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Rapport annuel d'activité 2018 de la chambre régionale des comptes Pays de la Loire

CRC PAYS DE LA LOIRE

La chambre régionale des comptes Pays de la Loire publie son rapport annuel d'activité 2018.

Lire le rapport annuel d'activité

COMMUNIQUE DE PRESSE

 Eléments de contexte

Créées en 1982 par les lois de décentralisation, les chambres régionales des comptes exercent sur les collectivités territoriales et les établissements publics locaux un contrôle externe à la fois proche, impartial et indépendant, en assumant une fonction préventive essentielle. Composées de magistrats, leur statut et leur fonctionnement collégial fondent leur indépendance. A travers leurs jugements, leurs rapports, leurs avis, et leurs recommandations, elles contribuent à l’amélioration de la gestion publique.

La CRC des Pays de la Loire en quelques chiffres :

Effectifs : 20 magistrats, 20 vérificateurs, 15 agents administratifs

Compétence : 886 comptes publics sur l’ensemble de la région, représentant 13,9 milliards d’euros de budgets principaux

L’activité de la chambre a été une nouvelle fois très soutenue en 2018. Par ses contrôles des comptes et de la gestion des collectivités territoriales et des organismes publics locaux, seule ou dans le cadre d’enquêtes communes avec les autres chambres régionales des comptes et la Cour des comptes ainsi que par ses contrôles juridictionnels et budgétaires, elle est intervenue sur l’ensemble du territoire régional.

La juridiction a également développé son action en 2018 dans de nouveaux domaines que lui confie la loi. Elle participe, sous l’égide de la Cour, à l’expérimentation de la certification des comptes publics locaux ; elle a poursuivi l’exercice de sa nouvelle compétence de contrôle de la gestion des cliniques et des établissements médico-sociaux privés et, pour la seconde fois, elle a rendu compte des suites données à ses contrôles, au travers d’un rapport de synthèse présenté devant la conférence territoriale de l’action publique.

Le rapport d’activité de la juridiction a pour finalité de rendre compte de ces missions de contrôle diversifiée et notamment de tirer quelques enseignements de portée transversale des 35 rapports d’observations définitives rendus publics en 2018 (voir liste en annexe) étant souligné que les observations formulées répondent à un triple objectif : apporter une information aux élus locaux qui peuvent ainsi prendre connaissance d’éventuels dysfonctionnements ; contribuer à l’amélioration de la gestion des organismes contrôlés en invitant leurs responsables à suivre les recommandations de la chambre, à corriger ou à prévenir les dysfonctionnements relevés ; participer à la démocratie locale en informant le citoyen de l’emploi des deniers publics.

C’est dans cet esprit qu’ont été rédigées, les analyses proposées sur les suites données aux contrôles de la chambre et l’expérimentation de la certification des comptes locaux ; celles, ensuite, sur les contrôles d’établissements sociaux et médico-sociaux privés, sur l’examen concomitant des comptes et de la gestion des quatre structures intervenant sur le site de l’abbaye de Fontevraud et sur un exemple de partenariat public-privé à Guérande.

Les suites données aux contrôles de la chambre et l’expérimentation de la certification des comptes locaux

1 – Pour la seconde fois, en 2018, la chambre a rendu compte des suites données à ses contrôles, au travers d’un rapport présenté devant la conférence territoriale de l’action publique.

En l’absence de prescriptions particulières quant à leur forme et à leur contenu, les rapports de suite se caractérisent par leur diversité. Les informations présentées aux assemblées délibérantes peuvent ainsi être plus ou moins circonstanciées et il a pu en résulter, dans certains cas, des difficultés pour apprécier le plus objectivement possible le degré de réalisation des recommandations. Par ailleurs, seule une minorité de rapports s’accompagne de documents qui matérialisent les actions menées. Enfin, pour les suites en cours de réalisation, peu de réponses font état d’un calendrier précis de mise en œuvre. De manière plus générale, l’analyse des rapports et l’élaboration de la synthèse par la chambre s’effectuent exclusivement sur la base des éléments transmis par les organismes, sans investigation ni contradiction supplémentaire.

Sous ces substantielles réserves, 83% des recommandations ont été totalement, partiellement ou sont en cours de mise en œuvre, haut niveau qui atteste d’une réelle prise en considération des sollicitations de la chambre par la plupart des organismes ; 10% n’ont pas été mises en œuvre sans que les collectivités ou établissements en rejettent le principe mais en subordonnent la réalisation à des conditions particulières ; 7% font l’objet d’un refus formel. Au demeurant, ce haut degré de mise en œuvre varie selon les domaines : il atteint 100% en matière de situation patrimoniale et de gouvernance et organisation interne, 88% pour les relations avec les tiers, 84% pour la comptabilité, 80% pour les achats et la situation financière, et 73% seulement pour la gestion des ressources humaines.

Ce deuxième exercice de suivi des recommandations s’avère donc positif, tant du point de vue de l’information des élus et des citoyens qu’il permet, que de l’incitation supplémentaire qu’il constitue, pour les organismes concernés, de tenir compte, dans des délais raisonnables, des conclusions des contrôles réalisés par la juridiction. Le degré significatif de mise en œuvre des recommandations constitue un réel motif de satisfaction et il reste stable par rapport à l’exercice précédent. S’il demeure affecté de quelques biais, il atteste globalement non seulement de l’utilité des recommandations mais aussi de leur acceptation par les organismes contrôlés, qui manifestent ainsi leur souci d’améliorer leur gestion.

2 – En 2018, la chambre s’est de nouveau fortement impliquée dans l’expérimentation de la certification des comptes locaux, accompagnant dans ce nouveau dispositif la région Pays de la Loire.

La loi du 7 août 2015 (dite loi NOTRé), prévoit dans son article 110, que la Cour des comptes conduise, en liaison avec les CRC, une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fiabilité des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements, afin d’établir les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local. Parmi les 25 collectivités expérimentatrices figure la région des Pays de la Loire. Elle est la seule région métropolitaine retenue.

L’année 2017 a été consacrée à la réalisation d’un diagnostic global d’entrée pour chacune des collectivités. Il a permis de dresser un état des lieux permettant d’apprécier le caractère
auditable des états financiers, d’identifier les processus susceptibles de présenter un risque de ce point de vue et d’adresser à la collectivité des recommandations pour qu’elle engage des actions d’amélioration de la fiabilité des comptes.

Ce diagnostic donne lieu à des examens ciblés de 2018 à 2020 qui permettent de préparer, dans un second temps, la réalisation d’une certification expérimentale des comptes des exercices 2020 à 2022. Ce sont ainsi 6 examens ciblés qui ont été conduits en 2018 dans la région des Pays de la Loire. Ces audits permettent d’accompagner la région dans la préparation d’une possible certification de ses comptes et dégagent dans le même temps des enseignements utiles à l’ensemble du secteur public local.

3- A titre d’illustrations, le rapport d’activité pour 2018 comporte des développements relatifs au contrôle d’établissements sociaux et médico-sociaux privés, à l’examen concomitant des comptes et de la gestion de quatre structures intervenant sur le site de l’abbaye royale de Fontevraud, à un exemple particulièrement critiquable de partenariat public privé à Guérande.

3-1 Les contrôles d’établissements sociaux et médico-sociaux privés : un mode de gestion des ressources humaines risqué.

 Dans le cadre des nouvelles compétences conférées aux juridictions financières, la CRC Pays de la Loire a contrôlé en 2018 deux associations gestionnaires d’établissements et services médico-sociaux (ESMS) pour enfants et adultes en situation de handicap : l’ADAPEI ARIA (85) et l’ALAHMI (49). Elle s’est notamment penchée sur la gestion de leurs ressources humaines.

L’organisation du temps de travail est une problématique complexe au sein de ces structures qui offrent des temps d’ouverture et des rythmes différents entre services, semi-internat, internat jusqu’à 365 jours par an. Cette organisation du travail est également liée à la complexité de certaines situations qui exige des prises en charge individualisées pour certains bénéficiaires ou l’obligation de la présence de deux adultes dans certains cas.

Ces deux associations ont un recours massif aux contrats à durée déterminée (CDD), pour compléter ou remplacer les emplois permanents. En 2016, pour l’ADAPEI ARIA, le volume des CDD venus en complément de 400 emplois permanents était de 10 000 contrats par an, représentant 230 emplois équivalent temps plein (ETP). Pour l’ALAHMI, la chambre a dénombré 7 969 CDD soit 109 ETP. Pour une association, certains salariés ont exercé sur la base de plus de 100 contrats successifs sur une seule année ; pour l’autre, un salarié, recruté sur 28 contrats en quatre mois a bénéficié de 18 contrats d’une journée, six contrats de deux à quatre jours, un contrat de six jours, un contrat de 15 jours et un contrat de 18 jours.

La chambre a rappelé que compte tenu du volume de contrats, ce mode de gestion est risqué à plusieurs titres : le risque juridique est important au regard du droit du travail qui limite le recours aux CDD ; les coûts de gestion sont accrus ; le risque de recrutement d’une personne non fiable est réel si la procédure de recrutement n’est pas régulièrement contrôlée  ; enfin la précarité dans laquelle les salariés en CDD multiples sont maintenus n’est pas un facteur de qualité de l’accompagnement des personnes en situation de fragilité.

3-2 L’abbaye de Fontevraud : une gestion à revoir

La CRC a examiné de manière concomitante les comptes et la gestion de quatre structures intervenant selon un montage excessivement complexe sur le site de l’abbaye royale de Fontevraud (Maine-et-Loire) : une association, une société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU), une société publique locale et un groupement d’intérêt économique (GIE). Toutes sont financées directement ou indirectement par la région Pays de la Loire. Ces contrôles ont mis au jour de nombreux errements, dont la méconnaissance répétée des règles de la commande publique n’est pas le moindre.

L’association Fontevraud Centre culturel de l’Ouest : de multiples irrégularités

L’association Fontevraud Centre culturel de l’Ouest (CCO), financée à plus de 80 % par la région Pays de la Loire, est chargée de l’animation culturelle de l’abbaye de Fontevraud. La chambre a constaté des dysfonctionnements majeurs dans cette association. Outre une gouvernance irrégulière et un conseil d’administration insuffisamment informé, CCO a supporté l’intégralité de la rémunération d’un cadre de haut niveau qui ne travaillait en réalité qu’à 10 % de son temps pour l’association. L’appel public à la concurrence est ignoré, y compris pour des achats importants. De plus, certains concerts sont subventionnés à hauteur de 180 euros par spectateur présent.

Fontevraud Resort : un hôtel de luxe soutenu à bout de bras par des fonds publics régionaux

La SASU « Fontevraud Resort » filiale de la SEM régionale exploite l’hôtel 4 étoiles et le restaurant 1 étoile situés au sein de l’abbaye. La rénovation de l’établissement a coûté plus de 15 millions d’euros à la région alors que les activités de la société ne relèvent pas véritablement du service public ou de l’’intérêt général. En raison du retard des travaux, de choix de gestion peu avisés et d’un contexte touristique difficile, Fontevraud Resort a subi de lourdes pertes. Une partie des charges de la société a été payée - directement ou indirectement-  par la région, minorant les pertes affichées. Fin 2016, la collectivité a dû recapitaliser la société à hauteur d’un million d’euros pour éviter sa liquidation judiciaire.

La société publique régionale de l’abbaye de Fontevraud (SOPRAF) : des dépenses incohérentes

La SOPRAF est une société publique locale chargée d’accueillir les visiteurs et d’assurer l’entretien quotidien du site. A cette fin, la région lui verse autour de 2 millions d’euros par an et lui confie la perception des droits d’entrée.

Entre 2014 et 2016, la SOPRAF a acheté sans mise en concurrence pour plus de 300 000 € de mobilier, dont une cinquantaine de bancs à plus de 2 700 € pièce et des poubelles à 1 255 € pièce. Ces dernières, inadaptées à un site historique classé, ne sont pas utilisables et sont donc actuellement remisées. Un véhicule autonome, acheté pour 275 000 € toujours sans mise en concurrence, ne peut assurer le transport de voyageurs du parking à l’abbaye auquel il était destiné, faute d’autorisation de circulation sur la voie publique. Près de 30 000 € ont été engagés par un ancien directeur portant sur des achats sans lien direct avec l’activité de la société (mobilier, livres, électroménager, informatique). Ces biens avait disparu du site de l’abbaye lors du contrôle de la chambre.

Par ailleurs, la SOPRAF a dépensé plus de 50 000 € pour financer des activités de réflexion, plus de 400 000€ pour développer les échanges entre entreprises autour de dispositifs modernes « d’expérience de visite » et plus de 800 000 € pour tester la mise en place d’un serveur informatique dans une ancienne carrière souterraine du saumurois.

Le GIE Fontevraud

La chambre a enfin examiné les comptes et la gestion du groupement d’intérêt économique auquel adhèrent les trois structures ci-dessus mentionnées. Ce quatrième rapport, également très critique, a été rendu public fin mars 2019.

3-3 Un partenariat public-privé critiquable

Dans le cadre du contrôle de la commune de Guérande, la CRC a examiné le contrat de partenariat pour l’éclairage public et la mise en valeur du patrimoine historique conclu le 12 octobre 2015. Il représente un engagement financier important, puisqu’il a été conclu pour une durée de 15 ans au prix de 7,7 M€ TTC dont 3,14 M€ TTC d’investissement. Or, la décision de recourir au contrat de partenariat est intervenue sans que la soutenabilité budgétaire de l’opération ne soit examinée par le conseil municipal. Celui-ci n’a pas été à même d’évaluer son impact sur la situation financière de la commune avant de se prononcer, alors même qu’elle connaît un endettement important, devant l’appeler à une vigilance particulière quant à ses investissements.

Par ailleurs, la commune avait, préalablement à la conclusion du contrat, transféré sa compétence en matière de réalisation d’installations d’éclairage public à un syndicat intercommunal. Elle ne pouvait plus, dans ces conditions, confier ces missions à un tiers, ce qui est de nature à affecter la régularité du contrat. Les conditions de fixation des prix apparaissent en outre défavorables à la commune. Ainsi, certains éléments de rémunération du titulaire n’ont pas été fixés de manière transparente, tandis que d’autres apparaissent surévalués par rapport aux besoins identifiés par la commune

Si l’exécution du contrat de partenariat est encore récente, elle révèle d’ores et déjà des carences de la commune dans le suivi de sa mise en œuvre, notamment en ce qui concerne les objectifs fixés au titulaire et les dépenses exposées. Le coût de gestion de l’éclairage public apparaît de plus nettement plus élevé depuis la conclusion du contrat de partenariat : en particulier, le coût annuel de la maintenance et de l’entretien des installations est passé d’environ 76 000 € TTC en moyenne sur les trois années précédant la mise en œuvre du contrat à environ 121 000 € TTC. Les bénéfices escomptés en termes de qualité du service, d’économie d’énergie, de performance du service et d’attractivité touristique n’ont en revanche à ce stade pas été démontrés.

LES RAPPORTS D’OBSERVATIONS DEFINITIVES COMMUNICABLES EN 2018

Loire-Atlantique

  • Commune d’Herbignac
  • CHS de Blain
  • Commune de Nort sur Erdre
  • Communauté de communes d’Erdre et Gesvres
  • Commune de la Remaudière
  • Commune de Montoir de Bretagne
  • Commune de Savenay
  • Commune de la Turballe
  • Commune de Guérande

Maine et Loire

  • Comité départemental du tourisme de l’Anjou
  • SEM Angers Loire Tourisme
  • Centre de santé mentale angevin (CESAME)
  • Commune de Chalonnes sur Loire
  • Commune d’Avrillé
  • Centre culturel de l’Ouest à Fontevraud
  • Commune de Cholet
  • Association ALHAMI à Chemillé
  • CGFPT de Maine et Loire
  • EHPAD Jardin des Magnolias à Maulévrier

Mayenne

  • Lycée Douanier Rousseau à Laval
  • Commune d’Evron
  • Communauté de commune des Coëvrons
  • SDIS de la Mayenne

Sarthe

  • Centre hospitalier du Mans
  • EHPAD La Houssaye à St Jean du Bois
  • SDIS de la Sarthe
  • Commune du Mans
  • CH Pôle Santé Sarthe et Loir

Vendée

  • Syndicat Vendée Eau
  • Commune du Poiré sur Vie
  • ADAPEI-ARIA 85
  • Commune de Montaigu
  • CCAS de Montaigu
  • Communauté d’agglomération de la Roche sur Yon
  • Commune de la Roche sur Yon
  • Etablissement public foncier de la Vendée