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Société publique locale Territoire d'innovation (Terrinnov) (Ain)

CRC AUVERGNE-RHÔNE-ALPES

La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et de la gestion de la société publique locale Territoire d’Innovation, dite TERRINNOV, pour les exercices 2014 à 2020.

Créée en mars 2014 pour porter la ZAC Ferney-Genève Innovation, la société publique locale TERRINNOV regroupe la communauté d’agglomération du Pays de Gex, actionnaire majoritaire détenant 60 % du capital, sept communes membres de la communauté et le département de l’Ain. Conçue en déclinaison du projet d’agglomération du Grand Genève, la ZAC Ferney-Genève Innovation est une opération d’envergure métropolitaine, portant des objectifs de développement ambitieux. TERRINNOV en est l’aménageur, en vertu d’un traité de concession attribué en mars 2014 par la communauté de communes du Pays de Gex.

Le programme de la ZAC a évolué à plusieurs reprises depuis la convention initiale pour tenir compte de l’affirmation des ambitions économiques et environnementales de l’opération ainsi que de l’incorporation de plusieurs équipements publics culturels, sportifs et scolaires. Ces modifications se sont traduites par une forte augmentation du bilan prévisionnel de la ZAC, passé de 183,8 M€ à 263 M€. Il est prévu d’en assurer le financement majoritairement par les recettes de commercialisation des lots, sans recourir à une participation financière à l’équilibre des collectivités locales. L’évaluation du coût prévisionnel des équipements publics demeure cependant encore trop imprécise, faute d’études de programmation.

Au 1er janvier 2021, TERRINNOV s’était rendu acquéreur de 90 % du foncier de la ZAC, en ayant eu recours à l’expropriation dans la majorité des cas. Toutefois ces acquisitions ont généré de très nombreuses procédures contentieuses, dont une quinzaine étaient en cours fin 2020. Ces procédures ont entravé la concrétisation des promesses de vente des premiers lots, qui avaient pourtant été conclues dans des conditions satisfaisantes, et à l’issue de procédures transparentes. TERRINNOV est ainsi amenée à renégocier ces promesses de vente dans un contexte économique plus incertain du fait de la crise sanitaire, et n’avait encaissé fin 2020 aucun produit de commercialisation. La société a dû ainsi financer la quasi-intégralité des dépenses réalisées en s’endettant, à hauteur de 69 M€ fin 2020. Elle y est parvenue malgré l’incapacité de la communauté d’agglomération du Pays de Gex à accorder sa garantie aux emprunts, du fait de l’insuffisance de sa surface financière. Cela illustre les limites du cadre de gestion de cette opération d’envergure métropolitaine, qui ne fait plus l’objet, depuis 2012, d’une gouvernance transfrontalière. Du fait de ces retards et décalages, la capacité de la ZAC à atteindre ses objectifs économiques, à savoir la constitution d’un pôle d’innovation, ne peut aujourd’hui être évaluée.

Ces retards dans l’avancement des opérations sur la ZAC de Ferney-Genève Innovation sont à l’origine de la situation financière tendue de TERRINNOV. Ils ont directement impacté les rémunérations perçues, majoritairement dépendantes du niveau de l’activité, alors que les rémunérations forfaitaires sont insuffisantes pour permettre la couverture des charges de structure. Au vu de son train de vie modeste, la société dispose de peu de marges de manœuvre pour adapter ses charges, qui ont progressé depuis 2014 sous l’effet de la structuration des effectifs. Le niveau d’endettement de la société est excessif au regard de ses capitaux propres, qui s’établissent fin 2020 à 500 533 €, et constitue aujourd’hui un frein au développement de l’activité. L’importance de l’encours de dette et les aléas de commercialisation constituent donc un risque financier pour TERRINNOV, mais aussi pour la communauté d’agglomération et les autres actionnaires, bien que l’endettement ait pour contrepartie des actifs fonciers aisément valorisables dans un territoire démographiquement et économiquement dynamique. L’évolution à court terme de la situation financière de TERRINNOV dépendra de la concrétisation des promesses de vente sur les lots de la ZAC, notamment de ceux destinés à la création d’un centre commercial, prévue en 2022.

Afin de réduire sa fragilité financière induite par la prépondérance de la ZAC Ferney-Genève Innovation dans son portefeuille d’activité, TERRINNOV a adopté en 2019 un plan d’évolution stratégique, dans l’objectif notamment d’obtenir de ses actionnaires des mandats de travaux ou de nouvelles concessions d’aménagement. Malgré des conditions d’intervention relativement peu onéreuses, l’évolution de TERRINNOV vers de de nouvelles missions d’aménagement s’est peu concrétisée à ce jour, et la diversification des donneurs d’ordre demeure également peu importante, la communauté d’agglomération du Pays de Gex assurant en 2020 94 % des rémunérations de la société.

La chambre relève par ailleurs que les pouvoirs d’orientation et de contrôle du conseil d’administration devraient être renforcés au regard de la condition de contrôle analogue, qui fonde la possibilité pour la société de se voir confier des contrats de gré à gré par ses actionnaires.

Si la gestion des ressources humaines et de la commande publique sont globalement bien assurées, la société doit poursuivre le travail de structuration de ses fonctions de gestion dans la perspective de l’accélération de la phase opérationnelle de la ZAC Ferney-Voltaire innovation. Elle doit par ailleurs renforcer le suivi de l’exécution des marchés publics et mieux anticiper sa situation financière.

RECOMMANDATIONS

  • Recommandation n° 1 : définir plus précisément, dans les statuts ou dans un règlement intérieur, les attributions respectives des instances de gouvernance et les obligations de compte-rendu périodique au conseil d’administration.
  • Recommandation n° 2 : actualiser et soumettre à la validation du conseil d’administration les orientations stratégiques et le plan d’affaires associé.
  • Recommandation n° 3 : élaborer et diffuser une procédure interne sur l’engagement des dépenses, notamment les commandes hors marché et leur programmation.
  • Recommandation n° 4 : fiabiliser l’élaboration des comptes rendus financiers annuels de la concession d’aménagement afin de mettre ces documents en cohérence avec les données comptables.
  • Recommandation n° 5 : mettre en place rapidement une prospective financière sur l’ensemble des produits et des charges de la société, procéder à sa mise à jour régulière et à sa communication au conseil d’administration.

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