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RAPPORT PUBLIC THEMATIQUE
LES MUSEES NATIONAUX APRES UNE
DECENNIE DE TRANSFORMATIONS
(2000-2010)
Sommaire
INTRODUCTION
............................................................................................
9
CHAPITRE I LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX :
UNE AUTONOMIE OPPORTUNE, UN PILOTAGE NATIONAL
AFFAIBLI
.......................................................................................................
13
I
- LA
RECOMPOSITION
DES
MUSEES
NATIONAUX
.......................
14
A - Le choix de l’autonomie des musées
...............................................
15
B - L’évolution de la RMN
....................................................................
22
II
- L’AFFAIBLISSEMENT
DU
MINISTERE
DE
LA
CULTURE
DANS
SES
FONCTIONS
DE
PILOTAGE
NATIONAL
.......................................
27
A - L’élaboration des documents stratégiques
.......................................
27
B - Une difficulté structurelle à piloter et arbitrer
..................................
35
CHAPITRE II LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES
MUSEES NATIONAUX : UNE DECENNIE DE CROISSANCE
.............
45
I
- L’
ECONOMIE DES MUSEES
:
LE POIDS PREPONDERANT DES
FINANCEMENTS DE L
’E
TAT
.............................................................................
47
A - La croissance des subventions et dotations de l’Etat
.......................
50
B - Un objectif de réduction des subventions de l’Etat
de facto
abandonné
..............................................................................................
51
C - L’économie générale des musées nationaux
....................................
53
D - Des tensions prévisibles au cours des prochaines années
................
57
II
- L
E MECENAT ET LA CROISSANCE DES DEPENSES FISCALES
....................
61
A - L’essor du mécénat
..........................................................................
62
B - Des ambiguïtés à lever
.....................................................................
68
III
- L
A PROGRESSION DES EFFECTIFS
..........................................................
75
A - Une croissance des effectifs tirée par les grands musées et les
emplois contractuels
..............................................................................
76
B - L’absence de réflexion prospective sur le devenir des emplois et des
métiers
...................................................................................................
83
CHAPITRE III LA GESTION ET L’ENRICHISSEMENT DES
COLLECTIONS : DES PROGRES TANGIBLES
......................................
91
I
- L’
AMELIORATION DE LA GESTION SCIENTIFIQUE ET ADMINISTRATIVE
DES COLLECTIONS
...........................................................................................
92
A - Le suivi des collections : la tenue des inventaires et la préparation du
récolement des oeuvres
...........................................................................
92
B - La qualité de la conservation des collections
...................................
95
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4
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II
- L
A GESTION DES ACQUISITIONS
:
DU SYSTEME MUTUALISTE A UNE
GESTION INDIVIDUALISEE
...............................................................................
97
A - Les acquisitions avant 2004 : un système mutualiste critiqué
.........
97
B - Les acquisitions depuis le 1
er
janvier 2004 : un système individualisé
.............................................................................................................
100
C - Des dépenses en forte progression
.................................................
102
CHAPITRE IV UNE DECENNIE DE DEVELOPPEMENT DES
MUSEES, UNE DECENNIE DECEVANTE POUR LA POLITIQUE
MUSEALE NATIONALE
...........................................................................
111
I
-
L
E DEVELOPPEMENT CULTUREL
:
UNE POLITIQUE DE L
OFFRE
............
112
A - Les expositions temporaires
..........................................................
113
B - Les éditions
....................................................................................
117
C - Les spectacles et les auditoriums
...................................................
120
D - La régulation de la politique de l’offre, ou la nécessité d’une
comptabilité en coûts complets
............................................................
122
II
- U
NE POLITIQUE NATIONALE DE PLUS EN
PLUS PARISIENNE
................
126
A - Une politique réduite aux seuls musées nationaux
........................
126
B - Le musée du quai Branly, les arts d’Islam, l’art contemporain et la
Maison de l’histoire de France : la préférence parisienne
....................
129
C - Les antennes territoriales : des projets ambitieux mais financés par
les collectivités locales
.........................................................................
131
D - Les dépôts et la circulation des oeuvres en région
..........................
132
III
- L
A FREQUENTATION
:
UNE DYNAMIQUE QUANTITATIVE SANS
DIVERSIFICATION DES PUBLICS
....................................................................
135
A - La fréquentation totale des musées : une progression remarquable135
B - La diversification des publics : des objectifs non atteints
..............
141
C - Un point de vue national : les Français et les musées
....................
147
IV
-
L
ES PARADOXES DES POLITIQUES TARIFAIRES
....................................
153
A - Un constat : la hausse continue des tarifs
......................................
154
B - Une dynamique entretenue par les musées sans cadrage politique 159
C - La gratuité accordée aux 18-25 ans et aux enseignants : une mesure
coûteuse dont l’efficacité tarde à se manifester
...................................
167
CONCLUSION GENERALE
.....................................................................
183
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
187
Annexe I
Qu’est-ce qu’un musée national ?
............................................
193
Annexe II
Subventions et dotations attribuées aux musées nationaux
(2000-2009) Subventions et dotations de fonctionnement aux musées
nationaux (2000-2010)
.................................................................................
198
Annexe III
Chiffrage de la « surcompensation » budgétaire des mesures
de gratuité décidées en 2009
........................................................................
201
Réponses des administrations et des organismes intéressés
.....................
205
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales et
territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les
chambres régionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de
besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations
et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en
présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les
conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions
financières :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La documentation
Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté
le présent rapport public.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et établissements concernés et des réponses qu’ils ont
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont
participé
au
délibéré :
M. Migaud,
premier
président,
MM. Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice,
MM. Durrleman, Lévy, présidents de chambre, M. Bertrand, président de
chambre, rapporteur général, M. Pichon, Mme Cornette, MM. Hernandez,
Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. de Mourgues,
Mayaud, Richard, Gillette, Duret, Ganser, Troesch, Beaud de Brive,
Beysson, Mme Bellon, MM. Frèches, Lebuy, Lefas, Brun-Buisson,
Cazala, Lafaure, Frangialli, Andréani, Dupuy, Mme Morell, MM. Gautier
(Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Françoise), Dayries, Ratte, Ulmann,
MM. Barbé, Tournier, Mmes Darragon, Seyvet, M. Bonin, Mme Moati,
MM. Cossin,
Sabbe,
Petel,
Hayez,
Mme
Trupin,
M.
Corbin,
Mme Froment-Védrine, MM. Rigaudiat, Ravier, Doyelle, Metzger,
Guibert, Piolé, Uguen, Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin
(Claude), Bourlanges, Urgin, Sépulchre, Arnauld d’Andilly, Mousson,
Chouvet, Mme Démier, MM. Clément, Le Mer, Migus, Rousselot,
Lambert, de Nicolay, Mme Dardayrol, conseillers maîtres, MM. Cadet,
André, Schott, Cazenave, Gros, Carpentier, Marland, conseillers maîtres
en service extraordinaire.
Etaient également présents :
- M. Bénard, procureur général, qui a présenté ses observations, et
M.Vallernaud, avocat général, qui l’assistait ;
- M. Giannesini, conseiller référendaire, rapporteur.
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du
conseil.
Fait à la Cour, le 24 mars 2011.
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COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil avait été
préparé par la troisième chambre de la Cour des comptes, présidée par
M. Picq, président de chambre, et composée de M. Pichon, président de
chambre maintenu en activité, MM. Mayaud, Duchadeuil, Cazala,
Frangialli, Andréani, Gautier, Tournier, Mme Seyvet, MM. Couty, Petel,
Sabbe, Korb, Bourlanges, Clément, Rousselot, conseillers maîtres, et
MM.
Cadet,
Blairon,
Marland,
conseillers
maîtres
en
service
extraordinaire.
Le rapporteur de synthèse était M. Giannesini, conseiller
référendaire. Le contre-rapporteur était M. Andréani, conseiller maître.
Les contrôles des établissements publics concernés ont été
effectués par MM. Andréani, Tournier et Schwartz, conseillers maîtres,
M. Cadet, conseiller maître en service extraordinaire, Mme Wirgin,
conseillère référendaire,
MM. Marcovitch et Mory, auditeurs.
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Introduction
La France compte aujourd’hui 37 musées nationaux qui occupent,
parmi les 1 214 institutions disposant du label « Musées de France », une
place éminente
1
.
Les musées nationaux, en effet, comptent parmi eux les
plus grands musées français, que ce soit par la richesse de leurs
collections ou leur fréquentation : le musée du Louvre, bien sûr, qui est le
musée le plus visité au monde, mais aussi le château de Versailles, le
musée national d’art moderne abrité par le Centre national d’art et de
culture Georges Pompidou, le musée d’Orsay ou encore celui du quai
Branly. Avec 28 millions de visites enregistrées en 2009, les musées
nationaux représentent ainsi la moitié de la fréquentation des musées de
France.
Au cours de la dernière décennie, ces musées nationaux ont été,
plus encore qu’auparavant, au coeur de la politique culturelle nationale.
Entre 2000 et 2010, les dépenses directes et les dépenses fiscales de l’Etat
au bénéfice des musées nationaux ont augmenté deux fois plus vite que
celles du ministère de la culture et trois fois vite plus que celles du budget
de l’Etat. Peu de secteurs, peu de services publics peuvent se prévaloir
d’un tel effort au cours des dernières années.
Les ambitions qui le sous-tendaient ont été formulées à plusieurs
reprises, mais malgré quelques inflexions, les grands objectifs assignés
par l’Etat à ses musées sont restés à peu près les mêmes pendant dix ans.
Ils correspondaient à quatre enjeux.
Le premier tenait à l’amélioration de la gestion scientifique et
administrative des collections nationales d’oeuvres d’art, destinée à pallier
les graves lacunes qui avaient été constatées au cours des années
précédentes.
Le développement des musées, à travers l’extension des espaces, la
multiplication des expositions ou encore l’ambition des acquisitions,
constituait le deuxième enjeu.
Le troisième visait à diversifier le public des musées. Après une
forte croissance de la fréquentation liée, à la fin des années 1980, à
l’ouverture du musée d’Orsay puis à l’achèvement du projet « Grand
1
La liste des 37 musées nationaux figure à l’annexe 1.
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10
COUR DES COMPTES
Louvre », celle-ci s’était stabilisée au cours des années 1990 pour reposer
aux deux tiers sur les touristes étrangers et pour le dernier tiers sur un
public parisien plutôt âgé issu des catégories socioprofessionnelles les
plus favorisées. Aussi le rajeunissement des publics et la démocratisation
de l’accès aux musées ont-ils été érigés en priorités dès 1999. Celles-ci
ont été réaffirmées en 2003 lors de la présentation d’une réforme
d’ensemble des musées nationaux, et continûment affichées comme l’un
des objectifs majeurs du ministère de la culture.
Enfin, l’efficience de l’organisation et de la gestion des musées, à
travers notamment l’objectif d’accroissement des « ressources propres »,
a été désignée comme un objectif à partir du milieu de la décennie.
Si la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France a créé les
instruments et les conditions d’une meilleure gestion des collections, le
ministère de la culture a cherché à traiter les trois autres enjeux au moyen
d’un unique levier : l’autonomie des musées.
De
fait,
la
reconfiguration
des
musées
de
l’Etat
autour
d’établissements publics autonomes et la fin du système coopératif et
mutualiste auparavant incarné par la Réunion des musées nationaux
(RMN) ont inspiré tous les schémas de réorganisation produits au cours
de la décennie, de la réforme présentée en 2003 aux mesures décidées en
2007 et 2010 dans le cadre de la « révision générale des politiques
publiques » (RGPP).
Ce mouvement a favorisé le dynamisme propre des musées
nationaux, en particulier des plus grands d’entre eux. Mais il en a
accentué la concentration autour de Paris au détriment des autres régions,
que ce soit en termes d’investissements, d’offre culturelle ou de
fréquentation.
Par ailleurs, cette réforme institutionnelle a été mise en oeuvre de
façon graduelle, sélective et incomplète. Seuls le Louvre, le musée du
quai Branly et, plus anciennement, le Centre Georges Pompidou ont
accédé à une large autonomie, tandis que quelques autres grands musées
ne parvenaient qu’à une autonomie partielle (Versailles, Orsay et Guimet
progressivement, Fontainebleau et Picasso très récemment) faute de
pouvoir gérer leurs personnels fonctionnaires.
Elle ne s’est pas non plus traduite par une inflexion de l’économie
muséale. Plus autonomes quant à leurs activités, les grands musées
nationaux ne le sont pas devenus quant à leur financement, et dépendent
tout autant qu’il y a dix ans des subventions publiques suivant des taux
qui s’échelonnent de 55 à 80 % selon les établissements.
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INTRODUCTION
11
Enfin, la diversification du public des musées est restée à l’état
d’intention. Celui-ci ne s’est guère rajeuni avant la mise en oeuvre de la
gratuité d’accès accordée aux visiteurs âgés de 18 à 25 ans en avril 2009 ;
et l’ouverture sociale espérée ne s’est pas produite. En 2008, malgré une
décennie d’investissements publics soutenus, les Français n’étaient pas
plus nombreux à fréquenter les musées qu’ils ne l’étaient en 1997
2
.
Le présent rapport rend ainsi compte des résultats contrastés
obtenus par les musées nationaux et par la politique muséale de l’Etat au
cours de la dernière décennie. Si chaque musée, considéré isolément, peut
se prévaloir de succès importants en dressant le bilan de son activité,
notamment en termes de fréquentation ou d’offre culturelle, la politique
de l’Etat mise en oeuvre par le ministère de la culture, elle, débouche sur
un constat plus critique : plus coûteuse, plus concentrée sur la région-
capitale, et plus éloignée de plusieurs de ses objectifs qu’elle ne l’était il y
a dix ans.
Ce
jugement
est
étayé
par
l’analyse
de
trois
thèmes :
l’organisation, le financement et les résultats des musées nationaux.
Les relations entre l’Etat et les musées nationaux, marquées par les
laborieuses tentatives de construction d’un paysage institutionnel capable
de succéder à l’ancien système centralisé en crise au début des années
2000, font l’objet du chapitre I.
L’effort budgétaire public qui a caractérisé toute la décennie, tant
en matière de subventions qu’en matière de dépense fiscale liée au
mécénat, est retracé dans le chapitre II.
Les deux derniers chapitres confrontent les objectifs assignés aux
musées avec leurs résultats.
Le chapitre III traite de la gestion des collections, qui s’est
améliorée au cours de la décennie, et de la politique d’acquisitions
d’oeuvres, dont la réforme s’est accompagnée d’une forte augmentation
de ses moyens.
Le chapitre IV, enfin, évoque quatre traits saillants de la décennie
écoulée : le développement de l’offre culturelle des musées, la
concentration parisienne de celle-ci, la croissance globale de la
fréquentation et son échec à se diversifier, et pour finir le caractère
paradoxal des politiques tarifaires menées depuis dix ans au regard de
l’objectif de démocratisation culturelle.
***
2
La contradiction apparente entre ce constat et celui d’une augmentation de la
fréquentation sera expliquée plus loin.
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12
COUR DES COMPTES
Les travaux de la Cour des comptes sur les musées nationaux
Les observations rassemblées dans le présent rapport, qui prend la
suite à quatorze ans d’intervalle, du rapport public particulier «
Les musées
nationaux et les collections nationales d’oeuvres d’art
» publié par la Cour
des comptes en février 1997, s’appuient sur des investigations spécifiques
réalisées au premier semestre 2010, ainsi que sur les contrôles de plusieurs
musées effectués de 2007 à 2010 :
- Le musée Auguste Rodin
- Le musée du quai Branly
- Le musée Henner
- Le musée du Louvre
- Le musée Gustave Moreau
- Le musée de l’Orangerie
- Le musée d’Orsay
- Le château, le musée et le domaine national de Versailles
- La Réunion des musées nationaux (RMN)
Les
observations
provisoires
résultant
de
ces
investigations
spécifiques et de la synthèse de ces contrôles ont été soumises à la
contradiction des directions d’administration centrale du ministère de la
culture ainsi qu’à celle des présidents et directeurs des musées concernés
entre les mois de septembre et novembre 2010. Cette phase contradictoire a
été prolongée et enrichie par plusieurs auditions d’experts et de personnalités
qualifiées, ainsi que par des entretiens auprès de responsables de musées aux
Etats-Unis et en Allemagne.
Le présent rapport public thématique a été adressé sous forme de
projet au ministre de la culture et de la communication et au ministre du
budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de
l’Etat, ainsi qu’aux présidents des institutions et musées érigés en
établissements publics autonomes évoqués dans le présent rapport. Les
réponses communiquées à la Cour sont publiées à la suite du rapport.
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Chapitre I
La réorganisation des
musées nationaux : une autonomie
opportune, un pilotage national affaibli
Les musées nationaux sont les héritiers en ligne directe des
collections royales, devenues
nationales
avec la Révolution française, et
qui n’ont cessé d’être enrichies depuis 1792.
L’origine et le statut légal de ces collections désignent l’Etat
comme l’autorité responsable de leur conservation et de leur exposition
au public. Mais ce rôle devait-il aller jusqu’au pilotage et à la gestion de
l’ensemble des activités muséales suivant le système mis en place au
début du 20
ème
siècle ? Dès le début des années 1990, et plus encore au
début de la décennie 2000-2010, le constat était communément dressé
d’un système trop centralisé, auquel la direction des musées de France
(DMF) et la Réunion des musées nationaux (RMN) ne parvenaient plus à
insuffler le dynamisme d’une économie culturelle elle-même en pleine
croissance.
C’est sur la base de ce constat que l’autonomie des musées
nationaux est devenue, au tournant des années 1990, le coeur de la
politique muséale nationale. Cette vision institutionnelle a dominé les
projets de réforme engagés tout au long de la décennie, au risque d’avoir
vu les mots (l’autonomie, la contractualisation) l’emporter sur la réalité
(les missions, les responsabilités) (I).
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14
COUR DES COMPTES
Dans ce contexte, le régime centralisé et « mutualiste » articulé
autour de la DMF et de la RMN, qui était clairement dépassé, n’a pas
encore été remplacé par un nouveau système où l’autonomie de gestion
des musées aurait pour contrepartie une politique nationale clairement
affirmée sur quelques objectifs stratégiques et dotée de capacités de
régulation efficaces (II).
I
-
La recomposition des musées nationaux
De 1895 à 2004, les musées nationaux dépendant du ministère de
la culture ont fait partie d’une communauté solidaire conçue comme la
traduction institutionnelle de l’unité des collections nationales. Ce
système à la fois mutualiste et coopératif reposait sur la direction des
musées de France (DMF) et la Réunion des musées nationaux (RMN),
que le directeur de la DMF présidait
ès
qualités.
La DMF administrait directement les collections et les musées,
lesquels constituaient autant de services administratifs placés sous son
autorité. Tous les personnels en charge des activités scientifiques (les
conservateurs) ou de la surveillance relevaient de cette direction. Dans ce
système, un directeur de musée, parmi les conservateurs, n’avait guère
qu’un statut de primus inter pares ; il ne disposait en fait de gestion que
d’attributions réduites. La RMN, de son côté, était en charge de la
perception
des
droits
d’entrée
et
des
mécénats,
ainsi
que
du
développement des activités (les expositions temporaires, les éditions et
les boutiques).
C’est à partir des années 1990 qu’une contestation du « système
DMF-RMN » allait se développer. Notamment, la concentration entre les
mains de la RMN de l’ensemble des fonctions ressortissant de l’économie
culturelle, c’est-à-dire de tous les métiers ne relevant pas strictement de la
conservation, allait se heurter à la revendication d’autonomie des musées.
La transformation du Louvre et de Versailles en établissements
publics autonomes, en 1993 et 1995, quoiqu’ils soient restés dans un
premier temps liés statutairement à la RMN, symbolisait en effet
l’émergence d’une nouvelle idée forte au sein du paysage muséal
national : celle de l’autonomie. La Cour des comptes, dans son rapport
public particulier de 1997 «
Les musées nationaux et les collections
nationales d’oeuvre d’art
» avait conforté cette évolution en notant que
l’autonomie des établissements était cohérente avec les évolutions en
cours dans le monde muséal.
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
15
A partir de 1999, le ministère de la culture est ainsi entré dans un
chantier institutionnel et statutaire ouvert au nom de l’autonomie, qu’il
peine aujourd’hui encore à achever.
A - Le choix de l’autonomie des musées
1 -
La notion d’autonomie dans le monde des musées : le primat
des « collections »
L’autonomie des musées nationaux s’inscrit dans un contexte
historique et légal qui ne lui est pas spontanément favorable puisque la
tradition française privilégie les « collections nationales » davantage que
les « musées ».
Selon la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France, en
effet, «
est considérée comme musée, au sens de la présente loi, toute
collection permanente composée de biens dont la conservation et la
présentation revêtent un intérêt public et organisée en vue de la
connaissance, de l'éducation et du plaisir du public.
».
3
Cet attachement français à la notion de collection prend un tour
particulier dans le cas des musées nationaux.
Ceux-ci ne font l’objet d’aucune définition ni d’aucune désignation
légale : l’article 3 de l’ordonnance du 13 juillet 1945 portant organisation
provisoire des musées des beaux-arts dispose simplement que leur liste
est fixée par décret. Cette liste, fondée à l’origine sur des collections
cohérentes, présente aujourd’hui plusieurs curiosités, voire plusieurs
anomalies, qui justifieraient sa révision. L’annexe 1 en donne plusieurs
exemples.
Les collections nationales, en revanche, bénéficient d’un statut
légal qui fait l’objet du livre IV « Musées » du code du patrimoine,
structuré autour de grands principes : l’inscription obligatoire sur des
inventaires soumis à récolement tous les dix ans, l’imprescriptibilité,
l’inaliénabilité, la procédure – inemployée en pratique – de déclassement
susceptible de préparer une éventuelle cession, le régime des transferts de
propriété entre personnes publiques, le régime des dépôts etc.
3
A titre de comparaison, l’International Council of Museums (ICOM), la principale
organisation internationale de concertation et de coopération du monde muséal, retient
depuis 1951 une définition des musées plus fonctionnelle, dont la notion de collection
est absente : «
Le musée est une institution permanente sans but lucratif, au service de
la société et de son développement, ouverte au public, qui acquiert, conserve, étudie,
expose et transmet le patrimoine matériel et immatériel de l’humanité et de son
environnement à des fins d'études, d'éducation et de délectation.
»
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COUR DES COMPTES
L’autonomie invoquée depuis le début des années 1990 porte donc
sur l’administration et la gestion des activités des musées, mais le statut
des collections demeure en l’état de la loi un statut national.
2 -
Une recomposition institutionnelle autour d’établissements
publics
A l’aube de la décennie, le système muséal paraissait s’être
stabilisé autour de trois catégories d’opérateurs.
La première comprenait les
« grands »
musées érigés en
établissements publics autonomes : le Centre Georges Pompidou, et le
musée-château de Versailles.
La deuxième comprenait – et comprend toujours – plusieurs
« petits » musées bénéficiant eux aussi, et depuis plus longtemps, du
statut d’établissement public pour des raisons liées à l’unité de leurs
collections et aux volontés de leurs donateurs : tel était le cas du musée
Rodin, du musée Gustave Moreau et du musée Jean-Jacques Henner.
Enfin, les autres musées nationaux constituaient des services
dépendant directement de l’organigramme administratif de la DMF. Ce
sont ces derniers musées, les plus nombreux, qui ont été érigés en
services à compétence nationale (SCN) à compter du 1
er
janvier 1999.
Le statut de « service à compétence nationale »
Le statut de SCN a été créé par les décrets n° 463 et 464 du 9 mai
1997 pour offrir à des services de l’administration une autonomie
opérationnelle au quotidien sans leur conférer pour autant la personnalité
morale et les faire sortir de la « hiérarchie » ministérielle. A cet égard, les
SCN constituent une structure intermédiaire entre un service administratif de
l’Etat traditionnel et un établissement public.
Le décret n° 464 du 9 mai 1997 dispose ainsi que les SCN «
peuvent
se voir confier des fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation,
des activités de production de biens ou de prestation de services, ainsi que
toute autre mission à caractère opérationnel, présentant un caractère
national et correspondant aux attributions du ministre sous l'autorité duquel
ils sont placés.
».
Dans l’univers qui était celui des musées nationaux à la fin des années
1990, ce statut leur conférait une autonomie de gestion symbolisée par une
dotation globale de fonctionnement attribuée chaque année. Mais c’était la
RMN qui demeurait chargée de percevoir leurs recettes et de les réinvestir
dans des acquisitions ou des expositions intéressant l’ensemble des musées.
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17
Or, cette nouvelle organisation a presque aussitôt été remise en
cause, avant même que soit dressé sur des bases incontestables le constat
que les avantages qui en étaient attendus ne s’étaient pas manifestés.
Dès le début de l’été 2002, le ministre de la culture, s’appuyant
notamment sur les recommandations d’une série de rapports rendus à
l’automne précédent par l’Inspection générale des finances, formulait les
grands axes d’un réforme globale des musées nationaux, fondée sur un
approfondissement de l’autonomie du Louvre et de Versailles et leur
sortie du système mutualiste animé par la RMN, et par l’extension de ce
statut à de nouveaux musées. Dans sa communication du 4 avril 2003
relative à la réforme, le ministre indiquait: «
On a déjà vu combien ce
type de formule dotant les musées d’une véritable autonomie a permis un
fort développement des publics, activités et recettes propres.
».
C’est ainsi que par deux décrets du 26 décembre 2003 ont été créés
les deux établissements publics administratifs du musée d’Orsay et du
musée Guimet, qui ont commencé à fonctionner sous leur nouveau statut
à compter du 1
er
janvier 2004. Ils ont conservé, dès cette date, l’intégralité
de leurs recettes, tandis que le Louvre et Versailles, qui étaient restés dix
ans plus tôt financièrement liés à la RMN, cessaient de lui reverser une
fraction de leurs droits d’entrée
4
.
Simultanément les quatre musées autonomes se voyaient confier la
responsabilité de leurs acquisitions, et le Louvre la responsabilité de la
rémunération de tous ses personnels fonctionnaires ainsi que celle du
recrutement de ses agents de surveillance.
Pendant quatre ans, la réforme statutaire annoncée s’en est tenue à
ces transformations
5
.
C’est trois ans plus tard, en décembre 2007, que le premier relevé
de décisions du conseil de modernisation des politiques publiques
(CMPP) réuni dans le cadre de la révision générale des politiques
publiques (RGPP) relançait le mouvement suivant un schéma qui
prévoyait la disparition des musées-SCN à travers leur adossement à la
RMN et la transformation en établissements publics du château de
Fontainebleau et du musée Picasso.
4
45 % pour le Louvre et une somme forfaitaire de 20 MF pour Versailles, selon le
partage établi lors de leur transformation en établissements publics.
5
Seul le musée du quai Branly, qui existait déjà depuis 1999 comme établissement
public constructeur et préfigurateur, a été doté en décembre 2004 de nouveaux statuts
destinés à le faire entrer en phase d’exploitation.
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COUR DES COMPTES
Ces derniers accèderont à leurs nouveaux statuts par deux décrets
du 11 mars 2009 et du 18 mai 2010, et le musée de l’Orangerie a été réuni
au musée d’Orsay par un décret du 27 mai 2010.
3 -
Une recomposition inachevée
Le schéma arrêté dans le cadre de la révision générale des
politiques publiques (RGPP) en décembre 2007 n’a pas été mené à bien.
Le devenir des musées-SCN, en effet, fait toujours l’objet
d’interrogations et de réflexions. Le CMPP ayant posé, en décembre
2007, le principe de «
la fin de la gestion directe par la DMF des musées
nationaux
» (en oubliant apparemment que ce n’était déjà plus le cas
depuis le 1
er
janvier 1999), le ministère est toujours à la recherche d’une
solution pour favoriser l’autonomie des musées sans multiplier les
établissements trop petits pour être réellement viables. Le rapport
d’orientation relatif à la deuxième vague RGPP, destinée à couvrir les
années 2011-2013, publié le 30 juin 2010, ne trace aucune perspective
concrète et se contente de mentionner «
une nouvelle organisation
»
puisque l’idée d’un rattachement à la RMN a été récusée par la plupart
des directeurs de musées.
Les adossements de bon sens ont déjà été réalisés avec l’adjonction
du musée Hébert et de l’Orangerie des Tuileries au musée d’Orsay, celle
du musée Delacroix au musée du Louvre et celle du musée d’Ennery au
musée Guimet. Dans le schéma d’adossement imaginé en 2001, seul
resterait à réaliser le rapprochement des musées Henner et Gustave
Moreau, qui sont déjà des établissements publics, avec le musée d’Orsay.
Mais les enjeux sont limités, le premier étant resté fermé pendant des
années, le second paraissant vivre son autonomie avec succès.
Par ailleurs, dès 1999, les SCN avaient permis des regroupements,
avec la constitution du service des musées du 20
ème
siècle des Alpes-
Maritimes (regroupant les musées Marc Chagall à Nice, Fernand Léger à
Biot et Picasso à Vallauris) et du service des musées napoléoniens
(regroupant La Malmaison-Bois Préau, la maison Bonaparte d’Ajaccio et
le musée de l’île d’Aix).
Quant aux hypothèses de cession à des collectivités locales,
imaginées par le CMPP pour les musées Adrien Dubouché à Limoges,
Magnin à Dijon, les Granges de Port Royal et des Deux Victoires à
Mouilleron-en-Pareds, elles semblent au point mort.
Il reste donc aujourd’hui une quinzaine de musées-SCN que le
ministère de la culture cherche à faire évoluer.
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19
Aussi, c’est d’une nouvelle forme d’adossement ou de « sur-
adossement » qu’est espéré l’achèvement de la recomposition entamée en
1999 : la quasi-totalité des musées-SCN subsistants devraient en effet être
fédérés dans la future Maison de l’Histoire de France.
4 -
Une autonomie sans stratégie d’efficience
La véritable question qui se pose aujourd’hui aux musées
nationaux n’est pas celle de l’autonomie culturelle et de gestion, à
laquelle tous les acteurs du monde muséal se sont ralliés de longue date.
Elle porte plutôt sur les objectifs d’efficience qui doivent être attachés à
la transformation statutaire.
Selon la communication ministérielle de 2003, il n’y aurait pas de
croissance du volume des activités sans autonomie dans le cadre de
l’établissement public, à la lumière de ce qui s’était produit à Versailles et
au Louvre.
Mais au-delà de son intérêt en termes de développement culturel,
cette transformation statutaire n’était corrélée à aucune stratégie
d’efficience. Il n’était pas attendu des nouveaux établissements publics
qu’ils coûtent moins cher à l’Etat, et de fait, cela n’a pas été le cas.
A l’occasion de son contrôle du musée d’Orsay, la Cour a établi
que la transformation statutaire avait entrainé un coût net pour l’Etat de
2,3 M€
6
. Elle avait procédé au même constat lors de son examen de la
transformation du château de Chambord en établissement public, avec là
aussi sa séparation avec un établissement mutualiste (le Centre des
monuments nationaux en l’occurrence).
Il n’y a là rien de surprenant. La transformation en établissement
public est immédiatement coûteuse, puisque, même dans le cadre d’une
transition en douceur où les transferts de personnels d’un statut à l’autre
s’effectuent sans heurts et sans coûts, elle implique la création de postes
d’encadrement sur place qui relevaient, auparavant, de la mutualisation au
sein de la RMN ou de la DMF.
6
Celui-ci, en 2004, a en effet versé 10,33 M€ au musée et 4,28 M€ à la RMN en
compensation de la sortie du musée du système mutualiste, soit 14,61 M€ là où en
2003, il n’avait attribué que 12,33 M€ en dotation à l’ancien SCN. Ce surcoût
s’explique en partie par le recrutement immédiat de cadres et de nouveaux personnels,
faute qu’ils aient pu être recrutés parmi les agents en poste à la RMN : les effectifs
employés par le musée sont passés entre l’ancien (31 décembre 2003) et le nouveau
statut (31 décembre 2004) de 533 à 554.
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Ce « prix immédiat de l’autonomie » serait un investissement avisé
s’il était établi, par un plan d’activité crédible, que la transformation
statutaire s’accompagnera plus tard de gains d’efficience. Mais le
ministère de la culture n’a jamais subordonné la transformation statutaire
à une telle condition.
La preuve en a été donnée, récemment, par le fait que la
publication du décret portant création de l’établissement public du musée
Picasso, le 18 juin 2010, est intervenue avant que le calcul de la
subvention pour charge de service public destinée au musée ait été
entrepris. Les documents élaborés par l’équipe de direction du musée
avant sa transformation rendent compte d’une ambition scientifique et
culturelle aboutie mais ne comportent pas de plan d’activité formalisé qui
dessinerait une trajectoire économique et budgétaire. Tout au plus est-il
estimé que le taux de ressources propres du musée pourrait atteindre 30 %
en 2015 alors que la cible de ressources propres des musées nationaux
affichée par le projet annuel de performance du ministère de la culture
pour 2011 s’élève à 39 %
7
.
Ce décalage dans le temps montre que la transformation statutaire
a été considérée comme une fin en soi, indépendamment d’un plan
d’activité et d’une analyse économique.
Le calcul des premières subventions pour charge de service public
destinées au nouvel établissement public du château de Fontainebleau a
quant à lui été effectué plus précocement et de façon plus raisonnable,
puisqu’à partir d’un coût de base chiffré en regard des conditions
antérieures de fonctionnement, la première subvention de l’établissement
n’a été majorée que de 3,3 % (soit 66 177 €). Néanmoins, la première
subvention d’investissement, d’un montant de 1,8 M€, a été considérée
comme
forfaitaire,
puisque
«
le
travail
de
programmation
est
actuellement en cours entre votre établissement et la direction de
l’architecture et du patrimoine.
». Il eût été concevable que cette
programmation, là aussi, précédât la transformation statutaire.
7
Selon les chiffres communiqués par la présidente du nouvel établissement public,
celui-ci, à compter de sa réouverture fin 2013, nécessitera la présence de 143 agents
en équivalents temps plein (ETP), alors que sous l’ancien statut, cet effectif ne
s’élevait qu’à 96 au sein du musée et à une vingtaine d’emplois au sein de la DMF et
de la RMN. L’autonomie du musée
aura donc pour corollaire un accroissement de
son coût de fonctionnement. Celui-ci n’est pas anormal compte tenu du quasi-
triplement des surfaces d’exposition : il n’en illustre pas moins la perpétuation de la
dynamique de dépense dans laquelle sont engagés les musées nationaux.
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21
Dans un certain nombre de cas (dont le Louvre et Picasso), la
transformation
statutaire
était
concomitante
d’une
politique
de
développement soutenue par l’Etat. Il est donc normal que celle-ci ne se
soit pas traduite immédiatement par des gains d’efficience ou un surcroît
de recettes tels que l’Etat aurait pu, progressivement, réduire le niveau de
son soutien. Cependant, celui-ci n’a jamais cessé de croître.
Dans d’autres cas (Orsay, Guimet, Fontainebleau, Sèvres), il
n’apparaît pas que le changement de statut ait été précédé ou accompagné
d’une volonté explicite de développement des espaces, de l’offre
culturelle ou des activités. Il est moins logique, dans ces cas, que la
création d’établissements publics n’ait pas été subordonnée à un plan
d’activité pluriannuel qui projette une stabilisation, voire une réduction
du soutien de l’Etat.
Quant à l’adossement du musée de l’Orangerie au musée d’Orsay,
qui aurait pu reposer sur des perspectives de mutualisations et
d’économies, il se traduit dans l’immédiat par une situation stable. Le
président du musée d’Orsay, interrogé sur ce point par la Cour, a indiqué :
«
Le rattachement de l’Orangerie au musée d’Orsay ne semble pas
pouvoir être réduit à un objectif d’économies d’échelles mais ressort
davantage d’une ambition de développement. C’est du point de vue du
développement culturel et commercial que l’Orangerie a certainement le
plus à gagner.
».
Enfin, l’autonomie associée au statut d’établissement public n’a
pas été conduite jusqu’à son terme. A ce jour, seuls le Centre Georges
Pompidou, le musée du Louvre et le musée du quai Branly disposent
d’une autonomie substantielle, en ce sens qu’ils gèrent l’intégralité de
leurs personnels. Mais le bilan de la délégation de gestion de ses
personnels fonctionnaires consentie au Louvre à partir de 2003 dressé par
la Cour des comptes à l’occasion de son contrôle de l’établissement a
montré les limites de ce dispositif, notamment en termes de coût. Le
ministère de la culture a d’ailleurs interrompu ce mouvement délégataire
et les revendications en ce sens des musées d’Orsay et de Versailles,
formulées dès le milieu des années 2000, n’ont pas été satisfaites. L’audit
approfondi de cette délégation, recommandé par la Cour, a été réalisé
récemment.
C’est sur la base de ses conclusions que le ministère décidera
ou non d’en étendre le bénéfice à d’autres établissements
8
.
8
En témoignent les propos du secrétaire général du ministère de la culture à
l’occasion de son audition par la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée
nationale consacrée au musée du Louvre, le 19 février 2009 :
« Le ministère de la
Culture est un petit ministère, comptant environ 30 000 agents, dont à peine 12 000
en gestion directe. Quel est le seuil au-dessous duquel il ne faut pas passer ? Se pose
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COUR DES COMPTES
C’est dire que pour l’heure, l’autonomie placée au coeur de la
réforme statutaire paraît condamnée à rester incomplète, faute, peut-être,
d’avoir été soumise à de plus fortes contraintes d’efficience.
En effet, les transformations statutaires réalisées ou projetées ne se
sont pas inscrites dans une stratégie qui permette à l’Etat de modérer ou
de réduire ses aides directes aux établissements. Il s’agit là d’un
contrepoint sérieux à la notion d’ « autonomie ».
Aujourd’hui, la situation des finances publiques, d’une part, et la
richesse de l’offre muséale existante d’autre part interdisent de raisonner
uniquement en termes de « développement ». L’Etat ne saurait en effet
perpétuer l’effort budgétaire qu’il a déjà déployé en faveur des musées
depuis dix ans. Aussi, il conviendrait d’écarter dorénavant toute évolution
statutaire qui ne reposerait pas sur un projet économique crédible
susceptible de stabiliser ou modérer cet engagement financier. La création
de la Maison de l’Histoire de France, destinée, comme il a été indiqué, à
fédérer neuf musées nationaux, devrait ainsi s’accompagner d’un plan
d’activité et d’un budget pluriannuel précis, de même que la constitution
du musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée ou que
chacun des nouveau départements envisagés par le musée du Louvre.
B - L’évolution de la RMN
La revendication par les musées de leur autonomie correspondait à
la volonté de maîtriser les leviers de leur politique culturelle et de leur
développement, c’est-à-dire d’exercer directement les compétences que
détenait jusqu’alors la RMN. Le chantier statutaire avait donc pour
corollaire une réforme du mode d’intervention de cette dernière.
1 -
La contestation du rôle de la RMN
L’exercice de ses missions, et parfois l’existence même de la
RMN, étaient l’objet de plusieurs critiques à la fin des années 1990.
également la question de la cohérence des statuts et du traitement différencié entre les
petits établissements et les grands. Il y a urgence à décider. Bercy a été sollicité pour
diligenter une inspection conjointe avec les affaires culturelles, qui sera chargée de
faire un bilan des transferts déjà engagés. A-t-on dédoublé les équipes en créant des
directions des ressources humaines dans les établissements ? A-t-on tiré toutes les
conséquences de ce transfert au niveau de l’administration centrale ? Doit-on aller
plus loin pour rationaliser le système ? ».
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Les grands musées qui avaient déjà accédé à l’autonomie
administrative au début des années 1990 (le Louvre et Versailles)
revendiquaient que celle-ci soit étendue aux expositions et aux
acquisitions, et entendaient conserver l’intégralité de leurs recettes de
billetterie au lieu d’en reverser une partie à la caisse commune gérée par
la RMN.
Les « petits » musées, bien qu’attachés à la mutualisation des
recettes, renâclaient quant à eux devant ce qu’ils appelaient l’attitude
impérialiste de la RMN, qui ne leur laissait qu’occasionnellement
l’opportunité, et suivant un système de tour, de monter les expositions et
d’éditer les catalogues auxquels ils aspiraient.
La Cour, au constat de ces tensions, observait dès 1997 : «
Le fait
d'avoir confié à une même personne, qui à la fois dirige la DMF et
préside le
conseil d'administration de la RMN (…) est une tentative de
réponse originale au problème de la
conciliation des logiques culturelles
et économiques qui sous-tendent aujourd'hui l'exploitation
des musées.
Toutefois, les arbitrages que cette solution a permis n'ont pas jusqu'ici
abouti à
l'équilibre que suppose la vocation industrielle et commerciale
de la RMN. L'évolution institutionnelle amorcée depuis dix ans pourrait
les rendre plus délicats encore à l'avenir.
»
L’année 2001 devait à cet égard s’avérer décisive.
La politique de croissance du chiffre d’affaires développée par la
RMN depuis les années 1990, qui s’était soldée lors de l’exercice 2000
par un résultat encore bénéficiaire (2,0 M€), allait révéler brutalement ses
faiblesses à l’automne 2001 et ne pas supporter l’effondrement de la
fréquentation des musées consécutif aux attentats du 11 septembre.
L’exercice devait déboucher sur une perte de 7,7 M€, puis de 4,9 M€ en
2002, la RMN n’ayant pas été autorisée à augmenter ses tarifs pour
modérer ses pertes (les grands musées, eux, le seront dès 2003).
Au sein du système mutualiste, de tels résultats étaient
inacceptables puisqu’ils donnaient corps au soupçon des grands musées
selon lequel leurs succès en matière de fréquentation servaient à financer
ce qu’ils nommaient «
les erreurs de gestion de la RMN
».
Aussi, dès le 27 juin 2002, le ministre de la culture informait le
conseil d’administration de la RMN des grands axes d’une future réforme
«
de clarification des financements publics affectés par l’Etat aux musées
nationaux
», qui allait trouver ses contours dans sa communication du
4 avril 2003 relative à la réforme des musées nationaux.
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COUR DES COMPTES
Fondée sur la fin immédiate de la mutualisation en matière de
financements et d’acquisitions, cette réforme entendait maintenir, sinon la
substance, du moins la possibilité d’un système coopératif en conservant
à la RMN l’intégralité de ses compétences vis-à-vis des petits musées,
d’une part, et la responsabilité des activités connexes des grands musées
d’autre part dans le cadre de conventions. La suite de la décennie en a
décidé autrement.
2 -
Les musées et la RMN : de tensions en divorces
Si la fin du système centralisé d’acquisition géré par la RMN a été
inscrite dès le 1
er
janvier 2004 dans les textes réglementaires (les
acquisitions sont évoquées en détail au chapitre III, point II), les autres
activités auparavant exercées en commun, c’est-à-dire les expositions
temporaires, les éditions et la gestion des boutiques devaient en principe
subsister au terme de la réforme de 2003. Or, entre 2004 et 2009, tous les
grands musées sont parvenus à exercer progressivement par eux-mêmes
ces compétences, en se contentant d’abord de conventions au coup par
coup (dans le cas des expositions temporaires), en prévoyant des clauses
d’exception à leur coopération (dans le cas des éditions) ou en procédant
à une mise en concurrence (pour la gestion des boutiques).
Cette sortie du système conventionnel s’est effectuée en
contradiction avec les dispositions réglementaires puisque les décrets
statutaires des quatre musées autonomes, spécialement modifiés à cet
effet en 2003, disposaient que la RMN exercerait les compétences fixées
par son propre décret statutaire au moyen de conventions.
Ce n’est que cinq ans plus tard, en 2009 et en 2010, que l’échec du
système de coopération conventionnel a été entériné par le ministère de la
culture.
Le décret statutaire de l’établissement public de Versailles a ainsi
été modifié en novembre 2010 en supprimant toute mention de la RMN.
Il en est de même désormais dans les statuts des établissements publics
des musées de Fontainebleau, Picasso et du nouvel établissement public
réunissant les musées d’Orsay et de l’Orangerie.
En revanche, dans le cas du Louvre, l’absence de conventions avec
la RMN constitue toujours une anomalie réglementaire puisque ses statuts
prévoient toujours l’intervention de cette dernière dans son propre champ
de compétence.
Cette orientation n’aura pas été neutre au plan budgétaire pour
l’Etat. Alors que celui-ci n’accordait en 2000 qu’une subvention de
2,33 M€ à la RMN (au titre des seules acquisitions), la cessation
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25
progressive de ses activités dans les musées a obligé l’Etat à
subventionner directement le fonctionnement de l’ancienne structure
mutualiste, et à lui verser 21,38 M€ en 2009 sans que diminuent
parallèlement les subventions accordées aux musées. Là encore,
l’autonomie a eu un coût.
La réforme de la RMN engagée en 2009 dans la foulée des
perspectives de sa fusion avec l’établissement public du Grand Palais
repose sur un projet de transformation en opérateur culturel à part entière,
qui ne jouerait plus auprès des musées qu’un rôle de «
prestataire de
services
» parmi d’autres pour les activités commerciales (boutiques…).
Cette évolution marque la fin du dernier vestige des compétences
exclusives ou même simplement « partenariales-obligées » de la RMN
vis-à-vis des musées. Cela signifie que même pour la gestion des
boutiques, la mise en concurrence – déjà pratiquée par le musée du quai
Branly mais remportée par la RMN – s’impose désormais en application
d’une «
orientation politique assumée du ministère de la culture
»
9
.
Reste que le nouveau statut de la RMN continue de désigner des
compétences «
de référence
» (photothèque, expositions) et quelques
missions de service public (notamment en matière d’acquisitions dans le
cas des trésors nationaux, pour les visites-conférences, et surtout pour les
expositions nationales organisées au Grand Palais). L’expérience des
années 2000 commande qu’au cours de la prochaine décennie, le
ministère précise quelle portée il entend donner à ces compétences «
de
référence
» et «
de service public
», et qu’il en tire toutes les
conséquences vis-à-vis des musées nationaux.
***
9
D’après les termes employés par le président de la RMN dans une lettre à la Cour
des comptes en date du 22 novembre 2010. En effet, l’article 17.I. de l’ordonnance
n° 869-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics
est venu atténuer le dispositif dérogatoire au principe de mise en concurrence issu de
l’article 41 b) de la loi 93-122 du 29 janvier 1993, dite loi Sapin. Désormais,
conformément à l’article 41 b) modifié, tel qu’il ressort de cette ordonnance,
n’échappent à l’obligation de mise en concurrence que les délégations de service
public confiées un établissement public et portant sur une activité figurant dans ses
statuts, à condition que la personne publique délégante exerce sur celui-ci un contrôle
comparable à celui qu'elle exerce sur ses propres services et qu'il réalise l'essentiel de
ses activités pour elle. Cela signifie que seules des activités de service public
identifiées comme telles et explicitement mentionnées dans ses statuts peuvent être
confiées par l’Etat à la RMN sans mise en concurrence. Mais il n’apparaît pas que la
situation juridique des activités qui seraient déléguées, non par l’Etat mais par ses
autres établissements publics, et donc ici par des musées, soit clarifiée.
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26
COUR DES COMPTES
Au début des années 2000, le ministère de la culture s’est efforcé
de concilier l’autonomie des musées avec le maintien d’une forme de
mutualisation gérée par la RMN, puis, à partir de 2004, d’un système de
coopération entre celle-ci et les musées. Mais ces deux tentatives ont
échoué, et dans la tension entre autonomie d’une part et coopération ou
mutualisation d’autre part, c’est la première qui l’a emporté au milieu des
années 2000, sans pourtant être conduite jusqu’à son terme.
L’autonomie des gestions des musées constitue un point acquis et
bienvenu. Reste qu’à plusieurs reprises au cours des dernières années, la
Cour a eu l’occasion de souligner que l’évolution des relations entre les
musées et la RMN ne devait pas se traduire par des phénomènes de
doublons ou de concurrence inefficients, et a recommandé au ministère de
la culture d’engager ou de reprendre l’indispensable réflexion sur les
activités susceptibles d’être exercées de façon plus efficiente dans un
cadre mutualisé ou coopératif.
Au moment où le nouveau statut de la RMN la désigne encore
comme un prestataire de services « de référence » pour certaines activités,
il convient de renouveler cette recommandation. Aucune définition de
l’autonomie ne saurait justifier que des établissements publics, tous
également financés sur fonds publics et placés sous la responsabilité du
même ministère, refusent de rechercher dans des formes de coopération,
voire de mutualisation, les moyens d’une plus grande efficience.
Recommandations relatives aux transformations statutaires et au
repositionnement de la RMN
1.
Mettre en cohérence la liste des musées nationaux mentionnés par le décret du
31 août 1945, la liste des grands départements figurant au même décret, et les
services ou établissements en charge des collections nationales ;
2.
Subordonner toute création ou transformation de musée à l’existence d’un projet
scientifique et culturel et d’un plan d’activité précis démontrant la pertinence
économique et budgétaire du schéma retenu ;
3.
Préciser la nature et la portée des compétences de la RMN rangées sous les
différents intitulés de « prestataire de services », « compétences de référence »
et « missions de service public ».
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UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
27
II
-
L’affaiblissement du ministère de la culture
dans ses fonctions de pilotage national
Le mouvement d’autonomie des musées aurait dû avoir pour
corollaire une évolution du pilotage ministériel. A l’ancienne tutelle des
actes devait succéder un encadrement stratégique, incarné par le choix de
dirigeants missionnés et par l’inscription des objectifs assignés aux
établissements dans un cadre pluriannuel formalisé par un contrat.
Devant la mission d’évaluation et de contrôle constituée à
l’Assemblée nationale sur la gestion de son établissement, le président du
musée du Louvre indiquait à cet égard, le 4 février 2009 : «
Si leur
nouveau statut d’établissement public leur confère une très large
autonomie, les musées nationaux ne sont pas pour autant indépendants :
des questions telles que la gratuité, l’accessibilité aux publics, la
tarification relèvent d’une politique nationale globale et de la tutelle.
».
Or, ce type de pilotage ne s’est pas concrétisé, les dirigeants des
grands musées étant parvenus à s’extraire de l’encadrement des
administrations ministérielles tout en continuant de dépendre étroitement
des dotations de l’Etat.
Cette situation a débouché sur un mode de relations peu
satisfaisant entre le ministère de la culture et les grands musées. A
l’exercice ancien de la « tutelle », qu’il fallait réinventer, a succédé une
coexistence régulée pour l’essentiel par les relations directes entre les
équipes dirigeantes des musées et les autorités politiques, les premières
ayant pris l’habitude de ne référer qu’aux secondes sans que les services
du ministère de la culture parviennent à assurer, au quotidien, la
continuité d’une politique nationale.
Ce mode de fonctionnement a eu une double conséquence : il a
affaibli le cadrage stratégique pluriannuel, c’est-à-dire concrètement la
cohérence et la continuité de la politique des musées ; et il a placé le
ministère dans une situation où toute décision devient à la fois plus
longue, plus complexe et souvent plus coûteuse.
A - L’élaboration des documents stratégiques
Il n’existe pas aujourd’hui de répartition des rôles explicite entre
les trois documents stratégiques qui devraient encadrer l’activité des
musées : les projets scientifiques et culturels (PSC), élaborés par les
musées ; les contrats pluriannuels, préparés en commun par les musées et
le ministère de la culture ; et les lettres de mission aux dirigeants des
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28
COUR DES COMPTES
établissements, concertées entre le cabinet du ministre et leurs
destinataires.
Au cours des dernières années, aucun musée n’est parvenu à
articuler ces trois types de documents, et il a pu même arriver que les trois
fassent simultanément défaut.
1 -
Les projets scientifiques et culturels : un état des lieux inégal
La loi du 4 janvier 2002 et ses textes d’application subordonnent
l’attribution par l’Etat du label « Musée de France » à la réalisation d’un
projet scientifique et culturel (PSC). Mais les musées nationaux ayant
tous bénéficié d’office de ce nouveau label, ont été peu incités à
confectionner des PSC.
Leur transformation en établissements publics à compter du
1
er
janvier 2004 a conduit les musées Guimet et d’Orsay à élaborer
rapidement un PSC, signe de leur autonomie nouvelle et fondement
stratégique de leur développement. Les « petits » musées Rodin et
Gustave Moreau, dont les équipes sont plus modestes, ont pris davantage
de temps mais sont parvenus également à préparer leur document et à le
finaliser entre 2006 et 2008. Enfin, à Versailles, un premier document
daté de 1999 a été actualisé 2007.
Trois grands établissements, en revanche, ne disposent pas d’un
PSC.
Le musée national d’art moderne abrité par le Centre Georges
Pompidou, tout d’abord, a tiré parti de l’autonomie historique de sa
« structure mère », qui n’a jamais été soumise à la tutelle de la DMF, pour
se tenir à l’écart du processus lancé en 2002.
Le Louvre, ensuite, du fait qu’il abrite huit grands départements
ayant chacun leur politique scientifique, n’a jamais communiqué au
ministère de PSC intégré. Mais dans son cas, cette situation s’explique
aussi par le fait qu’à partir de 2002, l’établissement s’est investi
davantage dans le processus contractuel que dans un processus de
dialogue scientifique avec la DMF.
Dans le même esprit, le musée du quai Branly n’a pas non plus
élaboré de PSC en tant que tel et a préféré inclure les éléments relatifs à
ses collections dans son contrat de performance
2008-2010.
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29
L’articulation des PSC avec les contrats constitue à cet égard un
prisme des difficultés rencontrées par le ministère de la culture pour faire
vivre son système de « double tutelle », qui voit les grands établissements
publics suivis simultanément par la direction « métier » (aujourd’hui la
direction générale des patrimoines, et auparavant la DMF), et par la
direction administrative et financière du ministère (actuellement le
secrétariat général, anciennement la direction de l’administration
générale). Les PSC relèvent clairement de la première, tandis que les
contrats pluriannuels ont historiquement été portés par la seconde
conjointement avec la direction du budget.
2 -
Des lettres de mission encore peu nombreuses
Si, au début de la décennie, c’est surtout du contrat pluriannuel
qu’était attendu un renouvellement de l’ancienne tutelle, à partir de 2007,
contrat et lettre de mission ont presque toujours été évoqués en même
temps. Le nombre de lettres effectivement adressées aux présidents
d’établissements est pourtant resté modeste.
De 2000 à 2010, ce sont 26 mandats qui ont été effectués ou
entamés par des présidents dans les neuf principaux établissements
publics de la sphère muséale. Sur ces 26 mandats, seuls sept ont été
encadrés par une lettre de mission (dont trois pour la seule RMN). Si l’on
s’en tient aux mandats entamés à partir de 2008, c’est-à-dire après la
décision du conseil de modernisation des politiques publiques de
décembre 2007 prévoyant la généralisation de telles lettres, le bilan est un
peu plus favorable eu égard aux trois lettres de mission adressées aux
présidents du Centre Georges Pompidou et des musées d’Orsay et Guimet
en 2009. Mais les présidents des musées du quai Branly, du Louvre et de
Versailles font toujours exception.
Deux raisons principales expliquent cette situation.
La première résulte des réticences des présidents d’établissements
eux-mêmes à être « missionnés ».
La deuxième raison tient au fait que ces lettres, pour jouer leur
rôle,
exigeraient
qu’un
certain
nombre
d’options
politiques
ou
stratégiques fussent arbitrées en amont. Or, cela a rarement été le cas au
cours des dernières années.
Le dispositif des « lettres d’objectifs », destinées à fixer chaque
année les cibles qui gouvernent la part variable de la rémunération des
présidents d’établissements publics, a eu davantage de succès, quoiqu’en
toute fin de décennie puisqu’il ne s’est généralisé qu’en 2010. Mais ces
parts variables, peu importantes, se sont focalisées sur les objectifs
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30
COUR DES COMPTES
quantitatifs (la fréquentation en volume, le niveau des ressources propres,
le rythme des opérations de récolement, etc.) sans qu’y soient intégrés des
paramètres plus qualitatifs (la présence des jeunes et des publics du
« champ social » dans les musées, etc.). Au surplus, la quasi-totalité des
parts variables versées au cours des dernières années ont atteint 100 % du
calcul théorique, soit spontanément, soit après discussion informelle entre
musées, services et cabinet du ministre.
3 -
Une politique contractuelle souvent évoquée mais
difficilement appliquée
Le 3 décembre 2009, le ministre du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de la réforme de l’Etat a publié une
communication intitulée «
Une nouvelle gouvernance pour les opérateurs
de l’Etat
», qui réaffirmait la généralisation des lettres de mission pour
tous les dirigeants d’opérateurs d’ici la fin de l’année 2010 et la signature
des contrats de performance avec les plus importants d’entre eux d’ici
juin 2010.
Ces échéances n’ont pas été tenues dans le secteur des musées, et
l’Etat ne s’est pas donné les moyens managériaux pour qu’elles le soient.
a)
Du contrat d’objectifs et de moyens au contrat de performance, une
orientation constamment réaffirmée
Dans sa communication au conseil des ministres du 4 avril 2003,
destinée à présenter la réforme des musées nationaux, le ministre
soulignait déjà : «
Les objectifs assignés par l’Etat aux établissements
publics, et les moyens qu’il envisage de leur accorder à cette fin, doivent
être cadrés dans un contrat pluriannuel.
». Mais pendant les quatre
années suivantes, seul le musée du Louvre allait faire l’objet d’un tel
contrat.
L’orientation contractuelle devait être reprise le 12 décembre 2007
par le conseil de modernisation des politiques publiques à l’occasion de la
première vague de la révision générale des politiques publiques (RGPP)
sous la forme d’une décision : «
Généralisation des contrats pluriannuels
de performance et des lettres de missions aux dirigeants des opérateurs
».
Cette nouvelle terminologie, « contrats de performance » en lieu et
place de « contrats d’objectifs et de moyens », traduit les réticences,
manifestées au milieu des années 2000, du ministère en charge du budget
à s’engager sur le montant des subventions allouées aux établissements
au-delà du budget annuel. Ce changement de pied par rapport au contrat
d’objectifs et de moyens signé par le Louvre en 2003 n’est d’ailleurs pas
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31
étranger
aux
réticences
manifestées
par
plusieurs
présidents
d’établissements pour conclure un contrat pluriannuel.
Quoi qu’il en soit, au regard de cette orientation constamment
réaffirmée, les années 2008-2010 ont été marquées par un enlisement de
la contractualisation plutôt que par son déploiement.
b)
Un bilan quantitatif décevant, des progrès récents, le retour de la
question des moyens
Le bilan du processus contractuel présenté ci-dessous montre que
celui-ci n’a pas été immédiatement engagé au moment où il était annoncé
en 2003, et a connu bien des heurts ou des hésitations avant de paraître se
stabiliser à la fin de la décennie.
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Contrats pluriannuels en vigueur depuis 2003
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Louvre
Contrat d'objectifs et de moyens 2003-2005,
signé en avril 2003
Contrat de performance 2006-2008,
signé le 11 juillet 2006
Projet de contrat bloqué
Orsay
Contrat de performance 2006-2009,
signé le 26 décembre 2006
Contrat sur le
point d'aboutir
Versailles
Contrat de performance 2008-2010, adopté par le CA du 17
décembre 2007 et signé par le ministre en juillet 2008
EPQMB
(ouvert)
Contrat de performance 2008-2010, adopté par le CA du 29
novembre 2007 et signé par le ministre le 11 mars 2008
CNAC-
MNAM
RMN
Contrat de stratégie 2007-2009 et contrat de performance,
signés les 29 mars et 26 septembre 2007
Guimet
Contrat sur le
point d'aboutir
Années neutralisées (Orsay et Guimet étant devenus établissements publics en 2004, et l’EPQMB n’étant entré en phase d’exploitation qu’en 2006)
Années non couvertes par un contrat
Années couvertes par un contrat
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33
Si
l’on
considère
les
sept
principaux
musées
érigés
en
établissements publics et la RMN, la séquence 2003-2010 représente au
total 51 années de gestion qui auraient dû prendre place dans un cadre
contractuel si les intentions affichées dès 2002-2003 avaient été
rapidement mises en oeuvre. Or, sur ces 51 années, seules 18 ont été
couvertes par un contrat.
A cet égard, il est singulier d’observer que certains présidents
d’établissements ont été reconduits dans leurs fonctions alors même qu’ils
entretenaient une situation de blocage. L’Etat dispose pourtant, à
l’occasion des nominations ou reconductions, d’un levier efficace et
légitime pour accélérer la préparation et la conclusion des contrats
auxquels il attache toujours officiellement le plus grand prix.
Deux difficultés importantes se présentent aujourd’hui au Louvre
et au Centre Georges Pompidou, et tiennent en partie à une contestation
identique.
Au Centre Georges Pompidou, un projet assez avancé a été mis de
côté au printemps 2007 lors du changement de président, et n’a pas été
repris depuis. La raison principale du blocage tient à la revendication,
portée par le président du Centre, d’un « rebasage » de la subvention
attribuée à l’établissement, à laquelle ne veut ou ne peut pas souscrire
l’Etat. En vertu du glissement terminologique évoqué précédemment,
l’engagement de l’Etat sur le niveau de subvention n’est pourtant plus, en
principe, une condition des contrats dits de performance.
La situation du Louvre illustre cette ambivalence. L’établissement
a été le seul à bénéficier d’un contrat d’objectifs et de moyens conforme
aux ambitions affichées par le ministre de la culture en 2003. Bien que
certaines tensions aient commencé à se manifester entre le Louvre et la
RMN au cours de ces années, le dynamisme du musée et de ses équipes a
permis la préparation d’un nouveau contrat, reconstruit autour de la
notion de « performance » qui a encadré les années 2006-2008. En
revanche, depuis 2009, la signature d’un nouveau contrat est bloquée.
Le ministère de la culture estimait encore récemment que le
renouvellement du contrat liant le Louvre et l’Etat était sur le point
d’aboutir. Mais il n’est pas certain que cette position soit celle du musée,
qui a indiqué à la Cour : «
Le souhait du Louvre de voir associer à son
contrat de performance un volet portant sur les moyens budgétaires et
humains n’est que l’application de son décret statutaire dont les
dispositions en la matière sont sans ambiguïté. Le musée du Louvre,
après avoir rappelé ces éléments à de nombreuses reprises (…) et obtenu
des réponses divergentes, a demandé expressément par un courrier
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COUR DES COMPTES
d’avril 2010, adressé à la direction générale des patrimoines, de clarifier
cette position. Aucune réponse n’a été obtenue jusqu’à présent.
».
L’argument du décret statutaire est factuellement exact
10
. Mais il
s’agit d’une survivance si l’on considère que le ministère de la culture a
réorienté sa politique contractuelle dans le sens du contrat de performance
dès le milieu des années 2000, et ne semble pas en voie de revenir sur
cette évolution. Les nouveaux décrets statutaires des établissements
publics de Versailles, d’Orsay ou du musée Picasso disposent clairement,
désormais, que le contrat est simplement « de performance ».
Il convient toutefois de reconnaître qu’avec un taux de
financement des musées par l’Etat qui oscille entre 55 et 80 %, la
performance de ces derniers n’est pas indépendante des subventions qui
leur sont accordées. Aussi serait-il pertinent que les contrats de
performance comportent, sinon un engagement, du moins des indications
sur l’évolution de ces dernières pendant la même période. Le fait que le
projet de loi de finances soit désormais préparé en se référant à une
programmation budgétaire pluriannuelle devrait y aider
11
.
***
Projets scientifiques et culturels (PSC), contrats pluriannuels et
lettres de mission auraient dû, en principe, traduire et formaliser les
orientations stratégiques des musées. En réalité, les premiers ont
abandonné la plupart des enjeux de performance (en termes de gestion, de
publics, de développement…) aux seconds, qui ont eu du mal à émerger
avant la fin de la décennie. Les rares lettres de missions aux dirigeants
d’établissements, apparues plus tardivement, ont quant à elles été
adressées en cours d’exécution de contrats, et non préalablement pour en
fixer les axes stratégiques.
Le ministère de la culture, s’il entend restaurer ses capacités de
pilotage politique et stratégique, devra remettre de l’ordre dans ces
instruments, et les réinscrire dans une chronologie et une répartition des
rôles plus logique, avec en son coeur le contrat de performance.
10
Le décret statutaire du 22 décembre 1992 prévoit que
«
La politique scientifique et
culturelle de l'établissement public, ses activités et ses investissements font l'objet d'un
contrat pluriannuel conclu avec l'Etat. Ce contrat fixe des objectifs à l'établissement
et prévoit les moyens et les emplois qui doivent lui être affectés.
». Vis-à-vis de la
RMN, dont le rôle est également prévu « sans ambiguïté » par le décret statutaire, le
Louvre ne semble pas avoir prêté la même attention aux dispositions réglementaires.
11
Cf. loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les
années 2011 à 2014.
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35
En premier lieu, les lettres de mission, adressées systématiquement
en début de mandat, trouveraient leur principale utilité en fixant les
orientations stratégiques et le calendrier impératif d’élaboration d’un
projet de contrat, qu’il serait demandé au dirigeant nommé de préparer.
Ce contrat, qui « absorberait » le PSC, constituerait ensuite la seule
référence stratégique partagée entre l’Etat et chaque musée, les
éventuelles inflexions étant introduites par avenants. Il comporterait, à
défaut d’engagement, du moins une visibilité minimale sur les moyens
que l’Etat entend accorder à chaque musée pour atteindre ses objectifs.
Enfin, les lettres d’objectifs consacrées à la part variable des
rémunérations accordées aux dirigeants des musées devaient n’être
qu’une déclinaison annuelle de quelques objectifs et indicateurs du
contrat, choisis parmi les plus importants.
En corollaire, le ministère et les conseils d’administration
devraient favoriser l’émergence d’une culture du « rendre compte », et
exiger plus souvent – au moins une fois par an – des présidents
d’établissements qu’ils justifient leurs politiques au regard des objectifs
stratégiques fixés par les contrats.
Cette séquence serait de nature à restaurer un dialogue stratégique
équilibré entre des musées devenus autonomes et un ministère qui ne peut
s’abstraire de son rôle stratégique et de ses responsabilités d’attribution
des moyens et d’évaluation des résultats.
B - Une difficulté structurelle à piloter et arbitrer
Loin de conduire à un pilotage stratégique renouvelé, le
mouvement d’autonomie des musées semble avoir placé le ministère de la
culture dans un perpétuel embarras. Au vu des très nombreux exemples
relevés par la Cour à l’occasion de ses contrôles, il lui est manifestement
devenu de plus en plus difficile d’arbitrer entre les prétentions
concurrentes des établissements, ou même d’arrêter des décisions
intéressant le sort d’une collection ou d’une initiative politique nationale.
1 -
Les insuffisances du cadre contractuel pour un pilotage
national
Même lorsqu’ils existent ou ont existé, les contrats pluriannuels
n’ont pas été les vecteurs, à eux seuls, d’un dialogue renouvelé entre
l’Etat et les musées.
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COUR DES COMPTES
Sans même évoquer les initiatives politiques nationales qui sont
venues modifier
de facto
les stipulations contractuelles (ainsi la création
d’un département des arts d’Islam au Louvre en 2004, ou les mesures de
gratuité demandées à tous les musées en 2009), deux éléments essentiels
ont témoigné de la faiblesse de l’instrument contractuel et des difficultés
du ministère de la culture à faire prévaloir des orientations nationales :
l’absence de pilotage de la politique tarifaire ; et l’impuissance à dessiner
le cadre d’une coopération stable entre les musées et la RMN.
a)
L’absence de cadrage de la politique tarifaire
Il serait logique de considérer que la politique tarifaire, qui
détermine l’accessibilité des collections nationales aux publics, constitue
une question stratégique. L’évolution des tarifs, de surcroît, se prête à une
programmation pluriannuelle. Bref, en première analyse, la politique
tarifaire aurait sa place dans les contrats.
Le sujet reste pourtant controversé. Si le président du musée du
Louvre, notamment dans la déclaration rapportée ci-dessus, a semblé se
rallier à l’idée que les tarifs relèvent d’orientations nationales et non de
décisions arrêtées établissement par établissement, dans les faits, sa
pratique a été différente. Le président de l’établissement public de
Versailles, à l’inverse, s’est à plusieurs reprises - y compris devant la
Cour – opposé à l’idée que les questions tarifaires soient « encadrées »
par le ministère de la culture
12
, et a mis la pratique de l’établissement en
accord avec cette conviction.
De fait, au cours des dernières années, la quasi-totalité des
décisions importantes en matière de tarifs a été prise en-dehors du
cadrage contractuel lorsque celui-ci existait.
Dans le cas du Louvre, par exemple, l’augmentation des tarifs la
plus importante décidée au cours de la décennie (+ 1 € sur les collections
permanentes, + 1,5 € sur les expositions temporaires et sur les billets
couplés) a été adoptée par le conseil d’administration de l’établissement
le 28 novembre 2003 alors que les services du ministère de la culture
estimaient qu’elle ne correspondait pas aux engagements du contrat 2003-
2005 signé quelques mois auparavant.
12
Le président de l’établissement public du château, du musée et du domaine national
de Versailles estime ainsi que «
L’inscription dans les contrats de performance d’un
volet relatif à la politique tarifaire est contestable si elle n’est pas accompagnée d’un
volet sur l’engagement de l’Etat, puisqu’un des objectifs de la politique tarifaire est
de rendre efficace le dynamisme des ressources propres de l’opérateur pour pallier
les engagements, souvent insuffisants, de l’Etat.
» (lettre du 5 novembre 2010 en
réponse aux observations provisoires de la Cour).
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
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37
Le constat est le même pour ce qui concerne les autres contrats
conclus au cours des dernières années, notamment à Orsay et à
Versailles : alors que ceux-ci encourageaient la modération tarifaire en
mettant l’accent sur le mécénat pour le développement des ressources
propres, les établissements ont obtenu de leurs conseils d’administration
des augmentations tarifaires (cf. chapitre IV). Enfin, aucun des mots
« tarifs », « prix » ou « billet » ne figure dans le contrat de performance
conclu par le musée du quai Branly pour la période 2008-2010.
La réponse apportée par le ministère de la culture à la présente
observation au cours de la phase contradictoire semble confirmer ces
difficultés : «
Les remarques de la Cour sur ce point reflètent largement
les injonctions contradictoires que le ministère doit lui-même prendre en
compte. La recherche d’une plus grande autonomie a en effet conduit à
une déconcentration fonctionnelle de la gestion des tarifs qui, par
construction, s’articule mal avec une logique centralisée.
».
Si la recommandation de la Cour en faveur d’une inscription de la
politique tarifaire dans le cadrage pluriannuel a été retenue par le
ministère de la culture, il restera à convaincre les établissements publics
qu’il s’agit bien là d’une question relevant de la politique nationale et du
dialogue avec l’Etat. Pour l’heure, ils n’en sont pas tous convaincus.
b)
Les relations avec la RMN
Les relations entre les musées érigés en établissements publics et la
RMN ont, elles-aussi, soit totalement fait défaut dans les contrats, soit ont
été contredites en cours d’exécution.
A titre d’exemple, alors que le contrat 2003-2005 conclu par le
musée du Louvre réaffirmait sans équivoque le monopole de la RMN sur
toutes les publications, le Louvre a obtenu dès 2004 la réattribution à son
profit des crédits destinés aux éditions scientifiques, puis a considéré que
ses propres compétences éditoriales couvraient également les catalogues
d’expositions. Quant au contrat 2006-2008, il ne comportait, sur
57 pages, qu’une seule et unique mention de la RMN à propos de la
couverture photographique des oeuvres. Compte tenu des liens qui
unissaient encore à l’époque les deux établissements publics, ce silence
ne peut être interprété que dans un seul sens : le Louvre entendait avoir
les mains libres pour finaliser la cessation progressive de ses liens avec la
RMN dans le plus grand nombre de domaines possibles.
Les musées nationaux ont tous, en des termes proches, renvoyé
cette observation au passé, en observant qu’aujourd’hui, la banalisation
des rapports entre eux et la RMN, devenue «
prestataire de service
»,
excluait une inscription de leur relation dans le cadre contractuel.
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38
COUR DES COMPTES
Cette objection, qui ne saurait justifier
a posteriori
le désordre des
années 2004-2009, serait recevable pour l’avenir si la RMN ne devait
plus exercer d’autre fonction que celle d’un simple prestataire. Mais tel
n’est pas le cas. Comme il a été indiqué, il est prévu que la RMN
conserve des compétences « de référence » et des responsabilités de
service public avec son nouveau statut. Or, certains musées ont déjà
manifesté leur voeu d’autonomie pour la gestion de certaines de ces
responsabilités, par exemple en matière de couverture photographique des
oeuvres et de gestion des photothèques.
Aussi les difficultés rencontrées tout au long de la décennie 2000-
2010 devraient-elles conduire le ministère de la culture à en préciser la
portée et leurs implications vis-à-vis des musées nationaux.
2 -
Des arbitrages de plus en plus laborieux
Au-delà des difficultés rencontrées par le ministère de la culture
pour faire vivre le cadre contractuel esquissé en 2003, d’autres sujets
illustrent sa difficulté à reconstruire un système dans lequel se
concilieraient l’autonomie des musées et sa compétence à décider de ce
qui relève de la politique nationale.
Les exemples pourraient être multipliés, des plus ponctuels –
comme l’attribution par le Louvre de chèques-cadeaux à ses agents
malgré les instructions contraires de la DMF, soucieuse de préserver
l’homogénéité des prestations sociales acquises aux personnels des
musées – jusqu’aux plus stratégiques – comme la construction d’un
centre de réserves commun aux musées, qui est évoqué plus loin.
Deux dossiers sont évoqués ci-dessous sous forme d’encadrés. Ils
constituent deux exemples parmi d’autres des sujets ayant donné lieu à
frictions entre le ministère de la culture et les grands musées.
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
39
L’avenir du musée Hébert
Le musée national Ernest Hébert abrite une collection des oeuvres du
peintre rassemblée dans un hôtel particulier de quelque 640 mètres carrés
situé rue du Cherche Midi à Paris. La collection et le bâtiment – qui
constituait l’habitation du peintre, mais pas son atelier – ont été légués en
1978 à l’Etat et à la Réunion des musées nationaux.
Le musée a été rattaché au musée d’Orsay lors de la transformation de
celui-ci en établissement public. En octobre 2004, constatant que l’hôtel ne
répondait pas aux normes d’accueil du public, l’établissement a décidé sa
fermeture, dans l’attente d’un nouveau projet scientifique et culturel. Préparé
tout au long de l’année 2005, celui-ci a été approuvé en mars 2006 dans le
sens d’une rénovation évaluée à 10 M€. Mais à la même époque, le musée
d’Orsay était engagé dans un projet de réfection de la galerie des
impressionnistes. Aussi est-il rapidement apparu à son président que la
rénovation du musée Hébert n’était pas prioritaire.
A la fin de l’été 2007, dans le cadre de la RGPP, le président du
musée d’Orsay a proposé la fermeture définitive du musée Hébert et le
déplacement des oeuvres, pour partie au musée départemental consacré au
peintre dans sa ville natale de la Tronche, dans l’Isère, pour partie au musée
d’Orsay. L’enjeu budgétaire tenait à une économie en fonctionnement
d’environ 100 000 € par an, et dans l’évitement d’un chantier de
réhabilitation coûteux.
Cette proposition n’a pas été reprise par le ministère de la culture. La
lettre de mission adressée au président du musée d’Orsay le 5 août 2009
l’invitait «
au regard des orientations définies par les tutelles et en
association avec la Réunion des musées nationaux (RMN),
(à formuler)
toutes propositions concernant la présentation des oeuvres de la collection,
ainsi que l’avenir du bâtiment actuellement fermé.
».
Mais lesdites orientations
n’existaient pas à l’époque, ce que la lettre
de mission aurait précisément dû pallier.
En réponse aux observations provisoires de la Cour, le ministère de la
culture a indiqué que la perspective tracée au musée d’Orsay était celle d’un
maintien dans les lieux du musée Hébert, et de l’élaboration d’un nouveau
projet scientifique et culturel, ce qui équivaut à un arbitrage dans le sens du
statu quo
près de six ans après la fermeture du musée. Désormais, il
conviendra de veiller à ce que cette décision ne soit pas trop coûteuse pour
les finances publiques, puisque depuis 2004, les personnels du musée Hébert
ont été réaffectés et qu’en cas de réouverture, c’est tout un régime
d’exploitation qu’il faudra rétablir.
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40
COUR DES COMPTES
Le dossier des logos
Dans le cadre de ses activités d’édition, la RMN a créé il y a une
vingtaine d’années les marques semi-figuratives (les logos) qui identifient
aujourd’hui les musées du Louvre, d’Orsay et de Versailles.
Le Louvre, dès le début des années 2000, et Orsay, dès son accession
à l’autonomie, ont revendiqué la propriété de ces logos. La RMN, de son
côté, ne s’est jamais montrée hostile à un transfert, mais entendait bénéficier
en contrepartie, si possible d’une indemnité, et, en tout état de cause, de
garanties quant à leur usage, qui lui était indispensable pour ses activités
d’édition d’ouvrages, d’objets et d’images.
Les enjeux de ce dossier, pour n’être pas totalement négligeables en
matière commerciale, ne doivent pas être exagérés. Dès le départ, les
marques semi-figuratives ont été distingués des marques proprement dites,
c’est-à-dire des noms « musée d’Orsay » et « musée du Louvre », qui
appartiennent aux deux établissements.
Le ministère de la culture pensait avoir clos la controverse en
décembre 2006, lorsqu’il fut arbitré d’organiser par convention le transfert de
propriété des logos à titre gratuit aux musées, en échange d’une licence
d’exploitation exclusive elle aussi gratuite. Les établissements étaient invités
à communiquer aux services du ministère, sur ces bases, des projets de
convention avant la fin du mois de janvier 2007. Cette échéance n’a pas été
tenue. Au contraire, les musées ont profité de l’arrivée d’une nouvelle
ministre de la culture en mai 2007 pour remettre en cause cet arbitrage.
Finalement, après deux années supplémentaires d’indécision, les
changements d’équipes, la lassitude, et sans doute la résignation de la RMN à
entrer dans un rôle de prestataire de services ont abouti à la résolution du
conflit. Mais alors que le ministère avait essayé de favoriser un régime
homogène, trois dispositifs différents ont été mis en place.
L’établissement public de Versailles, le premier, a accordé à la RMN,
dès 2009, en échange de la cession gratuite de la propriété du logo, une
licence d’exploitation gratuite pour une durée de neuf ans.
Le musée d’Orsay, à l’inverse, malgré une reprise de la controverse à
l’automne 2009, est parvenu à conclure, contre le voeu de la RMN, une
convention dont la cession de propriété gratuite a pour corollaire une licence
d’exploitation exclusive valorisée à l’euro symbolique, puis chiffrée à 5 % du
chiffre d’affaires sur les cinq années suivantes. Entretemps, il est vrai, le
cabinet du ministre de la culture avait modifié les lignes directrices fixées en
2007 et avait posé le principe de licences payantes, fût-ce à titre symbolique.
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
41
Ce n’est pourtant pas ce principe que, le dernier, le Louvre a retenu
avec la RMN le 26 mars 2010. La convention conclue par les deux
établissements organise le transfert gratuit de la propriété des deux marques
semi-figuratives, et prévoit une licence d’exploitation accordée gratuitement
à la RMN pour une durée de cinq ans mais dont l’exclusivité est limitée aux
éditions d’images et d’objets d’art.
Le dossier des marques semi-figuratives ne présentait à l’origine
aucune autre complexité que celle consistant à amener les établissements à
trouver un juste équilibre entre la propriété de leurs logos pour les uns et leur
usage sous licence pour l’autre. Malgré cela, son règlement aura épousé
l’exacte durée de la décennie. Et dans ce laps de temps, toutes les orientations
(changeantes) arrêtées par le ministère de la culture auront été tour à tour
contredites pour aboutir finalement à trois solutions distinctes.
3 -
Un exemple des difficultés à concilier stratégie nationale et
autonomie des musées : la couverture photographique des
collections nationales et la gestion des droits
La couverture photographique des collections nationales et la
gestion des droits y afférents constituent un autre domaine où se sont
manifestés avec force les tensions entre la RMN et les musées et le
manque d’orientations émanant du ministère.
Depuis l’après-guerre, l’agence photographique de la RMN
exerçait un monopole sur la constitution du fonds photographique des
collections nationales et sur sa commercialisation, sans reverser aux
musées ne serait-ce qu’une fraction des recettes.
Au début des années 2000, dans le cadre de leur autonomie
croissante et face à l’enjeu culturel et économique que commençait à
représenter les reproductions numériques des oeuvres, plusieurs musées
nationaux ont lancé des initiatives afin d’étendre la couverture
photographique de leurs collections et d’en recouvrer la maîtrise. Ce
mouvement a cependant été conduit en ordre dispersé, comme en
témoigne la diversité des pratiques de quatre des plus importants musées
nationaux – le Centre Georges Pompidou, le Louvre, Branly et Orsay.
Le musée du quai Branly, tout d’abord, a entièrement externalisé la
prise de vues de ses oeuvres.
Le Centre Georges Pompidou et le musée d’Orsay, quant à eux,
continuent à dépendre principalement de la RMN, tout en recourant
ponctuellement à des photographes salariés.
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COUR DES COMPTES
Le Louvre, enfin, dans le souci de s’affranchir de la RMN, a
combiné depuis 2003 ces diverses formules. Il a notamment fait réaliser
par un photographe extérieur de renom de très nombreuses photographies
de ses oeuvres, dans des conditions juridiques et économiques qui ont
suscité de fortes réserves de la Cour du fait de la duplication des fonds et
de la perte de recettes pour le système muséal public qui en a résulté, ce
photographe
commercialisant
pour
son
compte
sur
le
marché
international les vues ainsi réalisées.
Les modes de commercialisation des photographies d’oeuvres
varient également d’un musée à l’autre : si le Centre Georges Pompidou
et Orsay ont confié l'exploitation commerciale de leurs fonds à la RMN
(le premier au terme d’une mise en concurrence, le second sans), le
musée du quai Branly s’en est remis à un opérateur privé, tandis que le
Louvre est entré en négociation avec la RMN après un long conflit.
Les relations entre les musées et la RMN semblent aujourd’hui en
voie de « normalisation » dans ce domaine. L’accord trouvé en 2007 entre
cette dernière et le musée d’Orsay, avec un partage à égalité des recettes,
en a fourni le modèle. Reste que plusieurs années se seront écoulées dans
un contexte conflictuel sans que le ministère parvienne à fixer une
doctrine de substitution. Et aujourd’hui encore, toutes les difficultés ne
sont pas réglées. La question de la mise en concurrence ou non de la
RMN pour les activités de commercialisation demeure ainsi incertaine.
Mais c’est surtout en matière de gestion des droits – des artistes et
des photographes des oeuvres – que les pratiques sont les plus diverses.
Si trois musées exigent la cession exclusive des droits des
photographes qui exercent à leur demande, le Louvre a réalisé de notables
exceptions à ce principe dans le passé. Il est également le seul à verser
des droits d’auteur à ses photographes salariés en cas d’exploitation
commerciale en vertu de la loi du 1
er
août 2006, dite loi DADVSI, alors
que ses décrets d’application ne sont pas encore parus.
Enfin, les musées ont une interprétation plus ou moins extensive de
la loi du 31 décembre 1921 instituant une redevance pour l’exercice du
« droit de peindre, dessiner, photographier ou cinématographier dans les
musées »
: deux musées interdisent la réalisation de photographies à des
fins commerciales (le Centre Georges Pompidou et Branly), un estime ne
pouvoir s'y opposer (le Louvre), tandis qu’Orsay s'interroge sur la latitude
qui est la sienne tout en pratiquant une restriction de fait en la matière.
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LA REORGANISATION DES MUSEES NATIONAUX : UNE AUTONOMIE OPPORTUNE,
UN PILOTAGE NATIONAL AFFAIBLI
43
L'incertitude juridique dans laquelle l’administration centrale a
laissé les musées opérer sur des questions qui relèvent du statut des
collections nationales est critiquable. L’hétérogénéité des pratiques s’est
en effet traduite pour la collectivité publique par la perte d’une partie des
droits photographiques de ses collections au bénéfice d’opérateurs privés.
Si l'uniformité n'est pas un objectif de gestion en soi, certaines
pratiques apparaissent plus satisfaisantes que d’autres, notamment celles,
en vigueur au Centre Georges Pompidou et à Branly, consistant à ne
donner l’autorisation de photographier une oeuvre que dans des conditions
et pour un usage déterminés. Il est regrettable que le ministère n’ait pas
tenté de définir, à leur exemple, des lignes directrices en matière
d’autorisation de photographier, sujet-clé sur lequel les musées ont été
livrés à eux-mêmes, entraînant de leur part les réponses les plus diverses
allant du laxisme à l’excès de rigueur.
Face à ces risques juridiques et patrimoniaux, le ministère devrait
promouvoir une approche fédérative des conditions de prises de vue,
d’exploitation et de gestion des droits plus solide et plus soucieuse des
intérêts de l’Etat.
***
Ces exemples sont loin d’épuiser la liste des dossiers sur lesquels
le ministère de la culture a éprouvé ou éprouve encore les plus grandes
difficultés à faire valoir une position nationale. L’existence de tels
conflits est inhérente à la vie administrative et n’invalide pas les grands
axes de la réforme de 2003. Mais elle révèle à quel point la volonté et les
instruments d’un pilotage national n’ont pas été retrouvés.
Dans un tel contexte, la première question que devrait se poser le
ministère de la culture est aussi simple dans son énoncé que redoutable
quant à ses implications : quelle est la responsabilité de l’Etat vis-à-vis
des musées nationaux ?
Bien que ceux-ci soient financés majoritairement par des
subventions publiques, l’Etat, c’est-à-dire en pratique le ministère de la
culture, ne peut se positionner comme donneur d’ordre sur n’importe quel
sujet. Mais il lui appartient de définir, de façon cohérente avec
l’orientation politique d’autonomie qu’il a lui-même tracée, les domaines
dans lesquels il demeure une instance de décision et d’arbitrage.
La loi du 4 janvier 2002, ne constitue pas à cet égard un « corpus »
très explicite, mais elle désigne du moins deux domaines dans lesquels
l’autonomie des musées demeure en principe très encadrée : l’intégrité
des collections nationales et les questions tarifaires.
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44
COUR DES COMPTES
Au-delà, il appartient au ministère de la culture de désigner lui-
même son champ d’autorité, notamment dans les documents stratégiques
pluriannuels. Si l’on en croit les objectifs attachés chaque année au projet
annuel de performance du ministère, les questions liées au niveau des
ressources propres des musées et à la démocratisation de l’accès aux
collections, par exemple, relèvent clairement de sa responsabilité.
Recommandations relatives au pilotage de l’Etat
4.
Adresser systématiquement une lettre de mission aux présidents et aux
directeurs des musées nationaux au moment de leur nomination, et inscrire dans
ces lettres l’obligation de conclure, dans un délai déterminé, un contrat
pluriannuel de performance ;
5.
Inscrire dans les contrats pluriannuels un volet relatif à la politique tarifaire,
ainsi qu’un chapitre relatif aux relations de chaque établissement avec la RMN.
***
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Chapitre II
Les dépenses de l’Etat en faveur des
musées nationaux : une décennie de
croissance
La décennie 2000-2010 a été marquée par un objectif de
développement des « ressources propres » des musées (c’est-à-dire des
recettes autres que les subventions de l’Etat : droits d’entrées, redevances,
recettes commerciales et mécénats). Bien que le ministère de la culture
soit resté prudent dans l’expression de cet objectif, les cibles chiffrées
présentées chaque année à la représentation nationale montrent qu’il était
espéré en contrepartie de ce développement une stabilisation, voire une
réduction des financements directs de l’Etat.
Or, il n’en a rien été. En dépit de la hausse importante des tarifs
pratiquée par les musées depuis dix ans, en dépit aussi des incitations qui
leur ont été faites de mieux valoriser leurs espaces et leurs activités, les
grands équilibres économiques des musées nationaux considérés dans
leur ensemble n’ont évolué qu’à la marge et continuent de reposer pour
l’essentiel sur les financements publics.
En somme, le développement des musées, caractéristique de la
décennie, a été davantage financé par des ressources publiques que par
leurs visiteurs ou leurs bienfaiteurs.
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COUR DES COMPTES
Corollaire de cette politique de développement, presque tous les
musées nationaux se sont agrandis au cours des dix dernières années. Par
rapport à celui de 2000, le paysage muséal national de 2010 compte
notamment un nouvel établissement (le musée du quai Branly), quatre
musées entièrement rénovés (le musée national d’art moderne, les musées
Guimet, des Arts décoratifs et de l’Orangerie des Tuileries), et plusieurs
autres musées agrandis ou embellis.
Ces grands chantiers expliquent en partie la croissance des
dépenses de l’Etat, en raison de leur coût intrinsèque bien sûr mais aussi
en raison de la nécessité de financer ensuite, de manière récurrente, le
fonctionnement
de
ces
équipements
nouveaux
ou
agrandis.
Indépendamment de son coût en investissement, chiffré par la Cour à
290 M€ (sans compter la valorisation de son terrain, qui s’élève à 81 M€),
le musée du quai Branly, par exemple, reçoit chaque année 52 M€ de
subvention de l’Etat, partagée à parts égales par les ministères de la
culture et de la recherche, qui constituent une augmentation structurelle
des dépenses consacrées au fonctionnement des musées nationaux.
Grands projets muséaux achevés pendant la décennie 2000-2010
Date
d’achèvement
Coût final
Restructuration du musée Guimet
Janvier 2001
50,20 M€
Palais de Tokyo – création contemporaine
Janvier 2002
4,57 M€
Pavillon Gabriel à Versailles
Octobre 2003
5,27 M€
Marquise et espaces publics du musée d’Orsay
Mars 2004
17,29 M€
Musée du Louvre – Galerie d’Apollon
Novembre 2004
5,4 M€
Musée du Louvre – aile Visconti
Janvier 2005
4,27 M€
Salle des Etats du musée du Louvre
Avril 2005
6,29 M€
Rénovation du musée de l’Orangerie
Mai 2006
30,90 M€
Musée du quai Branly
Juin 2006
290,09 M€
Musée des arts décoratifs
Septembre 2006
46,66 M€
Cité nationale d’histoire de l’immigration
Septembre 2007
20,00 M€
Musée d’Orsay – façade Nord
Printemps 2009
2,14 M€
Château Fontainebleau – quartier Henri IV
Automne 2010
21,68 M€
Source : Rapport public thématique de la Cour des comptes, « Les grands chantiers
culturels » et PAP mission Culture et divers documents.
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LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES MUSEES NATIONAUX :
UNE DECENNIE DE CROISSANCE
47
L’origine de la croissance des dépenses annuelles de l’Etat
consacrées au fonctionnement des musées nationaux trouve donc en
partie son explication dans la croissance de l’« offre » des musées, qui est
plus riche aujourd’hui qu’elle ne l’était en 2000. C’est la poursuite de
cette politique et l’engagement de nouveaux grands projets qui placent
d’ores-et-déjà la décennie 2011-2020 sous forte tension budgétaire (I).
De surcroît, cette augmentation des dépenses directes s’est
accompagnée d’une croissance soutenue des dépenses fiscales en faveur
des musées, à travers le régime du mécénat. Celui-ci a été profitable aux
musées et leur a permis de réussir de belles opérations de rénovation ou
d’acquisitions. Mais il accuse des carences en matière de suivi et
d’encadrement par l’Etat (II).
L’accroissement des dépenses de l’Etat a financé la progression
des effectifs au sein des musées. Celle-ci a correspondu en partie aux
besoins liés à l’extension des plages horaires et à l’accroissement du taux
d’ouverture des salles. Mais cette corrélation traduit le fait que la
réduction du périmètre d’activité de la RMN et l’autonomie des musées
n’ont pas été neutres en termes d’effectifs, et que le développement de
l’offre culturelle n’a pas été atteint par le biais de gains d’efficience ou de
productivité, mais par une politique de moyens (III).
I
-
L’économie des musées : le poids prépondérant
des financements de l’Etat
L’architecture du budget du ministère de la culture comprend un
agrégat regroupant les crédits destinés aux musées nationaux et à la
politique muséale nationale. En 2000 et en 2010, cet agrégat ne recouvrait
pas tout à fait le même périmètre, mais moyennant quelques ajustements,
il est possible de mesurer son évolution à dix ans d’intervalle.
L’agrégat
« Patrimoine
muséographique »
utilisé
en
2000
regroupait l’ensemble des crédits destinés au fonctionnement et à
l’investissement des musées pour un total de 241,02 M€, à l’exception
des dépenses de personnel, évaluées séparément au prorata des effectifs à
93,45 M€. Le montant total des crédits alloués aux musées nationaux et à
la politique muséale peut ainsi être estimé à 334,47 M€ en 2000.
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48
COUR DES COMPTES
En 2010, l’action « Patrimoines des musées de France » introduite
dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) au
sein du budget du ministère de la culture a été dotée de 465 M€,
comprenant à la fois des crédits de personnel, de fonctionnement et
d’investissement. Si l’on ajoute à ce total la part de la subvention annuelle
du musée du quai Branly inscrite au budget du ministère de la recherche
et certains crédits d’investissement qui bénéficient aux musées nationaux
mais sont inscrits sur d’autres lignes, le total des moyens alloués par
l’Etat aux 37 musées nationaux a atteint cette année-là près de 528 M€.
Dépenses budgétaires de l’Etat en faveur des musées (en M€)
2000
2010
« Patrimoine
muséographique », y
compris investissements
241,02
« Patrimoines des musées
de France »
465,35
Grands travaux muséaux
(Versailles et MUCEM)
32,72
Acquisitions des musées
nationaux (CNAC et
Guimet)
3,58
Dépenses de personnel au
profit des musées
93,45
Subvention au musée du
quai Branly sur le budget
"Recherche"
26,00
Total
334,47
Total
527,65
Source : projet annuel de performance de la mission « Culture » pour 2010 et rapport
de gestion du ministère de la culture pour 2000.
Ces chiffres montrent qu’en dix ans, la progression des crédits
consacrés aux musées a atteint environ 58 %. Au cours de la même
période, le budget du ministère de la culture a crû de 32 %, si bien que la
part des musées en son sein a augmenté de près de trois points pour
atteindre 17,5 % (cf. graphique page suivante).
Si l’on ajoute à cette progression de 58 % des dépenses directes de
l’Etat le doublement des avantages fiscaux associés au mécénat et l’essor
considérable de ce dernier à partir de 2003, il peut être estimé que l’effort
budgétaire total de l’Etat en faveur des musées nationaux a progressé en
dix ans dans une proportion comprise entre 70 et 90 %. Dans le même
laps de temps, l’inflation ne représentait qu’une hausse des prix de 20 %.
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Répartition du budget du ministère de la culture en 2000 (cercle intérieur) et en 2010 (cercle extérieur)
518,78 M€ (22,9%)
414,20 M€ (18,3%)
334,47 M€ (14,7%)
474,42 M€ (20,9%)
211,14 M€ (9,3%)
313,28 M€ (13,8%)
Patrimoine monumental et
archéologique
407,28 M€ (13,6%)
Patrimoines des musées de
France
527,65 M€ (17,5%)
Autres politiques (livre,
archives, art plastiques…)
710,38 M€ (23,7%)
667,30 M€ (22,6%)
Spectacle vivant
332,10 M€ (11,1%)
Enseignement supérieur et
insertion professionnelle
Fonctions de soutien du
ministère
378,32 M€ (12,6%)
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50
COUR DES COMPTES
A - La croissance des subventions et dotations de l’Etat
Le financement des musées nationaux par l’Etat emprunte trois
voies complémentaires.
Tout d’abord, tous les musées reçoivent une subvention de
fonctionnement annuelle, qui s’intitule « subvention pour charge de
service public » pour les établissements publics, ou « dotation » pour les
services à compétence nationale.
Ensuite, les musées bénéficient de subventions d’investissement,
qui sont en principe allouées en regard de chantiers précisément identifiés
et n’ont donc pas de vocation récurrente.
Enfin, l’Etat rémunère directement sur son propre budget les
personnels fonctionnaires affectés dans les musées, à l’exception notable
du Louvre qui, depuis 2003, voit sa subvention pour charge de service
public majorée du montant de ces rémunérations qu’il gère et verse
directement. Le Centre Georges Pompidou et le musée du quai Branly
gèrent eux-aussi la rémunération de tous leurs personnels, qui y occupent
des emplois contractuels.
Tous les musées présentent des structures de financement
singulières, qui reposent sur un « mix » entre ces trois formes de soutien.
L’annexe 2 du présent rapport présente à cet égard le détail des
subventions reçues par chacun d’entre eux. De 2000 à 2010, le total des
subventions et des dotations attribuées par l’Etat a progressé de
142,44 M€ à 321,75 M€. Entre ces deux dates, la délégation au Louvre
évoquée ci-dessus a contribué à cette augmentation à hauteur d’environ
42 M€ (en principe neutre pour les finances publiques
13
), tandis que la
création du musée du quai Branly représentait pour l’Etat un surcroît de
dépense d’environ 52 M€ chaque année.
Le total des subventions d’investissements, quant à lui, est passé
pendant la même période de 31,21 M€ à 52,92 M€, cette évolution étant
très marquée, année après année, par le rythme d’avancement et de
renouvellement des grands chantiers.
13
A l’occasion de son contrôle de l’activité et de la gestion du musée du Louvre, la
Cour a constaté que la délégation de gestion de ses personnels fonctionnaires accordée
à l’établissement avait logiquement nécessité une augmentation des effectifs de sa
direction des ressources humaines, sans qu’une réduction symétrique ait été observée
du côté du ministère de la culture. C’est la raison pour laquelle d’un point de vue
budgétaire, cette délégation n’est en réalité pas tout à fait neutre.
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LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES MUSEES NATIONAUX : UNE DECENNIE
DE CROISSANCE
51
En 2010, sans même prendre en compte les contreparties fiscales
attachées
au
mécénat,
l’Etat
contribue
ainsi
directement
au
fonctionnement des musées nationaux, grâce à ses subventions et à la
prise en charge d’une partie des personnels, selon des taux qui
s’échelonnent de 55 % (dans le cas du musée du Louvre) à près de 80 %
(dans le cas du Centre Georges Pompidou et du musée du quai Branly),
comme le montrent les tableaux détaillés retraçant l’évolution des
subventions de l’Etat qui figurent en annexe 2.
Au cours de la décennie, ces taux n’ont que peu diminué musée par
musée (sauf dans le cas du Louvre), généralement de façon non durable,
et sont même légèrement repartis à la hausse en 2008 et en 2009 du fait
de la compensation budgétaire des mesures de gratuité décidées en faveur
de nouveaux publics.
Cette augmentation du soutien de l’Etat aux musées ne correspond
pas aux objectifs qui leur avaient été assignés en 2003 puisqu’il était
espéré de l’autonomie des musées une croissance des ressources propres
qui permettrait à l’Etat de réduire progressivement sa contribution à leur
fonctionnement.
B - Un objectif de réduction des subventions de l’Etat
de
facto
abandonné
Si à l’orée de la décennie les objectifs de croissance des ressources
propres étaient encore formulés avec une certaine prudence, il est devenu
de plus en plus explicite au fur et à mesure des années que l’Etat en
attendait une réduction de ses propres dépenses en faveur des musées.
Dans sa communication du 4 avril 2003 relative à la réforme des
musées nationaux, le ministre de la culture et de la communication
paraissait ainsi afficher un objectif de croissance parallèle des
financements de l’Etat et des ressources propres des musées. Tel était
d’ailleurs le fondement du contrat d’objectifs et de moyens conclu avec le
musée du Louvre quelques jours auparavant, puisque celui-ci liait
l’augmentation de la subvention attribuée à l’établissement et la
progression de ses propres recettes.
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52
COUR DES COMPTES
Deux ans plus tard, le premier projet annuel de performance de la
mission « Culture » établi à l’automne 2005 dans le cadre du projet de loi
de finances pour 2006 comportait un objectif intitulé «
Elargir les sources
d’enrichissement des patrimoines publics
», dont la principale déclinaison
opérationnelle tenait dans un indicateur «
Part des ressources propres des
institutions patrimoniales dans le budget total
», appliquée aux musées
nationaux aux côtés de la Cinémathèque française et du Centre des
monuments nationaux.
Sur la base d’un taux estimé en 2005 à 43 %, la cible de 48 %
assignée à l’année 2010 signifiait que les ressources propres devaient
progresser sur un rythme cinq fois supérieur à celui des dotations de
l’Etat. Compte tenu des importantes augmentations tarifaires acceptées
par le ministère de la culture peu de temps auparavant et surtout du
doublement des avantages fiscaux attachés au mécénat, ce taux ne
paraissait pas hors de portée.
La ministre de la culture avait indiqué en ce sens à la Cour, le 8
septembre 2008, en réponse à une communication portant sur les enjeux
de gestion de son ministère : «
Celui-ci [
le renforcement du pilotage
ministériel
] devra également permettre la mise en oeuvre d’une autre
mesure annoncée par le conseil de modernisation des politiques
publiques le 11 juin dernier : le développement des ressources propres
des établissements publics et la maîtrise de leurs coûts dans le but
d’alléger la part des subventions de l’Etat dans leur budget.
»
Cette affirmation était contradictoire avec les objectifs affichés au
même moment dans le cadre des lois de finances. Dès 2008, en effet, le
projet annuel de performance de la mission « Culture » abaissait la cible
de ressources propres à 43 %, ce qui correspondait en fait à un scénario
de stabilité. Enfin, à partir de 2010, tirant les conséquences du choix de
compenser budgétairement les mesures de gratuité décidées l’année
précédente, le projet annuel de performance entérine un scénario de
diminution du taux de ressources propres à 39 % en 2011.
Si l’on en croit ces cibles, la stratégie ministérielle s’est inversée,
non seulement entre 2003 et 2010, mais même entre 2008 et 2010. Mais
en réalité, le ministère de la culture n’a jamais vraiment officialisé ce
changement de cap, et s’est contenté d’ajuster les cibles aux résultats,
faute que ceux-ci atteignent celles-là.
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DE CROISSANCE
53
De fait, si l’on considère les résultats, la part des ressources propres
dans le fonctionnement des institutions patrimoniales s’est contractée
avant 2009, et a encore diminué depuis cette date compte tenu de l’effet
« gratuité » :
Cible et résultats de l’indicateur « Taux de ressources propres des
musées nationaux » (hors effet Abou Dabi en 2007)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2010
ajusté
2011
Cible
43 %
44 %
43 %
40 %
46 %
39 %
39 %
Résultat
48,4%
47 %
43 %
44 %
44 %
41 %
39 %*
Source : rapports annuels de performance de la mission « Culture »
Ces résultats varient selon les musées. Dans le cas du Louvre, par
exemple, la Cour a constaté que la progression des ressources propres
avait été plus rapide que celle des subventions de l’Etat, si bien que
mécaniquement, la part des premières a crû au milieu des années 2000.
Mais en aucun cas il n’y a eu substitution des unes aux autres : aucun
musée n’est parvenu à un niveau de ressources propres qui permette à
l’Etat de réduire son soutien direct.
C - L’économie générale des musées nationaux
En 2009, les 37 musées nationaux ont représenté, ensemble,
667 M€ de recettes de fonctionnement, auxquelles il convient d’ajouter le
montant des rémunérations de leurs personnels directement prises en
charge par l’Etat, c’est-à-dire 93 M€. Au total, les ressources mobilisées
par les musées pour leur fonctionnement ont ainsi atteint près de 760 M€,
dont 406 M€ provenaient directement de l’Etat.
Cette même année, le chiffre d’affaires « culturel » des musées
(qui comprend les recettes de billetterie, les redevances perçues auprès
des concessionnaires et plus globalement le prix des prestations de
service rendues par les établissements) a atteint dans les 37 musées
nationaux un total de 178,31 M€, soit moins de la moitié du montant des
subventions de l’Etat.
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COUR DES COMPTES
Fonctionnement des musées nationaux en 2009 :
760,46 M€
Dépenses de
personnel prises
en charge par
l'Etat
92,76 M€
12%
Subventions de
l'Etat
313,24 M€
42%
Autres recettes
de
fonctionnement
94,99 M€
12%
Produits
commerciaux
RMN
81,15 M€
11%
Recettes
culturelles
(droits d'entrée,
redevances,
locations…)
178,32 M€
23%
Source : comptes financiers 2009 des musées érigés en établissements
publics et rapport annuel de performance de la mission « Culture » du
budget de l’Etat
En dix ans, chacune de ces catégories de ressources a progressé en
volume, mais dans des proportions comparables. La hausse des tarifs
d’entrée, par exemple, a été parallèle à la progression des subventions de
l’Etat, si bien qu’au total, les grands équilibres économiques du monde
des musées – et notamment le poids des concours publics – sont restés en
proportion assez stables.
En matière d’investissement, les musées nationaux ont bénéficié la
même année d’un total de 163 M€ de ressources. Sur ce total, environ
64,58 M€ (39 %) provenaient de l’autofinancement des musées, c’est-à-
dire des moyens dégagés par l’activité et affectés aux investissements.
Plusieurs chantiers spécifiques et d’une particulière importance (par
exemple la restauration d’ensemble du domaine de Versailles en
application du schéma directeur immobilier arrêté en 2003) justifient
toutefois l’existence de subventions d’investissement spécifiques : en
2009, celles-ci ont atteint 55,41 M€. Les ressources en numéraires levées
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DE CROISSANCE
55
auprès de mécènes ou d’autres collectivités représentaient, la même
année, 31,91 M€.
Ressources d'investissement des musées nationaux en 2009 :
163,26 M€
Subventions
d'investissement
de l'Etat
55,41 M€
34%
Apports gratuits
et dons,
mécénats en
nature
11,37 M€
7%
Autres recettes
(mécénats en
numéraires,
autres
subventions)
31,91 M€
20%
A uto fina nc e m e nt
des musées
64,58 M€
39%
Source : comptes financiers 2009 des musées nationaux (tableaux de
financements)
La part de l’autofinancement doit être appréciée avec prudence,
dans la mesure où elle procède en partie des excédents d’exploitation
affectés aux investissements. L’Etat, en effet, tend de plus en plus à
« faire masse » de ses subventions, comptabilisées comme des ressources
de fonctionnement par les musées, à charge pour eux de dégager ensuite
une
capacité
d’autofinancement
suffisante
pour
couvrir
leurs
investissements. Les ressources d’investissement comprennent également
la valeur des oeuvres acquises à titre gratuit et certains mécénats en
nature, qui ne constituent pas des « recettes » en numéraire, contrairement
aux subventions de l’Etat. Ainsi, en 2009, les comptes financiers de
l’établissement public de Versailles ont-ils enregistré symétriquement en
ressources et en emplois pour 11,3 M€ de dons.
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56
COUR DES COMPTES
Ces paramètres structurels qui voient l’Etat prendre en charge une
part prépondérante du financement des musées ont toutes les raisons de se
perpétuer au cours de la prochaine décennie et de s’appliquer aux
nouveaux équipements dont la réalisation a déjà été programmée. C’est
dire que les années 2011-2020 risquent de connaître de fortes tensions
budgétaires si la politique de développement des musées n’est pas
infléchie dans le sens de l’efficience.
Finalement, seule l’opération exceptionnelle de conception du
musée universel d’Abou Dabi, par ses enjeux financiers, a eu un impact
significatif sur l’économie générale des musées nationaux à la fin des
années 2000, qui se perpétuera pendant encore une dizaine d’années.
Le musée universel « Louvre Abou Dabi »
Le 6 mars 2007, la France et l’Emirat d’Abou Dabi ont signé un
accord intergouvernemental relatif à la conception scientifique et culturelle
d’un futur musée universel, qui a été ratifié par la loi du 17 octobre 2007.
La partie française est chargée d’une mission d’assistance à la
conception et à la réalisation du musée, qui s’étend aux acquisitions destinées
à en constituer les collections permanentes. Cette mission est exercée par
l’Agence France-Muséums, société par actions simplifiée dont le capital et
les droits de vote sont détenus par douze établissements culturels, dont sept
musées nationaux (le Louvre détenant 35 % des parts et des droits de vote).
Le budget total de l’Agence de 2007 à 2026 est pris en charge par la
partie émirienne, pour un montant cumulé estimé à 164,5 M€.
Selon l’accord, la partie émiratie versera au musée du Louvre 25 M€
«
pour soutenir son développement
», correspondant en fait au parrainage du
futur département des arts d’Islam, et 400 M€ au titre de l’usage de son nom
(dont 150 M€ ont déjà été perçus).
A compter de l’ouverture du musée, et pendant dix ans, les musées
français associés assisteront le musée émirien par le biais de prêts d’oeuvres
majeures (300 les trois premières années, 250 les trois années suivantes, 200
pour les quatre dernières) et pour le montage d’organisations temporaires.
L’accord prévoit le versement à ce titre de 190 M€ aux musées associés au
projet au titre des prêts, puis de 8 M€ en moyenne chaque année au titre des
expositions
temporaires,
comprenant
les
frais
de
commissariat,
de
convoiement, d’édition et de promotion, auxquels s’ajoutent 5 M€ chaque
année de «
contribution de soutien aux musées Français
».
De son côté, la partie émiratie prévoit de consacrer chaque année
environ 40 M€ aux acquisitions du futur musée d’ici son ouverture. C’est en
incluant ce total qu’a parfois été évoqué le montant d’un milliard d’euros,
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DE CROISSANCE
57
mais en réalité, les fonds destinés aux musées français ne comprennent que
425 M€ destinés au Louvre, 190 M€ de rémunération des prêts et, pendant
dix ans, 5 M€ annuels de soutien additionnel aux expositions temporaires.
Enfin, l’accord prévoit que «
les salles d'un étage du pavillon de Flore
dans le Palais du Louvre porteront le nom d'une personnalité éminente des
Emirats Arabes Unis
».
Indépendamment de l’accord intergouvernemental, c’est le projet d’un
architecte français, M. Jean Nouvel, qui a été retenu pour le bâtiment.
L’ouverture du musée est prévue pour la fin de l’année 2013.
D - Des tensions prévisibles au cours des prochaines
années
Plusieurs grandes opérations d’investissement, qui trouvent leur
origine dans les années 2000-2010 (et parfois même antérieurement) sont
aujourd’hui programmées ou en phase de travaux. La rénovation de
l’hôtel de Soubise destiné à accueillir la Maison de l’Histoire de France
en est un exemple, de même que la restauration et l’agrandissement du
musée Picasso. Les deux plus gros chantiers devraient cependant être la
construction du Musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée
(MUCEM) à Marseille et du Centre de conservation, de recherche et de
restauration des musées de France à Cergy-Pontoise.
La Cour a rendu compte de cette politique de grands projets dans
son rapport public thématique «
Les grands chantiers culturels
» publié
en décembre 2007, pour souligner à quel point les aléas de la
programmation se traduisent immanquablement par des dépassements de
coûts et de délais. Les chantiers programmés pour la décennie 2010-2020
constituent à cet égard des opportunités de mise en oeuvre des
recommandations de la juridiction pour contenir ces risques.
Comme le montre le tableau suivant, les chantiers déjà
programmés qui devraient se déployer durant la prochaine décennie
représentent, au total, un investissement plus important que ceux de la
période 2000-2010 :
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COUR DES COMPTES
Projets muséaux de l’Etat programmés (2011-2020)
Galerie des Impressionnistes du
musée d’Orsay
Janvier 2011
11,4 M€
Tympan est du musée d’Orsay
Printemps 2011
4,08 M€
Pavillon Amont du musée d’Orsay
Printemps 2011
9,69 M€
Travaux prioritaires sur l’hôtel Biron
(musée Rodin)
Décembre 2011
3,20 M€
Département des arts d’Islam du
musée du Louvre
Automne 2012
98,5 M€
Musée des civilisations de l’Europe et
de la méditerranée
Décembre 2012
178,94 M€
Musée Picasso
Décembre 2012
46,60 M€
Espace national d’art contemporain
(Palais de Tokyo
Décembre 2012
20,00 M€
Schéma directeur du domaine de
Versailles
Décembre 2013
158,9 M€
Schéma directeur incendie du musée
du Louvre
2015
De 75 M€ (juin 2007) à 45
M€ (juillet 2008)
Ouverture du musée Guimet à la
période contemporaine et adaptation
des espaces
non précisé
non chiffré
Louvre – projet Pyramide (espaces
d’accueil)
2012, puis repoussé
Chiffrage modulaire - au
moins 70 M€
Maison de l’Histoire de France
2015
70 M€
Centre de conservation, de recherche
et de restauration des musées de
France
2020
Non chiffré (entre 250 et
400 M€ selon le montage
économique)
Projets évoqués mais non programmés officiellement par le ministère de la culture
Réaménagement du Grand Palais
2017
236 M€ HT, dont 120 M€ à la
charge de l’Etat
Agrandissement du musée d’Orsay
(siège de la Caisse des dépôts et
consignations)
non précisé
non chiffré
Source : Cour des comptes à partir de divers documents
Dans tous les cas, ces chantiers pèseront sur les crédits du
ministère de la culture, beaucoup plus qu’au cours des trois dernières
années qui ont correspondu à une période charnière entre l’achèvement
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DE CROISSANCE
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du musée du quai Branly et le démarrage effectif des très grands projets
que constituent le MUCEM et le centre de conservation.
L’évolution des crédits d’investissement programmés de 2006 à
2011 en rend compte avec l’apparition, à partir de 2011, des montants à
mettre en place pour financer l’avancement du MUCEM. Et par la suite,
s’ils sont programmés, les travaux de rénovation du Grand Palais
pourraient prendre le relais, puisque selon les différents scénarios de
financement ce seraient de 50,2 M€ à 150,7 M€ de subvention qui
devraient être versés sur les années 2014-2016.
Evolution des crédits d’investissement (titre 5) de l’action
« Patrimoines des musées de France » de 2006 à 2011
En M€
2006
(exécution)
2007
(exécution)
2008
(exécution)
2009
(exécution)
2010
(LFI)
2011
(LFI)
Autorisations
d’engagement
11,09
1,35
29,33
53,15
28,12
65,67
Crédits de
paiement
6,56
5,98
15,41
17,21
13,65
44,54
Source : Projets et rapports annuels de performance de la mission « Culture »
Au-delà de ces opérations, selon le mécanisme qui a déjà été
évoqué, les subventions pour charges de service public attribuées aux
musées devront être ajustées en proportion des agrandissements et des
nouveaux équipements au fur et à mesure de leur achèvement.
Le MUCEM, à ce titre, pourrait impacter le budget du ministère de
la culture à compter de 2013 dans des proportions comparables à celles
du musée du quai Branly au milieu des années 2000. L’agrandissement
du musée Picasso, déjà évoqué, se traduira quant à lui par un
accroissement des effectifs de 27 ou 46 personnes (selon que l’on tient
compte ou non des effectifs antérieurement hors-site). Le département des
arts d’Islam du musée du Louvre, enfin, nécessitera d’après le musée des
effectifs supplémentaires chiffrés à 40 personnes, dont une partie
seulement est susceptible de provenir de redéploiements.
L’économie muséale étant ce qu’elle est, il est difficilement
concevable que l’Etat ne supporte pas l’essentiel de ces coûts. Les tarifs
d’entrée des musées, en effet, ont crû tout au long de la décennie 2000-
2010, et les établissements ne pourront qu’être prudents dans la
programmation de nouvelles augmentations. Quant au mécénat, outre
qu’il représente une dépense fiscale et pèse donc sur les finances
publiques, il ne peut être considéré sans risque comme une ressource
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60
COUR DES COMPTES
pérenne. Les dirigeants de l’ADMICAL
14
interrogés par la Cour ont ainsi
estimé que le mécénat culturel des entreprises s’était élevé tous secteurs
confondus à 950 M€ en 2008, puis s’était brutalement contracté à 350 M€
environ en 2009, les grandes entreprises ayant non seulement modéré
leurs engagements en matière de mécénat, mais de surcroît privilégié les
causes humanitaires plutôt que culturelles.
***
Au total, le développement des musées, qui était l’un des objectifs
affichés par la réforme présentée au printemps 2003 et mise en oeuvre à
compter du 1
er
janvier 2004, a été financé par l’Etat. Les ressources
propres des musées, liées notamment à des tarifs d’entrée croissants, ont
certes augmenté, mais pas dans des proportions suffisantes pour conduire
à une modération des subventions publiques.
Le rapport d’orientation relatif à la deuxième vague RGPP destinée
à couvrir les années 2011-2013, daté du 30 juin 2010, précise une
nouvelle fois que «
Le renforcement du pilotage des opérateurs sera
poursuivi par la généralisation des contrats de performance et le
développement des ressources propres des établissements.
»
Il conviendrait que la deuxième partie de cette orientation soit,
cette fois, suivie d’effets.
C’est dans ce but que le ministère de la culture, conformément aux
orientations tracées pour l’ensemble des opérateurs de l’Etat, a demandé
aux musées d’anticiper une réduction de leurs subventions et une
diminution de leurs plafonds d’emplois dans le cadre du budget
pluriannuel 2011-2013. En 2011, la part desdites subventions allouée au
fonctionnement courant des musées (et non à la couverture des dépenses
de personnel) sera ainsi réduite de 5 %, comme elle l’avait été en 2009
avant la prise en compte de la compensation « gratuité ».
En réponse à cette orientation, les présidents du Centre Georges
Pompidou et des musées du Louvre et d’Orsay ont, par une lettre du
29 juin 2010 – rendue publique – souligné auprès du ministre de la
culture un risque de «
logique budgétaire de court terme
» qui «
mettrait
en péril des dynamiques construites dans la durée.
». Et le musée du
Louvre a déjà décidé de compenser cette réduction du soutien de l’Etat
par une hausse des droits d’entrée, de 0,5 à 1 € selon les tarifs.
14
L’ADMICAL constitue l’association historique de promotion du mécénat
d’entreprise. C’est elle qui publie chaque année les principaux bilans et évaluations
des dépenses de mécénat, tous secteurs confondus.
Cour des comptes
Les musées nationaux après une décennie de transformations 2000 - 2010 – mars 2011
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LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES MUSEES NATIONAUX : UNE DECENNIE
DE CROISSANCE
61
Cet épisode résume et illustre la situation dans laquelle se trouvent
le ministère et les grands musées à l’aube d’une décennie qui ne pourra
pas se montrer aussi généreuse en moyens que la précédente. La décision
du Louvre témoigne en effet de la réticence ou de l’incapacité des grands
musées, en dépit de leur autonomie revendiquée, à compenser par des
gains de productivité une réduction du soutien de l’Etat.
A cet égard, le dispositif de « toise » appliqué en 2009 et en 2011
constitue, d’un strict point de vue budgétaire, une solution de facilité et
un pis aller. Mais il ne doit pas empêcher le ministère de la culture
d’engager dans le même temps ses musées dans une logique de
performance, et de leur demander de déployer une stratégie qui permette
d’identifier, de façon plus fine, les gains de productivité possibles.
Cette stratégie d’efficience, c’est-à-dire d’une plus grande
efficacité à moindre coût, est la seule possible. Toute autre stratégie
fondée sur une augmentation des recettes en compensation de la réduction
des
financements
de
l’Etat
s’exposerait
à
des
contradictions :
l’augmentation indéfinie des droits d’entrée n’est pas compatible avec
l’ambition de démocratisation de l’accès aux musées, et le mécénat a pour
contrepartie une dépense fiscale qui n’en fait pas une véritable
« ressource propre » des musées.
II
-
Le mécénat et la croissance des dépenses
fiscales
Le développement du mécénat constitue l’un des traits saillants de
la décennie. Tous les grands musées se sont dotés de services spécialisés
et ont recruté des personnels chargés de la recherche et de
l’accompagnement des mécènes. Au Louvre, par exemple, 22 personnes
sont affectées à cette activité.
Ce développement a autorisé, tout au long des années 2000, des
opérations de première importance qui n’auraient sans doute pas été
possibles dans l’économie muséale des années 1990. La rénovation de la
Galerie des Glaces de Versailles ou l’acquisition par le Louvre de
La
Fuite en Egypte
de Nicolas Poussin (déposé au musée des Beaux-Arts de
Lyon) pour un montant de 17 M€ en sont des exemples emblématiques.
Tous les documents stratégiques élaborés par le ministère de la
culture ou les musées au cours des années 2000 font du développement
du mécénat un objectif prioritaire, sur la base d’une évaluation
unanimement positive. Mais si le mécénat constitue une chance pour les
politiques culturelles et pour les musées, deux considérations n’en sont
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pas moins à prendre en compte : il a pour contrepartie une dépense fiscale
qui devrait être soumise à des exigences de suivi et d’évaluation comme
toute autre dépense publique (A) ; et il présente des ambiguïtés au regard
des dépenses de communication et de parrainage (B).
A - L’essor du mécénat
L’essor remarquable qu’a connu le mécénat culturel après l’entrée
en vigueur de la loi du 1
er
août 2003 résulte de dispositifs fiscaux qui sont
aujourd’hui très favorables aux mécènes (1). Telle était bien l’intention
du Gouvernement et du législateur, qui entendaient favoriser l’implication
des entreprises et des particuliers dans le financement de la culture (2).
Mais l’ampleur de cet effort aurait dû avoir pour corollaire la mise au
point de dispositifs de suivi et d’évaluation : or, ceux-ci font encore
défaut sept ans après l’impulsion donnée en 2003 (3).
1 -
Des dispositifs très favorables aux mécènes
Le mécénat culturel appliqué aux musées comprend deux
dispositifs distincts : le mécénat de droit commun lié à l’ensemble des
activités ; et le mécénat destiné à l’acquisition d’oeuvres. Tous deux ont
connu un essor remarquable au cours de la dernière décennie du fait
d’initiatives législatives.
La loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat avait
consolidé le dispositif fiscal en vigueur depuis les années 1960 : les
entreprises et les particuliers étaient autorisés à déduire du montant de
leur bénéfice ou de leur revenu imposable les versements effectués au
profit «
d’oeuvres ou d’organismes d’intérêt général ayant un caractère
philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif,
familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine
artistique (…).
». Ce dispositif « de droit commun » permettait aux
donateurs de concourir à l’ensemble des activités des musées, et
notamment aux expositions, aux événements exceptionnels et aux
rénovations d’espaces.
La loi du 4 janvier 2002 sur les musées de France a introduit deux
nouveaux dispositifs destinés aux entreprises, qui sont explicitement
dirigés vers les acquisitions.
Le premier, inscrit à l’article 238 bis-0 A du code général des
impôts, ouvre droit à une réduction de l’impôt sur les sociétés égale à
90 % des versements effectués pour l’acquisition par l’Etat d’un bien
classé « Trésor national », c’est-à-dire ayant fait l’objet d’un refus
d’exportation après sa vente à un acheteur étranger. Le second autorise
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une réduction d’impôt égale à 40 % des sommes engagées par une
entreprise pour l’acquisition, pour son propre compte, d’un bien classé
«Trésor national », à charge pour elle de le laisser exposé dans un musée
de France pendant dix ans avant d’en récupérer la jouissance.
En juin 2002, le ministre de la culture annonçait le prochain
«
doublement
» des avantages fiscaux liés au mécénat afin d’en accroître
encore le développement. C’est ainsi que la loi du 1
er
août 2003 est venue
renforcer sensiblement, voire modifier, l’économie générale du mécénat.
Aux côtés de nombreuses dispositions techniques, trois mécanismes
principaux ont été modifiés ou créés, qui sont devenus aujourd’hui le
corpus de base du mécénat dans les musées nationaux.
Tout d’abord, le dispositif destiné à favoriser l’acquisition de biens
classés « Trésors nationaux », a été étendu aux « oeuvres d’intérêt
majeur », c’est-à-dire concrètement à des oeuvres situées à l’étranger ou
sur le territoire Français dont l’acquisition est jugée de premier intérêt.
Ensuite, le mécénat de droit commun a effectivement vu son
avantage fiscal théorique multiplié par deux, la loi ayant modifié les
articles 200-1 ter et 238 bis du code général des impôts dans le sens d’une
réduction d’impôt égale à 60 % des versements effectués par des
particuliers ou des entreprises
15
. Dans le même temps, les plafonds des
dons ont été multipliés par deux, ceux-ci passant de 10 à 20 % du revenu
imposable pour les particuliers et de 2,25 à 5 pour mille du chiffre
d’affaires pour les entreprises.
Enfin, dans le prolongement de la loi, une instruction fiscale du
13 juillet 2004 a autorisé les entreprises mécènes à bénéficier de
contreparties, dont la valeur maximale a été ultérieurement fixée à 25 %
de la valeur des dons dans le cas du mécénat de droit commun et à 5 %
dans le cas du mécénat d’acquisition.
Au total, c’est donc un régime très favorable aux mécènes qui a été
institué par la loi du 1
er
août 2003, conformément aux intentions du
Gouvernement et du législateur, qui entendaient placer la France à la
pointe des pays développés en la matière. Et depuis 2003, diverses
15
La déduction du revenu imposable d’un don de 100 € procurait un avantage fiscal
égal au taux d’imposition moyen, soit, était-il considéré à l’époque, environ 30 %.
Une réduction d’impôt égale à 60 % du même don, soit 60 €, correspondait donc en
principe à un doublement de l’avantage fiscal. Mais en 2009, selon le Conseil des
prélèvements obligatoires dans son rapport «
Entreprises et niches fiscales et
sociales
», le taux moyen de l’impôt sur les sociétés acquitté par les entreprises du
CAC 40 ne s’est élevé qu’à 8 %, et à 18 % pour l’ensemble des entreprises assujetties.
Pour certaines entreprises, les dispositions de la loi du 1
er
août 2003 font donc
beaucoup plus que doubler l’avantage fiscal antérieur.
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dispositions sont venues conforter ce dispositif. Notamment, la réduction
de l’impôt sur le revenu inscrite à l’article 200-1-ter pour les particuliers a
été portée à 66 % par la loi du 18 janvier 2005, tandis que la loi du
21 août 2007 a étendu le régime du mécénat à l’impôt de solidarité sur la
fortune (ISF) avec un taux de réduction de l’impôt dû égal à 75 % de la
valeur des dons dans la limite annuelle de 50 000 €.
En passant d’une déductibilité des dépenses du résultat imposable
à une réduction de l’impôt dû, le mécénat a changé de philosophie.
La déductibilité (à l’américaine) - qui perdure dans le système
du parrainage - revient à admettre implicitement que des versements
consentis au profit d’actions culturelles entrent dans l’objet social de
l’entreprise. La réduction d’impôt, spécifiquement française, place ces
dépenses en-dehors de l’objet social : l’Etat compense fiscalement le
montant exposé en considération de l’utilité sociale de ces dépenses.
A cet égard, le mécénat d’acquisition de trésors nationaux ou
d’oeuvres d’intérêt majeur, en autorisant une réduction d’impôt égale à
90 % des versements et en autorisant le bénéfice de contreparties
valorisées à 5 % de la valeur des dons, procure un bénéfice économique
aux entreprises mécènes qui égale quasiment le montant de leurs
contributions. C’est en réalité l’Etat qui finance ces acquisitions
« mécénées », dont il ne supporte cependant pas le coût en trésorerie.
La réduction d’impôt liée au mécénat : une spécificité française
Contrairement à une idée reçue, le dispositif français du mécénat ne
s’est pas mis au niveau de son équivalent anglo-saxon, et notamment
américain. Il l’a largement dépassé.
Aux Etats-Unis, le mécénat est sociologiquement le fait, certes des
entreprises, mais majoritairement des particuliers. A titre d’exemple, en
2009, les 126 M$ de
philanthropy funds
reçus par la Smithsonian Institution
provenaient à hauteur de 20 % d’entreprises, de 41 % de particuliers, et de
34 % de fondations, qui sont elles-mêmes personnalisées. S’y ajoutaient 5 %
de donateurs divers.
Le dispositif fiscal américain est moins avantageux que le dispositif
français et privilégie les particuliers plutôt que les entreprises. Ainsi, les
versements effectués par ces dernières sont déductibles du résultat imposable
dans la proportion de 80 à 100 % des sommes versés, tandis que les dons des
particuliers sont intégralement déductibles du revenu imposable, mais ne
donnent lieu, ni pour les unes ni pour les autres, à aucune réduction d’impôt.
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2 -
Le développement des ressources issues du mécénat
Les
musées
nationaux,
et
principalement
ceux
érigés
en
établissements publics, ont tiré le meilleur parti de cet essor. En dépit de
quelques à-coups, les ressources issues du mécénat et des diverses formes
de parrainage sont en forte progression depuis 2003. Les résultats
enregistrés dans les comptes financiers en rendent compte pour ce qui
concerne les recettes de mécénat enregistrées parmi les recettes de
fonctionnement (les chiffres relatifs aux mécénats d’investissement
n’ayant pu être réunis faute de données homogènes) :
Mécénat enregistré dans les recettes de fonctionnement des trois
grands musées EP 2000-2010
En M€
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Louvre (sans Abou
Dabi)
0,31
3,35
7,08
19,87
7,94
11,29
16,51
7,44
Versailles
0,22
0,00
0,70
0,65
0,95
1,66
3,02
2,90
Orsay
0,46
4,84
1,51
6,76
2,30
5,26
Source : comptes financiers des établissements
Ces chiffres présentent des différences avec ceux utilisés par la
DMF pour le calcul du taux de ressources propres des musées. Ces
différences résultent de cas tangents entre les diverses formes de mécénat
et parrainage, et de pratiques comptables qui ne sont pas harmonisées
entre les établissements :
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Mécénat et parrainages (toutes catégories) 2006-2009
En €
2006
2007
2008
2009
Musée
Montant
%
recettes
Montant
%
recettes
Montant
%
recettes
Montant
%
recettes
Louvre
10 010 000
6,2%
12 400 000
3,5%
17 443 604
8,79%
28 495 000
11,9%
Orsay
1 514 000
3,2%
7 120 000
13,5%
2 957 654
5,59%
5 207 835
9,9%
Versailles
943 000
1,5%
1 360 000
1,9%
2 870 000
3,43%
2 775 000
3,9%
Guimet
923 000
7,9%
480 000
3,8%
309 361
2,81%
176 900
1,7%
Moreau
46 500
0,7%
60 000
67 544
6,35%
57 500
6,9%
Rodin
0
0,0%
0
0,0%
721 564
5,52%
100 000
0,7%
CNAC - GP
3 121 000
3,1%
2 012 805
2,2%
2 854 934
2,93%
2 389 045
2,3%
Quai Branly
90 000
0,2%
3 390 000
5,3%
3 194 783
5,05%
2 224 955
3,8%
Arts
décoratifs
1 635 000
6,9%
1 510 000
6,9%
2 921 472
12,20%
2 700 447
12,5%
TOTAL
18 282500
3,8%
28 332 805
4,1%
33 340 916
6,12%
44 126 682
7,7%
Source : données élémentaires des rapports annuels de performance (DMF)
Au-delà du « bond » enregistré dès 2004, le mécénat n’a cessé de
croître au cours des quatre dernières années, au point d’avoir plus que
doublé en volume entre 2006 et 2009.
3 -
L’absence d’évaluation des dépenses fiscales
Compte tenu des montants qu’elle est susceptible d’atteindre,
l’identification précise de la dépense fiscale consentie par l’Etat constitue
un enjeu fort dans la construction d’une politique raisonnée du mécénat.
Malgré cela, peu de progrès ont été réalisés depuis 2003 en matière
d’évaluation et de suivi.
La loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001
(LOLF) dispose, en son article 51, que le projet de loi de finances est
accompagné des projets annuels de performance de chacun des
programmes budgétaires, et que ces programmes comportent notamment
«
l’évaluation des dépenses fiscales
» (point 5°).
La Cour a pourtant constaté chaque année depuis 2006 que
l’évaluation des dépenses fiscales rattachées aux trois programmes de la
mission « Culture » ne faisait pas mention des deux dispositifs de
mécénat de droit commun prévus aux articles 200-1-ter et 238 bis du code
général des impôts, seul étant mentionné le dispositif inscrit à l’article
238bis-0-A du code général des impôts relatif aux acquisitions.
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67
Evaluation - réalisation de la dépense fiscale « 238bis-O-A»
(Trésors nationaux et oeuvres d’intérêt patrimonial majeur)
2005
2006
2007
2008
2009
Prévision PAP
25
5
20
25
Réalisation RAP
25
20
10
25
20
Source : rapports annuels de performance de la mission « Culture »
Ces chiffres présentent de surcroît des divergences avec ceux
communiqués par le ministère de la culture sur ce dispositif :
Dépense fiscale « 238bis-O-A » (Trésors nationaux et oeuvres
d’intérêt patrimonial majeur)
En M€
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Musées
nationaux
3,0
4,21
20,87
19,55
11,04
20,07
17,24
8,50
Autres musées
-
-
7,73
-
0,87
0,3
2,22
0,87
Autres
institutions
-
-
-
0,12
-
3,46
0,65
7,40
Total
3,0
4,21
28,63
19,67
11,91
23,83
20,11
16,77
Source : réponse du directeur général des patrimoines du 15 novembre 2010.
Le mécénat culturel de droit commun, quant à lui, ne fait l’objet
d’aucun suivi au sein du ministère de la culture. Il est englobé dans
l’ensemble du mécénat philanthropique évalué dans le programme
« Jeunesse, sport et vie associative » du budget de l’Etat.
Ces lacunes dans l’évaluation de la dépense fiscale ont été
critiquées par la Cour dans un référé adressé à la ministre de la culture le
8 juin 2008. La ministre avait alors indiqué que les services du ministère
en charge du budget n’étaient pas capables d’évaluer et d’isoler la part
« culturelle » du mécénat de droit commun, mais que des travaux en ce
sens allaient être engagés.
Tel n’a pas été le cas, ou du moins ces travaux sont-ils loin d’avoir
abouti. A l’occasion de la phase contradictoire liée au présent rapport, le
ministère de la culture a cette fois objecté que les attestations fiscales
liées au mécénat de droit commun étant directement délivrées par les
musées, il lui était impossible d’en fournir une évaluation précise. Bref, à
ce jour, aucune entreprise sérieuse d’évaluation et de recensement ne
semble sur le point d’aboutir.
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L’argument de l’imprécision (qui est le propre des dispositifs
fiscaux incitatifs) ne saurait dispenser d’en faire figurer en loi de finances
ne serait-ce qu’une évaluation, avant qu’un recensement précis issu des
informations
communiquées
par
les
institutions
bénéficiaires
n’intervienne en année N+1 ou N+2 dans les rapports annuels de
performance attachés à la loi de règlement.
B - Des ambiguïtés à lever
L’essor du mécénat et l’importance des dépenses fiscales qui lui
sont liées auraient dû conduire les ministères de la culture et du budget à
préciser davantage les conditions de son usage dans les musées. Or, tel
n’a pas été le cas. Et trois séries d’ambiguïtés au moins attendent encore
d’être levées.
1 -
Les contreparties consenties aux mécènes
La question des contreparties a introduit une ambiguïté entre
mécénat et parrainage.
La ligne de partage entre les deux est théoriquement simple : le
mécénat est supposé désintéressé, ce pourquoi il ouvre droit à une
réduction de l’impôt dû en raison de l’utilité sociale de son objet ; le
parrainage, quant à lui, s’applique aux opérations dont le parrain peut
retirer un bénéfice d’image et des contreparties, ce pourquoi il donne lieu
à une déductibilité du résultat imposable avant calcul de l’impôt, comme
s’il était assimilé à une dépense de communication.
Dans les faits, personne ne songe à nier que les mécènes entendent
retirer un bénéfice d’image, et parfois une contrepartie directe de leurs
versements. Toutes les plaquettes d’appel au mécénat émanant des
musées ou du ministère de la culture évoquent ces contreparties. C’est la
raison pour laquelle l’administration fiscale, peu après l’entrée en vigueur
de la loi du 1
er
août 2003, les a « officialisées » pour la première fois en
demandant qu’elles soient valorisées.
Ce procédé a ses avantages en ce qu’il oblige musées et donateurs
à délimiter et chiffrer ces contreparties. Mais il introduit une altération de
la nature originelle du mécénat, comme l’ont remarqué au cours d’une
audition par la Cour les dirigeants de l’ADMICAL.
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69
La délicate question des contreparties : l’exemple du « nommage »
des salles au musée du Louvre
Au début des années 2000 plusieurs opérations ont opposé le musée
du Louvre et le ministère de la culture au sujet de ce qu’il était possible ou
raisonnable de concéder aux mécènes.
Ainsi, la chaîne de télévision japonaise et la grande entreprise
pétrolière française qui s’étaient engagées en 1999 à mécéner respectivement
le réaménagement de la salle des Etats, qui abrite la Joconde, et la
restauration de la Galerie d’Apollon, dédiée aux joyaux de la Couronne,
espéraient toutes deux que leur nom fût donné auxdites salles. Alors que le
Louvre était prêt à souscrire à ces conditions, le cabinet de la ministre de la
culture s’y était fermement opposé, conduisant la ministre à recevoir le
président de l’entreprise pétrolière pour lui signifier «
qu’elle ne vendait pas
le Louvre par appartements
».
Quelques mois plus tard, une nouvelle affaire du même type devait
envenimer les relations entre le musée et son ministère de tutelle.
En effet, le Louvre était entré en phase de négociations avancées avec
un mécène réputé du monde des arts et de la culture pour financer la
rénovation de la galerie de Melpomène qui débouche sur la Vénus de Milo.
Le Louvre était d’accord pour que le corridor soit baptisé du prénom et du
nom complet du mécène pour une durée de cinquante ans. Devant une
première opposition du ministère de la culture, le musée avait proposé de
réduire la durée du « nommage » à une période de trente années, et d’accoler
au nom complet du mécène celui de sa société afin que la dimension
personnelle de l’hommage fût atténuée. Le cabinet de la ministre rejeta
catégoriquement cette nouvelle proposition, et il fut «
interdit
» au président
du musée de reprendre la négociation sur ces bases. Le mécène fut alors
orienté vers d’autres opérations d’investissement susceptibles d’être aidées.
Trois ans plus tard, dans le contexte de la nouvelle impulsion donnée
au mécénat par la loi du 1
er
août 2003 et instruite par ces précédents, la
nouvelle équipe dirigeante du Louvre a décidé de faire adopter par son
conseil d’administration, le 10 octobre 2003, une charte éthique du mécénat,
du parrainage et des relations avec les entreprises, personnes ou fondations.
La pratique du nommage y est réservée aux donateurs individuels, et pour les
seules salles dépourvues d’appellation historique.
Cette initiative a permis d’apaiser les relations – dans le domaine du
mécénat – entre le musée et les services du ministère de la culture. Il est
toutefois notable qu’elle ait émané du Louvre, et non du ministère de la
culture, alors qu’un tel document commun à la communauté des musées
aurait eu tout son sens à la suite de la loi du 1
er
août 2003.
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COUR DES COMPTES
2 -
Le mécénat de compétence
Une des formes de mécénat développée dans le cadre des
dispositions de la loi du 1
er
août 2003 est le « mécénat de compétence »,
ou mécénat en nature. Il consiste en la prise en charge par une entreprise
de travaux ou de prestations qui sont effectués gratuitement pour le
compte de l’organisme « mécéné ». Plus rarement dans les musées, ce
type de mécénat peut aussi consister en la mise à disposition de
personnels, mais cette forme de mécénat de compétence est plutôt
pratiquée au bénéfice du monde associatif ou humanitaire.
Dans le cadre du contrôle de l’établissement public du domaine
national de Chambord (dont le château n’a pas le statut de musée
national), la Cour a ainsi observé que les travaux de restauration du
célèbre escalier à double hélice avaient été directement effectués et pris
en charge par une entreprise qualifiée et connue dans le monde des
monuments historiques. L’entreprise a remis une déclaration de la valeur
des travaux effectués par elle, qui a été reprise par l’établissement public
sous forme de reçu fiscal afin que son mécène bénéficie de la réduction
de 60 % de son impôt sur les sociétés. Il s’agit là de la procédure normale
prescrite par les circulaires fiscales. Mais en l’espèce, la Cour s’est
étonnée qu’en l’espace d’un an, le montant total des travaux nécessaires
évalué par l’architecte en chef des monuments historiques compétent ait
été multiplié par cinq (de 192 000 € à 1 M€) après les études effectuées
par l’entreprise elle-même. Aussi a-t-elle recommandé à l’établissement
public, au ministère de la culture et à l’administration fiscale d’être
vigilants, dans ce type d’opération, sur le mode de valorisation des
travaux programmés puis sur la substance des déclarations de travaux
effectués.
D’une tout autre ampleur est le mécénat, en nature là aussi,
accordé par une grande entreprise de travaux publics pour la rénovation
de la Galerie des Glaces du château de Versailles. L’opération, effectuée
de janvier 2004 à mars 2007, a été comptabilisée en bloc en 2008 pour
une valeur totale de 12 M€ dans les comptes de l’établissement public.
Le dispositif mis en place prévoyait que la maîtrise d’ouvrage de
l’ensemble de l’opération était «
déléguée
» sous le contrôle d’une
commission
ad hoc
par l’EPV à son mécène, à charge pour ce dernier
d’en mener à bien la programmation, de procéder aux consultations, de
recruter les entreprises prestataires et
in fine
d’en régler les factures. Les
avantages de ce montage étaient importants pour Versailles et l’Etat
puisque, outre la prise en charge financière des travaux, ils comprenaient
la fonction de maîtrise d’ouvrage, dont la Cour a pu estimer dans son
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LES DEPENSES DE L’ETAT EN FAVEUR DES MUSEES NATIONAUX : UNE DECENNIE
DE CROISSANCE
71
rapport public thématique de décembre 2007 «
Les grands chantiers
culturels
» qu’elle pouvait atteindre 8 à 12 % du coût d’une opération.
Compte tenu de l’avantage fiscal important (60 % de réduction
d’impôt) qui lui est associé et de la prudence qu’inspire l’exemple de
Chambord rappelé ci-dessus, il apparaît indispensable à la Cour qu’au-
delà d’un certain seuil, la valeur des prestations apportées en nature
donne lieu à une évaluation contradictoire avant que soit conclue la
convention de mécénat. Et dans le même esprit, il conviendrait également
de subordonner la délivrance de l’attestation fiscale à la reddition d’un
compte d’opération certifié.
3 -
La tarification de la circulation des oeuvres
Les règles éthiques qui gouvernent la coopération entre les musées
prévoient toujours, depuis au moins un demi-siècle, que les prêts
d’oeuvres sont consentis à titre gratuit, moyennant seulement l’espoir
d’une réciprocité. Mais cette règle s’est heurtée tout au long de la dernière
décennie au principe de réalité, qui a vu les musées nationaux engager des
coopérations tarifées, parfois – improprement – qualifiées de « mécénat »,
impliquant la circulation d’oeuvres des collections nationales.
Par
exemple,
dans
la
note
de
préparation
du
conseil
d’administration du Louvre du 18 novembre 2004, le bureau du budget et
des affaires financières du ministère de la culture rendait explicitement
compte de l’objectif financier du partenariat noué par le musée avec le
High Museum d’Atlanta : «
La direction du musée estime que le
partenariat pourrait représenter un apport de 5,2 à 5,5 M€ nets de
charge sur 3 ans. (…). Ces partenariats, problématiques pour la DMF, ne
doivent pas être conçus comme de simples prêts d’oeuvres à titre onéreux,
principe non accepté, mais comme une démarche de coopération.
»
Cinq ans plus tard, ce type de scrupule paraît s’être atténué.
Dans une lettre du 29 mai 2009 adressée au directeur de cabinet de
la ministre de la culture, le président du musée d’Orsay décrivait les deux
grandes expositions organisées en 2010 pendant la fermeture pour travaux
de la galerie des impressionnistes, chacune de ces expositions étant
présentée dans trois grands musées internationaux : «
A la fin janvier
2011, toutes les oeuvres seront de retour au musée d’Orsay, pour une
réouverture des salles prévue à la fin mars 2011. Toutes ces opérations
nous rapporteront entre 8 et 9 millions d’euros de mécénat.
»
On ne saurait écrire plus clairement que le principe de la gratuité
des prêts d’oeuvres n’est pas intangible. Et que, fût-ce ponctuellement,
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COUR DES COMPTES
fût-ce pour financer des travaux, la circulation des oeuvres a de plus en
plus souvent une vocation financière.
Cette tarification prend le plus souvent la forme d’un « mécénat »
acquitté par les Etats, les musées ou les grandes entreprises étrangères qui
parrainent les expositions en cause.
Il arrive aussi qu’elle prenne la forme d’une tarification
substantielle des prestations scientifiques accompagnant les prêts
d’oeuvre. Par exemple, la convention conclue par le musée d’Orsay avec
le United Daily News Group de Taïwan pour l’organisation à Taipei
d’une exposition consacrée à l’oeuvre de Jean-François Millet prévoit de
rémunérer «
l’assistance apportée par l’EPMO à la réalisation et à
l’organisation de l’exposition
» à hauteur de 1 M€. La lecture de la
convention révèle que cette assistance se limite en pratique à deux visites
préparatoires de représentants du musée d’Orsay à Taipei…
En sens inverse, il peut aussi arriver que les prêts d’oeuvres soient
la contrepartie d’un mécénat préalable. Le président du musée d’Orsay
devait en rendre compte à son conseil d’administration le 11 avril 2007,
en expliquant : «
Comme vous le savez, nous n’avons pas réussi à trouver
un partenaire français pour nous permettre d’acquérir le tableau intitulé
L’Encens
de Fernand Khnopff. Notre partenaire désormais habituel, le
Yomiuri Shimbun, a décidé de nous apporter son concours financier pour
cette acquisition
(pour 2,65 M€)
avec pour contrepartie l’organisation de
trois expositions.
»
Ce type d’opération né au cours de la dernière décennie n’est pas le
propre des grands musées. Le musée Gustave Moreau, par exemple, a
profité de la popularité de l’oeuvre du grand symboliste français en
Extrême Orient pour y organiser, presque chaque année, une exposition
(dont la directrice du musée attache le plus grand prix à renouveler les
thèmes, afin de ne pas basculer dans une logique « clé en mains »),
suivant un modèle économique proche de celui évoqué ci-dessus, quoique
pour des montants plus modestes. Au total, de 2003 à 2010, cette
politique active a rapporté au musée un peu plus de 791 000 €, dont
500 000 € pour une exposition itinérante au Japon organisée en 2005 et
« sponsorisée » par le quotidien nippon
Tokyo Shimbun
.
La tarification des prêts d’oeuvres constitue une application de
l’orientation tracée par le rapport dit « Jouyet-Lévy » sur l’économie de
l’immatériel commandé en 2006 par le ministre de la culture
16
. Elle n’en
16
Jean-Pierre Jouyet, Maurice Lévy,
L’économie de l’immatériel : la croissance de
demain
, pages 107 et 123 : «
RECOMMANDATION°10
: Renforcer le rayonnement
des musées français : (…) autoriser les musées à louer et à vendre certaines de leurs
oeuvres : comme nous l’avons vu, les musées ne sont actuellement pas propriétaires de
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DE CROISSANCE
73
soulève
pas
moins
deux
difficultés
de
principe
au
regard
de
l’environnement légal et éthique des musées.
La loi du 4 janvier 2002 dispose en effet qu’une des conditions
d’attribution du label « Musée de France » est le caractère non lucratif de
l’institution gestionnaire des collections. Dès lors, une question se pose :
le caractère non lucratif exigé par la loi ne porte-t-il que sur l’institution
dans son ensemble, ou s’applique-t-il également aux activités liées
directement aux collections ? Une autre question est de savoir s’il faut
retenir les mêmes solutions (gratuité ou tarification) selon que les prêts
sont consentis à une institution muséale reconnue au plan international ou
à une structure spécialisée dans la production d’expositions itinérantes.
Ce débat n’est pas éclairci par le code de déontologie de
l’International Council of Museums (ICOM), auquel sont parties tous les
musées nationaux, qui dispose : «
Les collections des musées sont
constituées pour la collectivité et ne doivent en aucun cas être
considérées comme un actif financier. Les sommes ou avantages obtenus
par la cession d’objets et de spécimens provenant de la collection d’un
musée doivent uniquement être employés au bénéfice de la collection et,
normalement, pour de nouvelles acquisitions.
».
17
Ainsi, le code ne retient pas l’hypothèse de la
location
, mais
uniquement celle de la
cession
. Ce paradoxe s’explique par le fait que la
location des oeuvres constitue dans l’univers des musées un tabou
beaucoup plus fort que la cession : tous les musées privés ou fondatifs
pratiquent occasionnellement des cessions, alors qu’à l’inverse, le réseau
solidaire que constitue la communauté muséale ne tolère encore
officiellement aucune exception au principe selon lequel les prêts
prennent place dans le cadre désintéressé de la diffusion des savoirs et ne
sont soumis qu’à la seule condition de réciprocité. C’est d’ailleurs la
raison pour laquelle les prêts exceptionnels évoqués précédemment ont
leurs oeuvres et n’ont pas la capacité d’avoir une gestion dynamique de leurs
collections, consistant soit à louer des oeuvres, soit à les vendre. Cette situation est
porteuse de nombreuses contraintes pour les établissements, en particulier pour leur
politique de développement et d’acquisitions.
»
17
Les «
guidelines
» du groupe Bizot – le rassemblement informel d’une douzaine des
plus grands musées de la planète, fondé en 1992 par la RMN – demeurent elles-aussi
restrictives : «
Les prêts, d’une façon générale, sont accordés à titre gratuit aux
autres institutions en vue de promouvoir une meilleure connaissance et une plus
grande diffusion des arts et du patrimoine culturel (…). Les institutions doivent éviter
de « louer » des oeuvres ou de les faire circuler trop fréquemment à seule fin d’en
retirer un bénéficie financier.
» (traduction Cour des comptes).
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COUR DES COMPTES
pour contrepartie conventionnelle, non un prix, mais un « mécénat »,
quand bien même il s’agirait là d’une périphrase transparente
18
.
De surcroît, le code de déontologie prescrit «
normalement
» une
affectation des recettes tirées des cessions à l’enrichissement des
collections. En France, les budgets propres que les musées ont
l’obligation de consacrer à leurs acquisitions sont au contraire déterminés
par les droits d’entrée, si bien que les recettes tirées de la circulation des
oeuvres sont, par construction, affectées à d’autres usages. Il n’apparaît
pourtant pas que le ministère de la culture, garant de l’intégrité des
collections nationales, se soit inquiété, jusqu’à présent, de cette prise de
distance vis-à-vis du code de déontologie.
En réponse à cette observation, celui-ci a indiqué à la Cour : «
Le
ministère tient à rappeler très clairement que les musées nationaux ne
pratiquent pas de location d’oeuvre associant une valeur à un prêt. Il
convient en effet d’opérer une distinction très nette entre la location
d’oeuvres (système des « loan fees ») et les coopérations globales – type
expositions clés en main – impliquant la circulation des collections
nationales et pouvant donner lieu à une contrepartie financière qui
rémunère « la valeur ajoutée » scientifique et l’ingénierie culturelle
associée. Les opérations de valorisation des collections qui relèvent de
cette seconde démarche sont possibles et encouragées par le ministère
dès lors quelles présentent toutes les garanties nécessaires.
»
Cette position ne correspond ni à la réalité, ni aux usages qui se
développent au sein du monde muséal national, avec l’assentiment, voire
sous l’impulsion des Pouvoirs publics tant les montants associés aux
conventions de prêts dépassent à l’évidence la seule valorisation de
l’apport scientifique des musées.
Interrogé par la Cour, l’ancien directeur du Metropolitan Museum
de New York, connu pour être un opposant vigoureux au système
des «
loan fees »
, dessine une voie un peu différente. D’après lui, la
circulation et le prêt tarifé « en bloc » d’un ensemble cohérent d’oeuvres
ou même d’une collection, notamment dans le cas de travaux dans leur
espace d’origine, sont acceptables dans le cadre de l’éthique muséale. Ce
sont les opérations isolées qui ne le sont pas. La circulation de la quasi-
totalité de la collection Walter Guillaume du musée de l’Orangerie
18
A titre incident, cette hypocrisie débouche sur une ambiguïté comptable, les
mécénats et les recettes tirées de la valorisation des actifs n’ayant pas les mêmes
comptes d’imputation : les mécénats sont imputés sur des comptes 74 (subventions
d’exploitation) au même titre que les subventions publiques, tandis que les recettes
tirées de la valorisation des biens sont normalement imputées sur des comptes 70
(Ventes de produits fabriqués, prestations de service, marchandises).
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DE CROISSANCE
75
pendant sa fermeture pour travaux, dans le cadre de onze expositions
internationales entre novembre 1998 et juillet 2002, correspondait à ce
principe. Elle avait alors rapporté 7,09 M€ à l’Etat.
Il n’apparaît donc pas impossible d’énoncer les circonstances et les
conditions qui autorisent la circulation tarifée des oeuvres. Mais eu égard
à ce que représentent les collections nationales, et compte tenu du
prestige des musées français, il serait fâcheux que de telles opérations se
développent sans que leur cadre éthique et scientifique ait été fixé. Aussi
le ministère de la culture devrait-il engager la préparation d’une charte de
la circulation des oeuvres des collections nationales, si possible en
concertation avec l’ICOM.
Recommandations relatives au mécénat
6.
Evaluer, dans les projets annuels de performance associés à la mission
« Culture » du budget de l’Etat, la dépense fiscale liée à tous les dispositifs de
mécénat, et notamment au mécénat « de droit commun » ;
7.
Elaborer une « Charte éthique du mécénat des musées nationaux » sur le modèle
de la charte conçue par le musée du Louvre ;
8.
Mettre en place un dispositif d’agrément des opérations de mécénat « de droit
commun » au-delà d’un certain seuil, (par exemple fixé à 1 M€) ;
9.
Subordonner l’acceptation des mécénats de compétence, au-delà d’un certain
seuil (par exemple 1 M€), à une évaluation contradictoire de la valeur des
apports, puis subordonner la délivrance de l’attestation fiscale à la production
d’un compte d’opération certifié ;
10.
Préparer un code de déontologie de la circulation des collections nationales
conforme aux standards internationaux.
III
-
La progression des effectifs
La communauté des musées nationaux regroupe aujourd’hui
environ 7 460 personnes, soit environ 14 % de plus qu’en 2000. Mais ce
que révèle surtout cette progression des effectifs, faite d’accélérations et
de décélérations, c’est l’absence de réflexion prospective, des musées
comme du ministère de la culture, sur les gains de productivité
susceptibles d’être recherchés dans les activités muséales.
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COUR DES COMPTES
A - Une croissance des effectifs tirée par les grands
musées et les emplois contractuels
1 -
La progression des effectifs
Si les effectifs des agents employés dans les musées nationaux en
2009 peuvent être dénombrés de manière à peu près satisfaisante, il est en
revanche impossible de reconstituer rigoureusement ces effectifs avant
2005. Aussi les chiffres présentés ci-dessous au titre de l’année 2000 ne
constituent-ils qu’un ordre de grandeur calculé par la Cour des comptes
:
Estimation des effectifs des musées nationaux en 2000 et 2009
ETPT
2000
2009
Evolution
2009/2000
DMF
127
145
+ 18
+ 14,2%
SCN
1 571
734
- 837
-53,3%
Musées classés et contrôlés
27
-
-
-
Louvre
1 486
2 160
+ 674
+ 45,4%
Orsay
559
-
-
Guimet
180
-
-
Branly
24
253
+ 229
ns
CNAC
907
1109
+ 202
+ 22,3%
Versailles
710
923
+ 213
+ 30,1%
Arts décoratifs
241
303
+ 62
+ 25,9%
Henner
4
-
-
Gustave Moreau
15
17
+ 2
+ 13,3%
Rodin
73
104
31
42,5%
RMN
1 378
968
-410
-29,8%
Total avec RMN
6 559
7 460
901
13,7%
Source : rapport annuel de performance de la mission « Culture » pour 2009,
et estimation Cour des comptes pour 2000 à partir des rapports d’activité des
musées.
Trois éléments principaux ressortent de ce tableau.
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DE CROISSANCE
77
Le premier est la réduction des effectifs de la RMN (- 410 ETP),
liée à la récupération par les musées érigés en établissements publics des
fonctions qu’elle y exerçait, mais qui a été plus que compensée par la
croissance des effectifs constatée dans lesdits musées : pas plus qu’en
matière budgétaire, le « décroisement » des activités entre musées et
RMN n’a été neutre en terme d’effectifs.
Le deuxième élément a trait aux effectifs des musées SCN, qui ont
diminué dans une proportion supérieure à l’effet mécanique de la sortie
en 2004 de cette catégorie des musées Guimet et d’Orsay. Cette situation
montre que la dynamique de croissance des emplois pendant la décennie
n’a pas été liée aux agents fonctionnaires affectés dans les SCN, mais aux
personnels contractuels recrutés par les grands musées.
Enfin, la progression des effectifs du Louvre (+ 674 agents), de
Versailles (+ 213 agents) et du Centre Georges Pompidou (+ 202 agents)
explique l’essentiel de la croissance des emplois dans les musées
nationaux depuis dix ans.
Les données, plus fiables, correspondant à l’évolution de la masse
salariale servie par l’Etat et les musées nationaux sur la période 2006-
2009 confirment ces évolutions :
Masse salariale servie par l’Etat et les musées nationaux 2006-2009
En M€
2006
2007
2008
2009
2009/2006
Direction des musées de France
17,31
15,01
14,58
14,10
-18,5%
Personnels rémunérés par l'Etat
dans les musées (EP + SCN)
74,38
78,08
79,77
82,34
10,7%
Louvre
81,64
87,91
95,32
101,37
24,2%
CNAC
51,89
54,25
55,21
57,56
10,9%
Versailles
13,89
13,44
14,06
14,20
2,2%
Orsay
6,75
6,85
7,34
7,75
14,8%
EPQMB
11,56
12,60
13,62
13,96
20,8%
Rodin
3,97
4,22
4,77
5,20
31,0%
Guimet
2,17
2,14
2,21
2,44
12,6%
Gustave Moreau
0,10
0,11
0,13
0,14
37,4%
Total
263,67
274,62
287,03
299,07
13,4%
Source : service des ressources humaines du MCC pour les deux premières lignes,
comptes financiers (agrégat « charges de personnel ») pour les lignes suivantes
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Deux facteurs expliquent l’essentiel de cette augmentation.
Le premier est le « repyramidage » de la filière accueil,
surveillance, magasinage (ASM) mis en oeuvre à partir de 2006, qui s’est
traduit par une augmentation du nombre d’agents de catégorie A et B, et
par un relèvement de l’ensemble de la grille applicable aux agents de
catégorie C, qui constituent la grande majorité des effectifs.
Le second facteur, plus important, est la dynamique de création
d’emplois contractuels dans tous les musées.
La situation du Louvre reflète la conjugaison de ces deux facteurs.
A l’occasion de son contrôle des comptes et de la gestion de
l’établissement, la Cour, après avoir rencontré des difficultés pour établir,
avec le musée, des chiffres fiables retraçant l’évolution de ses effectifs, a
constaté que ceux-ci étaient passés au cours de cette période de 1 651 à
2 096, soit une augmentation de 27 % (22,8 % en « neutralisant » les 67
agents correspondant à la reprise par le Louvre du musée Delacroix et du
jardin des Tuileries et à la reprise à la RMN de la gestion des
acquisitions). Dans le même temps, de 2003 à 2007, années pendant
lesquelles se sont concentrés le repyramidage de la filière ASM et le
recrutement des contractuels en charge des missions de développement
culturel, le coût moyen annuel de chaque emploi était passé de 33 861 € à
41 985 €, soit + 24 %.
A Versailles, les effectifs ont d’abord augmenté entre 2001 et 2003
avec la création de 56 postes destinés à des agents fonctionnaires du fait
de la fin du dispositif des emplois jeunes. A partir de 2004, ce sont les
créations d’emplois contractuels qui ont pris le relais et ont été les plus
nombreuses, puisque ceux-ci sont passés de 82 à 138. Entre 2004 et 2009,
les effectifs exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) sont
ainsi passés de 794 à 923 (+ 16 %).
L’absence de données consolidées fiables empêche de chiffrer
cette dynamique pour l’ensemble des musées, mais celle-ci ne fait aucun
doute.
En 2009, la première application de l’article 64 de la loi de
finances pour 2008, qui prévoit de soumettre les plafonds d’emplois (que
ceux-ci soient occupés par des agents fonctionnaires ou contractuels) des
opérateurs de l’Etat au vote formel de la représentation nationale, s’est
traduite par une réduction nette des plafonds notifiés aux musées, dont le
total a été ramené de 7 487 à 7 459.
Mais ce dispositif de plafonds ne constitue pas une assurance
suffisante contre une évolution non maîtrisée des emplois et de la masse
salariale. En effet, si les ministères de la culture et du budget ont, chaque
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DE CROISSANCE
79
année, entériné les créations d’emplois contractuels, c’est en partie en
application de la doctrine des « emplois mécénés » comptabilisés hors
plafonds d’emplois.
2 -
Les emplois hors plafond : la doctrine des emplois « mécénés »
Les « emplois mécénés » correspondent en principe à des emplois
attachés à des missions temporaires qui sont entièrement financées par
des ressources propres, notamment issues du mécénat.
Deux critères formels, rappelés par une circulaire du ministère en
charge du budget datée du 11 juin 2010, sont supposés rendre compte de
ces caractéristiques : ces emplois doivent être occupés sous la forme de
contrats à durée déterminée ; et des conventions conclues avec les
financeurs doivent préciser la substance de leurs missions.
Une vérification entreprise en 2010 par les services du ministère de
la culture sur les 87 emplois mécénés du Louvre a débouché sur un
constat critique, puisque 50 de ces emplois ne respectaient pas les critères
restrictifs susceptibles de justifier leur inscription hors-plafond. A l’issue
du contrôle des comptes et de la gestion de l’établissement au titre des
exercices 2003 à 2007, la Cour des comptes avait pourtant mis en garde
contre les abus et dérives que pouvait entrainer cette doctrine.
Cette situation est d’autant plus inquiétante que la pratique des
emplois mécénés, née au Louvre, s’est depuis étendue à d’autres musées
nationaux, notamment à Versailles, où 10 emplois mécénés sont apparus
en 2009 et ont été portés à 20 en 2010.
Outre que les emplois mécénés ont pour contrepartie une dépense
fiscale de l’Etat (quand les mécènes sont assujettis à l’impôt en France),
la création hors plafond de tels emplois et le recrutement de ceux qui
doivent les occuper marquent l’aveu des difficultés rencontrées par les
musées pour entreprendre de nouvelles missions ponctuelles en dégageant
les ressources nécessaires par redéploiements ou gains de productivité (cf.
l’exemple des emplois mécénés liés au projet du Louvre Abou Dabi,
exposé ci-dessous).
Aussi la Cour recommande-t-elle de mettre fin au dispositif
dérogatoire des « emplois mécénés », les musées devant être incités à
poursuivre ces missions nouvelles et ces formes de coopération en
redéployant leurs moyens ou en mobilisant leurs emplois vacants.
De fait, l’autonomie de gestion - légitimement revendiquée par les
musées - se concilierait mieux avec la nécessaire surveillance de l’emploi
public si les musées conservaient en permanence un volant d’emplois
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80
COUR DES COMPTES
vacants au sein de leur plafond d’emplois, qu’ils pourraient mobiliser
pour des missions financées par le biais de conventions ad hoc.
Les emplois « mécénés » du musée du Louvre liés à l’opération Abou
Dabi
Dès la signature de l’accord intergouvernemental conclu entre la
France et l’émirat d’Abou Dabi en avril 2007, la direction du Louvre a
souhaité recruter cinq personnes au sein d’une équipe spécifique chargée de
suivre ce projet, à raison de trois « sous plafond » et deux « hors plafond ».
Le musée ayant invoqué l’urgence, la modification budgétaire
préalable au recrutement a fait l’objet d’une consultation écrite des membres
du conseil d’administration le 1
er
juin 2007 afin d’être mise en oeuvre sans
délais. La direction des musées de France s’y est alors opposée, en observant
notamment que les missions citées à l’appui de la demande relevaient de la
structure commune France Museums et non du Louvre. Le musée a alors
saisi le cabinet du ministre en la personne de son directeur-adjoint, qui a
tranché en faveur du Louvre et autorisé la création de ces cinq emplois
suivant la répartition proposée par le musée.
En réalité, les deux emplois placés hors plafond, bien qu’ils aient
été fondus dans l’ensemble de l’équipe Abou Dabi, étaient en réalité destinés
à suivre les projets d’investissements du Louvre qui seraient ultérieurement
financés «
sur la manne émirienne
», alors même que ceux-ci n’étaient alors
évoqués qu’à titre prospectif.
Au-delà des difficultés rencontrées par les services du ministère de la
culture à jouer leur rôle, cet épisode illustre les deux pathologies auxquelles
répondent souvent les créations d’emplois contractuels : le refus par les
musées de s’appuyer sur les structures mutualistes ou communes, en
l’occurrence France Museums (mais le déclin des relations des musées avec
la RMN ou avec l’EMOC, devenu OPPIC, procède du même constat) ; et en
même temps, leur incapacité à redéployer leurs effectifs afin de faire face à
de nouvelles missions.
3 -
La difficile convergence des grilles d’emplois des personnels
contractuels
Pendant plusieurs années, le ministère de la culture a préparé une
révision du cadre applicable aux carrières et aux rémunérations de ses
personnels contractuels. Dans l’esprit du secrétariat général du ministère
chargé de ce chantier, cette grille révisée et modernisée avait vocation à
s’étendre aux établissements publics à caractère administratif, quand bien
même ceux-ci rémunèreraient directement leurs personnels.
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DE CROISSANCE
81
L’objectif d’un champ d’application étendu est de rendre possible
sans
heurts
les
mobilités
du
ministère
aux
établissements
et
réciproquement, étant rappelé que les deux tiers environ des personnels
du ministère de la culture au sens large (environ 20 000 sur 30 000)
travaillent dans l’un de ses 82 opérateurs (dont la majorité relève de la
catégorie des établissements publics administratifs). Il s’agit toutefois
d’un chantier délicat, tant il est susceptible de modifier les équilibres
budgétaires des établissements. De surcroît, il s’inscrit en atténuation de
l’autonomie acquise ou revendiquée par ces derniers. Un tel chantier
aurait donc exigé, dès l’origine, une association étroite du ministère et de
ses établissements. Or, c’est le contraire qui s’est produit.
Après plusieurs mois de préparation et de négociations, la mise au
point de la grille destinée à s’appliquer à l’ensemble du périmètre
ministériel, établissements compris, a abouti en juin 2009, pour une
entrée en vigueur progressive à compter de 2010.
Mais pour les musées, l’adoption de la grille ministérielle va se
révéler ardue. L’exemple du musée d’Orsay le montre.
Celui-ci n’avait pas été impliqué dans le chantier ministériel
lorsqu’il a entrepris, en 2008, de revoir sa propre grille des emplois et des
rémunérations de ses personnels contractuels. Or, le musée a achevé son
travail avant le ministère, puisque sa nouvelle grille était prête dès la fin
de l’année 2008, avec des différences sensibles par rapport à la grille du
ministère. Ce dernier a donc subordonné l’adoption de la grille du musée
à la condition qu’elle ne reste en vigueur qu’un an, avant d’être remplacée
par la grille ministérielle à compter du 1
er
janvier 2010. Sur ces bases, le
musée a opéré le basculement de ses contractuels dans sa nouvelle grille
en 2009, tout en préparant une nouvelle révision de celle-ci en fonction
des orientations du ministère. Mais celles-ci, apparemment, sont restées
assez générales (peut-être parce que la grille ministérielle n’avait pas
encore terminé son parcours de consultations auprès des instances
représentatives des personnels)
19
. Aussi est-il apparu, à l’achèvement de
ce travail, que la grille révisée par le musée conservait d’importantes
divergences avec la grille ministérielle. Dès lors, le ministère et le musée
ont dû se résoudre à conserver en 2010 la grille « provisoire » élaborée en
2008, le temps qu’une solution soit trouvée. Mais désormais, la grille
provisoire étant appelée à durer au moins deux ans, il n’est pas évident
que le musée parvienne à rejoindre à terme le droit commun ministériel
sans heurts.
19
Le compte-rendu interne au secrétariat général du ministère de la culture du conseil
d’administration du 25 mars 2010 reconnaît qu’ «
Il n’a pas été clairement dit au
musée d’Orsay que tous les principes de leur nouvelle grille devaient converger vers
celle du ministère. (…)
»
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82
COUR DES COMPTES
Au-delà de l’exemple d’Orsay, le ministère a dû revoir à la baisse
ses ambitions. Une note du 19 novembre 2009 du secrétaire général du
ministère indique en effet aux présidents d’établissements que la nouvelle
grille «
doit constituer une cible de convergence
». Mais d’après lui,
«
Cette convergence n’impose en aucune façon d’adopter intégralement
le cadrage ministériel, mais de tendre, à un rythme que choisit
l’établissement compte tenu de ses marges de manoeuvre, vers ce
cadrage.
».
4 -
Le dispositif des « heures mécénat »
Le développement des activités des musées les conduit de plus en
plus fréquemment à mobiliser leurs espaces en-dehors des heures
d’ouverture au public. Il en va ainsi dans le cas de tournages de films, de
spectacles ou de manifestations exceptionnelles entre les murs, et surtout
lors de mise à disposition de salles au profit de mécènes.
C’est ce dernier cas de figure qui a donné son nom au régime des
« heures mécénat ».
Introduit en 1989, ce régime a fait l’objet d’une formalisation
nationale par le décret du 25 août 1995, récemment remplacé par un
décret du 15 février 2010, qui ne procède toutefois qu’à des ajustements
mineurs liés aux évolutions statutaires du monde des musées.
Ce décret permet de rétribuer les personnels qui,
« en sus de leurs
obligations
statutaires
de
service,
collaborent
à
la
tenue
de
manifestations en faveur de personnes physiques ou morales extérieures
aux musées nationaux, en contrepartie d'actes de mécénat ou de
parrainage, de locations de salles, ou participent à l'organisation de
tournages de films ou de prises de vues ».
Au terme de ce dispositif, les musées facturent aux organisateurs
des manifestations extérieures tenues entre leurs murs le coût des
personnels mobilisés, suivant deux taux horaires forfaitaires (avant minuit
/ après minuit) communs à toutes les catégories de personnels
20
.
Alors qu’il avait été conçu comme une simple modalité de
dédommagement de services ponctuels, ce dispositif a été sollicité de
façon croissante, non sans déboucher sur des ambiguïtés, voire sur des
anomalies. Il est devenu en pratique le principal – sinon unique – outil de
souplesse dont disposent les musées nationaux en matière de gestion du
temps de travail, et corollairement, de rémunérations complémentaires.
20
Cf. arrêté du 18 mai 2010 : ce taux horaire s’élève à 22,00 € entre la fermeture des
musées et minuit, et à 33,10 € entre minuit et sept heures du matin.
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83
La Cour a ainsi constaté que les organisateurs des manifestations
n’étaient
pas
toujours
aussi
« extérieurs »
aux
musées
que
la
réglementation l’exige, par exemple dans le cas d’une filiale spécialisée
contrôlée à 100 % par le musée-hôte ou
d’un producteur de spectacles
organiquement dépourvu de lien avec un musée mais sollicité et rémunéré
par lui dans le cadre de sa programmation culturelle.
Par ailleurs, le décret ne vise que les heures de travail effectuées
«
en sus des obligations statutaires de service
», ce qui a pu déboucher,
dans un certain nombre de cas, sur une lecture accommodante des
obligations en cause afin de ne pas priver les personnels souhaitant en
bénéficier d’une rémunération complémentaire. A une époque, un musée
a ainsi utilisé les « heures mécénat » pour étendre ses plages d’ouverture
plutôt que de renégocier les règles relatives au temps de travail de ses
agents.
De fait, le taux de rémunération des « heures mécénat », deux à
trois fois supérieur au taux de rémunération horaire moyen des agents de
la filière accueil, surveillance, magasinage (ASM), fait que ce dispositif
est très recherché par les agents eux-mêmes, au point que les heures
mécénat sont fréquemment exécutées pendant des jours de congé. C’est la
raison pour laquelle, dans un établissement public, certains personnels ont
pu effectuer en 2008 plus de 450 « heures mécénat » (et même, dans un
cas extrême, 629 heures en 2007), qui, en proportion des 1 607 heures de
temps de travail annuel théorique, auraient nécessairement impliqué un
dépassement régulier et significatif des plafonds hebdomadaires.
Ces ambiguïtés reflètent plusieurs tendances de la décennie
écoulée, au premier rang desquels figure la transformation des musées en
« opérateurs culturels globaux » (il y est revenu au chapitre IV). Celle-ci
aurait dû s’accompagner d’une révision plus profonde des métiers et des
conditions de travail destinée à introduire davantage de souplesse au coeur
des statuts et des règles d’emploi. A cet égard, la sollicitation jusqu’à
l’abus d’un dispositif dérogatoire est le symptôme d’une inadaptation du
régime de droit commun.
B - L’absence de réflexion prospective sur le devenir des
emplois et des métiers
Au musée du Louvre, le taux d’ouverture des salles est passé de
75 % en 2002 à 90 % en 2009. Cette performance remarquable a
nécessité, entre ces deux dates, une augmentation des effectifs de la filière
accueil, surveillance, magasinage (ASM) de 272 équivalents temps plein :
celle-ci est passée de 798 ETP en 2002 à 1 070 ETP fin 2010. Cela
signifie que la croissance du taux d’ouverture de 15 points a nécessité une
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COUR DES COMPTES
croissance des effectifs de 34 %. Il convient toutefois de prendre
également en compte la croissance du nombre de visiteurs, qui s’est
établie, entre les mêmes dates, à + 45 %.
La progression des effectifs dédiés à l’accueil du public et à la
surveillance au sens large a été plus modeste au Centre Georges
Pompidou, puisque ceux-ci sont passés de 440 en 2002 à 459 en 2009,
soit une augmentation de seulement 4 % malgré, sur la même période,
une croissance de la fréquentation identique à celle du Louvre (+ 44 %).
Ces quelques chiffres débouchent sur des questions qui constituent
un angle mort dans la politique muséale : les fonctions d’accueil et de
surveillance disposent-elles de marges en termes de productivité ? A
effectifs inchangés, quelle croissance du nombre de visiteurs peuvent-
elles assumer ? Est-il concevable d’accueillir le même nombre de
visiteurs avec des effectifs moins nombreux ?
La décennie n’a débouché sur aucune stratégie claire en la matière.
Le premier contrat d’objectifs et de moyens conclu par le Louvre
pour les années 2003-2005 comportait plusieurs mentions qui semblaient
faire des gains de productivité une priorité, notamment au sein de la
filière ASM. Mais comme il a été indiqué, c’est une forte croissance des
effectifs qui a été constatée.
Au niveau des musées nationaux dans leur ensemble, le premier
projet annuel de performance de la mission « Culture » établi dans le
cadre de la LOLF à l’automne 2005 comportait un indicateur «
Musées
nationaux : coût de la surveillance par m
2
de salles ouvertes
»
21
. Entre
2007 et 2009, les cibles traduisaient l’espoir d’une stabilité en euros
courants du coût de la surveillance, correspondant en fait à des gains de
productivité compte tenu de la croissance du nombre de visiteurs
anticipée sur la même période. Or, résultats à l’appui, de 2006 à 2009,
c’est en fait une augmentation de 249 € à 291 € qui a été constatée.
21
Les difficultés rencontrées par la DMF pour s’assurer d’un traitement homogène
des données ont débouché au stade du rapport annuel de performance 2006 sur des
chiffres très différents des prévisions et des résultats calculés rétrospectivement de
2003 à 2005. De surcroît, les résultats affichés comme définitifs dans les rapports
annuel de performance ont souvent été recalculés et modifiés par la suite : le résultat
2007, par exemple, était supposé atteindre 269 € d’après le rapport de performance
relatif à cet exercice, mais en 2010, il apparaît que ce chiffre était en réalité de 286 €.
Cet indicateur a néanmoins été maintenu jusqu’à aujourd’hui, quoique les services de
la DMF reconnaissent eux-mêmes douter de sa pertinence et de sa fiabilité.
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85
Résultats de l’indicateur Coût de la surveillance par m
2
ouvert
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Cible ajustée
-
382 €*
383 €*
250 €
250 €
250 €
Résultat
382 €*
381 €*
249 €
269 €
265 €
291 €
* chiffres calculés pour l’élaboration du PAP 2006 et jugés peu fiables
Source : rapports annuels de performance de la mission « Culture »
Par ailleurs, les données élémentaires collectées par la DMF
débouchent sur des écarts tels entre musées qu’il est difficile de
considérer cet indicateur comme satisfaisant. C’est ce qui a conduit le
comité d’audit des programmes (CIAP) à recommander une nouvelle
méthode de calcul, mise en oeuvre à compter du rapport annuel de
performance pour 2009, dont les résultats sont en principe plus fiables :
Coût de la surveillance par jour et par mètre carré en 2007 et en 2009
Musée
Coût 2007
ancienne formule
Coût 2007
nouvelle formule
Coût 2009
nouvelle
formule
Orangerie
748,48
€ / m2
748,48
€ / m2
1 658,52
€ / m2
Guimet
449,70 e / m2
560,47 € / m2
515,20 € / m2
Musée Rodin
835,26 € / m2
835,26 € / m2
483,25 € / m2
Château de Pau
343,87 € / m2
343,87 € / m2
359,36 € / m2
Louvre
238,46 € / m2
265,76 € / m2
299,61 € / m2
Musée Magnin à Dijon
222,10 € / m2
222,10 € / m2
295,26 € / m2
CNAC-GP
246,99 € / m2
276,67 € / m2
289,88 € / m2
Malmaison et Bois-Préau
424,29 € / m2
424,29 € / m2
272,77 € / m2
Versailles
302,19 € / m2
289,73 € / m2
264,75 € / m2
Orsay
206,08 € / m2
206,08 € / m2
231,28 € / m2
Musée de la Renaissance
(Ecouen)
236,22 € / m2
236,22 € / m2
227,08 € / m2
Quai Branly
109,00 € / m2
109,00 € / m2
95,42 € / m2
Musée des Deux
Victoires
231,00 € / m2
231,00 € / m2
59,85 € / m2
Source : Service des musées de France, données élémentaires des RAP.
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COUR DES COMPTES
C’est l’ampleur des écarts entre musées qui pose problème, et non
leur existence. Car il est de fait que l’exercice comparatif se heurtera
toujours aux caractéristiques des collections et de leur muséographie.
C’est ainsi qu’au sein de la communauté muséale, il est admis que parmi
les grands musées, seul celui du quai Branly peut afficher un coût de la
fonction de surveillance (rapporté au mètre carré ou au visiteur)
significativement inférieur à celui des autres musées nationaux en raison
de deux caractéristiques de sa muséographie : l’existence d’un unique
plateau ouvert pour les collections permanentes, et la présentation sous
vitrines d’une proportion importante des oeuvres.
Ces deux paramètres donnent néanmoins à réfléchir.
Si les musées nationaux acquièrent régulièrement de nouveaux
équipements technologiques, ils ne paraissent pas avoir été encouragés à
inscrire ces développements dans le cadre d’une réflexion à long terme
sur la productivité et l’efficience des fonctions d’accueil et de
surveillance.
La direction des musées de France, notamment, paraît s’être
toujours opposée à l’idée d’inscrire les pratiques de surveillance dans un
système de normes ou de référentiels. Cette position peut se justifier au
regard de la grande variété des collections et de leur muséographie, mais
du moins ne devrait-elle pas avoir pour corollaire l’absence d’études
prospectives sur ces sujets. Aucune étude relevant du champ « musées et
technologies » n’a en effet été suscitée au cours des dernières années, ni
au sein de la DMF, ni au sein des grands musées.
Dans une lettre du 7 septembre 2007 adressée au directeur-adjoint
du cabinet de la ministre de la culture destinée à communiquer ses
suggestions dans le cadre de la RGPP, le président du musée d’Orsay, par
exception, avait tracé la voie d’une stratégie « technologique » en lien
avec un souci d’efficience. Il expliquait en effet que «
l’introduction du
progrès
technologique
dans
certaines
tâches
permettrait,
après
investissement, une meilleure allocation des ressources (rapprochement
des fonctions d’accueil et d’encaissement en particulier) tout en
autorisant le non remplacement d’une part des départs à la retraite dans
les équipes de surveillance. Au total, si l’économie budgétaire engendrée
n’est pas certaine (dépenses d’investissement et de maintenance
importantes), ce scénario est en revanche pertinent en termes de
réduction
de
l’emploi
public.
».
Cet
axe
de
réforme,
qualifié
d’«
automatisation accrue de la surveillance
», n’a toutefois pas été
repris dans le volet ministériel de la RGPP.
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DE CROISSANCE
87
L’autre hypothèse qui n’a pas été examinée de manière
approfondie dans le cadre de la RGPP en raison de la sensibilité sociale
qui s’y attache est celle d’un recours progressif à des contrats de
prestations de surveillance conclus avec des entreprises privées. C’est la
voie qu’ont empruntée les nouveaux établissements, c’est-à-dire le musée
du quai Branly et la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA), et
c’est la solution qu’il a été demandé au musée Picasso d’adopter en vue
de sa réouverture à l’horizon 2013. Mais aucune étude systématique n’a
été entreprise à ce jour pour apprécier de façon rigoureuse les avantages
d’une telle externalisation, notamment en termes de coût.
Indépendamment de cette hypothèse d’externalisation, il n’est pas
certain que toutes les bonnes pratiques de surveillance aient été
expertisées.
Ainsi, si la mise sous vitrines n’est adaptée qu’à certains types de
collections, du moins son extension mériterait-elle d’être étudiée
moyennant une évaluation précise du retour sur investissement
susceptible d’en être retiré. A titre d’exemple, la totalité des peintures du
Brooklyn Museum de New York est exposée sous une paroi de verre, qui
prévient
a priori
les risques de déprédation.
D’autres procédés technologiques (vidéosurveillance assortie de
logiciels d’interprétation des images, etc.), ou plus simplement des
ajustements de pratiques mériteraient sans doute d’être introduits plus
largement dans les musées nationaux. L’ancien directeur du Metropolitan
Museum de New York, a indiqué à la Cour que son établissement avait
adopté un système de rondes dans plusieurs salles en lieu et place de la
surveillance statique, pour un gain de productivité de l’ordre de 15 à 20
%.
La faisabilité et la pertinence de telles options n’ont pas été
expertisées dans le cadre de la présente enquête, aussi n’est-il pas
question de les ériger en lignes directrices. Mais elles montrent que des
gains d’efficience peuvent être obtenus en expertisant régulièrement les
pratiques des musées.
Enfin, les rares incidents de déprédations et les quelques cas de
vols survenus dans de grands musées, se sont généralement traduits par
un renforcement immédiat de tous les moyens, y compris humains, plutôt
que par une planification raisonnée des équipements susceptibles de
pallier ou suppléer la surveillance humaine.
Ainsi, le rapport adressé par le président du musée d’Orsay au
directeur de cabinet de la ministre de la culture le 12 octobre 2007 suite à
l’intrusion dans le musée d’un groupe d’individus pendant la nuit du
7 octobre précédent, concluait à la nécessité de renforcer à la fois la
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88
COUR DES COMPTES
vidéosurveillance à l’extérieur et la présence humaine à l’intérieur, alors
même que l’analyse détaillée de l’incident concluait à un bon
fonctionnement de la partie humaine du dispositif de sécurité.
Les cas de vols ou de déprédations, pour traumatisants qu’ils soient
ne devraient pas retarder, mais au contraire accélérer la réflexion sur une
introduction plus volontariste de la technologie dans les dispositifs de
surveillance.
***
L’augmentation des ressources des musées, qu’elles résultent des
subventions de l’Etat ou de leurs ressources propres, a servi à financer la
croissance de leurs effectifs. A cet égard, il convient de regretter
l’absence de réflexion organisée, au niveau de la communauté des musées
nationaux, sur l’avenir de ses métiers, et notamment de ceux qui ont trait
à l’accueil et à la surveillance. Le constat des écarts importants dans les
ratios de coût attachés à ces fonctions selon les musées aurait dû conduire
la DMF à réunir les éléments d’une stratégie prospective dans ce
domaine.
En tout état de cause, la Cour estime que la même rigueur doit
prévaloir en matière budgétaire et en matière d’emploi public. Il n’est en
effet guère concevable que la décennie 2011-2020 débouche sur une
croissance des moyens comparable à celle qui a caractérisé la décennie
2000-2010. La règle du non-remplacement d’un agent public sur deux,
qui s’applique aux opérateurs de l’Etat «
dans des conditions d’exigence
au moins équivalentes à celles applicables à l’Etat
» selon les termes de
la circulaire du Premier ministre en date du 26 mars 2010, s’y oppose
absolument et doit même se traduire par une réduction des effectifs au
niveau de l’ensemble des musées nationaux. Compte tenu des
engagements qui ont déjà été pris par l’Etat vis-à-vis du musée Picasso et
demain du MUCEM et de la Maison de l’Histoire de France, cette
orientation impérative impliquera nécessairement des suppressions
d’emplois.
Aussi convient-il que le ministère de la culture et ses musées
engagent sans tarder une véritable stratégie d’efficience en matière de
ressources humaines, en accélérant les possibilités de mutualisation entre
établissements, en étayant rigoureusement les ratios de coût qui doivent
servir d’objectifs, en diffusant plus largement les bonnes pratiques
susceptibles d’inspirer l’ensemble des musées, et en intégrant le progrès
technologique le plus en amont possible, c’est-à-dire dès la muséographie
des lieux et des collections.
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DE CROISSANCE
89
Recommandations relatives aux emplois
11.
Recenser les pratiques de surveillance et les procédés technologiques
susceptibles de se traduire, à court et moyen terme, par des gains de
productivité ;
12.
Intégrer les résultats de ces analyses dans la gestion prévisionnelle des emplois
et des compétences des musées, notamment pour la mise en oeuvre du non-
remplacement d’au moins un départ à la retraite sur deux dans les effectifs des
musées nationaux ;
13.
Mettre fin à la pratique des « emplois mécénés » et réintroduire dans le plafond
soumis au vote de la représentation nationale la totalité des emplois.
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Chapitre III
La gestion et l’enrichissement des
collections : des progrès tangibles
En matière de gestion des collections, la décennie 2000-2010 a été
marquée par deux initiatives.
La première visait à améliorer les conditions de suivi, d’inventaire
et de récolement des collections nationales après la révélation de graves
lacunes dans ce domaine à la fin des années 1990.
Cette ambition a été portée en grande partie par la loi du 4 janvier
2002 relative aux musées de France, qui a marqué le premier jalon de la
construction d’un corpus juridique adapté à une meilleure protection des
oeuvres. La politique d’amélioration de la gestion des collections est ainsi
devenue le coeur de métier de la direction des musées de France (I).
La seconde initiative constituait l’une des priorités de la réforme
conçue en 2003 et entrée en vigueur en 2004 : elle visait à mettre fin au
dispositif centralisé d’enrichissement des collections nationales pour
attribuer aux musées la responsabilité de leurs acquisitions (II).
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92
COUR DES COMPTES
I
-
L’amélioration de la gestion scientifique et
administrative des collections
Dans son rapport public de février 1997, la Cour avait noté que la
gestion des collections accusait des carences et des faiblesses dont
certaines étaient particulièrement préoccupantes.
Sa conclusion, sous forme de recommandation, appelait à tirer les
conséquences de ce constat : «
La correcte administration des collections,
garante de l'intégrité du patrimoine que l'Etat confie à la garde des
musées
nationaux,
exige
aujourd'hui
que
des
principes
clairs
d'inventaire, de suivi et de contrôle soient définis et rendus applicables à
tous les établissements, que les moyens de les mettre en oeuvre soient
dégagés et que leur application soit vérifiée.
».
Sur ces plans, la décennie 2000-2010 a été marquée par
d’incontestables progrès. Un corpus réglementaire et méthodologique
relatif à la tenue des inventaires a vu le jour, et sa mise en oeuvre a
progressé dans tous les musées. Les procédures de récolement sont
désormais rodées, et les organes de suivi et de contrôles créés à la suite du
rapport de la Cour ont été pérennisés.
Les améliorations apparaissent en revanche plus modestes ou plus
lentes à se manifester en matière de conservation préventive et de gestion
des réserves.
A - Le suivi des collections : la tenue des inventaires et
la préparation du récolement des oeuvres
La critique la plus grave formulée par la Cour tenait à
l’impossibilité de retrouver la trace d’un certain nombre d’oeuvres
inscrites aux inventaires publics et déposées auprès de diverses
institutions à diverses époques depuis 1792.
Le Gouvernement avait promptement réagi à cette critique. Le
récolement des oeuvres déposées a été confié dès 1996 à une nouvelle
structure interministérielle, la commission de récolement des dépôts
d’oeuvres d’art. Initialement créée pour une période de dix ans, celle-ci a
vu sa mission pérennisée en mai 2007.
Tous les ans, le rapport d’activité de la commission rend compte de
l’avancée de son travail. D’après le dernier bilan, établi en juin 2010, ce
sont 413 170 oeuvres et 136 lots, toutes collections nationales confondues,
qui auraient été déposés. Sur ce total, 221 196 oeuvres et 102 lots ont fait
l’objet d’une vérification de 1997 à 2009 : parmi elles, 147 034 oeuvres et
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31 lots ont été localisés et vus (et ne posent donc pas de difficulté), tandis
que 46 652 oeuvres et 61 lots ne sont toujours pas localisés, 3 192 oeuvres
et 10 lots sont présumés détruits, et 152 oeuvres ont fait l’objet d’une
déclaration de vol.
Quoique nombreux, les dépôts constituent toutefois des exceptions.
L’immense majorité des oeuvres des collections nationales reste
conservée par les musées et institutions qui en ont statutairement la garde.
C’est la raison pour laquelle l’un des acquis les plus importants de la
décennie 2000-2010 en matière de gestion des collections tient à la
publication d’un corpus légal, réglementaire et méthodologique relatif
aux inventaires et aux procédures de récolement au sein des musées eux-
mêmes.
Au sommet de cet édifice se trouve la loi du 4 janvier 2002, qui a
introduit une obligation nouvelle, aujourd’hui codifiée à l’article L. 451-2
du code du patrimoine : «
les collections des musées de France font
l’objet
d’une inscription sur un inventaire. Il est procédé à leur
récolement tous les dix ans
». Cette obligation a été précisée par un décret
du 2 mai 2002, puis par un arrêté du 25 mai 2004 fixant les normes
techniques devant être appliquées par les musées.
La tenue des inventaires a bénéficié de ce processus de
normalisation. Les contrôles des principaux musées nationaux effectués
par la Cour en ont témoigné, malgré la persistance de difficultés dans
certains cas liées à un manque de moyens. A titre d’exemple, la Cour
avait alerté la direction des musées de France en février 2004 sur la
nécessité d’accélérer l’informatisation de l’inventaire du musée Gustave
Moreau. En 2008, celle-ci n’avait toujours pas débuté, et ce n’est qu’en
2009 que l’établissement a été doté des serveurs et des logiciels adéquats.
Cette situation n’est pas propre à un « petit » musée comme le
musée Gustave Moreau. A l’occasion de son contrôle du musée du
Louvre au titre des années 2000 à 2007, la Cour a constaté que ses
observations de la fin des années 1990 étaient restées pertinentes : les
méthodes d’inventaire entre départements étaient encore trop variables et
trop peu formalisées pour que les statistiques relatives aux oeuvres
puissent être considérées comme fiables. Depuis cette date, toutefois,
l’harmonisation des applications et des bases liées aux inventaires, prévu
sur la période 2008-2011, devrait avoir amélioré la situation.
Le récolement décennal, quant à lui, doit faire l’objet d’une
planification au niveau de chacun des grands départements dans le cas du
musée du Louvre (soit huit plans à établir), et musée par musée dans les
autres cas. Cela signifie qu’au total, ce sont 42 plans de récolement qui
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doivent être mis au point dans les musées nationaux
22
et, d’après le
dernier décompte opéré en 2009, 1 191 plans dans les autres musées de
France. L’ensemble de cette procédure est précisé par une circulaire du
27 juillet 2006. Le caractère quelque peu tardif de celle-ci par rapport à la
publication de la loi du 4 janvier 2002 explique peut-être le retard pris par
les musées, notamment les plus petits, dans l’élaboration de leur plan.
Signe de l’importance accordée par le ministère de la culture à
cette procédure, celle-ci a fait l’objet d’un objectif et d’un indicateur au
sein du projet annuel de performance de la mission « Culture » dès 2006.
D’après cet indicateur, il était espéré que les musées nationaux
disposeraient tous de leur plan de récolement en 2009.
Cet objectif n’a pas été atteint. Les plans du département des arts
graphiques du musée du Louvre, du musée Delacroix, des musées du
Moyen Âge et de la Renaissance, de Fontainebleau et de Compiègne,
notamment, font encore défaut ou n’ont pas encore été validés
23
. En
revanche, les musées nationaux sont collectivement plus avancés dans ce
processus que les musées de France considérés globalement, même si le
nombre de plans à établir et les moyens pour ce faire sont dans une
disproportion marquée.
Plans de récolement décennal établis et validés
Nombre
de plans à
établir et
valider
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Objectif de
l'année
nd
nd
83
%
93
%
100 %
100 %
100 %
Musées
nationaux
42
Réalisation
11,9 %
33,9 %
56,0 %
64,0 %
69,0 %
Objectif de
l'année
nd
15 %
24 %
40 %
45 %
50 %
55 %
Tous
musées
de France
1 191
Réalisation
5,6 %
6,4 %
15,5 %
23,5 %
32,4 %
Source : DMF, rapports annuels de performance de la mission « Culture »
22
Les musées des Carrosses de Versailles, de la voiture de Compiègne et d’Ennery
ont vu leur plan de récolement rattaché à celui de leur établissement d’adossement.
23
A l’occasion du contrôle par la Cour du musée du Louvre au titre des exercices
2000-2007, la direction des musées de France et l’établissement s’étaient engagés à ce
que les huit plans de récolement soient achevés avant la fin de l’année 2008. Fin 2009,
trois plans faisaient encore défaut. En fait, les plans ne devaient être finalisés qu’à la
fin de l’année 2010, soit avec deux ans de retard.
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B - La qualité de la conservation des collections
La conservation des collections recouvre plusieurs missions, qui
convergent toutes vers un objectif : assurer leur transmission aux
générations futures sans dégradation ni altération. Cette mission
constitue, à côté de l’accueil du public, le coeur de métier des musées.
Deux aspects de cette mission sont évoqués ci-dessous : la
tentative d’inscrire les opérations de restauration dans une logique
préventive ; et le problème des réserves, qui concerne plusieurs musées
nationaux.
1 -
La conservation préventive et la restauration
Le ministère de la culture et les musées nationaux ont essayé, au
cours des dernières années, de se fixer par avance des objectifs et des
programmes en matière de conservation préventive et de restauration.
Les deux contrats pluriannuels du musée du Louvre ont tracé la
voie dans ce domaine. Le premier contrat 2003-2005 prévoyait ainsi la
mise au point dès 2003 de programmes de conservation préventive et de
restauration. Avec deux ans de retard, une commission
ad hoc
a été
constituée au sein du musée en 2005. C’est sur cette base que le contrat
de performance 2006-2008 a pu se montrer plus ambitieux, en définissant
les axes prioritaires de la conservation préventive (éclairage, hygrométrie
et sûreté des salles d’exposition, conditionnement des oeuvres en réserve)
et en fixant des objectifs financiers. Cette dernière ambition n’a pas
totalement abouti, les réalisations étant restées en deçà des objectifs. Mais
ce retard sur les objectifs budgétaires correspond plutôt un glissement de
calendrier puisqu’une proportion importante des oeuvres concernées sont
celles du département des arts d’Islam, dont le projet « immobilier » au
sein du Palais se double d’un « chantier des collections ».
Dépenses de restauration des oeuvres (en euros)
2006
2007
2008
Objectif (en €)
2 575 000
3 075 000
3 575 000
Réalisation (en €)
1 834 000
2 083 000
2 403 000
Source : rapports annuels de performance du musée du Louvre, 2006-2008
Le musée du quai Branly, dans le même esprit, s’est engagé dans le
cad