd’hui au Louvre si l’on intègre
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
167
en masse les dispositifs de gratuité
51
. Cela signifie concrètement que si
ses visiteurs adoptaient exactement la même attitude que les visiteurs du
Metropolitan Museum vis-à-vis d’un tarif unique recommandé à 9,50 €,
le Louvre pourrait voir ses recettes de billetterie se maintenir au même
niveau.
Du côté des risques, en contrepoint, il convient de garder à l’esprit
qu’à l’inverse du Metropolitan Museum, le Louvre reçoit chaque année
une subvention de l’Etat (117 M€ en 2010), ce qui peut dissuader ses
visiteurs d’acquitter un droit d’entrée s’ils n’y sont pas obligés.
Néanmoins, compte tenu de son coût (hypothétique) supportable si
elle était engagée sur un musée plus petit que le Louvre, et de son grand
intérêt potentiel pour dégager les politiques tarifaires nationales de leurs
contradictions, la Cour recommande qu’une telle expérimentation soit
engagée dans l’un au moins des musées nationaux.
C - La gratuité accordée aux 18-25 ans et aux
enseignants : une mesure coûteuse dont l’efficacité
tarde à se manifester
Au terme d’une décennie marquée par la prise en main des sujets
tarifaires par les musées eux-mêmes, la gratuité accordée aux jeunes de
18 à 25 ans et aux enseignants à compter du 1
er
avril 2009 constitue à la
fois une rupture et l’initiative politique la plus affirmée dans le sens d’une
politique des publics depuis le début des années 2000.
Mais dans ce cas, le balancier est extrême : décidée au plus haut
niveau de l’Etat contre l’avis de la majorité des membres de la
communauté muséale, cette mesure n’a pas été insérée dans un dialogue
stratégique entre l’Etat et les musées. C’est peut-être ce qui explique
qu’elle
ait
été
compensée
budgétairement
dans
des
conditions
critiquables, et débouche aujourd’hui sur des résultats peu probants.
51
Le montant total des recettes de billetterie enregistré en 2009, compensation
budgétaire de la gratuité accordée au 18-25 ans comprise, représente 48,6 M€ pour
8,43 millions de visites tous tarifs confondus, soit une recette moyenne par visiteur de
5,76 €, c’est-à-dire exactement 60 % du billet théorique de 9,50 €.
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Les bénéficiaires de la gratuité
Avant que les jeunes de 18 à 25 ans et les enseignants n’en
bénéficient, d’autres formes de gratuité sont demeurées en vigueur depuis le
début de la décennie.
La loi du 4 janvier 2002 a entériné les deux mesures de gratuité qui
existaient déjà au sein des musées nationaux. La première concerne les jeunes
de moins de 18 ans. La seconde, qui n’est pas mentionnée par la loi mais
s’est trouvée confirmée dans la foulée de son adoption, est la gratuité du
premier dimanche de chaque mois au bénéfice de tous les visiteurs. Ces deux
gratuités ne concernent que les collections permanentes.
Trois autres publics bénéficient de la gratuité : les publics du « champ
social », les professionnels du secteur culturel, et les relais institutionnels.
La plupart des publics désignés comme relevant du « champ social »
se sont vu accorder la gratuité d’accès aux musées nationaux à la fin des
années 1990, et l’ont conservée jusqu’à aujourd’hui. Pour l’essentiel, trois
sous-ensembles de bénéficiaires sont concernés : les visiteurs handicapés, les
demandeurs d’emplois et les bénéficiaires de minima sociaux.
Par tradition, les professionnels et futurs professionnels du monde de
l’art et de la culture (agents en activité ou retraités du ministère de la culture,
artistes professionnels, étudiants et enseignants des universités et des écoles
d’art ou du patrimoine) bénéficient de la gratuité d’accès, à la fois aux
collections permanentes et
aux expositions temporaires.
Enfin, aucun musée n’a remis en cause, au cours de la décennie, la
gratuité accordée aux députés, sénateurs et membres du Parlement européen,
ainsi qu’aux journalistes.
1 -
Les origines de la mesure
C’est la lettre de mission adressée par le Président de la
République à la ministre de la culture et de la communication le 1
er
août
2007 qui a relancé la politique de gratuité dans les musées nationaux :
«
La gratuité des musées nationaux fait partie des engagements du projet
présidentiel. Si elle est possible et réussie ailleurs, on ne voit pas
pourquoi elle ne le serait pas en France. Celle-ci faisant toutefois l'objet
de débats au sein du monde de la culture, vous conduirez d'abord une
expérimentation de la gratuité avec un échantillon d'établissements, sans
perte de recettes pour les musées concernés. Son objet sera d'en mesurer
toutes les conséquences et de déterminer les conditions de réussite de sa
généralisation.
»
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
169
Comme la lettre le reconnaît, cette mesure rencontrait au sein des
musées un certain scepticisme. Au musée du Louvre, par exemple, il avait
été constaté de longue date que les dimanches gratuits produisaient un
effet volume, mais n’affectaient en rien la composition des publics, voire
éloignaient légèrement les « primo visiteurs » provinciaux au profit des
visiteurs parisiens
52
.
Aussi l’expérimentation engagée le 1
er
janvier 2008 sur six mois
a-t-elle été relativement prudente : limitée aux collections permanentes,
elle a pris la forme d’une gratuité permanente et générale dans 14 musées
de taille moyenne ou modeste (le plus important étant le musée Guimet),
et d’une plage de gratuité un soir par semaine de 18h à 21h au bénéfice
des seuls jeunes de 18 à 25 ans dans quatre grands établissements
parisiens (le musée du quai Branly, le Centre Georges Pompidou, le
Louvre et le musée d’Orsay).
A l’issue de l’expérimentation, les bilans établis de façon
approfondie
53
, sans conclure à un succès incontestable, comportaient
plusieurs éléments d’appréciation favorables.
Le bilan des nocturnes gratuites organisées dans les quatre grands
musées parisiens évoquait ainsi : «
Les jeunes bénéficiaires de la
nocturne gratuite plébiscitent la mesure. Ils en ont retenu surtout le fait
de visiter des grands musées qui leur apparaissent chers (41 % des
jeunes) et de pouvoir les visiter plus souvent (43 %).
»
Le bilan de la gratuité permanente pour tous expérimentée dans les
petits musées concluait quant à lui :
« Sur le semestre d’expérimentation,
l’ensemble des établissements a généré moitié plus d’entrées que l’année
précédente à la même période, soit plus de 350 000 visites
supplémentaires. (…) Ainsi, la gratuité a d’abord mobilisé les étudiants
et les visiteurs des catégories populaires, ceux dont les liens avec la
culture sont relativement distendus et la familiarité avec les musées et
monuments peu considérable.
(…)
les visiteurs mobilisés représentent
47% de l’ensemble du public. Pour l’autre partie des visiteurs, soit la
gratuité ne les a pas motivés (17%), soit ils n’en étaient pas informés
(36 %) »
A partir de ces constats, trois solutions étaient envisageables :
pérenniser la mesure sous la forme d’une plage hebdomadaire ou horaire
52
Bilan quantitatif 2008 des dimanches gratuits du musée du Louvre : «
Un effet
volume indéniable, mais pas de changement significatif de la structure des publics du
Louvre
» (Note interne du musée du Louvre).
53
Respectivement par le laboratoire CERLIS de l’université Paris-Descartes et par le
CREDOC.
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170
COUR DES COMPTES
de gratuité pour tous ; généraliser la gratuité pour tous, tout le temps ; ou
limiter la gratuité permanente aux publics jeunes.
C’est cette dernière option qui a été retenue.
Bien qu’aucune justification officielle n’ait été formulée par la
ministre de la culture, l’argument du coût a, sans le moindre doute,
orienté le choix vers cette dernière option, quand bien même elle était la
plus éloignée de l’orientation tracée par le Président de la République
dans sa lettre de mission du 1
er
août 2007, et quand bien même, en termes
de stricte efficacité, les évaluations paraissaient privilégier la gratuité
générale.
De surcroît, le bénéfice de la gratuité a été accordé à l’ensemble
des enseignants
54
exerçant en France bien que cette mesure n’ait pas été
mentionnée dans la lettre du Président de la République à la ministre de la
culture et n’ait pas été incluse dans l’expérimentation menée en 2008.
2 -
La mise en oeuvre de la mesure : des objectifs modestes, des
bases erronées, des prévisions démenties
La mesure décidée au printemps 2009 a été mise en oeuvre en deux
temps : d’abord, à destination des jeunes de 18 à 25 ans originaires d’un
Etat de l’Union européenne à compter du 4 avril 2009 ; puis, à partir du
1
er
août, en faveur de tous les jeunes, quelle que soit leur nationalité
55
.
a)
Des objectifs modestes
Le projet annuel de performance (PAP) de la mission « Culture »
établi pour 2010 a été doté d’un nouvel indicateur consacré à la part des
jeunes de 18 à 25 ans en proportion du nombre de visiteurs des musées
nationaux, des sites gérés par le Centre des monuments nationaux, du
château de Chambord et de la Cité de l’architecture et du patrimoine
(CAPA) dans lesquels la même mesure a été décidée.
54
Les enseignants bénéficiaient de cette mesure au début des années 2000, mais s’en
étaient vu priver progressivement à partir de 2004, sauf au Centre Georges Pompidou,
au musée Gustave Moreau et dans les musées SCN. En 2004, la fin de la gratuité
accordée aux enseignants par le musée du Louvre avait soulevé une controverse, qui
avait conduit le musée à créer un dispositif de « gratuité conditionnelle » : les
enseignants qui accompagnaient un groupe scolaire au musée se voyaient remettre un
droit d’entrée annuel gratuit.
55
La disparition de la clause de nationalité n’a fait qu’entériner politiquement la
pratique des musées depuis le 4 avril précédent. Ceux-ci estimaient en effet difficile et
coûteux de procéder à un contrôle de nationalité.
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UNE DECENNIE DE DEVELOPPEMENT DES MUSEES,
UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
171
Indicateur de représentation des jeunes de 18 à 25 ans figurant aux
PAP 2010 et 2011 (Musées nationaux + CMN + CAPA + Chambord)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Prévision 2010
(automne 2009)
9,75 %
> 10 %
> 11 %
> 11 %
> 11 %
Prévision 2011
(automne 2010)
supprimé comme
« non significatif »
> 8,5 %
> 9,5 %
> 11 %
Source : projets annuels de performance de la mission « Culture » 2010 et 2011
Les cibles affichées devant la représentation nationale à l’automne
2009 ne témoignaient pas d’une grande ambition. Si la proportion de
visiteurs âgés de 18 à 25 ans était alors estimée à 9,75 % en 2008, on peut
se demander si la progression d’un point ou d’un point et demi de ce
pourcentage en trois ans justifiait vraiment une mesure compensée à
hauteur de 23,15 M€ chaque année.
Si l’on en juge par les documents internes à la DMF, les prévisions
formées pour les seuls musées nationaux n’étaient guère plus optimistes
que ces objectifs globaux. En effet, par rapport aux chiffres atteints en
2008, il était espéré de la gratuité une progression en volume de la
fréquentation des 18-25 ans de 10 % par an (ramenée à 9/12
ème
de l’année
en 2009 compte tenu de la date d’effet au 1
er
avril) parallèlement à une
stabilité de la fréquentation totale :
Objectifs de représentation des jeunes de 18 à 25 ans (Musées nationaux seulement)
2008
2009
2010
2012
Réal.
Objectif
Objectif
Objectif
18 - 25 ans UE
2 637 816
2 835 652
3 119 217
3 119 217
Fréq. des coll. permanentes
22 091 052
22 571 940
22 571 940
22 571 940
% public - 18 - 25 ans UE
11,94% *
12,56%
13,82%
13,82%
* estimation
Source : DMF, données de base du RAP 2009
De fait, la fréquentation totale des principaux musées nationaux est
restée à peu près stable en 2009 par rapport à 2008. En revanche, pour ce
qui concerne les visiteurs de 18 à 25 ans, les résultats ne sont pas
seulement décevants en termes d’efficacité de la mesure : ils révèlent
surtout des erreurs de prévision d’une ampleur telle qu’elles remettent
rétrospectivement en cause l’économie même du dispositif.
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COUR DES COMPTES
b)
Des bases erronées, des résultats impossibles à évaluer
La fréquentation des jeunes de 18 à 25 ans n’a été suivie
précisément qu’à partir du 1
er
avril 2009. Dès lors, la comparaison doit
être dressée entre les trois derniers trimestres de l’année 2009 et 9/12
ème
du résultat de 2008 :
Fréquentation des jeunes de 18 à 25 ans dans les musées nationaux
2008 (9/12ème)
2009 (trois derniers
trimestres)
Différence
18-25 ans UE (a)
1 978 362 estimés
1 256 340 mesurés
-722 022
Fréquentation totale des
coll. permanentes (b)
16 568 289
16 295 439
-272 850
en % (a/b)
11,9%
7,7%
moins 4,2 points
Source : DMF, données de base du RAP 2009 (calcul Cour des comptes pour les 9/12
ème
)
Comme le commentent sobrement les services du ministère de la
culture dans leur document de base servant à l’élaboration du rapport
annuel de performance : «
La part des 18 - 25 ans provenant de l'union
européenne est inférieure à l'estimation de fréquentation qui avait été
faite pour 2008 et est inférieure à la prévision faite lors du PAP 2010.
Cependant, depuis que cette mesure a été mise en place début avril 2009,
la part de fréquentation des 18- 25 ans ne cesse d'augmenter (…)
».
Si l’on devait s’en tenir à ces chiffres, la mesure devrait être
considérée comme fortement répulsive. C’est bien sûr impossible. En
réalité, c’est la fréquentation des jeunes de 18 à 25 estimée pour 2008 qui
est nécessairement erronée. Il sera donc difficile, le moment venu, de
mesurer l’efficacité réelle de la généralisation de la gratuité sur moyenne
période.
Pour l’heure, la mesure progresse lentement et les chiffres tardent à
être validés de manière incontestable : alors qu’un bilan provisoire établi
au printemps 2010 pour l’année 2009 estimait la part des 18-25 ans à 8 %
en moyenne de la fréquentation des collections permanentes au premier
trimestre de généralisation (avril-juin), puis 11 % au deuxième trimestre
(juillet-septembre) et 10 % au dernier trimestre (octobre-décembre), ces
chiffres sont aujourd’hui révisés par le ministère de la culture à
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UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE MUSEALE NATIONALE
173
respectivement 5,5 %, 8 % et 11 %
56
, ce qui traduirait une montée en
puissance progressive de la mesure au lieu d’une progression immédiate
suivie d’un tassement.
Quelques indices issus des données communiquées par les musées
peuvent aussi êtres évoqués. Tous tendent à modérer le satisfecit énoncé
par le ministre de la culture, selon lequel «
Cette mesure a rencontré un
vrai succès, avec une hausse de 15 % du nombre de jeunes visiteurs.
»
57
(si tant est qu’une hausse de 15 % de la fréquentation du public concerné
constitue vraiment un satisfecit).
Au musée du Louvre, la structure de la fréquentation par tranches
d’âge n’a quasiment pas évolué en 2009 par rapport à 2008, la seule
progression étant le fait des 39-45 ans et des plus de 60 ans.
Curieusement, le Louvre ne distingue pas dans ses chiffres publics de
fréquentation les moins de 18 ans et les jeunes de 18 à 25 ans, et se
contente d’un seul indicateur global sur les moins de 26 ans. Or, celui-ci
est passé de 38 % en 2008 tous espaces confondus à 37 % en 2009.
Au Centre Georges Pompidou, la proportion des jeunes de 18 à 25
ans ayant visité le musée national d’art moderne d’avril 2009 à mars 2010
s’élève à 9 %, soit à peu près le même taux que celui observé en 2008 (et
même 0,1 point de moins). Malgré cela, le musée évoque, dans son bilan
après un an de mise en oeuvre, «
le succès de la mesure de la gratuité
auprès des 18-25 ans
», sans qu’aucun chiffre comparatif ne permette
d’étayer clairement ledit succès.
Le musée du quai Branly, quant à lui, a indiqué n’avoir procédé à
aucun bilan de la mesure depuis sa généralisation.
Sur le plan qualitatif, en revanche, le ministère de la culture s’est
attaché à évaluer la situation des bénéficiaires de la gratuité à la faveur
d’une grande enquête conduite d’octobre 2009 à septembre 2010. Ses
résultats ne sont pas encore publiés, mais d’après les indications fournies
par le ministère, celle-ci témoigne d’un haut niveau de satisfaction assez
prévisible (85 % des jeunes concernés l’estimant comme un plus pour
leur vie culturelle), et d’une efficacité « opérationnelle » convenable
puisque la gratuité aurait joué un rôle dans la décision de visite dans près
de 70 % des cas (mais un rôle décisif pour seulement 21 % des visiteurs).
56
Chiffres mentionnés par le directeur général des patrimoines dans sa réponse du
15 novembre 2010 aux observations provisoires de la Cour.
57
Réponse du ministre à une question écrite du sénateur Bernard Piras, publiée dans
le Journal officiel du Sénat du 3 juin 2010 - page 1390.
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174
COUR DES COMPTES
Au total, il n’est donc pas encore possible d’évaluer l’effet des
mesures de gratuité mises en oeuvre en avril 2009 puisque les chiffres de
référence s’avèrent rétrospectivement faux, et de beaucoup.
En pratique – et c’est déjà l’attitude à laquelle s’est rallié le
ministère de la culture – l’efficacité de ces mesures ne pourra pas être
évaluée en rapportant des résultats à une situation antérieure, mais
seulement en appréciant leur dynamique propre à dater de leur mise en
oeuvre.
3 -
Le problème de la compensation budgétaire de la gratuité
a)
Une mesure largement compensée (I) : une compensation
discutable dans son principe
Trois formes de compensation ont été mises en place ou acceptées
par le ministère de la culture parallèlement à la généralisation de la
mesure.
Tout d’abord, la gratuité a été limitée aux collections permanentes
et ne concerne pas les expositions temporaires. Quoique prévisible au
regard des modèles internationaux invoqués (le modèle anglais,
principalement), cette restriction, qui ne figurait pas dans la lettre de
mission adressée par le Président de la République à la ministre de la
culture, présente des inconvénients en termes d’efficacité. Elle introduit
notamment une rupture par rapport aux jeunes de moins de 18 ans, qui
accèdent gratuitement à tous les espaces ; et surtout, elle ne facilite pas la
prise en compte de la gratuité dans la communication des musées, cette
dernière étant très largement axée sur les expositions temporaires.
Ensuite, plusieurs contre-mesures adoptées par les musées sont
venues modérer ou compenser la gratuité accordée aux jeunes publics.
Le musée d’Orsay, par exemple, a profité du rattachement de
l’Orangerie pour concevoir une offre tarifaire harmonisée et cohérente sur
les deux sites, qui a été l’occasion de revenir sur certains tarifs ciblant les
publics jeunes : ainsi, le tarif des ateliers destinés aux enfants a été porté
de 6 € à 7 €.
Toujours au musée d’Orsay, l’application du tarif réduit à tous les
visiteurs des expositions temporaires, qui était en vigueur tous les
dimanches depuis le début des années 2000, a été supprimée à compter du
4 avril 2009. La même décision a été prise au musée du quai Branly, dont
le tarif réduit sur les expositions temporaires a été supprimé en 2009.
Dans les deux cas, concrètement, un jeune âgé de 18 à 25 ans qui voudrait
visiter l’ensemble du musée paie à peine moins aujourd’hui qu’hier.
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175
Enfin et surtout, la nouvelle mesure de gratuité a été compensée
budgétairement auprès des musées sans que des engagements précis leur
soient demandés pour « aller chercher » de nouveaux publics. Le volet
« compensation » faisait d’ailleurs l’objet de la première fiche du dossier
de presse rendu public le 4 avril 2009, et s’attachait à donner corps à «
un
principe de stricte neutralité budgétaire
», sans qu’il soit envisagé
d’intégrer la mesure dans une stratégie d’efficience en demandant aux
musées d’en financer au moins partiellement le coût par des économies
sur d’autres postes
58
.
Le montant total de la compensation budgétaire destinée aux
musées dépendant du ministère de la culture a été chiffré à 23,15 M€ en
année pleine, soit 17,86 M€ pour les neuf mois de mise en oeuvre au cours
de l’année 2009 (dont respectivement 6,05 M€ et 4,54 M€ de
compensation liée à la gratuité accordée aux enseignants, prise en charge
sur le budget du ministère de l’éducation nationale)
59
. Intégrée dans la
base des subventions attribuées aux musées à compter de la loi de
finances pour 2010, cette compensation est donc aujourd’hui considérée
comme permanente.
58
La précédente mesure de gratuité décidée en juin 2002 concernant l’ouverture «
des
domaines de la monarchie
» à l’occasion de la fête nationale le 14 juillet n’avait pas
été compensée auprès du Louvre et de Versailles. Il est vrai que le manque à gagner
n’était pas comparable, puisqu’il était estimé à respectivement à 155 000 et 65 000 €.
59
Ce total comprend le musée des monuments français et le musée d’art et d’histoire
du judaïsme. Le montant total de la compensation, en incluant les monuments
historiques et les musées dépendant d’autres ministères, atteint 31,05 M€.
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Répartition de la compensation « gratuité » (18-25 ans et enseignants)
2009
2010
en %
Musée du Louvre
8 158 286
10 425 040
45,0%
Versailles
4 925 477
6 219 036
26,9%
CNAC-GP
1 090 394
1 376 760
5,9%
Musée d'Orsay
1 014 641
1 281 112
5,5%
Musée du quai Branly
547 946
691 852
3,0%
Musée Guimet
181 419
229 064
1,0%
Musée Rodin
194 065
245 032
1,1%
Musées SCN
1 210 347
1 528 216
6,6%
Autres
546 438
1 160 723
5,0%
Total musées nationaux
17 869 013
23 156 835
100,0%
Source : ministère de la culture et de la communication, secrétariat général
Ce choix, coûteux pour les finances publiques, apparaît discutable.
S’il s’imposait peut-être à court terme, notamment parce que les budgets
2009 (élaborés à l’automne 2008) n’avaient pas anticipé la généralisation
de la mesure, il eût été concevable en revanche d’inscrire la gratuité dans
une perspective pluriannuelle et de prévoir à cet effet une compensation
dégressive, par exemple sur trois ans, le temps que les musées
parviennent à en équilibrer l’impact par un surcroît de ressources propres
ou par des gains de productivité.
b)
Une mesure largement compensée (II) : une compensation
critiquable dans ses modalités
D’après le dossier de presse du ministère de la culture
communiqué au moment de la décision en avril 2009, la compensation a
été chiffrée sur la base des données de fréquentation constatées en 2008.
La réalité est un peu différente.
Initialement, la direction des musées de France avait procédé à un
premier chiffrage de l’impact budgétaire de la mesure pour les musées sur
la base des chiffres de fréquentation enregistrés en 2006 et d’estimations
qu’elle considérait elle-même avec prudence. Ce premier calcul recelait,
d’après les musées, plusieurs approximations, notamment en ce qu’il ne
prenait pas en compte l’impact de la gratuité sur les formules
d’abonnement et sur le Paris Museum Pass, alors que les acheteurs de ce
dernier comptaient 23 % de jeunes de 18 à 25 ans. Surtout, tous les
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177
musées avaient intérêt à opérer le calcul sur la fréquentation 2008, qui
était presque partout en hausse par rapport aux deux années précédentes.
Le cabinet de la ministre de la culture, à l’issue d’une réunion
tenue le 28 janvier 2009, a alors invité les musées à corriger le chiffrage
établi par la DMF et à proposer leur propre évaluation du coût de la
mesure. Celle-ci s’est révélée très supérieure.
Cependant, les méthodes utilisées pour cette seconde évaluation
n’étaient pas toutes rigoureuses.
A Versailles, par exemple, la part des jeunes de 18 à 25 ans prise
en compte pour le calcul, c’est-à-dire 9,1 % des visiteurs, résultait de la
dernière étude précise sur la composition des publics, réalisée en 2005 et
appliquée à la fréquentation 2008. Pour ce qui concerne le prix de
référence, Versailles affichait à l’époque une gamme de tarifs payants qui
allaient de 8 € pour le tarif de groupe à un maximum de 25 €, prix du
passeport en haute saison. Les jeunes de 18 à 25 ans bénéficiaient déjà de
la gratuité le premier dimanche du mois. Dans le calcul, l’établissement a
retenu le montant de 13,5 €, qui correspondait à l’époque au plein tarif
pour la visite du château. Un calcul plus logique aurait consisté à
appliquer aux visiteurs de 18 à 25 ans le prix moyen du billet payant, qui
intégrait « en masse » les différentes catégories de tarifs. Or, ce prix
moyen s’élevait à l’époque à 9,04 €, et non à 13,5 €. Ce mode de calcul
aurait débouché sur une compensation en année pleine à la charge de
l’Etat inférieure de 1,64 M€ à celle qui a été consentie à Versailles. .
Un calcul plus logique, tout en restant simple, aurait consisté à
appliquer au nombre de visiteurs de 18 à 25 ans le prix
moyen
du billet
payant (soit 9,04 € au lieu de 13,5 € à l’époque), qui intègre « en masse »
les différentes catégories de tarifs. A Versailles, ce mode de calcul aurait
débouché sur une compensation en année pleine à la charge de l’Etat
inférieure de 1,64 M€ à celle qui a été consentie.
Le calcul pratiqué par le Centre Georges Pompidou et par le musée
d’Orsay était plus rigoureux. Tous deux ont fondé leur calcul directement
sur le nombre de billets à tarif réduit dont les jeunes de 18 à 25 ans étaient
les principaux bénéficiaires, ce qui revenait à exclure
ab initio
de la base,
avec raison, les jeunes de 18 à 25 ans entrés gratuitement. Ils ont aussi
comptabilisé à part les cartes et formules d’abonnement, ainsi que la carte
Paris Museum Pass, toutes précautions dont Versailles s’était abstenu.
Les taux de fréquentation estimés par les musées révélaient de
surcroît quelques curiosités qui auraient pu alerter le ministère :
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Taux de fréquentation pris en compte pour la compensation
Jeunes 18-25 ans UE
Enseignants
Musée du Louvre
15,1 %
3,5 %
Versailles
9,1 %
3,6 %
Musée d’Orsay
7,2 %
4,0 %
Musée du quai Branly
15,0 %
6,0 %
CNAC-GP
14,0 %
gratuit
Musée Guimet
14,3 %
20,0 %
Musée Rodin
4,2 %
3,0 %
Musée Gustave Moreau
14,5 %
gratuit
Arts décoratifs
13,0 %
2,7 %
Musée de la musique
9,5 %
10,0 %
Musées SCN - RMN
12,9 %
gratuit
Centre des monuments nationaux
4,5 %
5,9 %
Source : ministère de la culture et de la communication, secrétariat général
Le désintérêt des jeunes de 18 à 25 ans pour le musée Rodin, en
dépit de son beau jardin, constituait un sujet d’interrogation, de même que
l’estimation selon laquelle le musée Gustave Moreau attirait deux fois
plus les jeunes que le musée d’Orsay et un peu plus que le Centre
Georges Pompidou. Le fait que le musée d’Orsay ait été perçu comme
deux fois moins attractif auprès des jeunes que le musée du Louvre, de
l’autre côté de la Seine, pouvait également laisser perplexe. Quant aux
écarts estimés sur la fréquentation des enseignants, leur ampleur aurait dû
elle aussi provoquer les interrogations du ministère.
De fait, un an plus tard, les résultats constatés sont éloignés des
prévisions.
c)
Une compensation largement surcalibrée
S’il est un résultat qui peut être étayé dès à présent au vu des
derniers trimestres de l’année 2009, c’est l’écart substantiel qui existe
entre le pourcentage
constaté
des jeunes de 18 à 25 ans dans la
fréquentation des collections permanentes et celui qui a servi de base au
calcul de la compensation.
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Ecart entre le taux de fréquentation des 18-25 ans UE constaté
et celui pris en compte pour la compensation budgétaire
Taux de 18-25 ans UE
pris en compte pour la
compensation
Taux de 18-25 ans UE
constaté sur les trois
derniers trimestres
2009
écart
Musée du Louvre
15,1%
6,5%
-8,6 pts
Versailles
9,1%
7,5%
-1,6 pts
CNAC-GP
14,0%
7,9%
-6,1 pts
Musée d'Orsay
7,2%
6,1%
-1,1 pts
Musée du quai Branly
15,0%
18,1%
3,1 pts
Musée Guimet
14,3%
10,8%
-3,5 pts
Musée Rodin
4,2%
5,8%
1,6 pts
Arts décoratifs
13,0 %
12,5 %
- 0,5 pts
Musée de la musique
9,5 %
4,5 %
- 5,0 pts
Musée Gustave Moreau
14,5 %
8,1 %
- 6,4 pts
Musées SCN
12,9%
5,4%
-7,5 pts
Source : secrétariat général du ministère de la culture pour la première
colonne, résultats DMF en vue du RAP 2009 pour la deuxième colonne.
Les écarts négatifs l’emportant largement sur les écarts positifs,
cela signifie qu’au total, la compensation budgétaire a été excessive.
Si les taux de fréquentation des jeunes de 18 à 25 appliqués avaient
été ceux qui ont été constatés en 2009, ce ne sont pas 14,18 M€ qui
auraient été versés aux musées nationaux cette année-là, mais seulement
8,63 M€. Et pour 2010, le trop versé par l’Etat s’élève à 7,40 M€, soit
40 % de la compensation effectivement accordée
60
(cf. annexe 4).
Les enjeux financiers sont moindres pour ce qui concerne la
gratuité accordée aux enseignants, mais les écarts sont en proportion
beaucoup plus importants, au point que les estimations initiales
apparaissent rétrospectivement peu sérieuses :
60
Le même constat a été dressé par la Cour pour ce qui concerne la compensation
accordée au Centre des monuments nationaux à l’occasion de son contrôle de
l’établissement en 2010.
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Ecart entre le taux de fréquentation des enseignants constaté et celui
pris en compte pour la compensation budgétaire
Taux pris en compte
pour la compensation
« Enseignants »
Taux constatés en
2009
Musée du Louvre
3,5 %
0,5 %
Versailles
3,6 %
0,7 %
Musée d’Orsay
4,0 %
1,1 %
Musée du quai Branly
6,0 %
5,6 %
CNAC-GP
NC (déjà gratuit)
0,4 %
Musée Guimet
20,0 %
nd
Musée Rodin
3,0 %
1,0 %
Musée Gustave Moreau
NC
4,0 %
Arts décoratifs
2,7 %
2,4 %
Musée de la musique
10,0 %
1,7 %
Musées SCN
NC
3,1 %
Source : ministère de la culture et de la communication, secrétariat général
pour la première colonne, données DMF pour la deuxième colonne
Le calcul rétrospectif de ce qu’aurait dû être la compensation liée à
la gratuité « Enseignants » montre que ce sont 2,79 M€ et 3,72 M€ de
trop qui ont été versés respectivement en 2009 et en 2010, soit 78 % des
sommes acquittées.
Au
total,
les
deux
dispositifs
ont
ainsi
provoqué
une
surcompensation de 8,35 M€ en 2009 et de 11,36 M€ en 2010, soit
19,48 M€ au total.
Les services du ministère de la culture et de la direction du budget
ont indiqué que le montant de la compensation budgétaire serait « gelé » à
son niveau atteint en 2010. Si le dispositif de compensation est maintenu,
le montant calculé début 2009 pour les deux années 2009 et 2010 aura
donc valeur « forfaitaire », indépendamment des écarts mesurés entre les
taux de visite utilisés pour ce calcul et ceux réellement constatés.
En revanche, le ministère n’entend pas faire rembourser par les
musées le trop-perçu de 2009 et 2010, qui est plutôt devenu un objet de
négociation. En réponse aux présentes observations, celui-ci a en effet
indiqué : « Pour les musées qui ont bénéficié d’une compensation
supérieure au manque à gagner réel, il a été décidé, non pas de récupérer
directement le trop-perçu, mais de l’affecter à des opérations qui auraient
de toutes les manières eu vocation à être financées par subventions du
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181
ministère de la culture : il en a par exemple été ainsi, avec l’accord de la
direction du budget, pour le financement du schéma directeur incendie du
Louvre.
Cette solution consistant à affecter à des investissements la
surcompensation constitue un pis-aller discutable, car rien ne dit que les
opérations concernées n’auraient pas pu être financées par l’appel à
d’autres ressources (par exemple en mobilisant les fonds issus du projet
de Louvre Abou Dabi, qui avaient été évoqués comme une source
possible de financement du schéma directeur incendie du musée du
Louvre), ou étalées dans un autre calendrier.
***
Le retrait de l’Etat vis-à-vis des questions tarifaires constitue l’un
des éléments les plus notables de la décennie écoulée. Il est normal que
l’autonomie des musées se soit traduite par un déplacement des
compétences tarifaires au bénéfice des conseils d’administration ; mais il
n’est pas compréhensible que le ministère de la culture, qui y est
largement représenté, n’y ait pas été la voix d’une stratégie nationale.
Le résultat, c’est qu’en dépit des objurgations de la loi du 4 janvier
2002 appelant à lier droits d’entrée et démocratisation de l’accès aux
musées, toutes les catégories de tarifs ont été progressivement mais
continûment revues à la hausse.
Ce phénomène n’a pas empêché les musées d’enregistrer des
résultats probants en matière de fréquentation. Avec un public constitué
aux deux-tiers (au Louvre, à Versailles et à Orsay) de touristes étrangers
relativement « captifs », la stratégie de hausse des tarifs n’était pas
vraiment risquée. Mais nul ne peut se hasarder à dire qu’il n’existe aucun
lien, fût-il lointain, fût-il indirect, entre cette progression des tarifs et le
repli de la fréquentation des musées par les Français issus des catégories
socioprofessionnelles les plus modestes. La seule étude disponible sur le
sujet tend même à le suggérer fortement
61
.
A cet égard, il est bienvenu que le ministère de la culture, en
réponse aux observations de la Cour, ait d’ores et déjà fait part de son
intention de créer en son sein une instance de pilotage des questions
tarifaires, qui devrait fonctionner à partir de 2011. Pour être pleinement
efficace, celle-ci devra à la fois susciter les études qui font aujourd’hui
défaut dans la connaissance des liens entre tarifs et démocratisation, et en
tirer les conséquences dans son rôle d’animation et de coordination des
stratégies tarifaires des musées nationaux.
61
Il s’agit de l’étude du CREDOC «
Fréquentation et image des musées de France
»,
réalisée en 2005, évoquée précédemment.
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C’est ce même désinvestissement qui explique, au moins en partie,
les résultats décevants – ou pour mieux dire imperceptibles – des mesures
de gratuité mises en place en avril 2009. Les écarts constatés et les
imprécisions qui ont entouré le chiffrage de la compensation budgétaire
discréditent ces mesures. Et ce n’est pas le moindre des paradoxes que de
voir les musées, qui y étaient opposés à l’origine, en défendre aujourd’hui
la perpétuation tant ils y ont trouvé leur intérêt.
Une stratégie d’efficience avisée commanderait de ne pas
perpétuer un dispositif à la fois coûteux et d’une efficacité incertaine,
pour privilégier un redéploiement des moyens que l’Etat y a déjà
consacrés au profit de mesures plus directement ciblées sur la
démocratisation de l’accès aux musées et la diversification des publics.
Recommandations relatives aux politiques tarifaires et de gratuité
21.
Expérimenter la mise en place d’un « tarif recommandé » dans un musée pendant
la durée d’un contrat pluriannuel ;
22.
Amplifier les mesures à destination des publics scolaires et établir des
« passerelles » entre visites scolaires et visites familiales ;
23.
Réorienter progressivement les crédits destinés à la compensation des mesures de
gratuité vers le
financement d’initiatives innovantes, par exemple sous la forme
d’appels à projets destinés à favoriser la diversification des publics.
***
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Conclusion générale
Le rapprochement des objectifs assignés aux musées nationaux et
des résultats que ceux-ci ont obtenus tout au long de la décennie
débouche sur un paradoxe : alors que les musées affichent des réussites
sur un grand nombre de leurs activités, la politique nationale, elle, n’a
pas atteint ses objectifs, et semble même s’en être éloignée.
Les musées nationaux, notamment les plus grands d’entre eux,
ont développé leurs espaces et leur offre culturelle de façon brillante,
contribuant au rayonnement international de la France. La forte
progression de leur fréquentation en témoigne.
Mais contrairement aux ambitions exprimées plusieurs fois au
cours de la décennie, ce développement a été financé à titre principal,
non par les ressources propres des musées, mais par l’Etat. C’est dire
que l’objectif d’une efficience accrue des musées nationaux et d’une
modération de leur coût pour la collectivité publique demeure insatisfait
alors qu’il reste nécessaire. Le contexte budgétaire général et le coût des
projets déjà programmés, en investissement comme en, fonctionnement
s’opposent en effet à la perpétuation de la dynamique de dépense qui a
marqué la décennie écoulée.
En termes d’organisation, cette décennie aura vu l’autonomie des
musées
se
substituer
à
une
gestion
administrative
centralisée
manifestement dépassée que la Cour avait critiquée à la fin des années
1990.
Cette autonomie demeure cependant incomplète pour la grande
majorité des musées qui ne maîtrisent pas complètement la gestion de
leurs
personnels,
et
surtout,
elle
n’est
assortie
d’aucune
responsabilisation réelle des établissements. Plusieurs d’entre eux sont
parvenus à s’abstraire des dispositifs de pilotage national, et ont obtenu
de faire financer par des dotations budgétaires additionnelles ou par des
augmentations de tarifs les initiatives de la politique nationale plutôt
que d’en rechercher les moyens par redéploiements.
De surcroît, la réorganisation des musées s’est
accomplie sans
cohérence d’ensemble, voire dans la tension avec le ministère de la
culture. Celui-ci peine aujourd’hui à définir des orientations politiques
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nationales dans des domaines où elles demeurent nécessaires comme la
politique tarifaire, les droits photographiques, ou la définition du champ
des missions de service public de la RMN.
Par ailleurs, le public des musées ne s’est ni rajeuni, ni diversifié.
Au contraire, la fréquentation des jeunes et des publics issus des
catégories socioprofessionnelles les plus éloignées de la culture apparaît
en repli par rapport aux années 1990, et les grands bénéficiaires de la
politique de l’offre déployée par les musées demeurent, plus que jamais,
des parisiens âgés et aisés.
La politique de l’Etat n’a donc pas atteint ses objectifs
d’efficience et de démocratisation ; elle a manqué de cohérence.
La croissance des ressources propres des musées, par exemple,
repose à la fois sur une dépense fiscale de l’Etat dans le cas du mécénat
et sur une augmentation des droits d’entrée qui rend aujourd’hui l’accès
aux musées plus coûteux pour la plupart des visiteurs alors que le
ministère de la culture n’a pas cessé de promouvoir l’ambition d’une
politique nationale de démocratisation de la culture.
Dans le même esprit, la poursuite d’une politique de grands
chantiers muséaux dans la capitale, non seulement perpétue la
dynamique de dépense qui a déjà caractérisé la dernière décennie, mais
risque de repousser encore de plusieurs années la mise en oeuvre d’une
politique territoriale cohérente avec cette ambition.
Dans ce contexte, l’Etat a éprouvé les plus grandes difficultés à
reconstruire et à faire vivre les dispositifs qui devaient lui permettre
d’orienter l’activité de ses musées.
Tout d’abord, l’ambition de démocratisation culturelle aurait dû
se traduire par des orientations stratégiques plus étayées et plus
volontaristes, notamment en direction des régions. La concentration
parisienne des investissements de l’Etat et le développement de leurs
activités au coeur même des musées ont empêché la définition d’une
politique de développement de l’offre muséale en région.
La même ambition de démocratisation culturelle aurait dû
déboucher, comme la loi du 4 janvier 2002 y invitait l’Etat et les
musées, à déployer des politiques tarifaires adaptées qui préviennent
l’apparition de « barrières à l’entrée » pour les familles et les catégories
socioprofessionnelles les plus modestes. De ce point de vue, la gratuité
accordée aux jeunes de 18 à 25 ans et aux enseignants apparaît
inutilement coûteuse en regard d’initiatives plus ciblées sur des publics
éloignés de la culture.
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CONCLUSION GENERALE
185
La
difficulté,
pour
les
musées,
de
concilier
l’objectif
d’accroissement de leurs ressources avec la modération des tarifs
d’entrée aurait pu être résolue dans une large mesure par un effort de
productivité et d’efficience. Mais l’Etat ne s’y est guère employé. Dans
les faits, tant les subventions publiques que les effectifs employés ont
crû dans des proportions supérieures à ce qui était constaté au même
moment dans la plupart des autres services publics. L’essor du mécénat,
qui a permis de réaliser des opérations remarquables a eu quant à lui
pour contrepartie une dépense fiscale importante, mal suivie et peu
évaluée.
En matière de personnels, c’est une même politique de croissance
des moyens qui s’est imposée en lieu et place d’une politique
d’évolution des emplois et des métiers, notamment en matière d’accueil
et de surveillance, alors que ceux-ci auraient dû faire l’objet d’une
gestion prévisionnelle intégrant de façon systématique le progrès
technologique et l’adoption des meilleures pratiques.
Réorienter la politique de l’offre vers une politique des publics,
équilibrer les investissements culturels sur l’ensemble du territoire,
placer les exigences de démocratisation et d’efficience au coeur de la
politique nationale constituent les enjeux d’une nouvelle forme de
régulation qu’il appartient à l’Etat de définir et au ministère de la
culture de mettre en oeuvre.
Le contexte du début des années 2000, qui a vu les musées
nationaux développer toutes leurs activités simultanément, n’est plus la
réalité d’aujourd’hui. Les exigences de maitrise accrue des finances
publiques s’imposent aussi au ministère de la culture. Les moyens
alloués au cours de la prochaine décennie devront, à cet égard, être
assortis de strictes obligations de résultats vis-à-vis des musées
nationaux. L’autonomie des musées a apporté la preuve de sa pertinence
en termes de dynamisme : elle doit désormais montrer qu’elle peut l’être
tout autant vis-à-vis des objectifs d’efficience et de diversification des
publics.
C’est la mise en oeuvre d’une telle « régulation » que la Cour
appelle de ses voeux. Elle constitue pour le ministère de la culture une
exigence en termes de maîtrise de la dépense publique, mais aussi une
exigence politique et sociale en regard de l’ambition de démocratisation
culturelle.
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RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
187
RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
Les 23 recommandations opérationnelles formulées par la Cour visent à
traduire les trois grandes orientations stratégiques suggérées par le
présent rapport pour la prochaine décennie :
-
améliorer l’efficience des musées pour anticiper et préparer la
modération du soutien direct de l’Etat ;
-
rééquilibrer la politique nationale en faveur des régions et
inciter les musées à développer leurs actions territoriales ;
-
redéployer les moyens consacrés à la « politique de l’offre »
pour développer ceux de la « politique des publics » pour
favoriser la diversification et la démocratisation de l’accès aux
musées.
Recommandations relatives aux transformations statutaires et au
repositionnement de la RMN
1.
Mettre en cohérence la liste des musées nationaux mentionnés par
le décret du 31 août 1945, la liste des grands départements figurant
au même décret, et les services ou établissements en charge des
collections nationales ;
2.
Subordonner toute création ou transformation de musée à
l’existence d’un projet scientifique et culturel et d’un plan d’activité
précis démontrant la pertinence économique et budgétaire du
schéma retenu ;
3.
Préciser la nature et la portée des compétences de la RMN rangées
sous les différents intitulés de
« prestataire de services »,
« compétences de référence » et « missions de service public ».
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188
COUR DES COMPTES
Recommandations relatives au pilotage de l’Etat
4.
Adresser systématiquement une lettre de mission aux présidents et
aux directeurs des musées nationaux au moment de leur
nomination, et inscrire dans ces lettres l’obligation de conclure,
dans un délai déterminé, un contrat pluriannuel de performance ;
5.
Inscrire dans les contrats pluriannuels un volet relatif à la politique
tarifaire, ainsi qu’un chapitre relatif aux relations de chaque
établissement avec la RMN.
Recommandations relatives au mécénat
6.
Evaluer, dans les projets annuels de performance associés à la
mission « Culture » du budget de l’Etat, la dépense fiscale liée à
tous les dispositifs de mécénat, et notamment au mécénat « de droit
commun » ;
7.
Elaborer une « Charte éthique du mécénat des musées nationaux »
sur le modèle de la charte conçue par le musée du Louvre ;
8.
Mettre en place un dispositif d’agrément des opérations de mécénat
« de droit commun » au-delà d’un certain seuil, (par exemple fixé à
1 M€) ;
9.
Subordonner l’acceptation des mécénats de compétence, au-delà
d’un certain seuil (par exemple 1 M€), à une évaluation
contradictoire de la valeur des apports, puis subordonner la
délivrance de l’attestation fiscale à la production d’un compte
d’opération certifié ;
10.
Préparer un code de déontologie de la circulation des collections
nationales conforme aux standards internationaux.
Recommandations relatives aux emplois
11.
Recenser
les
pratiques
de
surveillance
et
les
procédés
technologiques susceptibles de se traduire, à court et moyen terme,
par des gains de productivité ;
12.
Intégrer les résultats de ces analyses dans la gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences des musées, notamment pour la
mise en oeuvre du non-remplacement d’au moins un départ à la
retraite sur deux dans les effectifs des musées nationaux ;
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RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
189
13.
Mettre fin à la pratique des « emplois mécénés » et réintroduire
dans le plafond soumis au vote de la représentation nationale la
totalité des emplois
.
.
Recommandations relatives aux acquisitions
14.
Elaborer des stratégies d’acquisitions pluriannuelles, ou à défaut,
inscrire les orientations générales des politiques d’acquisition dans
les projets scientifiques et culturels ou dans les contrats de
performance ;
15.
Pour les musées-établissements publics, remplacer le système des
« 20 % » par des budgets d’acquisitions triennaux ou quinquennaux
sur la base des prévisions de ressources, et pour les musées-SCN et
les musées de petite taille, conserver un mécanisme d’acquisitions
sur ressources stables mutualisées afin qu’ils ne dépendent pas
totalement du mécénat ;
Recommandations relatives à la politique de l’offre
16.
Expliciter dans les contrats pluriannuels les objectifs et les résultats
attendus de la programmation culturelle en termes de fréquentation
et de publics ;
17.
Dans ces mêmes contrats, fixer des objectifs économiques précis
(équilibre, déficit maximal, contribution nette minimale, etc.) aux
expositions, publications, activités et manifestations représentatives
de la « politique de l’offre » en développant les outils de
comptabilité analytique en coûts complets.
Recommandations relatives à la prise en compte des objectifs de
démocratisation culturelle
18.
Intégrer dans le projet annuel de performance du ministère de la
culture et dans les contrats pluriannuels des musées des objectifs et
des indicateurs de rééquilibrage de la politique muséale en faveur
des régions ;
19.
Inscrire
davantage
d’objectifs
et
d’indicateurs
relevant
de
l’ambition de démocratisation de l’accès aux musées dans les
contrats pluriannuels ;
20.
Fiabiliser les dispositifs de comptage des visiteurs au moyen d’une
méthodologie et de dispositifs harmonisés, et éventuellement
certifiés.
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COUR DES COMPTES
Recommandations relatives aux politiques tarifaires et de gratuité
21.
Expérimenter la mise en place d’un « tarif recommandé » dans un
musée pendant la durée d’un contrat pluriannuel ;
22.
Amplifier les mesures à destination des publics scolaires et établir
des « passerelles » entre visites scolaires et visites familiales ;
23.
Réorienter progressivement les crédits destinés à la compensation
des mesures de gratuité vers
le
financement
d’initiatives
innovantes, par exemple sous la forme d’appels à projets destinés à
favoriser la diversification des publics.
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Annexe I
Qu’est-ce qu’un musée national ?
Les « musées nationaux » sont énoncés nominativement et
limitativement par l’article 1 du décret du 31 août 1945, qui constitue le
décret d’application de l’ordonnance du 13 juillet 1945 portant
organisation provisoire des musées des Beaux-Arts.
A l’origine, les musées ainsi désignés correspondaient à autant de
collections identifiées. Mais depuis 1945, la création de nouveaux lieux
destinés à exposer des collections existantes (le musée national d’art
moderne abrité par le Centre Georges Pompidou en 1977, le musée
d’Orsay en 1986, le musée du quai Branly en 2006) ou l’acquisition par
legs ou dations de nouvelles collections (le musée Marc Chagall à Nice
en 1973, le musée Picasso en 1985 etc.) ont modifié l’identité musée =
collection telle qu’elle avait été fixée en 1945.
Au 1
er
juillet 2010, après 65 ans d’ajouts, d’adossements, de
scissions, il existe donc des différences notables entre la liste des musées
nationaux telle qu’elle est toujours arrêtée par le décret du 31 août 1945
(dont la dernière modification remonte à 2008), et la liste des structures,
établissements ou services chargés de leur gestion :
La liste des musées nationaux
Musées nationaux
(décret du 31 août 1945)
Forme institutionnelle
Musée du Louvre
Musée Eugène-Delacroix
Etablissement public du musée du Louvre
Musée d’Orsay
Musée Hébert
Musée de l’Orangerie des Tuileries
Etablissement public du musée d’Orsay
Musée des châteaux de Versailles et de
Trianon
Musée des carrosses de Versailles
Salle du Jeu de Paume Versailles
Etablissement public du château, du
musée et du domaine national de
Versailles
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194
COUR DES COMPTES
Musée Rodin
Etablissement public du musée Rodin
Musée des arts asiatiques Guimet
Musée d’Ennery
Etablissement public du musée Guimet
Musée du château de Fontainebleau
Etablissement public du château de
Fontainebleau
Musée de la céramique à Sèvres
Etablissement public Sèvres – Cité de la
céramique
Musée Picasso à Paris
Etablissement public du musée Picasso
Musée Gustave Moreau
Etablissement public du musée Gustave
Moreau
Musée Jean-Jacques Henner
Etablissement public du musée Jean-
Jacques Henner
Non mentionné parmi les musées
nationaux mais parmi les grands
départements
Musée national d’art moderne –
Etablissement public du Centre national
d’art et de culture Georges Pompidou
Non mentionné parmi les musées
nationaux mais parmi les grands
départements
Etablissement public du musée du quai
Branly
Musée du Moyen Âge-thermes et hôtel
de Cluny
Service à compétence nationale du musée
du Moyen Âge-thermes et hôtel de Cluny
Musée de la Renaissance-château
d’Ecouen
Service à compétence nationale du musée
de la Renaissance-château d’Ecouen
Musée des châteaux de Malmaison et de
Bois-Préau
Musée de la maison Bonaparte à Ajaccio
Musée napoléonien et le musée africain
de l’île d’Aix, fondation Gourgaud
Service à compétence nationale du
musée des châteaux de Malmaison et de
Bois-Préau et ses annexes
Musée du château de Pau
Service à compétence nationale musée du
château de Pau
Musée Marc-Chagall à Nice
Musée Fernand-Léger à Biot
Musée Picasso de Vallauris (La guerre et
Service à compétence nationale des
musées du 20
ème
siècle des Alpes-
Maritimes
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ANNEXES
195
la paix)
Musée d’archéologie nationale (des
origines à l’an mille)-château de Saint-
Germain-en-Laye
Service à compétence nationale du musée
d'archéologie nationale et du domaine
national de Saint-Germain-en-Laye
Musée du château de Compiègne
Musée de la voiture et du tourisme à
Compiègne
Service à compétence nationale du musée
du château de Compiègne
Musée de préhistoire des Eyzies-de-
Tayac
Service à compétence national du musée
de préhistoire des Eyzies-de-Tayac
Musée de Port-Royal des Champs à
Magny-les-Hameaux
Service à compétence nationale du musée
de Port-Royal des Champs à Magny-les-
Hameaux
Musée Clemenceau et de Lattre de
Tassigny à Mouilleron-en-Pareds
Service à compétence nationale du musée
Clemenceau et de Lattre de Tassigny à
Mouilleron-en-Pareds
Musée Magnin à Dijon
Service à compétence nationale du musée
Magnin à Dijon
Musée de la porcelaine Adrien-
Dubouché à Limoges
Service à compétence nationale du musée
de la porcelaine Adrien-Dubouché à
Limoges
Musée franco-américain du château de
Blérancourt
Service à compétence nationale du musée
franco-américain du château de
Blérancourt
Musée des civilisations de l’Europe et de
la Méditerranée
Service à compétence nationale du musée
des civilisations de l’Europe et de la
Méditerranée
Source : article 1 du décret du 31 août 1945 et textes statuaires
Cette liste ne mentionne ni le musée national d’art moderne, ni le
musée du quai Branly, alors que tous deux sont à l’inverse désignés à
l’article 2 du même décret parmi les grands départements scientifiques en
charge des collections.
Par ailleurs, certains musées y figurent encore bien que leur
adossement à un musée de plus grande envergure, et surtout l’usage, ne
permettent plus de les distinguer de leur « maison-mère » : il en va ainsi
du musée de la voiture de Compiègne ou du musée des carrosses de
Versailles.
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COUR DES COMPTES
A l’inverse, plusieurs musées et collections relevant du domaine
des beaux-arts et gérés par des organismes ou établissements relevant du
ministère de la culture ne figurent pas dans cette liste : les trois exceptions
les plus notables à cet égard sont le musée des monuments français abrité
par la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA), le musée de la
musique abrité par la Cité de la musique, et les quatre collections d’arts
décoratifs (le musée des arts décoratifs, le musée du textile et de la mode,
le musée de la publicité et le musée Nissim de Camondo) gérées par
l’Union centrale des arts décoratifs.
La liste des musées nationaux comprend six musées-châteaux
(Versailles, Compiègne, Fontainebleau, Pau, La Malmaison et Bois-
Préau,) dont la qualification de « musée » tient au fait qu’ils contiennent
des collections (d’oeuvres d’art, de mobiliers…). Mais dans le même
temps, d’autres châteaux sont gérés par le Centre des monuments
nationaux (CMN) sous le statut de « monument national » tout en
abritant, eux aussi, des collections : c’est le cas des châteaux d’Azay-le-
Rideau ou d’Angers, ou même du château de Chambord (aujourd’hui
constitué en établissement public) en dépit du caractère composite de ses
collections. La distinction entre ces deux catégories de châteaux n’est pas
toujours évidente. C’est peut-être ce qui avait conduit le conseil de
modernisation des politiques publiques (CMPP) à préconiser, en
décembre 2007, dans la première vague des mesures dites « RGPP », le
rapprochement de la RMN et du CMN, avant que cette hypothèse ne soit
abandonnée.
Certains musées portent dans leur dénomination les termes de
« musée national » parce qu’ils relèvent de l’Etat, mais ne sont pas placés
sous la tutelle principale du ministère de la culture. Les plus importants
sont les musées du ministère de la Défense, qui comprennent notamment
les musées de la marine et de l’armée. Ils n’ont jamais rejoint la liste fixée
par le décret du 31 août 1945, et ne sont pas intégrés au système des
« grands départements ». Cette situation administrative n’est pas sans
conséquences scientifiques et culturelles. Ainsi, la future Maison de
l’Histoire de France est destinée à fédérer neuf musées nationaux
dépendant du ministère de la culture, y compris le musée des plans-reliefs
situé au coeur des Invalides, mais aucun musée dépendant d’autres
ministères, et notamment pas les musées du ministère de la Défense situés
eux aussi aux Invalides.
Enfin, aucun musée des sciences, des techniques ou d’histoire
naturelle ne figure dans le décret du 31 août 1945, qui ne porte que sur les
beaux-arts, bien qu’il existe une importante tradition nationale en la
matière. Certains des établissements qui abritent ces musées sont
d’ailleurs placés sous la tutelle du ministère de la culture, comme
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ANNEXES
197
Universciences, tandis que d’autres relèvent par tradition du ministère en
charge de la recherche, comme le Muséum national d’Histoire naturelle
ou le Conservatoire national des arts et métiers.
De surcroît, la liste des musées de France ne coïncide pas avec
celle des « grands départements » également fixée par le décret du
31 août 1945, qui mêle aujourd’hui logique thématique (avec notamment
la présence de huit départements au sein du musée du Louvre) et
désignation de musées comme départements :
Les grands départements des collections nationales
Antiquités nationales
Antiquités grecques et romaines
Antiquités égyptiennes
Antiquités orientales
Peintures
Sculptures du Moyen Age, de la Renaissance et des Temps modernes
Objets d'art du Moyen Age, de la Renaissance et des Temps modernes
Arts graphiques (cabinet des dessins, chalcographie et collection de gravures et
de dessins Edmond de Rothschild)
Versailles et Trianon
Arts asiatiques (musée Guimet)
Orsay
Arts et civilisations d'Afrique, d'Asie, d'Océanie et des Amériques (musée du
quai Branly)
Département du XXe siècle (musée Picasso, musée de l'Orangerie à Paris, musée
Fernand-Léger à Biot, musée Marc-Chagall à Nice) ; le musée national d'art
moderne du Centre Georges Pompidou est associé à la mission scientifique de ce
département.
Civilisations de l'Europe et de la Méditerranée
Arts de l'Islam.
Source : article 2 du décret du 31 août 1945 (version en vigueur)
Les musées relevant de l’Etat ne dessinent donc pas, loin s’en faut,
un jardin à la française. Cette diversité reflète et respecte tout à la fois
l’histoire singulière de chacune des collections qui en sont les raisons
d’être. Mais une mise en cohérence des textes paraît néanmoins
s’imposer.
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Annexe II
Subventions et dotations attribuées aux musées nationaux (2000-2009)
Subventions et dotations de fonctionnement
aux musées nationaux (2000-2010)
Seules sont retracées ici les subventions
stricto sensu
attribuées aux musées. Dans le cas des musées de Versailles, Orsay, Guimet, Henner, Gustave Moreau, Fontainebleau
et des musées SCN, la majorité des personnels étant directement rémunérée par le ministère de la culture, la part des subventions dans le total des recettes minore
considérablement le poids réel du soutien de l’Etat. Par ailleurs, le musée du quai Branly ne reçoit pas de subvention d’investissement. Celui-ci doit être financé par la
capacité d’autofinancement (CAF) dégagée par l’exploitation, la subvention pour charge de service public allouée au musée comprenant le montant de l’amortissement du
bâtiment. Faute de données fiables en matière d’affectation des personnels, ce dernier ne peut être chiffré à l’euro près.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
(BP)
Subvention
43,16
41,72
43,67
86,16
81,27
91,43
90,45
103,00
108,23
114,60
117,07
Louvre
% recettes
56,0%
56,4%
58,1%
68,6%
61,0%
57,1%
56,4%
57,0%
54,9%
57,2%
64,4%
Subvention
1,26
1,01
0,55
0,00
0,51
0,33
0,14
0,00
0,11
5,41
6,39
Versailles
% recettes
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
12,1%
11,8%
Subvention
69,01
65,70
65,09
69,10
70,39
75,13
75,75
75,88
77,92
78,50
78,54
CNAC
% recettes
80,7%
79,0%
79,2%
77,6%
75,7%
78,0%
65,0%
75,8%
74,8%
67,5%
67,5%
Subvention
10,97
10,33
10,08
10,77
11,33
11,71
11,58
Orsay
% recettes
42,5%
31,8%
34,5%
30,8%
32,3%
34,1%
32,9%
Subvention
49,15
52,63
51,59
53,30
53,63
Branly
% recettes
87,4%
81,7%
72,3%
75,3%
88,7%
Subvention
2,89
3,03
3,32
3,26
3,76
3,70
4,00
Guimet
% recettes
66,3%
62,7%
57,5%
52,1%
62,9%
64,7%
68,0%
Subvention
9,6
10,1
10,2
11
10,4
10,9
12,8
13,4
13,3
13,3
13,56
Arts
Décoratifs
% recettes
74,1%
71,0%
67,6%
66,2%
61,2%
61,2%
43,3%
60,3%
54,5%
58,2%
58,0%
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
(BP)
Subvention
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,05
0,00
0,02
0,22
0,00
Rodin
% recettes
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
1,8%
nd
Subvention
0,13
0,13
0,13
0,17
0,20
0,22
0,41
Gustave
Moreau
% recettes
nd
45,8%
34,5%
33,5%
30,3%
17,9%
37,4%
37,6%
40,0%
42,5%
nd
Subvention
0,48
0,71
0,71
0,71
0,71
0,71
0,71
0,083
0,108
0,153
0,34
Henner
% recettes
85,0%
77,2%
75,1%
94,1%
91,0%
90,7%
92,8%
94,3%
56,7%
90,2%
nd
Fontaine-
bleau
Subvention
1,19
Subvention
0,00
0,00
0,00
0,00
17,10
14,50
17,80
18,78
20,38
19,38
23,01
RMN
% recettes
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
11,3%
13,2%
14,6%
15,0%
15,0%
15,8%
21,8%
Musées
SCN
Dotations*
18,93
20,09
20,77
22,55
9,02
8,01
9,88
11,62
14,96
12,75
9,62
Total
142,44
139,34
140,99
189,52
203,38
214,50
270,25
289,60
301,90
313,24
321,75
Source : Comptes financiers (à partir des tableaux de bord du ministère de la culture) 2000 à 2009 pour les établissements publics, données MCC pour
les dotations aux musées-SCN
pour les
années 2005-2010. Crédits votés du chapitre 34-98 Moyens de fonctionnement des services à compétence nationale",
articles 41 "Musée d'Orsay" et 42 "Autres musées nationaux"
Par souci d’homogénéité, les chiffres ci-dessus sont issus des tableaux de bord de suivi du secrétariat général du ministère de la culture. Ils présentent parfois, pour des
montants modestes, quelques divergences avec ceux des musées eux-mêmes du fait d’ambiguïtés sur l’application du gel, sur la répartition fonctionnement / investissement
ou sur un éventuel « fléchage » d’une part des subventions. Ces écarts ne dépassent cependant pas quelques milliers d’euros.
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Subventions et dotations d’investissement
aux grands musées nationaux (2000-2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010 (BP)
Subvention
4,63
0,00
0,00
10,78
0,00
11,45
19,53
19,33
13,61
15,19
12,21
Louvre
% ressources
32,0%
0,0%
0,0%
56,5%
0,0%
30,7%
67,9%
33,9%
33,8%
24,4%
49,2%
Subvention
0,00
11,81
27,03
13,96
7,63
7,37
12,10
19,00
22,60
25,30
24,40
Versailles
% ressources
0,0%
78,9%
77,3%
95,7%
57,7%
55,4%
60,1%
61,4%
27,2%
54,2%
71,6%
Subvention
16,61
11,27
14,67
13,31
13,68
12,03
9,16
8,75
8,48
6,93
7,98
CNAC
% ressources
91,4%
93,2%
93,3%
79,8%
44,9%
97,6%
69,1%
95,1%
82,4%
52,4%
nd
Subvention
0,85
1,71
2,13
5,09
3,41
2,46
3,35
Orsay
% ressources
17,5%
22,5%
44,5%
54,1%
33,1%
23,1%
45,9%
Subvention
1,91
2,22
1,198
1,39
1,92
1,59
1,26
Guimet
% ressources
66,1%
100,0%
94,2%
99,9%
90,6%
100,0%
100,0%
Subvention
9,97
8,80
7,67
9,40
11,30
3,80
6,40
5,68
5,64
3,42
3,72
RMN
% ressources
63,4%
47,1%
75,8%
71,5%
71,4%
58,6%
72,3%
37,2%
14,8%
47,3%
nd
Total
31,21
31,88
49,37
47,45
35,37
38,58
50,52
59,24
55,65
54,51
52,92
Source : Comptes financiers (à partir des tableaux de bord du ministère de la culture) 2000 à 2009
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Annexe III
Chiffrage de la « surcompensation » budgétaire des mesures de gratuité décidées en 2009
Simulation rétrospective de ce qu’aurait été la compensation budgétaire accordée aux musées sur la base des taux effectivement
constatés en 2009 (jeunes de 18 à 25 ans)
Gratuité accordée aux jeunes
de 18 à 25 ans
Compensation
calculée et versée en
2009 (9 mois)
Compensation "rétrospective"
sur la base des taux constatés en
2009 (9 mois)
Compensation 2010 (année pleine)
Prix
moyen
pris en
compte
Fréquenta-
tion estimée
pour le
calcul
Taux de
18-25 ans
estimé
pour la
compen-
sation
Compensation
versée en
2009 (9 mois)
Taux de
18-25 ans
constaté
sur les
trois
derniers
trimestres
2009
Compensa-
tion ajustée
(9 mois)
Ecart
Compensation
versée
Compensation
ajustée sur la
base des taux
constatés)
Ecart
Musée du
Louvre
7,30
7 745 000
15,1%
6 402 119
6,5%
2 755 879
-3 646 240
8 536 159
3 674 505
-4 861 653
Versailles
10,73
4 840 415
9,1%
3 545 378
7,5%
2 922 015
-623 363
4 727 171
3 896 020
-831 151
CNAC-
GP
7,90
1 314 664
14,0%
1 090 394
7,9%
615 294
-475 100
1 453 859
820 392
-633 467
Musée
d'Orsay
6,21
3 025 164
7,2%
1 014 641
6,1%
859 626
-155 015
1 352 855
1 146 169
-206 686
Musée du
quai
Branly
3,23
1 055 403
15,0%
383 562
18,1%
462 831
79 269
511 416
617 109
105 693
Musée
Guimet
3,36
209 633
14,3%
75 591
10,8%
57 090
-18 501
100 788
76 120
-24 668
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Musée
Rodin
5,74
762 296
4,2%
137 943
5,8%
190 493
52 550
183 924
253 990
70 066
Arts
décoratifs
5,49
436 775
13,0%
233 991
12,5%
224 991
-9 000
311 988
299 988
-12 000
Musée
Gustave
Moreau
3,18
32 646
14,5%
11 286
8,1%
6 305
-4 981
15 048
8 406
-6 642
Musée de
la musique
2,84
130 000
9,5%
26 294
4,9%
13 562
-12 732
35 059
18 083
-16 976
CNHI
4,13
93 625
17,0%
49 311
5,2%
15 083
-34 228
65 748
20 111
-45 637
Musées
SCN -
RMN
4,69
2 669 056
12,9%
1 210 347
5,4%
502 904
-707 443
1 613 796
670 538
-943 258
Sous-total
14 180 857
8 626 073
-5 554 784
18 907 809
11 501 431
-7 406 378
NB. Le chiffrage établi par les services du ministère de la culture aboutit à un résultat proche de celui proposé ici, quoique inférieur puisqu’il
représente un trop versé de 5,44 M€ en 2009. La différence s’explique par l’application des taux constatés à la fréquentation 2009 et aux tarifs 2009.
Mais dans ce calcul, le fait de retenir les données 2009 aboutit à un manque à gagner 2009 majoré par les effets du phénomène que l’on cherche
précisément à compenser. Ce pourquoi il est en réalité plus logique de partir des données quantitatives 2008, avant que la mesure ne produise
elle-même des effets en volume, pour établir ce que l’Etat
aurait dû
verser (une fois admis le principe d’une compensation budgétaire).
Par souci d’homogénéité, les chiffres ci-dessus sont issus des tableaux de bord de suivi du secrétariat général du ministère de la culture. Ils présentent
parfois, pour des montants modestes, quelques divergences avec ceux des musées eux-mêmes du fait d’ambiguïtés sur l’application du gel, sur la
répartition fonctionnement / investissement ou sur un éventuel « fléchage » d’une part des subventions. Ces écarts ne dépassent cependant pas quelques
milliers d’euros.
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Annexe IV
Simulation rétrospective de ce qu’aurait été la compensation budgétaire accordée
aux musées sur la base des taux effectivement constatés en 2009 (enseignants)
Gratuité accordée aux
enseignants
Compensation
calculée et versée en
2009 (9 mois)
Compensation "rétrospective" sur la
base des taux constatés en 2009 (9
mois)
Compensation 2010 (année pleine)
Prix
moyen
pris en
compte
Fréquentation
estimée pour
le calcul
Taux
d'ensei-
gnants pris
en compte
Compen-
sation
versée en
2009
(9 mois)
Taux
d'enseignants
constaté sur
les trois
derniers
trimestres
2009
Compensa-
tion ajustée
(9 mois)
Ecart
Compensa-
tion versée
Compensation
ajustée sur la
base des taux
constatés)
Ecart
Musée du
Louvre
8,64
7 745 000
3,5%
1 756 168
0,5%
250 881
-1 505 287
2 341 557
334 508
-2 007 049
Versailles
10,56
4 840 415
3,6%
1 380 099
0,7%
268 353
-1 111 746
1 840 132
357 803
-1 482 329
CNAC-
GP
gratuit
1 314 664
nc
gratuit
0,4%
gratuit
-
gratuit
gratuit
-
Musée
d'Orsay
gratuit
3 025 164
nc
gratuit
nc
gratuit
-
gratuit
gratuit
-
Musée du
quai
Branly
3,46
1 055 403
6,0%
164 384
5,6%
153 425
-10 959
219 179
204 567
-14 612
Cour des comptes
Les musées nationaux après une décennie de transformations 2000 - 2010 – mars 2011
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Musée
Guimet
3,37
209 633
20,0%
105 828
1,6%
8 326
-97 502
141 104
11 101
-130 003
Musée
Rodin
3,27
762 296
3,0%
56 122
1,0%
18 707
-37 415
74 829
24 943
-49 886
Arts
décoratifs
8,13
436 775
2,7%
71 938
2,4%
63 638
-8 300
95 917
84 850
-11 067
Musée
Gustave
Moreau
gratuit
32 646
nc
gratuit
4,0%
gratuit
-
gratuit
gratuit
-
Musée de
la musique
3,24
130 000
10,0%
31 601
1,7%
5 372
-26 229
42 135
7 163
-34 972
CNHI
gratuit
93 625
nc
gratuit
nc
gratuit
-
gratuit
gratuit
-
Musées
SCN -
RMN
gratuit
2 669 056
nc
gratuit
3,1%
gratuit
-
gratuit
gratuit
-
Sous-total
3 566 140
768 702
-2 797 438
4 754 853
1 024 937
-3 729 917
Source : Cour des comptes, à partir des données MCC.
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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS,
DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE L’ETAT,
PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Les analyses et les propositions formulées par la Cour dans ce
rapport appellent de ma part les observations suivantes.
Concernant les règles transversales applicables aux opérateurs
Plusieurs des recommandations de la Cour rejoignent les normes
transversales
applicables
aux
opérateurs,
récemment
réaffirmées
à
l’occasion du 5
ème
conseil de modernisation des politiques du 9 mars 2011.
L’appel de la Cour à la rénovation de la gouvernance des musées par
l’envoi systématique de lettres de mission, la signature de contrats de
performance et la détermination objective des parts variables des dirigeants
y fait écho.
De même, je me félicite de voir la Cour relayer l’objectif de non
remplacement d’un départ en retraite sur deux appliqué aux opérateurs
culturels, ainsi que la diminution de leurs dépenses de fonctionnement.
L’équilibre des budgets primitifs des opérateurs muséaux pour 2011
témoigne du caractère soutenable des diminutions de subventions et des
baisses des plafonds d’emplois prévues dans le budget triennal 2011-2013.
Il est permis en premier lieu par les économies de fonctionnement et
les gains de productivité que les musées ont su dégager. Dans le cadre de la
révision générale des politiques publiques, des audits ont été conduits au
musée du Louvre et au Centre national d’art et de culture Georges Pompidou
qui commencent à porter leurs fruits. En 2011, ces établissements verront
diminuer leurs dépenses de fonctionnement.
Le développement des recettes associées aux fonctions « coeur de
métier » (adaptation des politiques tarifaires et reprise de la fréquentation)
est un deuxième facteur de soutenabilité.
Plusieurs établissements ont généralement su développer des
financements innovants : partenariats avec des collectivités, itinérances
d’expositions, création de fonds de dotation. Le fonds de dotation du Louvre,
dont le capital a dégagé en 2010 plus de 3 M€ de produits financiers,
constitue un nouveau pilier de financement du musée.
A ce titre, je m’associe aux pistes tracées par la Cour concernant la
mise en place d’une charte déontologique des expositions internationales.
Outre
leur
intérêt
scientifique
évident,
démontré
par
la
demande
internationale et leurs fortes retombées en termes de fréquentation, ces
itinérances permettent de valoriser le patrimoine tout en finançant des
travaux de rénovation et de réaménagement des musées.
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206
COUR DES COMPTES
En outre, il convient de rappeler que les établissements disposant des
subventions les plus importantes étaient manifestement surdotés, ce qui les a
conduits à constituer d’importants fonds de roulement. Cette mécanique avait
été remarquée par la Cour à l’occasion de son contrôle du musée d’Orsay en
2010. Les diminutions de subvention actées dans le budget triennal 2011-
2013 portant sur ces mêmes établissements constituent un rééquilibrage
nécessaire.
Concernant le plafond d’emplois des opérateurs
Je ne partage pas l’analyse de la Cour selon laquelle les plafonds
d’emplois « ne constituent pas une assurance contre une évolution non
maîtrisée des emplois ». Ceux-ci constituent au contraire un outil robuste de
détermination et de contrôle de la participation des opérateurs à la maîtrise
de l’emploi public.
Afin de renforcer leur efficacité, il importe d’ailleurs que ceux-ci
soient calibrés au plus juste. La proposition de la Cour de constituer un
« volant de
vacance » sous plafond comme alternative au dispositif des
emplois hors
plafond ne paraît pas à ce stade devoir être retenue comme la
meilleure manière de renforcer le contrôle de l’emploi public.
Concernant l’exercice de la tutelle
Il convient en premier lieu de nuancer l’analyse de la Cour selon
laquelle les musées ont réussi à « s’extraire de l’encadrement des
administrations ministérielles ».
En effet, le ministère du budget a posé les jalons d’un renforcement du
pilotage stratégique, que ce soit en fonctionnement (discussions budgétaires
appuyées sur des projections pluriannuelles du budget des opérateurs)
comme en investissement (mise en place à sa demande en 2008 du comité des
investissements du Louvre, fixation d’enveloppes et d’échéanciers pour les
grands projets d’investissement).
Il est par ailleurs nécessaire d’éclairer l’évolution de la doctrine
relative à la contractualisation entre l’Etat et les opérateurs, qui conduit
aujourd’hui à privilégier aux « contrats d’objectifs et de moyens » les
« contrats de performance ».
La situation des finances publiques impose certes d’éviter de rigidifier
la dépense de l’Etat, mais une visibilité accrue est donnée sur les
perspectives de subventions de l’Etat grâce à l’élaboration du budget
triennal 2011-2013. Dans la pratique, pour les principaux musées, les
tutelles veillent à ce que les négociations s’accompagnent de discussions sur
leur trajectoire financière en phase avec ce budget. Il importe de fait que les
contrats intègrent directement ou indirectement les contraintes qui pèsent sur
les finances publiques.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
INTERESSES
207
Concernant le rééquilibrage vers une véritable politique des publics
La Cour fait plusieurs propositions de nature tarifaire, parmi
lesquelles l’expérimentation, dans un musée national, de la mise en place
d’un droit d’entrée à « tarif conseillé », sur le modèle de certains musées
anglo-saxons ».
Afin d’éviter des écueils financiers dommageables, j’attire l’attention
de la Cour sur le fait qu’une telle expérimentation ne pourrait qu’être
conditionnée à la réalisation préalable d’études sérieuses et fiables en
confirmant l’efficacité, et à un tarif « conseillé calibré » de manière à éviter
toute
compensation
budgétaire.
Toujours
par
prudence,
une
telle
expérimentation, si elle venait à être conduite, ne devrait concerner qu’un
musée de dimension modeste.
Je suis également réservé quant à la proposition de la Cour de
diminuer le tarif des expositions temporaires. Contraire à la pratique des
grandes institutions muséales internationales, une telle baisse des tarifs
entraînerait un effet d’aubaine pour le visitorat actuel dont l’élasticité au
prix paraît faible et qui remplit déjà les jauges des espaces d’expositions.
Enfin, le rééquilibrage demandé par la Cour à destination des régions
me semble, du moins du point de vue budgétaire, largement assuré puisque le
budget triennal 20111-2013 comprend un ambitieux « plan musées » de
70 M€.
Concernant l’évolution des musées vers des centres culturels
diversifiés
L’évolution des musées vers des centres culturels diversifiés justifie
pleinement la demande formulée par la Cour de généraliser la comptabilité
analytique en coûts complets dans les opérateurs muséaux.
La Cour fait état des déséquilibres structurels de certaines activités,
notamment dans les auditoriums à la programmation éclectique et aux taux
de remplissage faibles, qu’une telle présentation budgétaire par activités
permettrait de mieux contenir.
Depuis 2008, le vote de programmations d’expositions assorties de
budgets
prévisionnels
et
d’hypothèses
de
fréquentation
s’étend
progressivement à la demande des tutelles. Cette démarche doit être
généralisée à l’ensemble des musées et de leurs activités culturelles
(expositions, auditoriums, éditions, etc.).
Concernant les grands projets du Ministère de la culture et de la
communication
Je rejoins le souci de la Cour de voir conditionner la création de
nouveaux établissements publics à la présentation de plans d’affaires
pluriannuels équilibrés.
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208
COUR DES COMPTES
Cette pratique aura son intérêt pour le projet de Maison de l’Histoire
de France qui, s’il prend la forme d’un établissement public, devra préserver
les mutualisations existant dans la gestion actuelle des services à
compétences nationales qu’elle regroupera.
Il convient d’autre part de rappeler à la Cour les importantes
incertitudes budgétaires subsistant autour du projet de Centre de
restauration et de conservation du patrimoine de Cergy Pontoise.
Ses modalités de financements ne sont pas déterminées et plusieurs
établissements
ont,
dans
leurs
schémas
pluriannuels
de
stratégie
immobilière, fait part d’inquiétudes quant aux coûts du projet, qui pourrait
excéder celui des solutions d’entreposage dont ils disposent ainsi que leurs
capacités de financement.
J’ai demandé à mes services une vigilance toute particulière sur ce
projet et une étude du rapport coût-avantage qu’il présente, comparé à des
mesures alternatives de mise à l’abri des réserves en zone inondable :
déplacement des dites réserves au sein de chaque musée ou conception de
dispositifs anti-inondations.
Concernant le mécénat et les dépenses fiscales associées
Faute d’une distinction par le Code général des impôts, la dépense
fiscale relative au mécénat culturel ne peut être aisément isolée de celle
relative aux
mécénats versés aux autres « organismes d’intérêt général ». La
vision consolidée de ces mécénats appelée de ses voeux par la Cour ne pourra
être obtenue que rétrospectivement, à l’aide des comptes financiers et
d’échanges avec les équipes de ses établissements.
A l’occasion de l’élaboration des documents budgétaires, nous
pourrons voir avec le Ministère de la culture et de la communication s’il est
possible de reconstruire ces flux et la dépense fiscale qui y est associée avec
le souci d’une présentation de qualité.
Concernant l’enrichissement des collections
Je partage pleinement l’analyse de la Cour démontrant l’effort
croissant de l’Etat à destination de la politique d’acquisition des musées de
France. Portée par la loi de 2004 et par le dispositif, plus ancien, des dations
en paiement, la dépense fiscale est devenue majoritaire dans le financement
des acquisitions, loin devant les ressources propres et les subventions
publiques.
En tout état de cause, la justification, au sein du PAP « Culture », des
crédits consacrés à la politique d’acquisitions de l’action n° 8 « Acquisition
et
enrichissement
des
collections
publiques »
du
programme
175
« Patrimoines » gagnerait à être enrichie d’une vision consolidée du
financement des acquisitions. Le service des musées de France devrait être
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INTERESSES
209
en mesure, grâce aux remontées d’informations effectuées annuellement par
les musées, d’apporter un tel éclairage.
La Cour souhaite que le MCC renforce le pilotage de sa politique
d’acquisitions. Du point de vue budgétaire, ce renforcement pourrait peut-
être se traduire par la suppression des subventions d’acquisitions et le
renforcement, en contrepartie, des crédits dits « fonds du patrimoine ».
Je souscris enfin à la proposition de la Cour de supprimer les
pourcentages de recettes de billetterie destinés aux acquisitions et de leur
préférer la fixation d’enveloppes pluriannuelles. Celles-ci pourraient
permettre aux Musées de formaliser une meilleure stratégie d’acquisition en
tenant mieux compte des opportunités du marché et de leur équilibre
financier.
REPONSE DU MINISTRE
DE LA CULTURE
ET
DE LA
COMMUNICATION
Le ministère a tenu à adresser à la Cour des comptes une réponse
détaillée à son rapport consacré aux « musées nationaux », après une
décennie de transformations 2000-2010 ». Le ministère salue l’initiative de
la Cour de passer en revue les transformations et les évolutions d’ampleur
qu’ont connues les musées nationaux ces dernières années.
Il regrette néanmoins que le
périmètre d’enquête ait été restreint
aux
plus prestigieux des musées nationaux, et notamment ceux érigés en
établissement public, ce qui ne permet pas de prendre véritablement en
compte la grande diversité des musées « nationaux », qui n’ont pas tous été
analysés précisément par la Cour. La généralisation de raisonnements menés
à l’échelle de quelques musées nationaux ou de thèmes transversaux ne
permet pas de dresser un diagnostic complet.
De la même façon, des
comparaisons internationales plus nourries
auraient permis de nuancer une appréciation centrée exclusivement sur la
France. Par exemple, la recommandation par la Cour d’une substitution des
ressources propres au financement public devrait aussi s’analyser à la
lumière des graves difficultés que rencontrent à l’étranger de nombreux
musées, notamment anglo-saxons, fragilisés depuis 2009 par leur forte
dépendance aux résultats de leurs placements financiers.
L’enquête de la Cour permet néanmoins de bien dégager
les résultats
sans précédent de la politique de développement des musées nationaux, tant
qualitatifs que quantitatifs
, de souligner
la mise en place d’une politique
territoriale nouvelle et
de pointer
les améliorations très substantielles,
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COUR DES COMPTES
depuis une décennie, quant à la gestion des collections, aux modes
d’acquisition et à la circulation des oeuvres
.
***
La politique de développement des musées nationaux a connu une
accélération sans précédent, et produit des résultats positifs indéniables.
Les années 2000-2010 ont été marquées par le choix national, porté
par l’Etat, d’une politique de développement fondée sur l’évolution vers
davantage d’autonomie des statuts des musées et sur un soutien budgétaire
accru.
Cette politique
a été un choix assumé de politique publique, et
a
constitué le levier permettant aujourd’hui à nos grands musées nationaux
de figurer parmi les plus prestigieux et dynamiques musées au monde
. Une
telle évolution avait du reste été préconisée par la Cour dans son rapport de
1997, invitant en effet le ministère à poursuivre l’évolution des musées
nationaux vers une plus grande autonomie.
Le ministère a corrélativement fait évoluer fondamentalement son
rôle dans un secteur muséal reconfiguré
: il est passé en quelques années de
la gestion directe à un mode de pilotage stratégique d’opérateurs plus
nombreux et plus autonomes. Il a ainsi conçu et déployé, au fur et à mesure
du développement des établissements publics, un ensemble d’outils de
pilotage de ses opérateurs, qui est cité en exemple au plan interministériel :
contrats de performance, lettres de mission et d’objectifs pour les dirigeants
et conférences de tutelle. L’ensemble de ce système est décrit en détail dans
le rapport de la Cour, et le terme « d’affaiblissement » retenu dans un des
titres, ne rend pas compte de la réalité du changement très rapide de posture
du ministère, de la gestion directe à l’amorce d’un pilotage stratégique.
Comme le souligne la Cour, les musées ont bien été au coeur de la
politique culturelle.
L’Etat a en effet accru son effort budgétaire au profit
des
musées
, de 334,5 M€ en 2000 à 528 M€ en 2010. Dans les priorités de sa
politique culturelle, l’Etat a fait le choix d’une
ambition de développement et
de participation accrue
des musées nationaux.
Cet effort budgétaire est allé de pair avec l’accroissement des
ressources propres des musées, entre autres par le dispositif de mécénat mis
en place en 2003, mécénat dont la Cour a relevé l’efficacité.
Le ministère s’étonne à cet égard de la vision négative du mécénat
sous-tendue par le rapport. En effet, le dispositif fiscal des trésors nationaux
et assimilés est particulièrement vertueux pour les finances publiques : il
dispense l’Etat de verser des crédits budgétaires d’acquisition trop
importants pour un usage aléatoire au regard de l’arrivée sur le marché de
l’art d’oeuvres à acquérir ; il nécessite une forte mobilisation des musées
pour trouver des mécènes ; enfin, l’engagement des mécènes traduit une
adhésion de la société civile à l’enrichissement du patrimoine national qui en
résulte.
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Les résultats sont d’ailleurs très probants, aussi bien pour les musées
nationaux que pour les musées de France, qui peuvent bénéficier du
dispositif directement ou indirectement. L’achat par le Louvre en 2007 de La
fuite en Egypte de Nicolas Poussin, immédiatement mis en dépôt au musée
des beaux-arts de Lyon, est emblématique de cette réussite.
Pour autant, l’Etat a choisi de ne pas « privatiser » le financement
des musées nationaux : ces ressources privées sont venues compléter
l’ambition de développement des musées, et non se substituer à des
ressources publiques.
***
Après avoir connu une stagnation durant les années 1990, la
fréquentation des musées nationaux a enregistré une augmentation
exceptionnelle de 56 % entre 2000 et 2009 pour s’élever à 26,8 millions de
visiteurs en 2009.
Après la forte augmentation des années 1980, les années 1990 avaient
pu laisser penser que l’on avait atteint une forme de saturation puisque cette
décennie, inaugurée avec 14,6 millions de visiteurs en 1990, se concluait
avec 14,7 millions.
Or, la progression constatée de 2000 à 2009 démontre l’adhésion
croissante du public à un réseau redynamisé
de musées nationaux, qui ont
fait de la conquête de nouveaux publics et du développement de leur
fréquentation une priorité assumée
, avec pour corollaire l’effort financier
consenti par l’Etat en leur faveur.
Ceci est d’autant plus notable que cette croissance est très supérieure
à celle de la démographie française (+ 6,87 % sur la même période
62
) et à
celle des entrées touristiques (quasiment stables). Ces chiffres, qui sont cités
62
Sur les trois derniers trimestres de l’année 2009 et de l’année 2010.
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COUR DES COMPTES
dans le rapport de la Cour, viennent contredire totalement une assertion du
rapport qui affirme que les Français ne vont pas plus au musée. Cette
contradiction de la Cour fait l’objet d’un développement argumenté dans la
réponse du ministère.
Ce succès public se traduit également par un autre constat, relevé
également par la Cour : parmi les dix musées les plus visités du monde,
quatre sont des musées nationaux français
: le Louvre (au premier rang
mondial), Versailles, le Centre Pompidou, le musée national d’art moderne
et le musée d’Orsay.
La politique de diversification des publics porte aujourd’hui des
résultats tangibles
. Déjà positive, cette hausse de fréquentation se double
d’une
réelle
politique
de
diversification
des
publics,
qui
a
été
particulièrement marquée par une volonté politique depuis 2007. Le
développement continu d’une stratégie tarifaire de gratuité régulière et
ciblée (premiers dimanches de chaque mois gratuits, Nuit des Musées,
mesure de gratuité en faveur des 18-25 ans et des enseignants) a eu un
impact indiscutable et mesuré par les enquêtes du ministère. De fait,
les
visites gratuites
, qui bénéficient principalement aux visiteurs titulaires de
minima sociaux, aux personnes en situation de handicap et aux jeunes de
moins de 26 ans,
ont augmenté de 40 %
tandis que les visites payantes
n’augmentent que de 7 % sur la période sous revue. L’augmentation de 30 %
de la présence des jeunes (18-25 ans) sur une période équivalente entre 2009
et 2010
63
confirme le succès de la mesure de gratuité décidée par le Président
de la République le 4 avril 2009.
Le ministère regrette à cet égard que les titres du rapport de la Cour
ne rendent pas compte de ces éléments pourtant relevés dans plusieurs
développements de son rapport. Ainsi le travail des musées nationaux pour
élargir leur public, effort lui aussi sans précédent, ne relève pas d’une
« politique de l’offre », et la dynamique de la fréquentation contient une
dimension qualitative non négligeable.
***
Le ministère a initié une politique territoriale innovante
. L’évocation
par la Cour d’un caractère « parisien » de la politique muséale ne tient pas
suffisamment compte de la réalité géographique et historique d’un pays
longtemps centralisé. Elle mériterait d’être plus nuancée, au vu d’éléments
d’appréciation que la Cour relève elle-même dans le coeur de son rapport.
Le ministère relève le paradoxe du rapport de la Cour consistant à
regretter l’augmentation des crédits des musées nationaux et à préconiser
l’augmentation des crédits destinés aux musées territoriaux.
63
Sur les trois derniers trimestres de l’année 2009 et de l’année 2010.
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INTERESSES
213
La loi du 4 janvier 2002 avait confirmé que le rôle de l’Etat n’est pas
de se substituer aux collectivités propriétaires des musées de France, mais de
susciter et d’accompagner des projets sélectionnés au regard de critères
rigoureux présentant un fort effet de levier.
La situation est, par construction, très différente entre les projets
nationaux financés à 100 % par l’Etat et les projets menés par les
collectivités territoriales que le ministère subventionne en moyenne à hauteur
de 25 %.
De 2000 à 2010, l’investissement moyen en région dans le
domaine des musées, généré par l’engagement décisif de l’Etat, peut être
évalué à 100 millions d’euros par an, soit environ un milliard sur dix ans
.
Le ministère accompagne ainsi un encours permanent de l’ordre de
150 projets muséaux en région à tous les stades de leur avancement.
Le plan « musées en région » lancé en 2010
s’inscrit également dans
cette logique de politique de rééquilibrage territorial. Après une baisse des
crédits en 2006 et 2007, le partenariat de l’Etat a été réaffirmé en 2009 et
2010 avec le plan « musées en région » lancé par Frédéric Mitterrand au
profit de 70 projets de musées. Son ambition et son volontarisme, dans un
contexte budgétaire contraint, méritent d’être soulignés.
L’Etat prête, dépose et transfère parfois ses oeuvres
. De 2005 à 2010,
chaque année, les musées nationaux prêtent environ 8 000 oeuvres ;
entre 35
et 40 % de ces prêts sont faits en faveur des musées territoriaux, dans une
proportion comparable aux prêts faits à l’étranger
.
L’Etat encourage aussi de
nouveaux dépôts
. Par exemple, lorsque le
musée d’Orsay a reçu la très importante collection Meyer, une partie des
peintures a été déposée au musée Granet d’Aix-en-Provence ; autre exemple,
le dépôt des plâtres originaux du Monument aux bourgeois de Calais de
Rodin au musée de Calais.
A l’initiative de l’Etat, les musées nationaux conduisent une
politique en région innovante
. La création du
Centre Pompidou-Metz
(ouvert au public en mai 2010, et qui aura accueilli
600 000 visiteurs en huit
mois
) ou bientôt (fin 2012) celle du
Louvre-Lens sont des initiatives
ministérielles
. Elles ont été rendues possibles par la mise à disposition des
collections nationales, apport stratégique dont le rapport de la Cour sous-
estime l’importance. Le ministère regrette que la Cour ne leur ait pas
consacré une enquête plus détaillée, au regard de l’innovation qu’elle
représente et du succès populaire du Centre Pompidou-Metz. La Cour
semble considérer comme un point négatif le mode de financement direct de
ces structures par les collectivités territoriales, sous-estimant ainsi l’ampleur
du travail et de l’expérience comme des collections apportés par les musées
nationaux, et la réussite du partenariat entre Etat et collectivités qu’elles
constituent de fait.
Enfin, le seul projet actuel de création d’un musée national est celui
du
musée des civilisations d’Europe et de la Méditerranée (Mucem)
, en
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cours d’implantation à Marseille. La Cour ne relève pas le caractère
volontariste de ce projet et de son installation en région. L’engagement
constant de l’Etat se traduit désormais par l’avancée rapide du chantier, le
partenariat original noué avec les collectivités territoriales et la qualité du
projet scientifique et culturel qui le fonde. L’ouverture du Mucem sera
l’événement majeur de Marseille-Provence capitale européenne de la culture
en 2013.
***
Comme le constate la Cour, les collections et le projet scientifique et
culturel des musées nationaux ont constitué une priorité majeure de notre
politique des musées lors de la dernière décennie, avec des résultats très
positifs
.
A cet égard, la Cour avait axé son rapport de 1997 sur la légitimité
des principes de domanialité publique qui caractérisent les collections -
inaliénabilité et imprescriptibilité - et sur la nécessité de leur gestion
rigoureuse, principes qui ont largement gouverné l’action du ministère
depuis dix ans. Comme le souligne la Cour,
d’importants progrès ont été
réalisés en matière d’inventaire et de récolement des collections, ainsi
qu’au profit de la conservation préventive et des réserves des musées
.
Selon la Cour, la valorisation économique du patrimoine que
constituent les collections nationales pourrait induire dans certains cas un
renoncement à la gratuité des prêts.
L’attachement sans faille du ministère
à la gratuité du prêt des oeuvres entre musées de France et entre grands
musées internationaux, en conformité avec la doctrine de l’ICOM et avec
la charte de déontologie du ministère élaborée en 2007, contredit cette
appréciation
. Les opérations en cours de « circulation » des oeuvres de
plusieurs musées nationaux s’inscrivent bien dans le respect de ces principes.
La Cour appelle du reste à une politique de valorisation des collections, qui
devra s’appuyer sur cette charte.
***
Le ministère partage avec la Cour son analyse des changements
majeurs qu’a connus pendant la dernière décennie la politique muséale : une
reconfiguration sans précédent du secteur des musées, le succès indéniable
de fréquentation d’établissements qui sont de plus en plus appréciés du
public et largement ouverts aux jeunes, une croissance des dépenses
publiques et privées au bénéfice des musées les plus reconnus au niveau
international, avec une excellence et une exigence scientifique renouvelées.
Le ministère a en effet assigné aux musées nationaux une ambition
d’exemplarité et de modernité à l’écoute des territoires et des publics à une
échelle adaptée à chacun. Outils privilégiés de l’ambition culturelle de
l’Etat,
les
musées
nationaux
sont
aujourd’hui
les
ambassadeurs
incontestables d’une excellence française.
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Le ministère partage également une partie des recommandations qui
permettront d’améliorer encore certains éléments de la gestion et de la
politique des musées, améliorations qui lui paraissent relever principalement
de l’adaptation du ministère face à un tel rythme d’évolution.
***
I - Une réforme fondamentale de la politique des musées s’achève
La Cour relève la place prise dans la politique nationale des musées,
au tournant des années 1990, par les évolutions institutionnelles, notamment
la création de nombreux établissements publics et l’adaptation du rôle de la
RMN. Tout en prenant acte du fait qu’elle n’est pas achevée, elle estime que
cette recomposition s’est accompagnée d’une recherche d’efficience
économique insuffisante.
Dans
son rapport de 1997 consacré aux musées nationaux et aux
collections nationales, la Cour avait elle-même invité le ministère à
poursuivre l’évolution des musées nationaux vers une plus grande
autonomie
, en soulignant les difficultés inhérentes au système centralisé de
gestion qui prévalait alors.
Il convient tout d’abord de rappeler qu’au-delà des éléments évoqués
dans le rapport de la Cour, la politique des musées nationaux conduite au
cours de la décennie écoulée s’est inscrite dans un cadre global totalement
rénové par une mobilisation forte de la direction des musées de France et,
globalement, du ministère sur l’aboutissement du travail législatif et
réglementaire le plus important depuis 1945.
Des fondements légaux clarifiés et actualisés : la loi musées de
France
La loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France, votée à la
presque unanimité du Parlement, a permis de mettre fin au régime
« provisoire » mis en place à la Libération, qui souffrait de quatre grandes
lacunes : l’absence de définition du périmètre des « musées de France » ;
l’imprécision du statut des collections qui, en réduisant les principes de leur
gestion au droit commun de la domanialité publique, n’était pas
suffisamment protecteur et ne comportait pas de dispositions législatives sur
les collections propriétés de personnes morales de droit privé ; l’absence
d’exigence de règles professionnelles communes ; et celle d’un cadre de
référence commun aux musées de l’Etat autres que ceux figurant dans le
décret de 1945.
La loi de janvier 2002 a également permis de préciser, au plan
réglementaire, les méthodes d’inventaire et de récolement, répondant ainsi
aux observations du rapport précité de la Cour.
Elle a également élargi le cadre du décret de 1945 qui, pour des
raisons historiques, concernait presque exclusivement les musées abritant
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des collections Beaux-arts et elle a, par ailleurs, intégré dans les musées de
France les grands musées - tels le Muséum national d’histoire naturelle ou
les musées du ministère de la défense - relevant d’autres départements
ministériels.
Le
ministère
considère donc
ce texte
comme une réelle réussite et un
acquis fondamental au bénéfice
des collections et
des publics
.
Il n'est
ainsi
pas
surprenant
que le projet de
recherche
quadriennal
2009-2013
intitulé
«
La
mémoire des grandes lois » coordonné par le Centre de droit du
patrimoine culturel et
de
droit de l’
art (CECOJI/CNRS/ Université
Poitiers,
Faculté Jean Monnet,
Université
Paris - Sud
11)
fasse figurer
en
bonne place
dans sa sélection la loi relative aux musées de France de
2002
parmi les
sept
lois patrimoniales retenues
64
.
Une démarche d’efficacité et d'efficience administrative au service
de l
'
excellence scientifique
Sur
cette
base, le ministère
a
pu engager un
schéma stratégique
d'évolution
statutaire
planifié dès 2002 et
redéfini
en
2008
dans le cadre de
la révision générale des politiques pub
l
iques
,
dont la réalisation
a
fortement
mobilisé
le
ministère et les musées nationaux.
Cette
stratégie
visait, à
travers
une plus grande autonomie des musées nationaux,
à
conjuguer
l'excellence
scientifique et l’
efficacité
financière et administrative des établissements
publics. Parallèlement
,
elle entraînait logiquement l
'
évolution du rôle de la
RMN vis-à-vis des musées nationaux.
Cette
modernisation
a été
menée
à
bien pendant
la
décennie,
en
dépit
d'enjeux multiples et particulièrement complexes (juridiques, budgétaires,
comptables et sociaux).
Elle
a conduit à un renouvellement en profondeur de
la politique des musées et a créé des
conditions
des
succès
enregistrés
au
cours
de
celle-ci
.
Le repositionnement stratégique de la RMN
La clarification des compétences de la RMN-GP recommandée par
la
Cour
a
été mise en
oeuvre
par un décret du 13 janvier 20
1
1. Cett
e
réforme a
permis d'atteindre plusieurs
objectifs
importants : réaffirmer les missions de
service
public de la
RMN vis-à-vis
des musées nationaux
services à
compétence nationale
,
en matière d'acquisition
ou
de gestion du droit
d'entrée notamment
;
sanctuariser son rôle dans la procédure d'acqui
s
ition
des trésors nationaux et des
oeuvres
d'intérêt patrimonial majeur ; renforcer
l
e rôle du nouvel établissement en matière de couverture photographique des
collections des musées nationaux
,
tout en refondant
ses
relations avec
les
musées nationaux
à
statut d
'
établissement
public dans
le
cadre d
'
un
64
Extrait de la présentation du projet de recherches : « Le parti pris de cette recherche
est de travailler à partir des grands textes. L’idée est de sélectionner les textes qui ont
contribué de façon significative à la naissance et/ou à l’édification d’une matière. Ce
sont les textes fondateurs et structurants dans le domaine du droit du patrimoine ».
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partenariat reposant
sur
l'excellence et la
compétitivité
de l
'
offre
pr
o
posée
aux musées nationaux. La confirmation et le renforcement du rôle de cet
acteur
majeur de
la politique de diffusion culturelle de la France constituent
une illustration emblématique de la politique des musées conduite au cours
des dernières années.
La
recherche
de l'efficience guide naturellement l
'action du
ministère,
qui
partage l
'
objectif de rationalisation rappelé par la Cour. Par exemple,
pour ne prendre que la période récente, les musées les plus importants
(Louvre
,
CNAC-GP
,
musée d
'
Orsay
,
musée du Quai Branly, RMN) ont vu
leur subvention de fonctionnement pour 2009 réduite de 4,5 % (soit une
économie
de
10
M€ environ) et celle
pour
2011 (hors CNAC-GP) de 5
%
(13 M€). Hors opérations exceptionnelles
,
les subventions d'investissement
ont également
,
pour la plupart, été revues
à
la baisse en 2011, sans que ni
l'offre,
ni la qualité d'accueil des musées concernés en soient affectées. Ce
résultat
a été rendu possible par l'optimisation de
la
gestion
de leurs
moyens
par les établissements concernés et témoigne
de la
détermination
du
ministère
à
stabiliser ses
engagements financiers
.
Cette démarche est également présente dans les réflexions relatives à
la possibilité d'étendre à
certains établissements
le tran
sfe
rt
de gestion de
leurs personnels, sur le modèle
de
celui réalisé pour le Louvre. Le ministère
étudie en effet les modalités d
'
un te
l
transfert pour Versailles et
les
contractuels du
musée
d'Orsay, afin
d
'amé
liorer
la gestion
de proximité
des
agents et de rendre plus fluide la
politique
de ressources humaines
de
ces
établissements.
Le
renforcement
du
pilotage des
opérateurs
par le ministère
Cette évolution ne pouvait porter ses fruits
qu
'au
travers d'un pilotage
rénové des opérateurs, contrepartie naturelle de
l
'autonomie
accordée. Afin
d'assurer un
pilotage
efficace sur les
opérateurs
du secteur des musées
,
le
ministère a mis en place des outils
stratégiques
et/ou contractuels inédits.
S
'
ils
ne sont
pas
encore tous établis avec les établissements publics
concernés comme
le relève
le rapport, ils constituent néanmoins la méthode
la plus adaptée à
une tutelle moderne que
le
ministère
et
ses établissements
s'attachent
à
perfectionner sans en méconnaître
les
enjeux identifiés par la
Cour.
De nouveaux liens
entre
le ministère
et
les musées nationaux
Les documents stratégiques (lettre de mission adressée
aux
dirigeants
,
lettre d'objectifs
,
contrat de performance) constituent des instruments
privilégiés de l
'
exercice de la tutelle, sur lequel le ministère entend s'appuyer
de manière accrue
.
Ainsi
,
devraient être conclus ou renouvelés en 2011 le
s
contrats de performance des musées du Louvre
,
d'Orsay, de Versailles, de
Branly et de Guimet (premier semestre) et celui du Centre Pompidou
(seco
nd
semestre). Il
est
d
'
ores et déjà prévu notamment qu
e
le
contrat
de la RMN-
GP le
sera
en 2012. Si l'on tient compte de l'importance de
s
subvention
s
Cour des comptes
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COUR DES COMPTES
accordées aux établissements publics sous contrat, c
'
est près de 80
%
des
subventions acc
or
dées aux EP
musées qui
so
nt encadrées par un document
contractuel dans la période so
us
revue.
Par ailleurs
,
le ministère considère comme essentielle la parfaite
articulation des différents documents
stratégiques
conclus avec les
éta
blissements
.
Il ne souscrit pas
,
en revanche,
à
l
'idée
d'
intégrer
le projet
scientifique et culturel dans le contrat de performance
.
En effet, s'ils doivent
être complémentaires, ces deux documents sont de natures
tr
ès
différentes,
puisque
,
ancré dans une connaissance approfondie des collections et des
publics, le projet scientifique et culturel vise à analyser les collections et, à
partir de celles-ci, à définir la vocation spécifique et le positionnement
scientifique du musée.
Un dispositif rénové d'exercice de la tutelle
S'agissant des modalités de pilotage du
secteur
des musées
,
le
ministère a complé
t
é la réorganisation de l'administration centrale mise en
place en 2010 par une réforme de l'exercice de la tutelle, destinée à renforcer
le suivi stratégique des opérateurs
.
Cette
adaptation
très ambitieuse est
fondée sur une quadruple démarche
:
la clarification des rôles respectifs des
différents services chargés d'exercer la tutelle
;
une articulation mieux
assurée de la tutelle « métier » et de la tutelle administrative et financière
;
une professionnalisation renforcée de cette fonction essentielle pour le
ministère, et la définition d
'
éléments de doctrine et d'outils propres
à
faciliter
une appréhension transversale des pr
i
ncipaux
enjeux
liés
à
l
'
activité et à la
gestion des établissements sous tutelle
;
enfin
,
une formalisati
o
n accrue du
dialogue avec les établissements, notamment les musées
,
grâce à la
généralisation des conférences de tutelle stratégiques
.
II - Une décennie de croissance des musées voulue et portée par
l'Etat
L'Etat a mis en
oeuvre
au cours des années visées par le rapport de
la
Cour des comptes une politique des musées nationaux assise sur trois
caractéristiques fortes
:
un appui financier significatif et constant
;
un
recours accru et pertinent au mécénat
culturel
;
une politique modernisée de
gestion des ressources humaines des établissements
.
Un soutien actif au développement des musées nationaux
Une stratégie ministérielle affirmée et assumée financièrement
Entre 2000 et 2010, l'effort budgétaire de l'
E
tat en faveur des musées
nationaux a été porté de 334 à 528 M€
65
, marquant l’importance accordée au
développement de l’accès du public au patrimoine national.
65
Euros courants.
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INTERESSES
219
Tout en
soulignant
cet effort exceptionnel, l
a
Cour y
voit
une
contradiction avec les orientations annoncées dans la communication faite
par le ministre de la
culture
sur la réforme des musées nationaux au cours du
conseil des ministres du 4 juin 2003
.
Elle fonde son appréciation sur un
passage de ce texte, relatif au Louvre, dans lequel
le
ministre indiquait ceci
:
«
on a vu
combien ce type
de formule dotant l
es
musées d'une
véritable
autonomie
a
permis un
f
ort développement des publics
,
activité
s e
t recett
e
s
propres
».
Interprétant
cette remarque comme l'annonce par l'Etat « d'une
réduction
de ses
propr
es
dépenses
en
f
a
ve
ur des musées »
,
la Cour en conclut
que l'augmentation du soutien apporté aux musée
s
ne corre
s
pond pas aux
objectifs fixés.
Cette
appréciation
repose
sur
une
lecture
erronée
de
la
communication
précitée
,
qui
fixait
explicitement deux
contreparties à
la plu
s
grande autonomie
des musées
:
une
meilleure participation aux priorités
politiques du ministère
(en
matière de publics et d'action
territoriale).
A
aucun moment, le
choix politique
de développement des musées
assumé
par
le
Gouvernement
et
validé
par le Parlement n'a reposé sur un
objectif
de
désengagement et de
substitution
des ressources propres
au soutien
de l'Etat.
Une
approche équilibrée de la compensation de la gratuité
La
Cour indique que le principe de
compensation de
la mise en
oeuvre
de
la gratuité
pour les 18-25 ans et les enseignants est justifié, mais elle
s'interroge
sur sa
pérennité. Le ministère rappelle qu'afin de maîtriser
l'impact
de la mesure
sur
les
finances
publiques il
a pris
l'initiative de
figer
la compensation
à
partir de
2011
sur la base des résultats enregistrés
en
2010
,
année pleine de référence
.
Un fort effet de levier financier et la diversification des modes de
financement
Pour
autant
,
1'accroissement des ressources propres des musées
nationaux
constitue
un levier essentiel de développement et du rayonnement
croissant des politiques culturelles mises en oeuvre par les
établissements,
dans un contexte des finances publiques
caractérisé
par une raréfaction
durable des ressources budgétaires. Par exemple, le futur département des
Arts de Byzance et des arts
chrétiens
d'Orient du Louvre sera
intégralement
autofinancé
par redéploiement et ressources propres.
Dans
le
même souci
,
plusieurs établissements publics
ont
élaboré,
en
lien
avec la tutelle
,
des plans d'affaires pluriannuels visan
t
à
assurer
une
meilleure
visibilité
prévisionnelle des dépenses et des recettes et une gestion
plus
efficiente
des moyens disponibles.
Le
ministère engage de manière
systématique
cette
démarche en
cas
d'évolution statutaire
ou
de projets
nouveaux,
ainsi
,
par exemple, pour le musée Picasso
,
le MUCEM
et
aujourd'hui la Maison de 1’H
i
stoire
de France
.
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220
COUR DES COMPTES
Les remarques de la
Cour sur
la
politique
tarifaire reflèten
t
largement
les contraintes
contradictoires que le ministère do
i
t lui-même prendre en
compte
.
La recherche d'une plus grande
autonomie a
en
effet conduit à
une
déconcentration fonctionnelle de la
gestion
des tarifs qui, par
construction,
s'articule mal avec une logique centralisée
.
De même, il existe une
tension
naturelle entre l'objectif de modération tarifaire et les
contraintes
de
financement. Pour mieux
gérer
cette complexité
,
le
ministère a mis en place
en 2010 une instance de pilotage de
la
politique tarifaire dans
les
musées
nationaux
,
animée par la direction générale des patrimoines.
Au total, la politique des musées
s
'
inscrit dans le
souci
d'une gestion
qui tienne pleinement
compte
des contraintes actuelles des finances
publique
s.
Un enrichissement notable de l'offre culturelle
En parfaite
cohérence avec
ce
s
orientations,
1
'
Etat
poursuit
et
prolonge
son
engagement
auprès
du secteur des musées nationaux. Pendant
la décennie
écoulée
, il n’a
cessé d’
encourager
et d'appuyer, chaque
fois
qu'ils sont
apparus
scientifiquement
justifiés et soutenables
financièrement
,
les projets d'élargissement de l
'
offre
culturelle
et
les propositions visant
à
mettre à la disposition du public un nombre accru d
'
oeuvres
ou d'éléments
remarquables du patrimoine national.
C
'
est
ainsi
qu
'
il
a pris l
'
initiative ou soutenu
activement
la création du
musée de la Musique, du musée du quai Branly
,
du musée des monuments
français de
la Cité
de l'Architecture et du patrimoine, de la Cité nationale
d
'
histoire de l’
immigra
ti
on, le musée Henner et le département des Arts de
l'Islam
au Louvre.
Il faut
citer également
les opérations de rénovation du
musée de l'Orangerie
,
du musée
Fernand
Léger
à
Biot et
celles
en cours du
musée Adrien Dubouché à Limoges, du musée Picasso
à
Paris, ainsi que le
grand projet du musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée
(MUCEM)
.
D'autres
sont
cités dans la partie IV de cette réponse
.
Tous ces
chantiers s'inscrivent dans
cette continuité
,
qui participe de la réputation
nationale et internationale de nos musées sous tutelle du ministère de la
Culture
.
Le succès confirmé du mécénat culturel
Le recours au mécénat culturel
en
complément des financements
publics
présente
de
multiples avantages
,
pour la collectivité nationale
comme
pour les musée
s
eux-mêmes.
Dès lors qu'elle e
s
t strictement
encadrée
,
cette
formule sert utilement
la mise
en
valeur
du patrimoine présenté dans les
musées nationaux.
Un levier remarquable pour les musées et
vertueux
pour l'Etat
On
a évoqué
dans la partie introductive ci-dessus les principaux
avantages
de la possibilité donnée à des mécènes, particuliers ou
institutionnels,
de prendre part à
la
valorisation des
collections
présentées
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INTERESSES
221
par les musées français
:
moindre mobilisation de
crédits
publics ;
association
de la société
civile
et des publics
à
la mise en place d’expositions
exceptionnelles
...
Le
ministère
confirme son
attachement
au mécénat de compétences
,
inscrit
dans un cadre juridiquement maîtrisé qui, s’il peut
apparaître
complexe
,
n'en est pas moins clair
.
Des règles déontologiques connues et respectées sur la circulation
des collections nationales
L’
analyse
de la Cour établit un lien entre la question des
contreparties
financières à la
circulation
des
oeuvres
et celle du mécénat
,
alors que
la
première n’entre pas dans le champ juridique du mécénat,
comme
cela
est d'ailleurs relevé dans le rapport
.
De plus,
celui-ci évoque, en
la
cri
t
iquant, la
«
tarification
des prêt
s »,
mais - le
ministère y
insiste
-
aucun musée national ne pratique une telle tarification
.
La Cour rapproche aussi cette question de celle de l'inaliénabilité des
oeuvres
,
e
t
elle conduit à l'existence d'un « tabou «
plus fort sur la location
d'oeuvre
s
que
sur
la cession d'oeuvres
,
qui déboucherait sur un paradoxe
(l
'
inaliénabilité des collections mais la tarification des prêts).
Cette
appréciation
est inexacte puisque les musées nationaux ne pratiquent pas la
location des
oeuvres
et que l
'
inaliénabilité des collections publiques
constitue
un principe intangible et
sans exception possible
.
En
réalité, il
existe
une
distinction très nette entre la location d'oeuvres
associant
une
valeur
à un
prêt
et
les coopérations dites « globales »
(une
exposition clés
en
main par
exemple), qui implique la circulation des collections nationales et peut
donner lieu
à
une contrepartie financière pour rémunérer la
valeur
ajoutée
scientifique
et l'ingénierie
culturelle
associée.
Les opérations de valorisation des collections qui relèvent de cette
seconde démarche
sont
possibles et encouragées par le ministère dès lors
qu'elles présentent toutes les garanties nécessaires
.
La circulation des
collections de l'Orangerie ou du musée Picasso, comme l'accord entre le
Louvre
et le musée d
'
Atlanta, par exemple,
s
'
in
s
crivent
dans ce cadre et
constituent
de bons exemples de coopération.
L
'
existence de ces principes d'application de la loi de 2003
sur
le
mécénat n'exc
l
ut pas qu'ils puissent être rappelés dans un document adapté
au contexte propre à chaque musée
.
Ainsi, plusieurs établissements acteurs
des nouveaux dispositifs
ont élaboré
une charte pour encadrer leur pratique
de relations de mécénat. Celle du Louvre
,
par exemple
,
a
été
soumise
à la
délibération du conseil d'administration, et donc à un examen préalable
minutieux avec la tutelle ministérielle. L'établissement public du musée du
Quai Branly s'est
aussi
doté d'un outil analogue.
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222
COUR DES COMPTES
Un dispositif dont le suivi fiscal peut être perfectionné
Le ministère partage l'appréciation de la Cour
sur
le caractère
perfectible du suivi par l'Etat des résultats du dispositif fiscal associé au
mécénat. Il fait valoir, en particulier, que l'autonomie reconnue aux
établissements, auxquels il revient de délivrer directement
les
reçus fiscaux
relatifs aux dispositifs de droit commun (à
la
différence de celui de l'article
238 bis OA du code général des impôts
,
qui exige un pilotage par le
ministère
e
t
un
agrément conjoint avec le ministère chargé du budget), rend
plus difficile un suivi très précis par ses
services
.
Pour cette
raison,
le
ministère avait souhaité, lors de la mise en place des indicateurs de
performances du programme Patrimoines, intégrer un critère de
suivi
des
dépenses fiscales, notamment pour mesurer l'atteinte de
l'objectif
visant à
« élargir les
sources d'enrichissement
des patrimoines publics ». En pratique,
les données disponibles communiquées par le ministère
du
budget sont des
estimations, dont
l'actualisation
n
'
est,
à ce stade, ni suffisamment fréquente,
ni précise.
Une politique moderne de gestion des ressources humaines
La croissance des effectifs au service d'une offre améliorée
La
Cour relève
que
les effectifs des musées nationaux
ont crû
au
cours
des
années 2000 à 2010
et
elle observe en particulier qu'une partie plus
importante des agen
t
s chargés de la sécurité aurait pu être remplacée par
des installations techniques.
Les musées nationaux se sont engagés, notamment dans les deu
x
dernières
décennies, dans une démarche active d'acquisition de matériels
(mécaniques et
électroniques) permettant
de compléter et de valoriser la
surveillance humaine. Toutefois
,
comme l'a
rappelé
la
circulaire du ministre
à tous les directeurs de musées de France
du 9
juin 2010
,
la sécurité et de la
sûreté des musées
se
compose d'une bonne protection du public, des oeuvres
et des bâtiments et se traduit nécessairement par la combinaison de moyens
technique
s
et humains
,
les premiers ne pouvant qu
'
en partie
se
substituer aux
seconds
.
La
configuration
architectura
l
e
complexe
de nombre de locaux
des
musées nationaux et la nature des
collections font
obstacle
,
en
tout état de
cause, à
une
couverture technique exclusive. L'actualité de l'année 2010 a
montré
,
à cet égard
,
à
quel
point
la
sûreté
des
collections publiques
demeure
un
enjeu
majeur et complexe.
Par ailleurs,
la création ou
la
réorganisation de plusieurs musée
s,
l'enrichissement
de
l'offre culturelle et
la forte
croissance de
la
fréquentation
(cf.
infra)
qui ont caractérisé la
période
récente se
sont logiquement
accompagné
d'un
ajustement
maîtrisé des
effectifs.
Un recours strictement encadré aux « emplois mécénés
»
Le financement de certains emplois au moyen de fonds issus du
mécénat correspond à la mise en oeuvre, évoquée précédemment
,
de projets
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223
autofinancés par les opérateurs, dans un
contexte
de forte contrainte
budgétai
re
et sur les plafonds d
'
emplois. Le ministère veille, pour sa part, à
ce que cette faculté soit utilisée dans le strict respect des conditions posées
par la circulaire du ministère chargé du budget du 11 juin 2010.
Le château de Versailles a ainsi eu recours à ces emplois dans le
cadre d'expositions (à titre d
'exem
ple, l'exposition
«
Fastes de cour et
cérémonies royales », présentée au public en 2009, a induit l'inscription de
7
,2
équivalents temps plein travaillés au-delà du p
laf
ond de ses emplois),
mais également d'opérations ponctuelles de travaux (comme la réfection des
toiture
s
du corps central du château ou la restauration du système viaire). Au
Louvre, les emplois mécénés ont concerné notamment des projets culturels
spécifiques (pour la réalisation de mallettes p
é
dagogiques, du MuseumLab
ou du site internet, par exemple)
,
mais aussi des chantiers relatifs aux
collections, par exemple pour le projet « Arts de l
'
Islam
»
.
Le
Centre Pompidou s'est également engagé dans cette voie avec
rigueur, après avoir consulté le contrôleur
financier
sur
l'encadrement précis
de
la dépense
e
t
le mode
de recrutement des personnels concernés et il veille
à ce
que
ces
emp
lois
non permanents soient
exclusivement
affectés
aux
projets définis dans le
cadre
des
conventions de mécénat.
III - Des
collections au coeur de l'activité des musées
A la suite
des constats dressés par la
Cour
en 1997
sur
la
gestion des
collections nationales,
des progrès très importants
ont été
réalisés
sous
l'impulsion
de la
Direction des
musées de France,
dont rend compte
en partie
le présent rapport
.
Les nouveaux chantiers en cours ou programmés justifient
la
poursuite
de
cet effort.
D'importants progrès en matière d'inventaire et de récolement des
oeuvres
Comme
le rappelle le rapport
de
la
Cour, la
loi relative
aux
musées
de
France
,
ses
textes
d'application
et
les
circulaires
élaborés par
le
ministère
ont permis de
fixer des
objectifs clairs et
partagés
en
matière d'inventaire
et
de récolement
et
d'en
normaliser le
mode
opératoire. Dans ce cadre, le
ministère a
fait
du
récolement
une priorité de
son
acti
o
n qui
se traduit
dans
les documents
stratégiques et contractuels
qui
le
lient
aux musées
nationaux
et dans
les lettres d'objectifs adressées
aux dirigeants.
Si des retards ou des difficultés ponctuelles peuvent être relevés, les
résultats obtenus par les musées nationaux en matière de récolement
constituent un réel succès : fin 2010, près du tiers du
récolement était
réalisé
dans les musées nationaux placés sous la tutelle du
service
des musées de
France.
L'avancement
de ce
chantier fait
l'objet d'un
suivi
rigoureux par
le
ministère et les musées nationaux
sont en ordre
de marche pour atteindre
l'objectif de récolement décennal en
2014
.
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COUR DES COMPTES
La création d'un centre de réserves mutualisé : un engagement
ministériel fort
La
Cour souligne
à juste titre
l'importance
du projet de centre
national de conservation du patrimoine prévu à Cergy et les difficultés de sa
mise en oeuvre.
Le
ministère de la
culture accorde
une grande importance à
ce
projet structurant pour la politique des musées nationaux et des
institutions disposant de collections nationales
.
Il travaille
aujourd'hui,
en
liaison
avec les
institutions
intéressées,
à l'optimisation des
surfaces
et des
coûts.
Une
première
tranche à
horizon 2015 devrait ainsi concerner les
musées principalement
concernés
par le risque de crue centennale
(le
Louvre, Orsay-Orangerie, les
Arts
Décoratifs, le
CNAC-GP,
le Musée du
Quai Branly et l
'
ENSBA)
.
Le
projet
comprendra
aussi un pôle
scientifique
et technique
,
en
lien
avec les laboratoires du ministère
(C2RMF
et LRMH) ; un pôle fondation
,
principalement
structuré
autour de l'INP, et un pôle documentation et
information.
Le pôle médiation sera, pour
sa
part, réalisé en étroite
collaboration avec les
collectivités
territoriales concernées.
L'enrichissement des collections : un système d'acquisitions souple
et efficace
Le
ministère n'adhère pas
à
l'appréciation de la
Cour
selon
laquelle
la
stratégie d'achat d'oeuvres de
chacun
des musées nationaux devrait
être
explicitée
dans un document public et contraignant pour eux. Cette réticence,
partagée par le monde
international
des musées, résulte d'abord de ce que la
spécialisation
des collections désigne
à elle seule
leur domaine de recherche
d'enrichissements
;
ainsi, la dénomination même du musée national du
Moyen âge, comme
celles
du musée de la Renaissance
ou
du département des
arts
de l'islam du Louvre permet
de
connaitre le domaine dans
lequel
ils sont
susceptibles
d'effectuer
des acquisitions.
En outre,
comme
le relève
également
la
Cour,
une politique
d'acquisitions est largement dépendante des opportunités qui
se
présentent
sur le marché de l'art, par définition
imprévisibles,
et il n'apparaît pas
judicieux d'expliciter la
stratégie et
la nature des oeuvres recherchées par les
musées
nationaux,
ne
serait-ce
que par
souci
de ne pas
induire un effet
inopportun sur leur prix.
Pour autant, le ministère est très
vigilant
sur le fait que les
acquisitions
soient
effectuées avec discernement. Depuis l'entrée en
vigueur
de la loi du 4
janvier
2002 précitée relative aux musées de France et de ses
décrets d'application, les axes de développement des politiques d'acquisitions
font l'objet d'un chapitre
spécifique
des
projets
scientifiques
et culturels
dont
sont
dotés la plupart des musées nationaux.
S'agissant
des musées ayant le
statut
de
service à compétence
nationale (SCN), le
ministère partage l'appréciation de la
Cour sur la
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nécessité de maintenir en
leur
faveur
un
mécanisme d'acquisitions sur
ressources
stables
.
Il
relève
,
à cet
égard, que les musées précités
ne sont
aucunement défavorisés dans la politique d
'
acquisition de l’E
t
a
t.
Le système
d'acquisitions des musées SCN a été rénové et préservé grâce à la
combinaison de différents mécanisme
s
qui sont autant de moyens de
financement à leur disposition
:
la subvention annuelle versée par l'Etat à la
RMN pour les acquisitions des SC
N (
2,33 M€ en 2010) est restée stable sur
la décennie sous revue ; les SCN bénéficient de l'appui du fonds du
patrimoine (cf. tableau ci-dessous), de la dation et des dispositifs prévus par
le mécéna
t
qui ont permis plusieurs acqu
i
sitions majeures (châsse en émail
limou
s
in du début du XIIIe siècle
,
acquise en 2006 grâce au mécanisme de
l'article 238 bis OA du CGI pour le musée national du Moyen Age
,
ou le
pavement de Polisy acquis en 2008 pour le musée national de la Renaissance
acquis grâce au même mécanisme).
Versement du fonds du patrimoine en faveur des acquisitions des
musées nationaux-SCN
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
3,54 M€
0,23 M€
0,85 M€
0,9 M€
1,99 M€
0,4 M€
0,865 M€
Un lien vertueux entre la fréquentation et l'enrichissement des
collections
Pour les musées ayant le statut d
'
établissement public, la Cour
recommande de mettre fin au système en vertu duquel 20 % des recettes de
billetterie peuvent être affecté
s
à l'acquisition d
'
oeuvres et de le remplacer
par des budgets d
'
acquisitions triennaux inscrits dans les contrats de
performance sur la base des prévisions de ressources. Le ministère est tout à
fait opposé à cette proposition. Le dispositif précité permet en effet
,
d'une
part, de sanctuariser l'effort financier des musées en faveur des acquisitions
et, d'autre part
,
de créer un lien vertueux entre l'accroissement de la
fréquentation et les acquisitions
,
mettant ains
i
en relation étroite deux
vocations pr
i
mordiales des musées : l’accueil du public et l'enrichissement
des collections
.
Différents ajustements ont déjà pu être réalisés afin
d'adapter le principe à des situations spécifiques, par exemple, à l'occasion
du rapprochement au sein du même établissement public des deux musées
nationaux d'Orsay et de l’Orangerie
,
le seuil de 20 % a été abaissé à 16 %.
IV - Le succès objectif de la politique nationale des musées
Le ministère partage le constat de la Cour sur le développement de
l'offre culturelle proposée par les musées
.
Il tient à souligner que ce
mouvement ne peu
t
être analysé sans rappeler l'évolution remarquable de la
fréquentation des musées nationaux (cf
.
infra) à laquelle il a naturellement
contribué. Les objectifs non seulement économique
s
, comme le suggère la
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COUR DES COMPTES
Cour, mais aussi culturels, gagneront à être intégrés dan
s
la trame des
contrats
de
performance,
de
même
que
l'objectif
d'une
meilleure
connaissance des coûts
.
Une politique volontariste d'aménagement
culturel
du territoire
L'évolution
des crédits destinés aux musées territoriaux, les choix
d
'
investissement dans les musées nationaux et la gestion des collections
attesteraient, selon la
Cour
,
d'une
«
préférence parisienne
»
de la politique
nationale des musées. Le ministère ne souscrit pas à ce constat.
Une politique d'investissement partenariale et modernisée de 1'Etat en
faveur des musées territoriaux
.
Le ministre a annoncé, en septembre 2010, la mise en place d’un Plan
musées en régions qui s'échelonnera sur les années 2011-2013. Destiné à
pérenniser le rôle majeur des musées dans l'aménagement du territoire et la
place centrale qu'ils prennent dans la démocratisation culturelle et
l'accès
de
chacun
à
la culture, il mobilisera 70 M€ pour soutenir soixante-dix neuf
projets
.
La
Cour
cite cette initiative mais sans en
évoquer
l'ampleur
autrement qu
'
au regard d
'
une politique budgétaire antérieure et d
'
un
contexte
institutionnel différent. Comme elle l'indique, la loi du 4 janvier
2002 prévoit explicitement que le financement des musées territoriaux relève
des collectivités propriétaires
.
Dans ce cadre renouvelé et dans un contexte
de décentralisation, le
rôle
de
l’
Etat n'est pas de se
substituer
aux
collectivités propriétaires des musées de France, mais de susciter et
d
'
accompagner des projets sélectionnés au regard de critères rigoureux en
recherchant un fort
effet
de levier.
La
traduction
budgétaire
dans
les
comptes
de
l'Etat
est
nécessairement très différente selon qu'il s'agit de projets nationaux
intégralement financés ou de projets
territoriaux
dont le taux de subvention
est, en moyenne
,
de 25 %. L'Etat accompagne un encours permanent
d'environ cent cinquante projets. Au cours de la dernière décennie, il a
consacré en moyenne chaque année 20 à 25 M€ aux musées de France en
région. Cet engagement a généré environ 100 M€ d'investissement annuel
,
soit 1 milliard d'euros en dix ans.
De
2005 à
2010
,
le bilan du soutien aux musées territoriaux doit
également
intégrer un concours annuel
conséquent
au travers d
'
une palette
d'outils assez large
:
2,5 M€ aux fonds régionaux d
'
acquisition pour les
musées
(FRAM),
3 M€
via
le Fonds du patrimoine, plus de 500 000 € au titre
des expositions d'intérêt national et 7 M€ en soutien ciblés aux
dépenses de
fonctionnement. On y ajoutera une activité de conseil scientifique et
technique
permanent au bénéfice des musées territoriaux.
L’Etat s’
engage
aussi sur le territoire grâce aux musées nationaux
.
Plusieurs exemples témoignent de
cette
politique de structuration
territoriale utilisant le vecteur des musées nationaux. Au titre de
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INTERESSES
227
l'investissement, on peut citer l
'
extension de l'accueil du musée Chagall à
Nice, l'achèvement de la rénovation du musée national de préhistoire aux
Eyzies ou encore l
'
extension du musée national de la porcelaine Adrien
Dubouché à Limoges.
La mutation du musée des Arts et Traditions Populaires du bois de
Boulogne
sous
la forme du musée des civilisations de l'Europe et de
la
Méditerranée (MUCEM)
à Marseille
est un autre
cas
emblématique de cette
volonté
de déconcentration.
Cette volonté
politique
forte se
traduit désormais
par l'avancée rapide du chantier, le partenariat original noué avec les
collectivités territoriales et la qualité du projet scientifique et culturel.
L’ouverture du Mucem sera l'événement majeur de Marseille capitale
européenne de la culture
en
2013.
Une politique innovante de gestion des collections nationales
se
matérialise, enfin, par
l
a mission que l'Etat a confiée à deux des plus grands
musées nationaux : mettre à la disposition du public, dans un projet
scientifique
et culturel complet
,
une partie des
collections
nationales dont ils
ont la garde. Le Centre Pompidou
-
Metz
et le Louvre-Lens
reposent
l'un
et
l'autre sur
un effort partagé
avec
les
collectivités
territoriales
concernées.
Une
gestion des
collection
s
nationales qui fait une place
centrale
aux
musées
territoriaux
En matière de gestion des collections nationales, enfin,
l
e ministère ne
partage pas non plus l'appréciation de la Cour selon laquelle l'Etat
aurait
fait preuve de
retenue
dans son partenariat
avec
les collectivités. Le
dynamisme de ce partenariat est
,
au
contraire
,
attesté aussi bien par la
politique de prêts et de dépôts que par
celle
du transfert de propriété des
dépôts antérieurs à 191
0
rendu possible par la loi relative aux musées de
France.
Entre
2005 et 2010 les musées nationaux ont prêté environ
8 000 oeuvres par an, et entre 35 et 40 % de ces prêts ont été
faits en
faveur
des musées
territoriaux
dans une proportion comparable aux prêts faits
à
l'étranger.
S'agissant des dépôts en faveur des musées territoriaux,
le
Rapport
Magnant
,
Pétry
,
Prévost de 2007 a rappelé que l'action de l'Etat en faveur
d'un équilibre territorial des collections nationales est une constante
historique. Constatant qu'en dehors du rôle
joué
par les institutions oeuvrant
dans le domaine de l'art contemporain, les autres musées nationaux
tendaient
à
avoir épuisé la veine constituée par les oeuvres mises en réserve
et dignes d'être déposées, il invitait à de nouvelles pistes de réflexions. Il
convient ainsi, désormais, de s'éloigner d'une politique de renouvellement
automatique des dépôts et de pouvoir évaluer leur pertinence afin, sauf
exceptions dûment justifiées
,
de faire bénéficier successivement de dépôts
à
durée déterminée de quelques années
ou
de prêts de longue durée,
jusqu'à
une année environ
,
un maximum de musées territoriaux
.
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228
COUR DES COMPTES
Parallèlement les opérations de dépôt prestigieux n'ont jamais cessé
d'être menées. Pour ne citer que les principaux exemples
:
un
important
ensemble
de
peintures du début du XXème siècle
(comportant
notamment
plusieurs Cézanne) de la collection
Meyer
déposé au musée Granet à Aix
-
en-
Provence par le Musée d
'
Orsay, la collection de dessins de Beistegui répartie
dans
cinq
grands musées en région, les
vingt-trois
plâtres originaux du
monument des « Bourgeois de Calais » déposés au musée de
Calais
.
Le ministère considère le transfert de propriété des dépôts antérieurs
à
1910 non
comme une
mesure « symbolique
»
et accessoire, comme cela
semble
ressortir du rapport, mais comme un élément emblématique
d'un
important
changement de perspective de la part des musées nationaux vis
-
à-
vis de la gestion des collections nationales
et
de leur capacité
à
s'en séparer
au bénéfice des collectivités territoriales quand celles-ci en
font
la demande
.
En
ce qui concerne
les
transferts de
propriété
des dépôts antérieurs
à
1910
,
l
'
évaluation actuelle recense 32 251 dépôts transférables aux
collectivités
territoriales en application de l'article L. 451-9 du
Code
du
Patrimoine.
Deux cent cinquante quatre
villes sont concernées. A
l’issue
des récolements
,
un peu plus d
'
un tiers de ces oeuvres (9 340) ne peuvent
être
proposées au transfert
(sur
un total de 32
251)
pour diverses raisons.
Actuellement
vingt
quatre villes ayant reçu des propositions de transfert pour
un total
de
1 178 biens culturels n'ont pas encore répondu. Cent treize
villes
et deux conseils généraux ont
déjà
pu bénéficier
d'un transfert de propriété,
pour un total de
5
365 biens culturels. Par exemple,
Toulouse a
bénéficié du
transfert de 572 oeuvres incluant les saisies révolutionnaires
.
Loin de refléter une
« préférence
parisienne
»,
l'action de l'Etat
a
donc fait du
secteur
des musées un laboratoire de l'innovation territoriale
plus qu'aucun autre
secteur
culturel.
Une augmentation historique de la fréquentation des musées
nationaux
66
La comptabilité des entrées dans les musées nationaux, tenue de
longue date par le ministère s’est progressivement perfectionnée avec le
Service des études et des recherches (1974) puis le dispositif Muséostat mis
en place au sein de la Direction des musées de France (1993)
67
. Jusqu’en
2004, ce dispositif reposait toutefois sur un échantillon représentatif des
musées classés et contrôlés et ne retenait au titre des musées nationaux qu’un
périmètre d’établissements défini par le décret de 1945 (le Musée national
d’art moderne du CNAC-GP en était exclu). Depuis 2004, Muséostat permet
66
Cf. les « Eléments de bilan sur la fréquentation des musées nationaux » fournis à la
Cour.
67
Le dispositif Muséostat est mis en place à la suite d’une circulaire ministérielle
datée du 10/12/1992.
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INTERESSES
229
de suivre les visites sur la base d’une enquête exhaustive et d’un périmètre
stabilisé.
Une remise en perspective historique permet toutefois d'identifier
plusieur
s s
équence
s
qui mettent en lumière le
succès
actuel des musées
.
Atone
durant
les
années 1960, la
fréquentation connaît
un premier décollage
durant les années 1970
grâce,
notamment, au développement d
'
une politique
d'expositions temporaires
,
à l'ouverture des musées
à
d'autres thèmes et
collections et au lancement
de
plusieurs chantiers d'envergure, parmi
lesquels le Centre Georges Pompidou. Ce
renouvellement
de l'intérêt du
public
s
'est prolongé par le succès considérable rencontré par le programme
de transformations et
d
e créations
de
musées de la décennie 1980
.
Entre
1990
et
2000
,
la
fréquentation des musée
s s'
est
st
abilisée donnant
l'impression qu
'
une forme de saturation avait
été
atteinte
(
14,6 millions
de
visites
en
1990 et 14
,
7 millions en 1999).
La décennie sous revue
a
permis
de franchir
un nouveau palier
décisif,
la
fréquentat
ion
atteignant
un niveau historique.
D'une décennie à l'autre, avec 26,8 millions de
visites
en 2009, la
fréquentation des musées nationaux a progressé de 82 %.
Fréquentation des Musées nationaux-MCC (1999
·
2009)
Millions
3
0
Ceci est d’autant plus notable que cette croissance est très supérieure
à celle de la démographie française (+ 6,87 % sur la même période
68
) et à
celle des entrées touristiques (quasiment stables
69
).
Si l'on concentre
sur
les cinq dernières années
(2004-2009),
la
fréquentation de l
'
ensemble des musées de France passe de 45
,
6 mill
i
ons de
visites à
près de 56
,
2 millions de
visites, soit
une
augmentation globale
de
23
%
et une augmen
ta
t
i
on mo
y
enne de 19
%
en moyenne par établissement.
Dans le même temps, la fréquentation des seuls musées nationaux du
68
Source : INSEE.
69
77 millions en 2000, 78 en 2008 et 74 en 2009 - Source : INSEE.
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230
COUR DES COMPTES
ministère a progressé de 18
,
8 millions de visites à
26
,
8 millions de
visites,
soit
une augmentation de plus de 42 %
,
en raison notamment de l'ouverture
du musée du quai Branly, du musée de la Musique, de la Cité de
l'architecture et du patrimoine
,
de la Cité nationale de l'histoire de
l'immigration et du musée Henner
.
Ce succès se
traduit
aussi par le
fait
que
,
parmi les dix musées les
plus visités du monde, quatre sont des musées nationaux français
:
le
Louvre
(au
premier rang mondial
),
Versaille
s
,
le musée national d'art
moderne et
le
musée d'Orsay.
Une stratégie de gratuité au service des publics
Une politique tarifaire de l'Etat ciblée sur les exonérations.
Au
cours
des dix dernières année
s,
de n
o
mbreuses mesure
s
ont
été
prises
par le ministère de la culture pour favoriser un plus large accès de
tous aux collections permanentes des musées nationaux placés
sous
sa
tutelle : gratuité les premiers dimanche
s
du mois
;
exonération pour les
moins de 18 ans
,
les titulaires de minima
sociaux,
les
v
i
s
iteurs présentant un
handicap et leurs accompagnateurs, certaines catégories de professionnels e
t
d
'
étudiants.
L'expérimentation d
'
une gratuité totale pendant le premier
semestre
2008 dans quatorze musées
et
monuments nationaux relève de la même
approche. Elle a débouché en avril 2009
sur
une mesure de gratuité en
faveur de tous les jeunes
j
usqu
'à
26 ans résidant
au
sein de l'Union
européenne
.
Les enseignants des cycles primaire et
secondaire
se sont vus
accorder la même gratuité (Pass Education)
.
En
vertu
de ces différentes formules de gratuité - y compris
celles
instaurées par les collectivités territoriales dans les musées
de
France -, le
nombre d'entrées gratu
i
tes dans les musées de
France s'est
établi en 2009 à
23,8 millions,
s
oit un peu plus de 42
%
de
la
fréquentation totale
.
Sur cinq
ans, le volume des entrées gratuites a progressé de 60 % (environ
8,9 millions de visites)
,
tandis que celui des entrées payantes ne l'aura fait
que de 7 % (un peu plus de 2 millions de visites)
. Cette tendance de
fond
est
vé
rifiée
à
l'échelle des musées nationaux sous tutelle du ministère
:
sur
cinq
ans, le nombre des entrées gratuites augmente en moy
e
nne de 44
%
,
ce qui
correspond
à près du double de la progres
s
ion des entrées pa
yan
tes
.
La part
croissante
des
entrées gratuites
explique l'essentiel de
l'augmentation de la fréquentation sur la première décennie du nouveau
siècle. La proportion de
visites gratuites
dans la
structure
de l'audience est
bien un indicateur de la démocratisation de la pratique de
visite
et les
musées nationaux du ministère de
la culture
participent pleinement de cette
démarche.
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INTERESSES
231
La gratuité touche les publics auxquels elle
s'adresse
en priorité.
La Cour fait l'hypothèse que les effets de la gratuité des
18-25
ans
et
des enseignants
tardent
à
se
manifester.
Les
données disponibles témoignent
d'une réalité différente.
Le ministère
a
décidé en
2000
de
généraliser
le principe du premier
dimanche gratuit à l'ensemble des musées
et
monuments nationaux
,
après
une expérimentation réussie de
cinq
années au Louvre. Sur les cinq dernières
années de la décennie sous revue, le dimanche gratuit
est
devenu au
Louvre
un jour de très forte
fréquentation :
en moyenne,
elle y
atteint
36 600
visites
contre 20 800 un dimanche ordinaire
.
La part des touristes étrangers y
est
inférieure à
celle d'un dimanche payant
;
les
visiteurs nationaux, et en
particulier franciliens, en
sont
les principaux bénéficiaires
:
par rapport à un
dimanche payant, le nombre de
visiteurs
parisiens augmente de 88 % et celui
des franciliens de 194
%.
L'étude qualitative des
données
révèle en
outre
que
plus de 7 franciliens sur 10 déclarent que la gratuité a compté dans leur
décision de visite
. La gratuité
constitue
également un effet levier chez
les
primo-visiteurs
.
L'expérimentation
de la gratuité totale menée dans quatorze
établissements
au
premier semestre 2008 a démontré que la gratuité mobilise
les publics dont
le
lien avec la culture et
ses
institutions est intermittent,
qu'elle exerce
un effet de levier
dans
l
'
émergence
d'une familiarité
avec
les
musées et qu'il existe une
«
culture de la gratuité
»
chez
l
es moins de 30
ans.
Ces
raisons
ont
justifié l
'
extension en avril 2009 de la gratuité aux
18-25 ans pour la
visite
des collections permanentes
.
Sur sept trimestres
,
le
nombre de visites correspondant à des jeunes
âgés
de 18 à 25 ans résidents
de l
'UE
s'est
établi à 3,4 millions
: 1, 3
million pour les trois trimestres
2009
et 2,1 millions pour les quatre trimestres 2010. Leur contribution
à
la
fréquentation
des collections permanentes est passée de 7,3
%
en
2009
à
9,6
%
en 2010.
En
décembre
2010,
ce
taux
a dépassé 10
%.
Près
de
sept
jeunes sur
dix
considèrent
que la gratuité a joué un
rôle
dans la décision de visite
.
Au total
,
les visiteur
s
de 18 à
25
ans estiment
que
la
gratuité constitue
un
«
coup
de pouce
»
ou
un « plus »
à leurs
pratiques
culturelles
(85 %), voire
qu
'
elle es
t «
normale »
(
14
%).
Moin
s
de 1
% la juge
sans importance.
Pour
sa
part
,
la fréquentation des enseignants a augmenté de 9 %
en
2010.
Une démocratisation de la visite au musée en nette progression
Les actions de développement des publics : le qualitatif en vedette.
Le ministère conteste la manière dont la
Cour sous-estime
la portée
de
la
politique de diversification des publics menée par les
musées
nationaux,
au-delà de
la
politique tarifaire
.
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232
COUR DES COMPTES
La Cour a relevé les efforts entrepris en
faveur
des publics
handicapés, en ne les évoquant toutefois que par des indicateurs figurant au
contrat de performance. L'action de l'Etat en
faveur
des personnes
en
situation de handicap connaît un développement décisif depuis
2003
,
date de
la priorité fixée par le Président de la République dans ce domaine. Le
ministre de la culture et de
la communication
a alors confié aux présidents
de la Cité des
science
s
et de l'industrie et du musée du quai Branly, la
mission de proposer des mesures concrètes
visant à
améliorer
l'accueil
des
personnes
handicapées
dans les établissements
culturels,
et de
centrer
la
réflexion en
matière de médiation sur
l'innovation
et la
création
d'outils
adaptés
à chaque
type de handicap
.
C'est
dans ce cadre que nombre de
musées nationaux
se sont
vus
attribuer
le label
«
Tourisme
handicap
»
. Le
ministère accompagne
également
les efforts des musées de France
sur
le
territoire, avec le prix
«
Musées
pour tous » créé en
2007.
Le
protocole d'accord
entre
le ministère et celui de la Justice
sert
de
cadre
à
des actions menées depui
s
plus d
'
une décennie par les établissements
patrimoniaux en milieu
pénitentiaire,
concernant trois
catégories (mineurs,
détenus
en
milieu fermé et personnels du milieu pénitentiaire ou des
institutions patrimoniales).
Cette
démarche partenariale se décline également avec le ministère
de la Santé
et
des Sports pour conduire une politique commune d'accès à la
culture
pour
tous
les publics
en
milieu hospitalier
.
L'opération ministérielle
«
les Portes du temps
»
propose
à
des
enfants,
des adolescents et à des familles
issues
des zones prioritaires, urbaines comme rurales, une offre culturelle
d'excellence.
Ce
dispositif
a
bénéficié à plus de 150 000 jeunes depuis
sa
création, il y a cinq ans.
L'action ministérielle conçoit les musées comme un facteur de
développement des territoires les plus défavorisés et un levier pour l'emploi.
La mise en
oeuvre
des mesures proposées pour les patrimoines dans le plan
rural devrait permettre un
accès facilité
aux dispositifs culturels. Dans cette
optique
,
les jumelages avec les lycées agricoles et les établissements
patrimoniaux
,
encore insuffisamment représentés
sur le
territoire, sont
prioritaires
tout comme
la mise en place des dispositifs d
'
éducation artistique
et
culturelle (projet
d’école et établissements
scolaires
,
conventions
de
partenariat avec les rectorats).
Cette
même philosophie d'action sera à
l'oeuvre en 2011 lors de l'année des
outremers
français
.
Une
démocratisation
attestée
par
les
enquêtes
dans
les
établissements
Le rapport de la Cour minimise les effets de cette action en se basant
sur une enquête unique, issue d'un des services du ministère mais qui ne
résume pas les résultats d'environ mille études de publics
réalisée
s
dans les
musées depuis 2000
.
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INTERESSES
233
Celles-ci ont
mis en
évidence
une
institution
muséale
aussi
diverse
que
ses publics dont les pratiques
et
les caractéristiques
ont
évolué
(organisation
et mode opératoire des
visites
,
structure
des publics
,
expérience de visite).
Plus de la moitié des
Français âgés
de 15 ans et plus fréquente au moins une
fois dans l’année un musée, un lieu d
'
exposition ou
un monument. Ces
études
relativisent
très
largement
la thèse d
'
une reproduction
sociale
mécanique de
l'intérêt pour les musées.
La très
récente enquête
«
A l'écoute des visiteurs-2010
»
réalisée dans
la
plupart des musées
et
monuments
nationaux
atteste d'ailleurs une nouvelle
fois
d'une grande diversité des publics, et de leur rajeunissement, d
'
un
développement continu des
visites en familles
et d
'
une
expansion
du tourisme
culturel populaire
.
REPONSE DU PRESIDENT-DIRECTEUR GENERAL DU MUSEE DU
LOUVRE
Il importe de saluer le travail qui a permis d’aboutir à une synthèse
riche, dressant un historique de l’évolution organisationnelle des musées
durant ces dix dernières années et proposant une analyse critique des
résultats de la politique muséale nationale.
Cette synthèse entend démontrer que l’autonomie des musées, permise
par leur érection en établissements publics, a fait émerger des tendances
centrifuges aux dépens des structures de l’administration centrale (DMF) et
de son bras armé (la RMN). Surtout, cette autonomie se traduirait, au total,
par un renchérissement de l’action de l’Etat en matière muséale sans qu’il
soit justifié par une progression équivalente de son activité. Il est de surcroît
indiqué que l’autonomie aurait dû conduire à ce que le développement des
ressources propres des établissements s’accompagne concomitamment par
un désengagement budgétaire de l’Etat en termes absolus.
Un constat qui occulte l’évolution de l’activité des musées
Cette approche critique mériterait sans doute d’être nuancée : une
mise en perspective de l’ensemble des activités des musées (nombre de
visiteurs, publications, expositions, accueil du public scolaire, du public du
champ social, enrichissement des collections, rayonnement sur le plan
régional et international, politique de recherche…) durant la période
analysée conduit à observer toute la dynamique que la responsabilisation des
équipes dirigeantes des musées a permis de faire émerger. De surcroît, la
limite temporelle assignée (la décennie 2000-2010) ne met pas en lumière la
transformation radicale des musées sur une période plus longue, entamée
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234
COUR DES COMPTES
durant les années 1970, et accélérée durant les années 1980, notamment
dans le cadre du projet Grand Louvre.
Plus fondamentalement, la Cour affirme que les prémices de la
rénovation du paysage muséal français relèvent d’une ‘contestation du
système DMF-RMN […] se heurtant à la revendication d’autonomie des
musées’. C’est à l’aune de cette vision conflictuelle et négative que se serait
construite une dynamique aux résultats mitigés mais dont les coûts seraient
censément exagérément élevés.
Il semble, à l’inverse, opportun de soutenir la thèse d’une volonté
positive, claire et partagée de déconcentration et de responsabilisation
autour de missions muséales renouvelées, visant à ancrer les musées dans le
21
ème
siècle, veillant à ce qu’à l’excellence scientifique et culturelle soit
associée une ambition sociale et éducative. Dans cette perspective, une
dynamique nouvelle est née en faveur du public le plus large et au profit des
collections, résolument soutenue par les pouvoirs publics. L’autonomie de
gestion a permis de favoriser la mobilisation de ressources propres qui
contribuent de plus en plus significativement à l’équilibre financier des
établissements, permettant de réduire en termes relatifs la part des
subventions publiques. Enfin, ce renouveau des musées renforce l’attractivité
du territoire national et engendre des richesses considérables. Des études
économiques démontrent, au total, la viabilité économique de ce cercle
vertueux.
C’est cependant à la lumière de ce parti pris initial que nombre
d’assertions sont posées, sans qu’une démonstration convaincante y soit
toujours associée.
A titre d’exemple, le bilan supposément ‘mitigé (et coûteux) de la
délégation de gestion de ses personnels fonctionnaires consentie au Louvre’
n’est, en réalité, pas dressé. La réalité de terrain est au contraire que ce
transfert de compétence a permis de réduire la vacance des emplois, de
rapprocher les services gestionnaires des agents et, au total, de construire
une politique sociale ambitieuse, mettant l’accent, notamment, sur l’action
sociale, l’accès au logement ou la formation. Formalisant ces efforts, à
compter de 2003, le Louvre s’est engagé dans la réalisation d’un projet
social faisant l’objet d’une concertation approfondie avec les organisations
syndicales. Depuis lors, trois projets ont été rédigés et mis en oeuvre.
Une nouvelle dynamique financière qui se construit depuis dix ans
Il semble, de la même manière, rapide d’affirmer pour ce qui
concerne le Louvre une ‘réticence ou [une] incapacité des grands musées, en
dépit de leur autonomie revendiquée, à compenser par des gains de
productivité une réduction du soutien de l’Etat’. Le terme de productivité
impose de mettre en vis-à-vis une activité relativement aux moyens
nécessaires à sa réalisation.
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INTERESSES
235
Certes, pour ce qui concerne le Louvre, les moyens publics ont cru
jusqu’en 2008, mais encore aurait-il fallu, avant de le déplorer, comparer
cette croissance avec l’évolution largement supérieure de l’activité de
l’établissement, sur tous les plans (fréquentation, publications, expositions,
chantiers de fouilles, partenariats internationaux…), pour constater la réalité
de gains sensibles de productivité.
Les réductions successives de la subvention publique en 2009 (-5%
des crédits de fonctionnement) et en 2011 (-5% des crédits de fonctionnement
et -25% de la subvention d’investissements courants) sans diminution de
l’activité témoignent de manière encore plus évidente de cette capacité du
Louvre à répondre aux défis de la contrainte budgétaire dont l’établissement
n’a jamais entendu s’extraire et de sa capacité à dégager des gains de
productivité. En contrepartie, ces éléments devraient conduire à s’interroger
sur la soutenabilité d’un tel effort dont l’ampleur apparaît exceptionnelle et
de nature, s’il se prolongeait aussi drastiquement, à remettre en cause la
dynamique du musée, tout particulièrement à l’occasion de l’ouverture des
salles du nouveau département des arts de l’Islam et celles du pourtour
consacrées à l’orient méditerranéen dans l’empire romain qui accroîtront de
plus de 4000m² les surfaces muséographiques.
Ces débasages successifs sont sans lien avec la progression des
ressources propres, et il convient d’éviter de laisser entendre que ces recettes
sont substituables aisément. Les donateurs répugnent à intervenir en
compensation d’un désengagement de l’Etat, comme l’a montré le retrait
immédiat du mécénat d’une grande banque au profit du musée Guimet
lorsqu’il a été annoncé que ce musée devrait renoncer aux droits d’entrée
dans le cadre de l’expérimentation de la gratuité.
En outre, les mécénats sont permis par l’attractivité offerte par la
visibilité d’opérations à fort impact, comme les grands projets (nouvelles
salles du département des arts de l’Islam, ou rénovation des salles du
mobilier 18
ème
) ou les expositions, et il n’est guère envisageable d’en
mobiliser au titre du fonctionnement courant du musée que l’Etat financerait
moins.
Au total, la progression des moyens d’un musée comme le Louvre
s’inscrit dans une dynamique où la part de l’Etat diminue tendanciellement
en termes relatifs (tendance infirmée temporairement en 2009 par l’effet de
périmètre induit par la mesure de gratuité des moins de 26 ans). Il en
découle un mix financier qui a radicalement évolué en 20 ans, passant
schématiquement d’une part de l’Etat très majoritaire dans les ressources de
l’établissement (de l’ordre des trois quarts), la billetterie représentant
l’essentiel du quart restant, à une intervention de l’Etat ramenée à 55%, la
billetterie 20% et les autres ressources propres représentant le solde. La
création en 2009 du fonds de dotation du Louvre conduira à terme à faire
reposer ce mix financier sur quatre pieds dans des proportions que la
pratique permettra d’établir.
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236
COUR DES COMPTES
Le
musée
du
Louvre
considère,
en
conséquence,
que
son
autonomisation a conduit à une dynamique nouvelle dans son financement.
Cette dynamique lui permet aujourd’hui de proposer à ses autorités de tutelle
que ses grands projets de développement soient à l’avenir financés, en
investissement et en fonctionnement, sur ressources propres. Il importe
naturellement que cet équilibre ne soit pas cassé par une réduction drastique
des moyens budgétaires nécessaires à son fonctionnement courant et à la
mise aux normes du palais (en matière d’incendie et d’accessibilité tout
particulièrement) qui semble naturellement relever de la responsabilité de la
puissance publique.
A cet égard, en n’établissant pas cette mise en perspective du mix
financier d’un établissement comme le Louvre, la Cour aboutit à une
préconisation visant simplement à une réduction en termes absolus de la
subvention d’Etat. Une telle approche ne prend pas en compte l’effet
multiplicateur sur les ressources propres qu’engendre la subvention publique
(un euro de subvention génère près d’un euro de ressources propres. En
conséquence, réduire d’un euro la subvention publique risque de faire perdre
au Louvre deux euros de capacité d’action). En outre, des études
économiques ont montré l’impact sur l’activité de la capitale de la dépense
publique consacrée à un établissement comme le musée du Louvre. Sous cet
angle, un euro de subvention publique engendre, par le biais de l’industrie
touristique, près de dix euros de richesse nationale.
Mécénat : des règles strictes de nommage des salles
En matière de nommage de salles, deux règles strictes méritent d’être
rappelées :
- le Louvre ne propose pas aux entreprises de donner leur nom à des
salles du musée. La pratique du nommage existe au musée et est très
ancienne, mais elle ne s’applique qu’aux donateurs individuels. Il n’a pas été
envisagé de déroger à cette règle ;
- le Louvre n’entend pas débaptiser une salle qui aurait dès à présent
un nom historique. Ainsi, un donateur individuel ne pourra pas se voir
proposer que son nom soit donné une salle comme la galerie d’Apollon, a
fortiori pour ce qui concerne une entreprise, comme évoqué dans le
précédent paragraphe.
La conjonction de ces éléments rend particulièrement surprenante
l’intervention supposée, en 2000, du Ministère de la culture pour empêcher
le nommage de la galerie d’Apollon au nom d’une entreprise pétrolière ou de
la salle des Etats au nom d’une entreprise de télévision japonaise. Le musée
du Louvre n’a pas été tenu informé des interventions que ces entreprises ont
pu faire auprès de la Ministre de la culture ni des réponses que celle-ci a pu
leur faire.
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INTERESSES
237
Concernant la galerie de la Melpomène, c’est précisément parce que
le mécène souhaitait que la galerie porte le nom de son entreprise que le
Louvre a dû renoncer, de lui-même, à ce mécénat, dans le respect des règles
éthiques évoquées ci-dessus.
La rémunération de projets scientifiques et culturels
L’organisation d’expositions à l’étranger contre rémunération est une
pratique ancienne, qui date des années 1970, notamment au Japon où les
entreprises ont traditionnellement organisé des expositions d’oeuvres issues
de collections publiques françaises sur ce mode.
Le musée du Louvre souhaite insister sur la différence fondamentale
existant, d’une part, entre la rémunération liée à une coopération globale,
s’inscrivant dans une démarche scientifique et culturelle, comme une
exposition, une expertise et, plus encore, l’aide à la création d’un musée
universel comme à Abou Dabi, et, d’autre part, la location contre
rémunération d’une oeuvre hors de ce contexte.
Les exemples donnés par la Cour dans son relevé s’inscrivent
systématiquement dans le cadre d’une coopération scientifique et culturelle,
et jamais dans celui d’une location d’oeuvres. En effet, le musée du Louvre
n’a jamais loué une oeuvre et les rémunérations qu’il peut, le cas échéant,
percevoir se font toujours en contrepartie d’un programme scientifique et
culturel global auquel il estime pouvoir participer.
L’hypocrisie supposée du système critiqué par la Cour s’explique car
cette dernière accepte cette distinction cruciale lorsqu’elle s’exprime par la
bouche d’un ancien directeur du Metropolitan Museum mais, curieusement,
pas par celle du ministère ou de ses établissements puisque, pour des raisons
mal définies et sans démonstration convaincante,
elle ne correspondrait ‘ni
à la réalité, ni aux usages qui se développent au sein du monde muséal
national’.
Il importe enfin de noter que si le Louvre ne pouvait établir de
partenariat (en répétant qu’il ne s’agit en aucun cas de locations d’oeuvres)
qu’avec des institutions pouvant lui apporter une réciprocité sur le plan des
prêts d’oeuvres, cela reviendrait à limiter ces partenariats à un club très
restreint de grands musées occidentaux et exclurait tout rayonnement du
Louvre en Asie, en Afrique et dans une grande partie de l’Amérique (et
priverait, ce faisant, les habitants de ces régions d’un accès facile aux
oeuvres du Louvre).
Les avantages fiscaux associés aux dons
L’engagement de l’Etat auprès des musées par le biais des dispositifs
fiscaux constitue une aide majeure. Le musée du Louvre ne peut que regretter
l’approche systématiquement critique retenue par la Cour, sans observer
l’impact qu’ils ont eu au profit des politiques scientifiques, culturelles, mais
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COUR DES COMPTES
également sociales et éducatives, que les musées, et bien sûr le Louvre en
premier lieu, ont pu élaborer et mettre en oeuvre.
Le seul levier tarifaire ne peut être au coeur d’une politique de
démocratisation culturelle
La Cour estime que la politique tarifaire des établissements est
principalement guidée par des considérations budgétaires. Le simple fait que
le Louvre a toujours veillé à une modération de son tarif d’entrée qui est
parmi les plus bas des grands musées occidentaux montre que cette
affirmation mérite d’être nuancée. Surtout, le raisonnement présenté repose
sur le présupposé que le prix d’entrée au musée est un frein à la
démocratisation culturelle et que, dans cette ligne, la gratuité apporterait
une réponse appropriée.
La Cour entend démontrer que la tarification du Louvre est
supérieure à celle des autres musées ayant un mix budgétaire similaire.
Nonobstant le fait que ce critère de comparabilité semble singulier, il est vrai
que les grilles tarifaires, souvent complexes, sont difficiles à mettre en
perspective et l’approche retenue pourra toujours mettre l’accent sur un
point défavorable. En d’autres termes, l’exercice de comparaison peut
conduire à toutes sortes de conclusions. Une famille de deux parents et un
adolescent de quinze ans paiera ainsi plus cher la visite d’une exposition
temporaire au musée Cernuschi de la Ville de Paris qu’à une exposition de
grande dimension organisée hall Napoléon au Louvre (les musées de la Ville
de Paris faisant payer leurs expositions temporaires dès l’âge de 14 ans
tandis qu’elles restent d’accès libre au Louvre jusqu’à 18 ans). Il serait
naturellement inopportun d’en conclure que la tarification des musées de la
Ville de Paris est trop onéreuse mais montre les précautions à prendre avant
toute comparaison. De la même manière, par une simple consultation de
leurs sites officiels, le musée romain de l’Ara Pacis qui présente une
exposition sur Chagall propose des tarifs à 11€ tarif plein et 9€ tarif réduit
sachant qu’il s’applique dès 6 ans jusqu’à 25 ans. Tous ces éléments
viennent nuancer l’affirmation selon laquelle ‘les musées anglais, et eux
seuls, affichent effectivement des tarifs supérieurs à ceux des musées français
pour leurs expositions temporaires’. En réalité, il convient de prendre en
compte une multiplicité de facteurs.
En tout état de cause, et comme la Cour d’ailleurs le reconnaît,
l’accès aux 35 000 oeuvres exposées au Louvre, au sein des 60 000 m² de
galeries palatiales pour 10€, avec un accès libre pour les enfants et les
jeunes adultes ainsi que pour les chômeurs, les handicapés ou les Rmistes,
conduit à la conclusion que l’offre culturelle du Louvre est d’un accès
incontestablement peu onéreux, tout particulièrement pour un public familial.
Surtout, cette approche tarifaire n’est qu’un accessoire d’une réelle
politique au service de la démocratisation culturelle. En effet, faire venir vers
le musée un public qui n’y vient pas spontanément suppose des actions
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INTERESSES
239
volontaristes comme celles que le Louvre réalise en faveur du champ social,
d’un public incarcéré ou, de manière plus extraordinaire, en se projetant
hors du palais parisien, à Lens, au service d’une redynamisation d’un
territoire désindustrialisé.
Il s’agit bien d’actions ambitieuses, et donc coûteuses. Les études dont
le Louvre dispose montre, a contrario, que des actions passives, utilisant
simplement le levier tarifaire (réduction ou gratuité) ne permettent pas
d’atteindre cet objectif. Au mieux, elles permettent à un public acquis de
venir plus régulièrement, ce qui n’est certes pas à négliger, mais ne
correspond pas à la définition de la démocratisation culturelle qui vise
prioritairement un public à acquérir. Au moment où la contrainte budgétaire
s’accroit, il devient hasardeux de priver un musée comme le Louvre d’une
part de ses ressources alors qu’elles sont précieuses pour mener les actions
volontaristes qui se situent au coeur de la politique de démocratisation
culturelle qu’il mène.
La politique d’édition du Louvre
L’activité d’édition se situe au coeur de la politique scientifique et
culturelle d’un musée. Sa capacité à la maîtriser est indispensable. La
politique de décroisement, c'est-à-dire la scission de la RMN et des
établissements publics muséaux, constitue un axe stratégique clair du
ministère de la culture et de la communication depuis dix ans. Comme la
Cour en témoigne, cette scission progressive n’a pas été exempte de tensions
mais elle aboutit aujourd’hui à des relations sereines entre la RMN et le
Louvre. A cet égard, les péripéties qui en ont été le corollaire sur plusieurs
plans, et notamment celui des éditions, ne doit pas occulter l’essentiel : la
nécessité pour le Louvre d’élaborer et mettre en oeuvre une politique
d’édition destinée aussi bien à un large public qu’à des fins scientifiques.
Concernant l’exemple des outils d’aide à la visite, en la matière, pour
le Louvre la priorité est le visiteur. Lui offrir un guide à 12€ identique à celui
précédemment proposé à 15€ (le Louvre a même la présomption de penser
que le premier est de meilleure qualité que le second) traduit bien un souci
d’efficience immédiate au profit du visiteur qui y gagne très directement 3€
chaque fois qu’il achète ce guide. Il est donc paradoxal qu’au lieu de se
gendarmer des 3€ indument facturés initialement aux usagers par
l’opérateur public, la Cour reprenne une conclusion indiquant qu’il s’agirait
d’une concurrence coûteuse et source d’inefficacité.
Cet exemple pose en réalité, de manière très concrète, la question non
seulement de l’efficience, mais de la légitimité d’un acteur public dans un
métier, celui de l’édition, où le secteur privé n’est ni défaillant, ni opposé aux
coéditions avec les établissements muséaux, dans la droite ligne de la
circulaire Jospin. Conformément à ce qui a été dit plus haut, la RMN peut
naturellement s’inscrire dans cette logique dès lors qu’elle peut répondre de
la meilleure manière aux mises en concurrence qu’organise le Louvre.
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240
COUR DES COMPTES
Le financement de la mesure de gratuité au profit des jeunes de
moins de 26 ans
Le calcul prévisionnel de la compensation de la mesure de gratuité
aux Européens de moins de 26 ans était nécessairement imprécis en 2009
(puisque la mesure intervenait à compter d’avril) et même en 2010 puisque il
s’agissait du premier exercice durant lequel la plus grande publicité était
donnée à la mesure et que, à l’automne 2009, la mesure était étendue non
seulement aux nationaux, mais également aux résidents européens.
Au total, les contremarques données aux bénéficiaires de la mesure
ont permis une évaluation précise des chiffres réalisés, faisant émerger une
‘surcompensation’ significative.
Dans le cadre du dialogue de gestion avec le Ministère de la culture,
ce montant a été ainsi identifié de manière contradictoire. Ce trop perçu a
été ‘récupéré’ par le Ministère, conformément à la préconisation de la Cour,
pour être affecté au Louvre au titre de subvention spécifique pour la
réalisation du schéma directeur incendie.
Le musée du Louvre souhaite, en revanche, préciser qu’il a été
informé par ses autorités de tutelle que la compensation, calculée dès lors
avec précision, sur la base de 2009 ne sera pas indexée en fonction du
nombre de visiteurs réellement admis au musée au titre de cette mesure ni en
fonction
de
l’évolution
des
tarifs.
Cette
non
indexation
conduira
progressivement à ce que cette mesure ne soit pas neutre financièrement
pour les établissements concernés, mais qu’il s’agira en réalité d’une charge
nouvelle.
Dans cette ligne, l’idée formulée par la Cour d’une compensation
dégressive aboutissant à une annulation en trois ans de la compensation
gratuité a le mérite de sa cohérence avec ses autres préconisations
conduisant à réduction des différentes sources de financement des musées
puisque, pour le Louvre, il s’agirait d’une diminution de plus de 6% de sa
subvention de fonctionnement (déjà diminué à deux reprises de 5% en trois
ans).
Il convient, enfin, de rappeler qu’il n’a jamais été évoqué l’idée de
mobiliser les fonds issus du projet Louvre Abou-Dabi pour la remise aux
normes de sécurité incendie du musée mais que, au contraire, une décision
prise en réunion interministérielle posait en principe le fait que ces moyens
devaient contribuer à des projets nécessaires et nouveaux, au service des
oeuvres, mais n’ayant pas encore trouvé leur financement.
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INTERESSES
241
REPONSE DU DIRECTEUR DU MUSEE RODIN
Le projet de rapport sur les musées nationaux que vous m’avez
transmis appelle de ma part les observations suivantes :
En préalable, il apparaît que la notion de « petit musée » ne semble
pas fondée sur aucun critère explicite dans le rapport. Le musée Rodin gère
l’intégralité de son personnel, contractuels ou fonctionnaires et les rémunère
sur ses seules ressources. Son budget 2010 est de 12 056 M€. En 2010, il a
accueilli 721 546 visiteurs.
Chapitre 1
er
Dans ce chapitre, la Cour met l’accent sur l’accroissement de
l’autonomie des opérateurs tout en regrettant parallèlement un déficit de
« pilotage » de la part du ministère : création des grands EP, restructuration
de la RMN et des SCN, manque de réflexion sur le bon calibrage des
subventions de fonctionnement et sur l’autonomie en matière de gestion des
personnels, manque de suivi sur la mise en place des documents contractuels
(projet scientifique et culturel, contrat de performance, lettres de mission et
lettres d’objectifs…) et manque d’engagement sur le moyen terme de l’Etat
sur les moyens (subventions ou politique tarifaire), incapacité du ministère à
arbitrer sur des grands principes communs (financement, personnel et
emploi, …).
A ce propos, il convient de préciser que, dans le cas du musée Rodin,
le ministère de la culture et de la communication ainsi que l’établissement
ont pu mettre en place les outils préconisés par la Cour : projet scientifique
et culturel en 2008, contrat de performance et lettre d’objectifs du directeur
en 2010.
Sur les recommandations de la Cour au titre de ce chapitre (1, 2, 3) :
le musée est totalement autonome financièrement pour son fonctionnement et
n’a jamais été lié réglementairement pour aucune de ses missions avec la
RMN ; sur la recommandation n° 4, voir ci-dessus.
Sur le chapitre II
→
Subventions
Le musée Rodin n’est pas subventionné. Cette particularité est fondée
sur ses recettes propres ainsi que sur les recettes issues de la vente des
bronzes originaux conformément à son statut. Toutefois, cette autonomie
demeure fragile et pour la première fois, le musée a bénéficié en 2009 et
2010 d’une subvention d’investissement pour la rénovation de l’hôtel Biron
et de sa muséographie, cela conformément aux conclusions et préconisations
du rapport de la Cour en 2008.
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242
COUR DES COMPTES
→
Autres ressources
La Cour met l’accent sur le mécénat (sous toutes ses formes),
critiquant indirectement le système français qu’il assimile à une niche fiscale
pour les entreprises avec des résultats très contrastés notamment en fonction
de la taille du musée. La Cour s’intéresse surtout à cet aspect de la fiscalité
du mécénat et à son corollaire pour les entreprises du calcul des
contreparties. On peut toutefois remarquer que la Cour n’évoque pas les
conséquences fiscales du développement des ressources propres (bien au-
delà du seul mécénat) des musées sur leur gestion propre (TVA, impôt sur les
sociétés, etc).
Le musée Rodin demeure confronté à deux problèmes fiscaux. Le
premier est d’ordre général avec pour effet la non déductibilité des charges
d’investissement en matière de travaux de son compte de résultat si ce n’est
par le biais des amortissements, investissement dont l’origine pourtant a
résulté pour l’essentiel des ressources propres de l’établissement. Le
deuxième problème fiscal résulte de l’incidence fiscale pour le musée Rodin
du nouveau mode de comptabilisation des achats d’oeuvres d’art par
l’établissement et pour le compte de l’Etat conformément au statut qui le
réglemente. Vous trouverez sur ce problème très technique une note
adressée, par mes soins, au directeur général des patrimoines en date du
16 septembre 2010. Il n’a jusqu’à présent été apporté aucune réponse à ce
problème auquel le musée Rodin est seul confronté parmi les musées
nationaux.
Sur le mécénat (recommandations 6 à 9), la Cour s’oriente vers un
encadrement du mécénat et sa fiscalité : s’il est indispensable d’éclaircir les
règles qui régissent le mécénat, un durcissement de ces règles doit être
envisagé avec la plus grande prudence pour un établissement non
subventionné comme le musée Rodin. Dans le contexte économique actuel et
au moment ou l’Etat demande à ses opérateurs de développer leurs
ressources propres, cela pourrait avoir pour effet de rendre le mécénat
encore moins attractif pour les entreprises.
→
Sur les effectifs
Recommandations de la Cour (11 à 13) : le maintien du gel d’un
emploi sur deux est une décision qui s’applique depuis 2010 au musée Rodin,
non subventionné au titre de son fonctionnement.
Je m’interroge sur l’analyse de la Cour de faire porter sur la seule
filière surveillance les gains de productivité.
Chapitre IV Développement
→
Offre culturelle
Sur le développement de l’offre culturelle des musées, la Cour met
particulièrement l’accent sur les expositions temporaires, les éditions, la
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INTERESSES
243
gestion des spectacles et des auditoriums, la gestion de cette offre et la
transparence des coûts réels de cette offre.
La Cour fait des remarques très pertinentes sur les expositions
temporaires produites depuis quelques années par les musées : utilisation
d’une compétence reconnue pour monter des expositions thématiques moins
ambitieuses mais totalement compatibles avec des objectifs ciblés en terme
culturel et une recherche de l’équilibre économique des projets. Certaines
pratiques d’autres musées nationaux sont mises en exergue : notion de déficit
estimé pour une exposition, recherche d’un équilibre plus global de
l’ensemble de l’offre culturelle. La Cour insiste particulièrement sur la
nécessaire transparence comptable de ces activités : comptabilité analytique
par projet, retraçant intégralement les recettes et les dépenses avec un
objectif d’équilibre ou de déficit maîtrisé, ce qui a été précisément mis en
place au musée Rodin depuis 2006 et qui a fait l’objet de présentations
régulières au Conseil d’administration.
Recommandations de la Cour (16 et 17) : les recommandations sont
déjà appliquées au musée Rodin.
Sur la tarification, la Cour constate une hausse générale des tarifs,
sans toujours de cohérence (la cour met en évidence le manque de pilotage
de la part du ministère), tout en étant consciente qu’une politique ambitieuse
en la matière peut avoir des conséquences difficiles à quantifier sur les
ressources propres des établissements.
La mise en place d’une politique des publics explicite et d’une
tarification qui lui corresponde n’a pas été considérée comme suffisante afin
de permettre au musée Rodin de mettre un terme, au moins pour la période
semestrielle d’été, à la gratuité du 1
er
dimanche du mois, qui pour le musée
Rodin constitue un effet d’aubaine pour le public touristique étranger qui
représente 80 % du public global au cours de cette période.
Recommandations de la Cour (21 à 23) : mettre en place un tarif
recommandé pendant la durée d’un contrat de performance (voir les réserves
exprimées ci-dessus). En revanche, les mesures ciblées proposées concernant
les publics scolaires et l’établissement de passerelles scolaires/familles en
matière de visites sont particulièrement intéressantes : le musée Rodin a mis
en place un tarif « famille » en 2008 avec des activités spécifiques.
REPONSE DU PRESIDENT DU MUSEE GUIMET
Le projet de rapport de la cour des Comptes appelle de ma part les
remarques suivantes :
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244
COUR DES COMPTES
A propos de la mention selon laquelle la création (comme Orsay,
Fontainebleau, Sèvres) de l’EP Guimet aurait dû s’accompagner d’un plan
pluriannuel d’activité permettant de stabiliser voire réduire la subvention de
l’Etat : c’est, je crois, passer très rapidement sur le calcul de l’ordre de
marche de l’établissement dont la prise en compte a été retenue à compter de
2011 (et sans effort rétroactif) et pour la première fois par votre service. A
cet égard moins un plan pluriannuel d’activité qu’un plan de mise niveau des
moyens sur objectifs me semblerait, pour Guimet, plus adéquat.
La cession des droits photos, pour utilisation des droits, qu’il s’agisse
d’une utilisation commerciale ou non-commerciale : quelles que soient les
pratiques à ce point disparates semble-t-il entre établissements, le rapport de
la cour des Comptes ne pose pas le thème à la lumière de la législation (elle
aussi en attente de Décrets d’application) sur la divulgation des données
publiques et des modalités d’associations (cessions, intéressement) des
salariés de l’établissement. Ceci est pourtant un corollaire des actions
entreprises par les établissements, dont Guimet, sur la valorisation de leur
patrimoine immatériel.
J’observe enfin que la réouverture du musée d’Ennery est évoqué
dans son contenu mais pas dans ses échéances ni dans ses coûts objectifs. Le
projet de rapport de la cour des Comptes appelle de ma part les remarques
suivantes :
A propos de la mention selon laquelle la création (comme Orsay,
Fontainebleau, Sèvres) de l’EP Guimet aurait dû s’accompagner d’un plan
pluriannuel d’activité permettant de stabiliser voire réduire la subvention de
l’Etat : c’est, je crois, passer très rapidement sur le calcul de l’ordre de
marche de l’établissement dont la prise en compte a été retenue à compter de
2011 (et sans effort rétroactif) et pour la première fois par votre service. A
cet égard moins un plan pluriannuel d’activité qu’un plan de mise niveau des
moyens sur objectifs me semblerait, pour Guimet, plus adéquat.
La cession des droits photos, pour utilisation des droits, qu’il s’agisse
d’une utilisation commerciale ou non-commerciale : quelles que soient les
pratiques à ce point disparates semble-t-il entre établissements, le rapport de
la cour des Comptes ne pose pas le thème à la lumière de la législation (elle
aussi en attente de Décrets d’application) sur la divulgation des données
publiques et des modalités d’associations (cessions, intéressement) des
salariés de l’établissement. Ceci est pourtant un corollaire des actions
entreprises par les établissements, dont Guimet, sur la valorisation de leur
patrimoine immatériel.
J’observe enfin que la réouverture du musée d’Ennery est évoqué
dans son contenu mais pas dans ses échéances ni dans ses coûts objectifs.
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INTERESSES
245
REPONSE DU PRESIDENT DU
MUSEE NATIONAL PICASSO
Le projet de rapport public thématique intitulé « Les musées
nationaux après une décennie de transformations 2000 – 2010 » qui m’a été
communiqué le 11 février dernier appelle de ma part les observations
suivantes dont je souhaiterais qu’elles puissent être éventuellement publiées
en annexe de ce rapport.
Dans la note de bas de page (p. 20), le document rappelle la
progression prévisionnelle des effectifs nécessaires au fonctionnement du
musée Picasso entre sa dernière année d’activité sous le statut de service à
compétence nationale et l’année où il rouvrira avec le statut d’établissement
public : « Selon les chiffres communiqués par la présidente du nouvel
établissement public, celui-ci, à compter de sa réouverture fin 2013,
nécessitera la présence de 143 agents en équivalents temps plein (ETP),
alors que sous l’ancien statut, cet effectif ne s’élevait qu’à 96 au sein du
musée et à une vingtaine d’emplois au sein de la DMF et de la RMN ».
Il en est déduit : « L’autonomie du musée aura donc pour corollaire
un accroissement de son coût de fonctionnement
. Celui-ci n’est pas anormal
compte tenu du quasi-triplement des surfaces d’exposition : il n’en illustre
pas moins la perpétuation de la dynamique de dépense dans laquelle sont
engagés les musées nationaux.
Les informations rapportées dans cette note tiennent bien compte de
la discussion que nous avons eue et je vous en remercie vivement. Cependant,
je dois vous signaler que je ne souscris pas entièrement à la conclusion qui
en est tirée par le rapport. Je souhaiterais ainsi apporter un élément de
pondération qui me paraîtrait essentiel à la bonne appréciation de la
dynamique institutionnelle qui est celle du Musée Picasso.
La hausse prévue du coût de fonctionnement du musée est due à son
programme de modernisation, restructuration, restauration et extension, et à
lui seul. L’« autonomie » du nouvel établissement public implique certes la
création de deux postes prévus à son décret (directeur général et agent
comptable) mais ceux-ci sont gagés par la suppression de deux contrats de
l’ancien service à compétence nationale.
C’est donc bien l’extension du projet culturel du musée et du service
qu’il offre à son public, et non pas son changement de statut, qui conduit à
« un accroissement de son coût de fonctionnement ». Et ce, je le souligne,
dans une proportion qui n’est pas seulement « normale » mais très
raisonnable. Le quasi-triplement des surfaces prévu par le programme de
travaux est motivé par des impératifs de service public que j’ai détaillés dans
mon précédent courrier et lors de mon audition devant la Chambre que vous
présidez. Le programme du musée repose d’ailleurs sur un plan d’affaires
que l’équipe de direction récemment formée a su formaliser de façon
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246
COUR DES COMPTES
détaillée
depuis
la
création
de
l’établissement
public.
Le
taux
d’autofinancement qui y apparaît est nettement supérieur à celui de 30 % que
vous citez et pourrait même atteindre 70 % hors masse salariale lors de la
réouverture complète du bâtiment. Ce plan d’affaires a été approuvé dans ses
principes, le 2 février dernier, au cours d’une réunion interministérielle
présidée par le conseiller budgétaire du Premier Ministre. Cette étape était
un préalable exigé par Matignon pour doter l’établissement public des
moyens nécessaires à la réalisation de son projet.
Je peux donc vous en assurer, c’est avec le plus grand souci du bon
usage des deniers publics que le Musée Picasso entend conduire son projet
de rénovation dont il assure de plus la majorité de l’investissement (58 %)
sur des ressources propres.
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC DU
MUSEE DU QUAI BRANLY
Le musée du quai Branly souhaite apporter les quelques précisions
suivantes au projet de rapport public transmis par la Cour des comptes.
En préambule, il convient de rappeler que le musée du quai Branly est
placé sous une double tutelle, celle du ministère chargé de la culture et celle
du ministère chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche. Cette
situation, qui contribue à l’originalité du musée, est le résultat d’un double
héritage : celui de collections exposées au Musée de l’Homme ou au Musée
National des Arts d’Afrique et d’Océanie, et celui d’une forte tradition
française dans le domaine de l’ethnologie. Les subventions reçues des deux
ministères de tutelle financent donc une double activité, muséale et
scientifique. Au titre de l’activité liée à la recherche, il convient par exemple
de citer la centaine de manifestations scientifiques (colloques, conférences
…) qui sont organisées chaque année, dans le Théâtre Claude Lévi-Strauss
ou dans le cinéma, ainsi que l’activité de la médiathèque d’étude et de
recherche, bibliothèque de référence nationale et internationale dans le
domaine de l’ethnologie et de l’anthropologie. En outre, certaines
expositions (par exemple celle consacrée, de novembre 2010 à janvier 2011,
aux céramiques Lapita) présentent au public le résultat des recherches les
plus récentes dans les domaines couverts par le musée.
D’autre part, le musée ne dispose pas de subvention d’investissement,
conformément au modèle économique retenu en concertation avec les tutelles
au moment de sa création. En conséquence, une partie de la subvention de
fonctionnement sert à financer des investissements. Afin de pouvoir établir
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INTERESSES
247
des comparaisons homogènes entre les établissements, comparaisons qui
figurent dans l’annexe II du projet de rapport, la subvention de
fonctionnement accordée au musée devrait être retraitée et minorée des
ressources dégagées via la capacité d’autofinancement : celle-ci s’élève à
5,55 M€ au BP 2010. Ce retraitement aurait un impact à la baisse sur la part
de financement de l’Etat de la section de fonctionnement de l’Etablissement.
S’agissant de l’ouverture de la muséothèque, évoquée par la Cour
page 92, celle-ci est prévue à la fin de l’année 2011. Le marché de maîtrise
d’oeuvre a été notifié en juillet 2010, le projet architectural est achevé et les
travaux doivent commencer au mois de mai. Au sujet de la mise en valeur des
réserves, il convient de souligner que depuis l’ouverture du musée, une partie
d’entre elles fait déjà l’objet d’une présentation au public, selon un modèle
proche de celui que décrit la Cour lorsqu’elle évoque le Brooklyn Museum de
New-York : il s’agit de la « tour des instruments de musique » imaginée par
Jean Nouvel. Dans ce cylindre de verre qui traverse le bâtiment sur toute sa
hauteur, et qui est particulièrement visible depuis les vestiaires, le hall
d’accueil ou la rampe d’accès au plateau des collections, sont rangés les
quelques 10 000 instruments de musique que conserve le musée.
S’agissant de la politique en direction des « non publics », la Cour
remarque que seuls de rares musées se sont dotés d’indicateurs relatifs à
l’accueil de visiteurs appartenant au champ social. C’est le cas du musée du
quai Branly : le nombre de visiteurs appartenant au champ social constitue
l’un des objectifs du contrat de performances 2008-2010 et les objectifs qui
étaient fixés (68 000 visiteurs en 2008, 77 000 en 2010) ont été largement
atteints. L’accueil des publics du champ social s’est en effet intensifié au
cours de cette période, notamment par le biais de partenariats avec
différentes associations, mais aussi par la reconduction d’une convention
avec la fédération des centres sociaux et la mairie de Paris.
Enfin, s’agissant de l’absence de lettre de mission évoquée p. 25,
celle-ci n’est pas liée, comme le suggère la rédaction du projet de rapport, à
une quelconque « réticence » du Président du musée, mais au fait qu’il a
semblé que la politique attendue par l’établissement était déjà bien définie
par les tutelles, à la fois dans un contrat de performances détaillé et dans les
lettres assignant chaque année au Président de l’établissement des objectifs
précis (à titre d’exemple, sur les deux dernières années ces objectifs
portaient sur le nombre de visiteurs, le nombre d’objets prêtés à des musées
français, le taux des ressources propres dans les recettes du musée,
l’élaboration d’un plan pluriannuel d’investissements et la définition d’une
politique d’achat).
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC DU
CHATEAU, DU MUSEE ET DU DOMAINE NATIONAL DE
VERSAILLES
Le projet de rapport public thématique consacré aux musées
nationaux de 2000 à 2010 porte un regard critique sur les évolutions qu’a
connues le monde muséal public depuis le début de la décennie, et depuis le
précédent rapport de la Cour, publié en 1997.
La Cour avait fait, il y a plus de 10 ans, un constat sévère sur les
difficultés inhérentes à un système de gestion centralisé autour de la
direction des musées de France et de la réunion des musées nationaux, en
considérant que le mode d’exercice de la tutelle était devenu un frein majeur
pour le développement des activités culturelles des musées nationaux, déjà
confrontés à une croissance importante de leur fréquentation et aux défis qui
accompagnaient cette croissance. Elle considérait il y a 14 ans que la
transformation de certains musées en établissements publics avait pu être
une alternative positive aux mesures de déconcentration prises au début des
années 90, dont l’efficacité s’avérait limitée, et regrettait l’insuffisante
autonomie dont bénéficiaient, à l’époque, ces jeunes opérateurs.
Sans revenir sur ce diagnostic déjà lointain, on peut s’interroger sur
le constat que fait aujourd’hui la Cour sur la gestion des musées nationaux et
celui qu’elle ferait si le système dont elle a démontré les limites en 1997 avait
perduré. Il est vraisemblable que les insuffisances alors légitimement
dénoncées par la Cour auraient eu, dans un contexte de poursuite de la
hausse de fréquentation, des conséquences effroyables sur l’activité, le
dynamisme et l’attractivité des musées nationaux français. La Haute
Juridiction ne peut naturellement se livrer à cet exercice comparatif. Il n’en
reste pas moins que les raisonnements actuels de la Cour mériteraient d’être
mis en perspective, à l’aune de ses critiques d’un système archaïque et
centralisé qui, loin d’assurer d’après elle une quelconque cohérence
stratégique, ne permettait pas le développement des musées. Après 10 ans de
réformes, les musées nationaux sont très loin de présenter les travers que
critiquait la Cour en 1997 et leur gestion s’est significativement améliorée.
La lecture des nouvelles conclusions de la Cour ne doit, en tout état de cause,
pas conduire à oublier les progrès considérables réalisés grâce, entre autres,
à l’autonomisation croissante des grands opérateurs muséaux, qui était
recommandée par la Cour en 1997.
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INTERESSES
249
Chapitre I – La réorganisation des musées nationaux : une
autonomie opportune, un pilotage national affaibli
La Cour décrit l’évolution de la RMN pendant la période et ce qu’elle
considère comme un affaiblissement du ministère de la culture dans ses
fonctions de pilotage national. L’analyse qu’elle fait sur les relations entre
l’EPV et la RMN mérite d’être précisée.
L’établissement d’un modus vivendi entre les deux opérateurs a été
long à définir et ce n’est qu’au début des années 2000, notamment, que les
décroisements issus de la création de l’EPV en 1995 ont pu être arrêtés.
Conformément à son statut tiré des décrets de 1995 et de 2010, l’EPV
considère la RMN comme un prestataire de service de grande qualité, auquel
il est lié par des relations historiques anciennes, mais dont il doit désormais
mettre en concurrence les prestations, en particulier pour vérifier que celles-
ci sont bien les meilleures qu’il puisse obtenir.
En matière commerciale, même si le ministère de la culture n’a pas
souhaité considérer que l’établissement devait, au moins pour les boutiques
exploitées dans les murs du château de Versailles, avoir le choix de son
prestataire, c’est un partenariat entre établissements adultes qui caractérise
aujourd’hui nos relations, et qui ont permis depuis 2009 aux comptoirs de la
RMN de réaliser structurellement le deuxième chiffre d’affaires atteint dans
les grands musées, derrière le Louvre mais largement devant le musée
d’Orsay. En matière d’éditions, les projets éditoriaux de l’EPV font de plus
en plus appel à des co-éditions avec des éditeurs privés, pour bénéficier de
réseaux de distribution puissants, réseaux dont la RMN ne dispose pas. En
matière d’expositions, l’évolution relevée par la Cour n’est pas le fruit d’une
volonté expresse de l’EPV de se passer des services de la RMN, mais relève
plutôt de l’évolution naturelle de deux opérateurs qui concentrent leurs
efforts sur les espaces qu’ils gèrent. Des projets d’intérêts communs peuvent
néanmoins émerger, comme en témoigne la coproduction de l’exposition
consacrée à Marie-Antoinette et présentée en 2007 au Grand Palais. La
RMN n’a pas souhaité s’associer aux expositions « Louis XIV, l’homme et le
roi » et « Sciences et curiosités à la Cour de Versailles » : l’EPV a pu le
regretter sans que ce choix perturbe les bonnes relations qu’entretiennent les
deux opérateurs. Par ailleurs, ils sont parvenus sereinement à régler le sort
de la marque « Château de Versailles » et de la gestion des fonds
photographiques qui concernent les châteaux, le domaine et leurs
collections.
Il est inexact de considérer que l’EPV est sorti de façon irrégulière du
système conventionnel qui devait le lier à la RMN, puisque le décret modifié
du 27 avril 1995 prévoyait bien que la RMN exerçait à Versailles ses
compétences par voie de conventions, que les deux établissements étaient
libres de signer. A contrario, la suppression de toute référence à la RMN
dans le décret du 11 novembre 2010 n’empêche pas l’EPV de continuer, par
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voie de conventions, à réguler ses relations avec la RMN : c’est d’ailleurs ce
qu’il vient de faire en matière de visites-conférences.
De façon plus générale, les 10 dernières années montrent que la
culture monopolistique et exclusive dont la Cour avait démontré les limites
en 1997 n’a pas permis, dans les années qui ont suivi, un développement
harmonieux de la RMN, qui s’est retrouvée au début des années 2000, dans
une situation financière qui aurait pu menacer son existence. Aujourd’hui,
c’est bel et bien une culture de la concurrence qui permet à la RMN de
conforter cette existence : les succès qu’elle a récemment remportés dans les
concessions commerciales du musée du Quai Branly et au Centre Pompidou
le démontrent. C’est cette même excellence qui explique sa capacité à gérer
aujourd’hui, après un appel d’offres, le musée du Petit Luxembourg. C’est
sur ce fondement que l’EPV entend poursuivre ses relations avec la RMN. Si
des « tensions » ont pu exister entre les deux établissements, le « divorce »
actuel est parfaitement assumé et caractérisé par des relations fructueuses et
équilibrées.
Comme le relève la Cour, la relation de tutelle entre le ministère de la
culture et ses grands opérateurs a évolué depuis 10 ans, en allant sans doute
vers plus de complexification : les exigences nouvelles de l’Etat issues en
particulier de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de
finances du 1
er
août 2001 n’ont pas conduit le ministère à alléger ses modes
traditionnels d’exercice de la tutelle.
L’EPV rejoint la Cour lorsqu’elle considère que le contrat de
performance doit devenir « la seule référence stratégique partagée entre
l’Etat et chaque musée » englobant les projets scientifiques et culturels, dont
l’existence est moins systématique : en ce sens, l’EPV travaille actuellement
de façon coordonnée à la rédaction de son deuxième contrat de performance
et de son deuxième projet scientifique et culturel, même s’il regrette
l’absence d’obligations imparties à l’Etat dans ce qui demeure un document
qui n’engage que l’établissement. S’agissant des lettres de missions, l’EPV
n’est pas réticent à voir son président « missionné » : il avait même transmis
dès 2007 au ministère un projet de lettre de mission, qui n’a pas reçu de
réponse.
La Cour formule enfin une proposition d’inscription, dans les contrats
de performance des musées, d’un volet relatif à la politique tarifaire et d’un
chapitre relatif aux relations de chaque établissement avec la RMN.
L’EPV est hostile à ces propositions. La politique tarifaire ne peut, en
soi, constituer ex abstracto un volet d’un contrat de performance, puisqu’elle
est un des moyens d’atteindre des objectifs budgétaires et des objectifs de
développement et de d’élargissement des publics, points qui font, eux,
toujours l’objet de développements dans les contrats de performance. Faire
apparaître, dans ces contrats, la politique tarifaire comme un objet autonome
de performance risque de la rendre contradictoire avec les objectifs de
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INTERESSES
251
démocratisation et de développement des ressources propres des musées que
l’Etat ne manque jamais d’inscrire dans leurs contrats. Confondre, de cette
façon, des fins et des moyens serait contraire à toute logique.
De même, l’EPV voit mal comment inscrire dans un contrat de
performance des relations qui n’ont plus, aujourd’hui, de fondement
statutaire. Inscrire dans un contrat de performance le cadre de ses relations
avec la RMN n’augmentera pas la qualité et l’intensité de ces relations :
l’absence de ce cadre ne leur nuit d’ailleurs, a contrario, d’aucune façon.
Chapitre II. Les dépenses de l’Etat en faveur des musées nationaux :
une décennie de croissance
La Cour pointe la croissance des dépenses de l’Etat en faveur des
musées, croissance renforcée par un recours massif au mécénat et
caractérisé par une croissance de l’emploi.
S’agissant du premier point, l’EPV souligne la particularité de son
financement en fonctionnement qu’il tire du ministère de la culture, qui se
limite à la seule affectation de 600 emplois de personnels titulaires. La Cour
a démontré, lors du contrôle organique de l’établissement qu’elle a réalisé
en 2009/2010, que la croissance des ressources propres de l’établissement
avait été, depuis le début de la décennie, supérieure à la croissance de
l’engagement de l’Etat. Il n’en reste pas moins que la multiplication des
projets patrimoniaux conduits par le ministère de la culture réduit
mécaniquement, toutes choses égales par ailleurs, sa marge de manoeuvre
budgétaire et sa capacité d’arbitrage interne. Ce risque devrait constituer
une préoccupation majeure, dès qu’il s’agit d’inscrire à l’agenda du
ministère la conduite de nouveaux projets. C’est d’ailleurs essentiellement
cette prolifération qui limite, actuellement, la capacité du ministère à arrêter,
après plus de deux ans de discussions avec l’établissement, le cadre
budgétaire de la deuxième phase du schéma directeur de travaux.
S’agissant du mécénat, l’EPV ne peut que se féliciter de son
développement et de la pleine mise en oeuvre par les musées des dispositions
de la loi du 1
er
août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux
fondations. Il faut reconnaître que la position du ministère de la culture a été
constante, pendant la période examinée, via les contrats de performance
notamment qui ont, pour certains, intégré des objectifs ambitieux de
développement des ressources en mécénat. L’EPV n’a, naturellement, pas
échappé à ces ambitions, en dépit de la stagnation des effectifs du service en
charge du mécénat, dont les effectifs n’ont jamais dépassé 3 personnes
pendant la décennie.
Plus contestable est la critique sous-jacente que la Cour porte sur le
mécénat de compétence.
Le mécénat de compétence est clairement autorisé par la loi et les
musées y ont eu recours largement. L’EPV est dans cette situation et a,
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comme le souligne la Cour, inscrit à l’actif de son bilan les investissements
ainsi réalisés : cette exigence de transparence comptable est la conséquence
de la certification par deux commissaires aux comptes des comptes
consolidés de l’établissement public, depuis 2007. L’EPV est le seul
opérateur muséal à se livrer à cet exercice, en application de la loi de
sécurité financière de 2003. Il a d’ailleurs réussi, en 4 certifications
successives, à faire lever l’ensemble des réserves relevant de sa seule action.
Cette situation particulière conduit l’EPV à ne pas être en désaccord
avec la Cour lorsqu’elle recommande, pour les mécénats de compétence, la
« reddition d’un compte certifié avant la délivrance d’une attestation
fiscale ». Si cette certification devait être réalisée par les commissaires aux
comptes respectifs de l’établissement et du mécène, elle pourrait facilement
être pratiquée. S’il s’agit, en revanche, d’alourdir la procédure par une
implication de l’administration culturelle et de l’administration fiscale, il est
probable que le dispositif perdrait en efficacité au détriment des opérations
susceptibles d’être aidées.
De façon plus générale, la Cour ne traite naturellement que du
mécénat culturel dans ses développements et tire des seules observations
réalisées dans le secteur muséal des enseignements généraux sur le mécénat.
Or la loi du 1
er
août 2003 est loin de ne concerner que les établissements
publics muséaux et le seul secteur culturel. L’article 6 de la loi vise ainsi, par
exemple,
les
organismes
d’intérêt
général
ayant
un
caractère
philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial,
culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la
défense de l’environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la
langue et des connaissances scientifiques françaises, des établissements
d’enseignement supérieur, des structures de recherche, etc.
Comme la Cour le reconnaît à juste titre, le mécénat culturel est loin
de représenter la majorité du mécénat que permet, aujourd’hui, la loi de
2003 : il serait donc illogique de faire porter les propositions de la Cour,
notamment celle qui consisterait à mettre en place un dispositif d’agrément
sur les opérations d’un montant supérieur à 1 M€, sur les seuls
établissements muséaux. Si la dépense fiscale relative au mécénat devait être
mieux identifiée et, comme le suggère la Cour en demi-teinte, régulée par les
pouvoirs publics, le secteur muséal ne devrait pas être le seul à être concerné
et il serait juste que l’ensemble des structures éligibles soit soumises au
même traitement, sans quoi serait rompue l’égalité de traitement souhaitée
par le législateur en 2003 : le ministère de la culture ne serait, dans cette
hypothèse, qu’un des acteurs des évolutions proposées. L’EPV ne peut, en
tout état de cause, considérer les recommandations de la Cour comme
applicables aux seuls musées.
Il rejoint cependant la proposition de la Cour d’élaborer une « charte
éthique du mécénat des musées nationaux, sur le modèle de la charte conçue
par le musée du Louvre ». Un travail en ce sens avait débuté en 2007, sous la
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INTERESSES
253
conduite du chef de l’inspection générale des musées. Il aurait d’ailleurs été
souhaitable, comme l’EPV l’avait exprimé à l’époque, que ce travail
concerne tous les opérateurs du ministère, et pas les seuls musées. Il est
regrettable que la démarche n’ait pas connu de suites, via le secrétariat
général du ministère, mieux armé pour avoir une vision transversale du sujet.
Après avoir regretté, dans son rapport public particulier de 1997,
l’insuffisance des moyens humains alloués, notamment dans les domaines
administratifs, aux musées nationaux, la Cour constate une croissance des
effectifs pendant la décennie passée, « tirée par les grands musées et les
emplois
contractuels »,
qui
concernent
généralement
des
fonctions
administratives. Elle réclame l’application stricte, dans le monde muséal, du
principe de non remplacement d’un agent sur deux et la fin des emplois dits
« mécénés ».
S’agissant du premier point, l’EPV ne peut que confirmer la mise en
oeuvre, en son sein, des mesures générales de réduction de l’emploi public
depuis 2009.
Un travail très détaillé d’évaluation du nombre prévisible de
départs à la retraite a été réalisé et la mesure mise en oeuvre, de fait pour les
agents titulaires affectés, et en droit pour les contractuels, via le vote du
budget primitif par le conseil d’administration de l’établissement.
S’agissant
du
second,
l’EPV
regrette
que
la
Cour
trouve
« inquiétante » l’extension des emplois « mécénés » à d’autres opérateurs
que le musée du Louvre. Ce qui peut être justifié pour une structure dont la
subvention finance la majorité des dépenses l’est moins pour un
établissement comme l’EPV, qui présente un des taux d’autofinancement
consolidé les plus élevés parmi les établissements muséaux du ministère de la
culture. Comme l’EPV l’a rappelé dans des communications récentes avec la
Cour, la contraction de l’emploi public dans l’objectif vertueux de réduire les
dépenses de l’Etat s’avère inefficace lorsque, comme dans le cas de l’EPV,
l’Etat ne verse aucune subvention de fonctionnement à l’établissement
public. La politique de raréfaction de la ressource humaine pourrait même se
retourner contre la puissance publique puisqu’elle contredit le modèle
économique de l’EPV fondé sur un fonctionnement via ses ressources
propres dont le développement ne saurait, précisément, être assuré sans sa
ressource humaine. Dans une optique maximaliste, l’EPV pourrait être ainsi
contraint, par la diminution massive de son plafond d’emploi, à solliciter de
sa tutelle une subvention d’équilibre et, de façon contradictoire, l’outil visant
à la maîtrise de la dépense publique viendrait, ici, concourir à sa croissance.
L’EPV a fait un usage modéré des emplois « mécénés », dont
l’utilisation fait l’objet d’un contrôle scrupuleux de son contrôleur financier.
La suppression du dispositif aurait, à Versailles comme sans doute chez
d’autres opérateurs, des conséquences ravageuses pour la mise en oeuvre de
projets susceptibles d’être soutenus par des mécènes. A ce titre, la piste,
suggérée par la Cour, de disposer d’un volant d’emplois vacants
mobilisables pour des missions financées par des conventions de mécénat ne
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peut être envisagée à Versailles que si ce volant est assis sur le nombre
actuel d’emplois effectivement mobilisés au titre du dispositif des emplois dits
« mécénés », en plus des plafonds arrêtés par le conseil d’administration de
l’établissement, via le vote du budget primitif.
Chapitre III. La gestion et l’enrichissement des collections : des
progrès tangibles
La Cour mentionne le projet scientifique et culturel de l’EPV, qui ne
traiterait qu’en « 30 lignes » la stratégie d’acquisition de l’établissement
public. Si ce passage est en effet bref, il est nécessaire de rappeler que la
stratégie d’acquisition de l’établissement et du musée n’a pas varié depuis le
début du XXème siècle, et qu’elle repose sur le remeublement des espaces de
la résidence royale vidés après la Révolution. Le directeur général de
l’établissement n’a donc pas estimé nécessaire, en 2007, de faire confirmer
une nouvelle fois cette orientation désormais séculaire.
La Cour propose de faire évoluer la règle dite des « 20 % » dans les
musées qui la pratiquent.
Versailles n’est pas soumis à cette règle, ce qui n’a pas empêché
l’établissement, qui ne perçoit pas non plus de subvention destinée à soutenir
les acquisitions qu’il réalise pour le compte de l’Etat, d’accroître de façon
significative son effort. Alors que le décroisement RMN avait conduit, après
2004, à mettre à la charge de l’EPV un budget annuel égal au minimum à
1,1 M€, l’EPV a régulièrement dépassé, en exécution, ce plancher.
L’absence de contrainte statutaire n’a pas nui, à Versailles, aux
budgets d’acquisition. Réintroduire une contrainte via le contrat de
performance ne serait donc, à Versailles, pas justifié.
Chapitre IV. Une décennie de développement des musées, une
décennie décevante pour la politique muséale nationale
La Cour regrette la fin, qu’elle constate, du rôle mutualisateur de la
RMN en matière d’expositions et d’éditions. A ce titre, la communication du
ministre de la culture du 4 avril 2003 n’avait pas pour objectif de faire de la
RMN l’opérateur exclusif du ministère en matière d’expositions, mais son
opérateur « principal ». Le nombre, l’importance et la fréquentation des
expositions produites par la RMN au Grand Palais démontrent que cet
objectif a été tenu, sans empêcher les musées de produire leurs propres
expositions, comme cela a été le cas à Versailles. Si l’EPV a progressivement
cessé de solliciter la RMN, c’est que celle-ci a progressivement refusé de co-
réaliser des expositions à Versailles, sans que cette situation ne nuise à la
coopération entre les deux opérateurs. En matière d’éditions, Versailles n’a
souhaité que récemment développer sa propre politique éditoriale, sans
renoncer à des coopérations ponctuelles avec la RMN : à ce titre, si la Cour
affirme que la pertinence économique des choix d’autonomie des musées n’a
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pas été démontrée, elle ne démontre pas plus que la poursuite d’un système
strictement centré sur les éditions de la RMN aurait été plus efficace.
La Cour pointe par ailleurs les choix opérés à Versailles pour
produire des spectacles dans le domaine et dans les châteaux, par le biais de
sa filiale, Château de Versailles Spectacles, créée en 2003. A l’inverse
d’autres musées, qui ont construit ou aménagé des auditoriums ou des salles
destinés à accueillir des spectacles, Versailles dispose naturellement de lieux
patrimoniaux destinés historiquement à accueillir des spectacles ou des
concerts : c’est le cas, notamment, de la chapelle et de l’opéra royal. Y
présenter
des
spectacles
relève
des
missions
patrimoniales
de
l’établissement, et non de choix délibérés consistant à compléter des missions
strictement muséales. Dès lors, il n’est pas possible pour l’établissement
d’échapper aux équilibres financiers qui définissent le spectacle public en
France, assis sur des subventions publiques. Il convient donc, comme le
souligne très justement la Cour, de ne pas déséquilibrer l’activité de
l’établissement au détriment de la restauration, de la conservation et de
l’ouverture au public. L’évolution des comptes consolidés de l’EPV et de sa
filiale depuis 2007 démontre qu’un équilibre satisfaisant est réalisé à
Versailles.
La Cour se penche ensuite sur les dynamiques territoriales induites
notamment par les initiatives prises par le Centre Pompidou et le musée du
Louvre, respectivement à Metz et à Lens. Si la part de l’Etat dans le
financement de ces deux initiatives n’est certes pas prépondérante, l’apport
des collections des deux musées concernés et des capacités techniques et
scientifiques de leurs équipes s’est avéré déterminant. Le grand succès du
Centre Pompidou Metz n’a pas échappé au président de l’EPV, qui en est
l’initiateur. C’est d’ailleurs sur ce modèle que l’EPV a proposé à la Région
Nord-Pas de Calais, à la communauté urbaine et à la ville d’Arras une
coopération à long-terme, assise sur la présentation d’éléments des
collections de l’établissement au sein de l’abbaye Saint Vaast. Versailles
n’est ainsi pas hostile à une politique de prêts et de dépôts plus active de ses
collections.
La Cour étudie ensuite la fréquentation des musées pendant la
décennie étudiée.
Le développement de la fréquentation figure parmi les premiers objets
statutaires de l’établissement, qui ne peut donc que se féliciter de sa
contribution
déterminante,
pendant
la
période,
à
la
progression
« remarquable » de la fréquentation des musées nationaux, et à son rang de
3
ème
musée le plus fréquenté au monde. Pour la Cour, « l’engouement pour
les musées dans les années 2000 est un phénomène européen, mais nulle part
aussi fort qu’en France ». Si elle ne démontre naturellement pas que
l’autonomisation accrue des grands opérateurs muséaux nationaux est à
l’origine de cette évolution remarquable, elle montre qu’elle ne l’a pas
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empêchée et que le système centralisé antérieur à la décennie 2000 s’est
avéré moins efficace que celui qui lui a succédé.
Les résultats en matière de diversification des publics seraient plus
contrastés.
Il est clair que l’Etat n’a jamais été en capacité de trancher de façon
nette, s’agissant de Versailles, entre des objectifs d’augmentation de la part
du public payant et l’attention portée aux publics du champ social, qui
bénéficient de la gratuité d’accès.
Il n’en reste pas moins que la politique de l’EPV a été
particulièrement active, notamment depuis 2007, en direction des publics dits
« spécifiques », malgré l’absence de subvention de l’Etat destinée à soutenir
ces actions.
Les indicateurs du contrat de performance pointés par la Cour en
témoignent clairement : le nombre d’actions menées en direction du public
handicapé est passé de 97 à 117 en 3 ans, le nombre d’actions menées en
direction du public du champ social de 66 à 324, le nombre de visites
conférences adaptées au champ social de 49 à 81, grâce à un nombre de
relais qui s’est considérablement étoffé, passant de 280 à 569 en 3 ans. Il est
en tout état de cause certain que la part des publics handicapés et des publics
issus du champ social a fortement progressé de 2008 à 2010. L’établissement
entend poursuivre cet effort, en considérant que la multiplication des
relations avec des relais associatifs touchant directement ces publics est
autrement plus efficace que les seules mesures de gratuité. Il est à cet égard
pertinent de noter la progression plus que sensible de personnes issues du
champ social accueillies à Versailles de façon organisée, (moins de 1000
personnes en 2005, plus de 11 000 en 2010), qui est le fruit des relations
tissées avec ces relais associatifs. S’agissant des personnes souffrant d’un
handicap, le nombre de visiteurs en visites organisées est passé de moins de
1000 en 2005 à plus de 5000 en 2010. Les hausses tarifaires pratiquées à
Versailles pendant la décennie n’ont en tout état de cause pas empêché la
croissance des visites dont bénéficient les publics dits « spécifiques », car la
gratuité n’en est pas la cause essentielle.
La Cour aborde enfin les politiques tarifaires conduites par les
opérateurs muséaux du ministère, qu’elle qualifie de « paradoxes ».
Ces « paradoxes » sont démontrés par la Cour elle-même, qui
rappelle, à juste titre, l’article 7 de la loi musées du 4 janvier 2002 (« les
droits d’entrée des musées de France sont fixés de manière à favoriser leur
accès au public le plus large »), mais estime que les « fortes augmentations »
des tarifs pratiquées pendant la période seraient contradictoires avec cette
disposition législative, tout en démontrant dans le même document
l’explosion de la fréquentation qu’ont connu les musées pendant la même
période. La Cour exprime donc bien un paradoxe, au sens étymologique du
terme : les fortes augmentations tarifaires décrites par la Cour sont très loin
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d’avoir empêché la croissance de la fréquentation. On ne peut donc pas dire,
sur la période, que les variations tarifaires à la hausse aient défavorisé
l’accès des musées au public le plus large et que l’esprit de la loi Musées ait
été détourné. L’exemple de Versailles est sans doute le plus frappant : la
Cour relève en même temps l’explosion de la fréquentation et les
augmentations tarifaires mises en oeuvre, notamment en 2006. L’EPV a, de
fait, réussi pendant la période à favoriser l’accès du château « au public le
plus large » tout en faisant progresser ses ressources propres et en
améliorant sa situation financière, comme la Cour l’a relevé dans son récent
contrôle organique.
L’appréciation portée par la Cour sur la politique tarifaire conduite à
Versailles depuis 2000 mérite cependant d’être précisée. En premier lieu, il
faut comparer ce qui est comparable : la Cour ne peut, à ce titre, mettre en
relation le tarif d’accès au château de 2000 avec le tarif du passeport en
2010. L’équivalent du billet d’entrée mentionné est le billet actuel qui donne
accès au seul château de Versailles, qui vaut 15 €.
En second lieu, on ne peut écrire que les musées ont déployé une
stratégie tarifaire pour accroitre le prix du billet moyen sans mentionner
l’évolution de la valeur de ce même billet moyen, au moins pour Versailles.
Pourtant, le prix du billet moyen est passé à Versailles, en tenant compte de
la fréquentation gratuite, de 3,9 € en 2002 à 4,59 € en 2008, soit une
augmentation de 18 % en 6 ans, soit moins de 3 % par an en moyenne.
Pendant la même période, l’indice des prix à la consommation a progressé
de 13 % : on est manifestement loin d’une augmentation insoutenable.
En troisième lieu, considérer que les musées disposent d’une marge
manoeuvre quasi-infinie en matière tarifaire est loin de refléter la réalité du
fonctionnement de leurs conseils d’administration, chargés de valider des
tarifs ou, dans une vision plus moderne, leur politique tarifaire. A Versailles,
l’ensemble des variations proposées depuis 2007 ont fait l’objet de réunions
de concertations spécifiques avec les services du ministère de la culture. Il
est à ce titre inexact de considérer que la mesure tarifaire prise au 1
er
janvier
2010 sur le passeport constitue une « augmentation » : les tarifs haute et
basse saison du passeport ont été unifiés, sans effets budgétaires sur la
prévision de recettes inscrite au budget primitif 2010.
Enfin, la stratégie de globalisation tarifaire conduite de façon
permanente à Versailles depuis plus de 10 ans a fait l’objet de validations
continues par tous les conseils d’administration tenues pendant cette
période : l’Etat aurait pu à maintes reprises s’y opposer, ce qu’il n’a jamais
fait car il approuvait cette stratégie. Le musée d’Orsay et le Centre
Pompidou pratiquent d’ailleurs une stratégie similaire. Il serait à ce titre
judicieux de noter que la Direction générale de la concurrence, de la
consommation et de la répression des fraudes a considéré en novembre 2009
que cette stratégie, en ce qu’elle conduisait à inclure dans un seul et même
billet accès aux collections permanentes, aux expositions temporaires et à
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l’audioguide, n’était pas, à Versailles, contraire aux dispositions du code de
la consommation, et notamment à celles applicables à la vente subordonnée.
La question est donc tranchée.
La Cour cite, en dernier lieu, les tarifs pratiqués par d’autres
institutions muséales étrangères, en concédant qu’une analyse assise sur un
ratio/prix surface ou prix/nombre d’oeuvres exposées serait favorable à
Versailles, dans le cadre d’un exercice comparatif. L’exercice est en soi
complexe, et n’apporte pas de conclusion évidente : l’analyse de la Cour le
démontre. Il l’est encore plus si on considère Versailles comme un monument
avant d’être un musée, présentant au public des châteaux et des domaines. A
la rigueur, les musées du Vatican et le château de Schönbrunn peuvent
présenter, en Europe, des similarités quant à la nature des objets
patrimoniaux qu’ils proposent au public. De fait, aucun autre musée cité par
la Cour ne rentre dans la même catégorie patrimoniale que Versailles.
L’appréciation que la Cour porte sur la préparation et la mise en
oeuvre de la mesure de gratuité prise, à partir de 2009, en faveur des 18-25
ans et des enseignants appelle les observations suivantes.
Il convient en premier lieu de souligner que la mesure, qui a porté
dans un premier temps sur les visiteurs de 18 à 25 ans originaires d’un des
pays membres de l’union européenne, a fini par concerner les résidents de
longue durée, âgés de 18 à 25 ans, dans un des pays membres de l’UE. Le
respect de ces conditions est, aux points de contrôle des grands musées,
impossible à vérifier, car il nécessite concrètement de contrôler des titres de
séjours ou des documents d’identité, rédigés dans l’une des 20 langues
parlées dans l’union, en s’assurant que les titres de séjours présentés
correspondent à un séjour de longue durée. L’EPV estime souhaitable que la
mesure soit étendue à tous les jeunes âgés de moins de 26 ans afin que le seul
critère d’âge soit discriminant. Cette simplification serait salutaire pour faire
diminuer, en particulier, les tensions nées d’un contrôle des titres d’accès
mal compris des visiteurs.
L’établissement a une analyse différente de celle de la Cour sur deux
éléments relatifs à la compensation de la gratuité accordée aux jeunes de
18 à 25 ans. La première porte sur le prix moyen du billet acquitté, jusqu’au
1
er
avril 2009, par les jeunes âgés de moins de 26 ans. Le billet à 13,5 € est
loin d’être le seul acheté par les visiteurs du château, puisqu’ils s’acquittent
aussi de passeports, dont le prix est plus élevé. Considérer que le billet à
13,5 € est une base maximum de calcul est donc contraire à toute évidence.
La seconde erreur porte sur les effets de la mesure sur la fréquentation du
château. Le nombre de bénéficiaires a en effet fortement progressé, passant
de 310 000 sur les 3 trimestres de 2009 concernés à près de 550 000 en
2010, en année pleine. En reprenant en 2010 le mode de calcul approuvé par
le ministère de la culture (prix du billet château x nombre de bénéficiaires),
l’établissement aurait dû inscrire une subvention de compensation d’un
montant supérieur, pour les 18-25 ans, de 3,7 M€ à ce qu’elle a été en
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réalité… L’éventuelle surcompensation que la Cour calcule au titre de 2009,
est, de fait, très largement compensée par la sous compensation de 2010. Les
prévisions budgétaires et les prévisions de fréquentation pour 2011
conduiront immanquablement, d’ailleurs, à une nouvelle sous-compensation.
Il importe en définitive que l’Etat établisse rapidement une doctrine
claire sur les conditions de la compensation, qui pourraient se fonder sur la
réalité de la fréquentation constatée des 18-25 ans et des enseignants, ou se
fonder sur une compensation forfaitaire. Dans la première hypothèse, le
service des musées de France devrait mettre en place un dispositif unifié de
comptage, ce qui semble illusoire, même si ce mode de calcul serait
favorable à Versailles. Dans la seconde, l’engagement de l’Etat devrait être
ferme, et au moins triennal, afin de laisser aux musées le soin de tirer toutes
les conséquences, budgétaires, notamment, de la mesure. Contrairement à ce
que laisse sous-entendre la Cour, Versailles est opposé à la perpétuation du
mécanisme de compensation, tel qu’il existe actuellement, et est partisan
d’une clarification.
Plus généralement, et d’un point de vue théorique, l’extension des
mesures de gratuité soulèverait des difficultés majeures pour l’EPV.
La première est d’ordre social et économique. La multiplication des
gratuités soulève en elle-même des demandes reconventionnelles incessantes
et privilégie des catégories de publics qui n’ont pas nécessairement un
besoin social de bénéficier d’une gratuité. Par ailleurs, la réduction de la
part des visiteurs payants par rapport à la fréquentation globale fragilise
l’établissement, en faisant reposer ses ressources sur un socle de plus en plus
étroit, et sur des catégories sociales ou économiques de moins en moins
nombreuses. Cette évolution amoindrit sa capacité à amortir les dépressions
conjoncturelles survenues dans un secteur d’activité donnée par une
expansion dans d’autres secteurs. Ainsi, la gratuité accordée en 2009 à une
partie
de
la
population européenne
fait
plus
dépendre
désormais
l’établissement de la conjoncture touristique internationale, américaine et
asiatique notamment, l’empêchant du même coup d’amortir pleinement une
dépression qui surviendrait de ces zones géographiques par une croissance,
sur tous ses segments de publics, de la fréquentation européenne. L’effet
peut, certes, jouer en sens inverse. Il n’en reste pas moins qu’en réduisant la
« base taxable », on peut conduire l’établissement à faire peser sur une
population de plus en plus réduite un tarif de plus en élevé, ce qui est
socialement inéquitable et économiquement inefficient.
La seconde difficulté est budgétaire. La mesure de gratuité accordée
en 2009 est compensée, comme la Cour l’a observé, par une estimation de la
fréquentation 2008, plus ou moins figée en fonction des contraintes
budgétaires du ministère. A l’inverse de ce qu’on peut observer dans d’autres
musées, la fréquentation à Versailles n’est pas extensible à l’infini. Si la
fréquentation gratuite, poussée par les mesures de 2009, se met, dans cet
espace inextensible, à évincer la fréquentation payante, sans compensation
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complémentaire de l’Etat, l’établissement courra un risque budgétaire
majeur, qui ne pourra être résolu qu’en brisant ses ambitions culturelles et
patrimoniales ou en le contraignant à revenir sur les mesures de gratuité
arrêtées en 2009, si leur financement est remis en cause.
Au total, l’EPV considère qu’une situation idéale reposerait, compte-
tenu de son modèle économique, sur des gratuités extrêmement restreintes et
une tarification radicalement simplifiée et moins
onéreuse qu’actuellement.
Quel que soit leur mode de compensation, la multiplication des gratuités fait
courir un risque important à l’établissement, en modifiant les grands
équilibres de son financement.
En conclusion, les axes d’analyse de la Cour sont loin de pouvoir être
tous partagés par l’établissement public du château, du musée et du domaine
national de Versailles. Il n’en reste pas moins que la modernisation des
relations entre l’Etat et ses grands opérateurs muséaux reste à parfaire, en
l’allégeant de l’accessoire pour la renforcer sur l’essentiel.
Ces relations devront, de l’avis de l’EPV, dépasser dans les années
qui viennent trois contradictions majeures.
La première de ces contradictions porte, on l’a vu, sur les influences
paradoxales
et
réciproques
qu’entretiennent
politiques
tarifaires
et
fréquentation. Les observations de la Cour démontrent que les augmentations
tarifaires pratiquées par les musées n’ont d’aucune façon freiné la
croissance de leur fréquentation, et que critiquer ces augmentations en
invoquant la loi du 4 janvier 2002 relève d’un a priori qui n’est pas confirmé
par la réalité de l’activité des musées pendant la décennie.
Il est sans doute nécessaire, comme le ministère de la culture l’a
proposé, de fixer un cadre général aux politiques tarifaires conduites par les
musées sous le contrôle de leur conseil d’administration. Mais il ne faut pas
oublier que les recettes tirées par les musées de leurs droits d’entrée ne sont
finalement que des subventions publiques qu’ils ne touchent pas. Bloquer les
évolutions tarifaires proposées par les musées au nom de la mise en place
d’une cohérence théorique peut s’avérer ravageur pour leurs équilibres
financiers, à l’heure où les engagements de l’Etat diminuent.
D’où une deuxième contradiction, qui porte sur le poids de l’Etat dans
le financement des institutions muséales nationales. La décennie 2000 a été
caractérisée, selon la Cour, par une forte croissance de l’activité muséale,
portée par une croissance des recettes des musées et des engagements
globaux de l’Etat. En diminuant ses engagements, l’Etat risque de voir sa
capacité d’influence réduite à la proportion du financement qu’il procure
aux musées. Il ne pourra, en tout état de cause, pas exiger longtemps des
stabilisations tarifaires tout en diminuant de façon radicale ses financements.
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La troisième contradiction porte sur la capacité du ministère de la
culture à regagner des marges de manoeuvre budgétaires à l’heure où de
nouveaux projets sont annoncés. La transformation des grands musées en
établissements publics, initiée par la création de l’établissement public du
musée du Louvre en 1992 puis par celle de l’établissement public du musée
et du domaine national de Versailles en 1995, a été la cause essentielle du
développement des activités muséales nationales, dans la décennie écoulée.
La multiplication de telles transformations au profit d’établissements qui ne
disposent pas d’une masse critique suffisante ou au profit de nouvelles entités
limite cependant la capacité du ministère de la culture à redéployer ses
moyens : multiplier les nouveaux projets compromet irrémédiablement les
capacités du ministère de la culture à soutenir les établissements ou les
projets plus anciens. Dépasser cette contradiction suppose de reconcentrer
les priorités patrimoniales de l’Etat, à moins d’anticiper une diminution
inexorable des moyens alloués aux musées existants.
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC DE LA
REUNION DES MUSEES NATIONAUX ET DU GRAND PALAIS DES
CHAMPS ELYSEES
Vous avez bien voulu me faire parvenir pour observations éventuelles
le rapport
d’observations provisoires relatives à l’enquête de synthèse de la
Cour « Les musées nationaux après une décennie de transformations ». Votre
rapport appelle de ma part les remarques suivantes.
Tout d’abord, de façon transversale, la non prise en compte de la Rmn
et des Galeries nationales dans les tableaux de subvention, d’évolution de
l’emploi public de l’ensemble des musées ou des analyses d’activité musée
par musée biaise l’analyse compte tenu des transferts de compétence voire
d’effectifs entre ces entités. Cela revient également (page 58 notamment) à
exclure les activités de la Rmn des ressources propres du système muséal,
fonction originelle de l’établissement (ce qui a pour corolaire de laisser
penser que cet indicateur s’améliore lorsqu’une activité est transférée de la
Rmn vers les musées). La Rmn se tient à la disposition de la Cour pour lui
fournir toute donnée permettant d’objectiver son analyse en ce sens.
La Cour conteste l’atteinte de l’objectif de rajeunissement et de
diversification des publics, pour lequel la Rmn a beaucoup agi. Les projets
de la Rmn notamment devraient être à cet égard mentionnés.
Ainsi, tant dans les musées nationaux – services à compétence
nationale (SCN), en accompagnant leur programmation culturelle avec des
conférenciers et en veillant à une scénographie adaptée des expositions
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qu’elle produit, qu’aux Galeries nationales, la Rmn conduit une action
soutenue visant à toucher mieux encore les publics jeunes, en visite
individuelle, familiale ou dans le cadre scolaire.
Ainsi, entre 2006 et 2009, la fréquentation des scolaires s’est accrue
de 29 % dans les SCN (en passant de 171 200 à 220 900). En outre, dans ces
mêmes établissements, la gratuité pour les 18-25 ans a été mise en place en
avril 2009. L’offre d’ateliers aux Galeries nationales – Grand Palais de 2006
à 2010 a été multipliée par 11 (54 ateliers en 2006, 606 en 2010). La carte
Sésame jeune (de 13 à 25 ans) représente 7 % des 40 600 cartes vendues.
Les efforts conduits par la Rmn visent également une meilleure prise
en compte de la diversité des publics dans les outils de médiation mis en
oeuvre, par exemple, pour certaines expositions, nous proposons des cartels
ou des audioguides spécifiques destinés aux plus jeunes.
Par ailleurs, parmi l’offre numérique, certains sites Internet sont
particulièrement adaptés aux jeunes publics : par exemple, le site « l’histoire
par l’image » (http://www.histoire-image.org/
) qui propose une illustration
d’un évènement ou période historique par des oeuvres d’art s’enrichit chaque
année
d’une
cinquantaine
d’articles
et
est
visité
par
plus
de
1 400 000 internautes. Cet effort nouveau par rapport à la décennie
précédente a représenté un investissement important de la part des
établissements publics (plus de 1 M€ par an pour la Rmn hors
photographies).
Enfin, cette action spécifiquement tournée vers les publics jeunes
trouve aussi une concrétisation par le renforcement des collaborations avec
l’Education nationale. Le 15 décembre 2009, la Rmn, les Ministères en
charge de l’Education et de la Culture ont signé une convention cadre au
terme de laquelle des actions concrètes (accueil de classes et d’enseignants,
fourniture de ressources pour les classes, intervention en formation des
enseignants) s’inscrivent dans un plan d’action annuel.
La Rmn a également beaucoup oeuvré ces dernières années pour
accompagner les collectivités territoriales dans l’organisation de grandes
expositions en région. Depuis 2004 (exposition Rubens à Lille), c’est 6 M€
qui auront été investis par la Rmn dans la production de 6 expositions en
région
70
qui ont accueilli 1,42 million de visiteurs. Mais la politique
d’exposition en région ne peut être analysée sous le prisme de ces seules
données : ainsi, l’analyse conduite par la CCI d’Aix suite à l’organisation de
l’exposition Cézanne en Provence montre que les retombées d’une telle
opération, qui n’aurait pas pu être conduite sans la Rmn, ont été de 65 M€.
70
« Philippe de Champaigne » à Lille, « Cézanne en Provence » et « Picasso
Cézanne » à Aix-en-Provence, « Van Gogh Monticelli » et « De la Scène au
Tableau » à Marseille.
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La fréquentation du musée Granet a ainsi plus que doublé lors des années où
ont été présentées des expositions coorganisées avec la Rmn.
La Rmn ne pense pas que dans l’exposition Tao, le musée Guimet ait
été lésé. Le projet d’exposition a été initialement proposé par Jean-François
Jarrige, directeur du musée, à la Rmn dans le but de montrer au grand public
les résultats des restaurations que le musée avait décidé de financer sur ses
crédits. Les règles généralement admises par l’ensemble des musées à
l’international, sont d’ailleurs de ne pas facturer à une exposition les frais de
restauration. La Rmn a accepté alors de programmer cette exposition car
elle était très vivement souhaitée par le directeur du musée Guimet, qui n’a
jamais demandé de financement pour les restaurations, conformément aux
pratiques internationales entre grands musées.
La Rmn a accepté de programmer cette exposition dans ces conditions
alors que l’opération serait manifestement très largement déficitaire et que la
Rmn venait de produire l’exposition Gupta, déjà déficitaire, avec le même
musée. Les propositions de convention de coproduction initiées par la Rmn
n’ont pas abouti. Ces propositions étaient basées sur des exemples de
conventions déjà signées avec Orsay et des dispositions négociées entre la
Rmn et le musée Guimet (notamment la quote-part de coproduction de 20 %
pour l’EPMG). Surtout, elles étaient basées sur des prises de risque
proportionnelles à la capacité de chaque établissement. La question du billet
jumelé aurait naturellement trouvé sa place dans une telle convention. Il est
à noter qu’au final l’exposition s’est traduite pour la Rmn par un déficit de
1,2 million d’euros en solde direct de production, en fonction des données de
la comptabilité analytique de la Rmn, dont l’utilité a été remarquée dans un
récent rapport de la Cour.
Il faut aussi noter qu’il est de règle entre institutions muséales que
l’apport scientifique d’un musée ne soit pas rémunéré.
Au total, les frais d’organisation exposés par la Rmn, hors coût de
mise à disposition des Galeries nationales, ont été supérieurs aux sommes
avancées par le musée. Le Musée Guimet a bénéficié en retour d’une
visibilité tout à fait tangible, dans le cadre de la communication de cette
exposition, qui compense cet apport scientifique. La Rmn partage le regret de
la Cour qu’il n’ait pas été possible d’aboutir à un accord d’affichages
réciproques en sortie d’exposition pour renvoyer le public sur chaque
partenaire. Elle ne pense pas que ce désaccord puisse lui être purement et
simplement imputé.
La Rmn ne partage pas l’analyse de la Cour selon laquelle la mise en
place d’audioguides universels aurait été de la part de la Rmn une politique
opportuniste liée à une volonté de justifier une augmentation des prix. La
mise en place progressive d’audioguides universels, en accord avec les
directeurs des musées, a été précédée d’études de public montrant qu’il
s’agissait là de la principale attente des publics, après la mise à
disposition
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de conférenciers, autrement plus coûteuse. Constatant qu’il était impossible,
compte tenu de la taille des musées SCN et de leur fréquentation de mettre en
place une concession d’audioguidage, la Rmn a opté pour l’internalisation
de l’exploitation. Il s’agit ici d’une politique volontariste de médiation,
couplée avec la mise en oeuvre quasi-systématique de version enfant des
audioguides. Au total, l’augmentation moyenne des prix du droit d’entrée des
musées où la Rmn a mis en place l’audioguide universel a été en moyenne de
6 % (une fois le coût direct de ceux-ci déduit), soit moins que l’inflation sur
la période 2006-2010.
La Rmn souhaite corriger une affirmation de la Cour selon laquelle la
Rmn aurait été opposée à la mise en concurrence de ses boutiques. Les
analyses juridiques qui avaient été conduites concluaient que la mise en
concurrence de la Rmn ne s’imposait pas légalement. Ainsi, le choix d’ouvrir
le marché des boutiques aux opérateurs privés relève d’une position politique
assumée du Ministère de la Culture, sur laquelle la Rmn a demandé un
accompagnement de ses tutelles notamment pour garantir la transparence du
processus de mise en concurrence et pour permettre à la Rmn de se
développer dans des marchés connexes et à l’étranger pour limiter ses pertes
d’activité
71
.
L’évolution de ce changement de posture vis-à-vis des musées a été
intégrée dès l’élaboration de son contrat de stratégie en 2007, en proposant
de passer d’une culture de monopole à une culture du service. Elle a donc
développé une politique active de contractualisation avec les musées
72
pour
concrétiser cette nouvelle donne, tant sur les activités commerciales, que sur
les éditions, la photographie ou les expositions. Elle s’est par ailleurs
ouverte à de nouveaux partenariats choisis, telle la collaboration engagée
avec le musée Granet d’Aix en Provence, devenu musée associé. Elle a en
outre répondu aux appels d’offres correspondant à ses métiers, et a obtenu
de nouvelles concessions, à Lyon (musée Gadagne), à Paris (Palais de la
Découverte, Petit Palais, musée Carnavalet) et plus récemment l’exploitation
complète du musée du Luxembourg. Elle continue dans le même temps à
intervenir sur des missions de service public confiées par l’Etat, telles
l’ensemble des services actuellement gérés par la Rmn au profit des musées
SCN (droit d’entrée, boutiques, éditions, expositions, photographie, crédits
mécénat) ou de services mutualisés (visites conférences, acquisitions). La
71
Le Conseil d’administration de la Rmn a en juin dernier autorisé une première
opération à l’étranger.
72
Incidemment, contrairement à ce qui est indiqué page 18, la Rmn avait une
convention multi-activités avec chacun des SCN dès 1998. Pour autant, il a fallu
attendre 2007 pour que la Rmn dispose des outils analytiques adéquats pour mettre en
place un véritable dialogue de gestion avec les SCN (reporting mensuels, comptes et
bilans d’activité par musée en coûts complets, discussions biannuelles sur la base d’un
cadrage de 3 ans glissant …) sur lesquels s’appuyaient les propositions faites par la
Rmn en 2007 dans le cadre de la RGPP.
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265
Rmn ne se revendique donc pas simplement prestataire de service : ses
activités sont plus larges.
Cette politique de contractualisation a permis de pacifier très
largement les relations de la Rmn avec les musées établissements publics
(EP). La contractualisation avec les EP s’est traduite par la mise en oeuvre
de conventions pour presque toutes les activités qu’elle exerce avec les
musées EP (plus d’une trentaine de conventions au total). La Rmn souhaite
toutefois insister sur l’importance de s’assurer, à l’appui du système
contractuel aujourd’hui mis en oeuvre, du respect des contrats et des
engagements.
Le projet de modification du décret statutaire de la Rmn, dans le
cadre de sa fusion avec l’établissement public du Grand Palais des Champs
Elysées est de nature à répondre à la recommandation de la Cour relative à
la définition du positionnement de la Rmn en tant que prestataire de service.
La Rmn bénéficierait en outre dans ce nouveau cadre d’une mission de
constitution et de valorisation d‘une photothèque universelle, constituée par
voie contractuelle avec les musées nationaux. D’une manière générale,
l’esprit du projet de décret est de parvenir autant que possible à une
contractualisation systématique des relations entre le nouvel établissement et
les EP muséaux, ce qui paraît aller dans le sens des recommandations de la
Cour, sans nécessairement nécessiter l’adjonction d’annexes spécifiques
relatives aux relations avec la Rmn dans les contrats des musées. Cette voie
suppose ainsi que l’Etat joue son rôle dans la surveillance du respect des
engagements pris réciproquement.
S’agissant de l’audit sur les éditions, la demande la Cour a donné lieu
à un commencement d’exécution puisque l’IGAC en a été saisie et que la
Rmn a début septembre transmis à la mission d’inspection les éléments
qu’elle demandait.
Enfin, la Rmn souhaite porter à la connaissance de la Cour quelques
précisions techniques, listées en annexe.
Imprécisions relevées par la Rmn :
Page 13 : la Rmn ne réunit plus les musées nationaux « sous forme de
coopérative » depuis 1981, date de son érection en EPA. La rédaction
suivante pourrait être retenue : « et dont une partie des missions essentielles
étaient directement dévolues à la Rmn jusqu’en 2004 ».
Page 28 : La Rmn n’exploite pas les GNGP sur la base de ses
missions ou de son contrat mais du fait d’une simple convention de remise en
gestion des GN du 1
er
septembre 2005. Les GNGP ont été confiées à la Rmn
dans le cadre de la réforme de 2003 afin de recentrer la Rmn sur son rôle de
producteur d’expositions. Cette situation va changer au 1
er
janvier prochain
avec la fusion avec l’Etablissement public du Grand Palais.
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Page 29 :
Premier paragraphe, il serait utile de préciser que les 600 K€ ont
pour autant bien été retirés de la subvention de la Rmn.
Paragraphe 3, les conventions d’exposition ont été de facto ou
juridiquement dénoncées par les musées Guimet et Orsay (tant pour Orsay
que pour l’Orangerie). La Rmn ne dispose plus de convention cadre que pour
les Galeries nationales (Orsay et Louvre) et non plus pour d’autres musées.
Page 38 : La Rmn a signé un contrat de stratégie (en avril 2007) et un
contrat de performance (en juin), qui décline ce contrat de stratégie en
indicateurs mesurables.
Page 43 : un échange de courrier a été signé par le Louvre et la Rmn
fin 03/début 04. Il a été respecté par les parties, une fois la question de son
interprétation en matière financière arbitrée par le cabinet. Il ne peut donc
pas être écrit qu’aucun accord formel n’existait.
Page 44 : S’agissant du musée Hébert, l’immeuble n’a jamais
constitué ni l’habitation ni l’atelier du peintre. C’était le lieu d’habitation du
fils adoptif de la veuve du peintre. C’est la Rmn, en tant que propriétaire et
donc de responsable du bâtiment qui a demandé et obtenu, de la direction
des musées de France, la fermeture du musée.
Page 45, paragraphe 6 : à l’époque, la Rmn exerçait ses missions
pour le compte des musées (qui n’avaient alors pas la personnalité morale)
et non pas de « de façon monopolistique ».
Page 86 : le nombre de visiteurs des galeries nationales était
d’environ 670 000 dans en 1990.
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC DES
MUSEES D’ORSAY ET DE L’ORANGERIE
Le rapport public portant sur les musées nationaux après une
décennie de transformations qui a été transmis par la Cour au musée
d’Orsay dans le cadre de la procédure contradictoire appelle plusieurs
remarques de la part de l’établissement.
Si le document constitue une synthèse extrêmement intéressante de
l’histoire administrative récente des musées illustrée de nombreuses données
comparées entre établissements, force est de constater que les appréciations
de la Cour et de l’établissement public sont amenées à diverger sur plusieurs
points : les conditions de circulation des oeuvres, le rôle de la RMN et du
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267
musée dans la programmation du Grand Palais, et les acquisitions
notamment.
Sur la « tarification de la circulation des oeuvres », il serait réducteur
de laisser penser que l’assistance au montage d’une exposition « Millet » en
Asie se résume simplement à 2 visites préparatoires des représentants
d’Orsay sur place. Ce serait nier en effet le travail scientifique des
conservateurs et de la régie qui ne sont pas d’envoyer quelques chefs
d’oeuvres mais ont conçu un véritable projet d’exposition comme on construit
habituellement une exposition en France. Il ne s’agit donc pas d’une location
d’oeuvres mais bien d’une opération scientifique complète à l’instar des
expositions que le musée a réussi à organiser récemment en Australie, aux
Etats-Unis, en Espagne et au Japon. Elles ont reçu près de 3 millions de
visiteurs et fait l’objet, en très amont, d’un travail scientifique important de
la part des équipes du musée et de ses partenaires. Ce mode de diffusion du
patrimoine national ne saurait dès lors être réduit à des préoccupations
financières.
S’agissant des « expositions temporaires », la Cour considère que les
musées auraient « récupéré » et « amplifié » leur compétence en matière
d’exposition au détriment la RMN, notant au passage que lesdits musées sont
devenus récemment des acteurs à part entière dans la programmation du
Grand Palais par le biais d’un mécanisme d’intéressement ou de
coproduction. La Cour semble ainsi regretter que la RMN ne soit plus en
mesure d’organiser une exposition au Grand Palais en puisant sans aucune
contrepartie dans les collections confiées à la garde des musées.
Il conviendrait en réalité de remarquer, dans le cas du musée d’Orsay
notamment, que cette évolution récente, qui voit les musées intéressés au
succès des expositions qu’ils organisent avec la RMN, correspond à l’intérêt
bien compris des parties et à une juste rétribution des apports, sans pour
autant altérer la qualité de la programmation du Grand Palais.
Désormais, Orsay ne conçoit plus une exposition aux GNGP – en
prêtant de surcroit un grand nombre d’oeuvres à l’étranger en échanges de
prêts pour le Grand Palais- sans aucun retour d’image ou financier, comme
l’illustre l’exposition « Claude Monet » proposée et conçue par le musée
d’Orsay, coproduite avec la RMN dans les galeries nationales du grand
Palais plus adaptées pour une grande rétrospective que les salles trop
étroites d’Orsay. Le partage du résultat bénéficiaire de l’exposition incite
dès lors les uns et les autres à prévoir d’autres manifestations d’ampleur
dans de telles conditions, ce qu’interdisait jusqu’en 2008 la confiscation de
l’intégralité des recettes (billetterie, éditions, produits dérivés), par l’un des
organisateurs.
S’agissant des « acquisitions », le musée d’Orsay souhaiterait
souligner l’enrichissement substantiel récent de ses collections en 2009 et
2010, années non prises en compte dans le rapport de la Cour. La valeur
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comptable des oeuvres entrées dans l’inventaire d’Orsay en 2009, que ce soit
à titre gracieux ou onéreux, dépasse les 20 millions d’euros. Elle atteint
14 millions en 2010 et approchera 50 millions en 2011.
Il y a tout lieu de se réjouir de ces records historiques. L’Etat acquiert
en effet des oeuvres de haute valeur artistique évitant au passage qu’elles
soient dispersées en main privées ou à l’étranger notamment. A aucun
moment, le budget de l’Etat n’est sollicité. Il s’agit en effet des fonds propres
de l’établissement (recettes commerciales) et de renoncement à une recette
fiscale pour l’Etat quand le mécanisme du mécénat ou de la dation est
sollicité.
REPONSE DU PRESIDENT DU CENTRE NATIONAL D’ART ET DE
CULTURE GEORGES POMPIDOU
Vous avez bien voulu m’adresser le projet de rapport thématique
intitulé « Les musées nationaux après une décennie de transformations 2000-
2010 ». Ce document cherche à retracer l’histoire récente des musées
nationaux et de leurs collections, de souligner l’hétérogénéité de leurs statuts
et de leurs activités, d’évoquer l’évolution de la Réunion des musées
nationaux et d’analyser le rôle joué par la tutelle dans ces différents
domaines.
Je remercie la Cour pour les appréciations portées sur le Centre
Pompidou dans ce rapport, qui relève à juste titre son caractère innovant,
l’importance
centrale
de
sa
vocation
pluridisciplinaire,
l’attention
particulière portée aux publics et à la médiation et démontre combien son
organisation, à l’origine profondément novatrice, a inspiré nombre
d’évolutions du monde des musées depuis trente ans jusqu’à devenir une
véritable matrice du musée contemporain.
Toutefois, je souhaite vous faire part de certaines observations que me
semble appeler l’analyse effectuée par la Cour des comptes sur quatre sujets
transversaux, à savoir la politique contractuelle entre la tutelle et les
établissements, la politique d’itinérance internationale des collections, la
gratuité accordée aux visiteurs de 18-25 ans et la création d’emplois
temporaires financés par des crédits de mécénat.
La politique contractuelle entre la tutelle et les établissements
Le rapporteur de la Cour indique que le Centre Pompidou aurait
écarté en 2007 l’éventualité d’une contractualisation pluriannuelle avec la
tutelle au prétexte que cette contractualisation devait être précédée d’un
« rebasage » de la subvention pour charge de service public versée chaque
année à l’établissement, compte tenu du creusement constant de l’écart,
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269
observé depuis 2000, entre le montant de la subvention et les charges de
structure de l’établissement.
Je souhaite préciser à ce sujet que le Centre Pompidou n’a eu de
cesse au contraire de solliciter de la tutelle la négociation d’un contrat
pluriannuel afin de consolider le projet stratégique de l’établissement que
j’ai présenté en conseil d’administration dès le 23 octobre 2007 puis mis en
oeuvre ces trois dernières années, et de dresser le constat partagé des moyens
nécessaires à son bon accomplissement.
L’élaboration d’un tel document est d’ailleurs prévue par le statut de
l’établissement. L’article 3 du décret n° 92-1351 du 24 décembre 1992
dispose en effet que : « La politique culturelle du centre, ses activités et ses
investissements font l’objet d’un contrat d’objectifs pluriannuel conclu avec
le ministre chargé de la culture et le ministre chargé du budget. Ce contrat
définit les objectifs assignés à l’établissement et prévoit les moyens qui
doivent lui être affectés ».
C’est naturellement dans ce cadre, et dans ce cadre seulement, que je
puis envisager d’inscrire la discussion d’un document contractuel avec
l’Etat. Il ne m’appartient pas d’écarter les dispositions d’un décret en
Conseil d’Etat au motif que, comme semble le suggérer le rapporteur (p. 30,
renvoyant la question de l’application du statut à une question de fait alors
qu’il s’agit à l’évidence et par nature d’une question de droit), la doctrine du
ministère de la culture et de la communication au sujet des contrats
d’objectifs et de moyens aurait évolué. J’ajoute que les personnels de
l’établissement sont, à juste titre, extrêmement attachés au respect du statut
de celui-ci et que j’en suis naturellement le garant.
Les échanges qui avaient eu lieu entre la tutelle et l’établissement en
2005-2006, mentionnés par le rapport de la Cour p. 29, ne pouvaient
constituer une base satisfaisante pour un document qui devait naturellement
être structuré autour de nouvelles orientations stratégiques que j’ai tracées
en
2007
pour
l’établissement
avec
l’approbation
de
son
conseil
d’administration. Ils devaient donc être repris à la base.
La lettre de mission qui m’a été adressée le 24 février 2009 – près de
deux ans après ma nomination – par Mme Christine Albanel, ministre de la
Culture et de la Communication, prévoyait donc l’engagement d’une
démarche de contractualisation pluriannuelle et fixait à son aboutissement le
terme de la fin de l’année 2009. Cette orientation correspondait parfaitement
aux voeux de l’établissement que je préside.
Il semble toutefois que des difficultés dans la négociation d’un contrat
pluriannuel avec un autre grand établissement ont pu alors dissuader le
ministère de la Culture et de la Communication d’engager ce chantier avec
le Centre Pompidou.
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COUR DES COMPTES
Mes collaborateurs et moi-même restons mobilisés sur ce dossier et
nous sommes prêts à répondre à toute sollicitation des tutelles pour
l’élaboration d’un contrat pluriannuel qui faciliterait un pilotage de
l’activité du Centre Pompidou à moyen terme alors que des échéances
importantes s’annoncent, notamment pour effectuer les investissements
nécessaires au maintien en condition opérationnelle du bâtiment édifié voilà
maintenant plus de trente-trois ans par Renzo Piano et Richard Rogers et
dont une large part des équipements techniques sont d’origine.
La politique d’itinérance internationale
La Cour conteste la mise en oeuvre, à l’initiative des musées
nationaux, d’une politique de développement d’expositions temporaires à
l’étranger contre rémunération qui lui semble éloignée des règles éthiques
qui gouvernent d’ordinaire la coopération entre les musées, fondée sur la
gratuité des prêts, et qu’elle assimile à une location pure et simple des
collections nationales.
Pour le Centre Pompidou, s’il est vrai que la politique d’itinérance
internationale qu’il a considérablement développée depuis trois ans,
constitue un levier de la dynamisation de ses ressources propres, il s’agit
également d’un instrument fort de rayonnement de l’établissement, de son
savoir-faire et de sa collection vers de nouveaux territoires dont il était
absent, en partenariat avec des institutions qui n’avaient jusqu’alors jamais
noué avec lui de liens de coopération et qui, faute de disposer elles-mêmes de
collections de niveau international, ne peuvent aujourd’hui espérer s’insérer
autrement dans le réseau des grandes expositions et des grands musées
auquel la Cour fait référence.
Cette politique est fondée sur la circulation d’expositions originales,
conçues par les conservateurs du Musée national d’art moderne, et non sur
de simples prêts d’oeuvres pour lesquels il ne saurait être question d’exiger
une rémunération.
C’est ainsi, par exemple, que le Centre Pompidou a noué en 2009 des
contacts fructueux avec la Corée du Sud et Taïwan, grâce à l’exposition
Arcadie qui a été visitée par plus de 700 000 visiteurs. Cette exposition
ambitieuse, imaginée par le directeur-adjoint du Musée national d’art
moderne, proposait une relecture de l’histoire de l’art depuis le début du
XXème siècle, en prenant pour fil conducteur le mythe de l’Arcadie. Ainsi
encore, l’exposition consacrée à Chagall et aux avant-gardes russes,
présentée d’abord au Japon en 2010, sera l’an prochain montrée à Toronto,
tandis
qu’une
ambitieuse
rétrospective
du
mouvement
Surréaliste,
aujourd’hui ouverte à ToKyo, ira à Brisbane à l’automne 2011.
Ces exemples, parmi beaucoup d’autres, illustrent à quel point le
Centre Pompidou s’inscrit sans ambiguïté dans le cadre de l’éthique muséale
définie par un ancien directeur du Metropolitan Museum de New-York, telle
que cité par le rapporteur de la Cour, s’agissant en toute hypothèse de la
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circulation à travers le monde d’ensembles cohérents d’oeuvres qui ont fait
l’objet d’une recherche scientifique préalable, approfondie et exigeante, et
non de simples locations commerciales en réponse à des demandes de prêts.
A l’heure où tous les grands musées, et particulièrement les
institutions anglo-saxonnes les plus renommées, cherchent à renforcer leur
notoriété et à élargir leur champ d’intervention sur une scène artistique
devenue mondiale, il serait clairement dommageable pour les musées
français d’abandonner toute initiative dans ce domaine, alors même que leur
expertise curatoriale, leur compétence scientifique et la richesse des
collections confiées à leur garde leur confèrent une légitimité incontestable
sur la scène internationale.
La gratuité accordée aux visiteurs de 18-25 ans
Le rapport critique l’inexactitude de la prévision de fréquentation
2009 pour tous les musées, l’inutilité apparente de la mesure ainsi que le
caractère contestable et surévalué de la compensation financière qui lui a été
associée.
L’analyse est fondée sur l’évolution de la fréquentation des 18-25 ans
rapportée à la fréquentation générale des établissements entre 2008 et 2009.
Ce calcul en pourcentage n’est effectivement guère favorable à un
établissement comme le Centre Pompidou dont les expositions temporaires
(Kandinsky, Calder) ont connu un record de fréquentation en 2009, alors
même que la gratuité accordée aux 18-25 ans ne concerne que l’accès aux
collections permanentes. De ce fait, la part identifiée de ce public ayant
bénéficié de la gratuité d’entrée n’a pas évolué favorablement en 2009
puisque les jeunes ont préféré acquitter le prix d’entrée pour visiter des
expositions hautement attractives. Mais cette situation était conjoncturelle et
le raisonnement peut être mis en défaut à deux titres :
si l’on veut bien considérer que la compensation versée par la
direction générale des Patrimoines a pour premier objectif de financer un
manque à gagner, la prévision de billetterie que nous avions adressée à la
tutelle fin 2008 et qui annonçait une perte estimée à 1,37 M€ en année pleine,
n’était pas infondée. Le résultat constaté au terme de 12 mois de gratuité
(avril 2009 / avril 2010) correspond de fait à une perte réelle d’une valeur de
1,32 M€, soit 96 % de l’estimation initiale ;
Il n’est pas exact de considérer que cette politique reste sans effet sur
la fréquentation des 18-25 ans au Centre Pompidou. S’il est vrai qu’en 2009,
compte tenu du succès hors normes des expositions temporaires, la billetterie
journalière pour cette tranche d’âge a été seulement conforme à la prévision
(mais pas inférieure à celle-ci), soit 450 billets gratuits distribués par jour, il
n’en est pas de même en 2010, année au cours de laquelle nous avons
observé une forte croissance de cette même fréquentation, avec plus de
568 entrées par jour (+ 26 % par rapport à 2009). De ce fait, en 2010, le
taux de fréquentation correspondant aux 18-25 ans atteint 15 %, soit un
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pourcentage supérieur au taux de 14 % pris en compte par la tutelle fin 2008
pour le calcul de la compensation.
La création d’emplois non permanents hors plafond sur crédits
mécénat
La Cour critique la pratique mise en oeuvre depuis le début de la
décennie au sein de plusieurs musées qui consiste dans le financement par
des apports en mécénat de contrats à durée déterminée hors plafond
d’emplois. Elle souligne que ces emplois sont financés pour partie via une
dépense fiscale de l’Etat lorsque les mécènes sont implantés en France.
La dépense fiscale de l’Etat dans le champ culturel n’est pas propre à
ce type de recrutements et vaut également pour les acquisitions, les
expositions et l’ensemble des manifestations culturelles qui bénéficient d’un
apport en mécénat.
Surtout, le recrutement temporaire d’agents contractuels financé par
de telles ressources extérieures ne fait le plus souvent que traduire
l’obligation de moyens qui accompagne la réalisation des objectifs définis de
concert avec les mécènes. Cet apport se révèle d’autant plus indispensable
dans un contexte de raréfaction des emplois et des crédits publics. La
réduction du plafond d’emplois à hauteur de 1,5 % des effectifs de
l’établissement chaque année dans le cadre de la RGPP rend inenvisageable
tout redéploiement de personnels pour la mise en oeuvre des projets
innovants vers lesquels se portent en revanche préférentiellement les
financements extérieurs (le Studio 13/16, le Centre Pompidou virtuel, le
Centre Pompidou mobile, le Nouveau festival …).
Il convient d’ailleurs de préciser que le Centre Pompidou s’est engagé
dans cette voie avec une grande rigueur, après avoir consulté le contrôleur
financier sur l’encadrement de la dépense et le mode de recrutement des
personnels concernés. Il veille notamment à ce que ces emplois non
permanents soient exclusivement et explicitement affectés aux projets définis
dans le cadre des conventions de mécénat, et qu’un financement fléché
couvre la dépense induite par leur rémunération pendant la durée déterminée
de leur mission.
Enfin, si l’on considère que la subvention pour charge de service
public du Centre Pompidou ne couvre plus, en 2011, que 70 % des dépenses
de fonctionnement, il est certain que la progression des ressources propres –
qui ont enregistré une hausse de 50 % en trois ans – est une nécessité, qu’il
s’agisse de la billetterie, des concessions ou des éditions, par exemple, mais
aussi du mécénat, afin de compléter la couverture des charges de structure
tout autant que de réunir les moyens nécessaires à l’accueil du public et à la
programmation culturelle qui lui est proposée. C’est pourquoi supprimer
cette possibilité de recrutements sur projet assis sur des apports en mécénat
ne ferait qu’amputer encore les marges de manoeuvre indispensables au
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
INTERESSES
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fonctionnement du Centre Pompidou, à sa programmation culturelle et à son
rayonnement national et international.
P.J. : données statistiques venant corriger certains des chiffres
affichés pour le Centre Pompidou dans le projet de rapport
Tableau 1 : Mécénat et parrainage au Centre Pompidou (toutes
catégories)
2006-2009 (réf. p. 62)
Centre Pompidou
2006
2007
2008
2009
Mécénat sur programmes
Mécénat en
numéraire
1 549 012
706 300
950 420
1 382 797
Mécénat en nature
0
0
0
604 477
Total
1 549 012
706 300
950 420
1 987 274
Mécénat pour acquisitions
1 360 230
1 311 805
1 904 514
680 000
Mécénat sur projets
stratégiques
Mécénat en
numéraire
326 248
Mécénat en nature
676 752
Total
1 003 000
TOTAL GENERAL
2 909 242
2 018 105
2 854 934
3 670 274
Tableau 2 : évolution du tarif de base du MNAM (en euros courants)
2000-2010 (réf. p. 153)
Collections
permanentes
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Taux plein
4.60
4.60
5.50
5.50
7.00
7.00
Tarif réduit
3.05
3.05
3.50
3.50
5.00
5.00
Tarification abandonnée
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Tableau 3 : évolution du tarif pour le cumul collections permanentes
+
expositions temporaires et pour le billet unique créé en 2006 (en
euros courants)2000 – 2010 (réf. P. 154
Collections
permanentes
+ expositions
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Type billet
Billets couplés
Billet unique
Taux plein
10
10
10
10
10
10
10
10
12
12
12
Tarif réduit
8
8
8
8
8
8
8
8
9
9
9
REPONSE DE LA DIRECTRICE DU MUSEE NATIONAL
JEAN-JACQUES HENNER
Je vous remercie pour l’envoi du projet de rapport public thématique
« Les musées nationaux après une décennie de transformations 2000-2010 ».
Après en avoir fait une lecture attentive, pour ce qui concerne le
musée national Jean-Jacques Henner,
je n’ai aucune remarque ou
suggestion à apporter.
***
Egalement destinataires du projet d’observations de la Cour, le
président de l’établissement public du Château de Fontainebleau et
l’administratrice déléguée du musée Gustave Moreau ont indiqué qu’ils
n’avaient pas de réponses à joindre au rapport de la Cour.
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