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Province des Îles Loyauté (secteur du nickel)

CTC NOUVELLE-CALÉDONIE

La chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie a examiné la gestion de la province des Îles Loyauté en ce qui concerne le secteur du nickel pour les exercices 2016 et suivants

SYNTHÈSE

Si elle ne participe pas à l’exercice des compétences d’attribution des titres autorisant les recherches et l’extraction de minerai, la province ne disposant pas de mines de nickel ni d’usine métallurgique sur son territoire, la province des Iles est associée aux autres collectivités pour des thématiques liées à la régulation du secteur (participation au comité du commerce extérieur, au comité consultatif des mines et au conseil des mines).

La province des Iles est présente, directement ou indirectement à travers sa société d’économie mixte (la SODIL), dans le capital des sociétés qui elles-mêmes participent au capital des usines métallurgiques et des mines : usine et mines de la SLN à Nouméa, usines de la SMSP situées au nord de l’île et en Corée du Sud, usine Vale située dans le sud de l’île.

Les réunions annuelles du comité des signataires des accords de Nouméa donnent lieu à l’examen de la thématique « nickel ». La chambre relève que si la nécessité de doter le territoire d’une stratégie nickel est partagée par l’ensemble des acteurs concernés, la province des Iles y incluse, ces travaux n’aboutissent pas, quels que soient l’enceinte, le format, la méthodologie et les thématiques de travail arrêtées.

Jusqu’à décembre 2012, le comité des signataires avait organisé les travaux d’élaboration d’une stratégie industrielle dans le cadre du comité stratégique industriel dont l’animation avait été confiée à un fonctionnaire de l’Etat, Anne DUTHILLEUL. Mis en place en 2010, au lendemain de l’adoption du schéma et du code miniers, afin d’élaborer le schéma stratégique industriel auquel renvoie le schéma minier, ce comité s’est réuni à échéances régulières depuis 2010 jusqu’à 2012. Le rapport final ne donne finalement pas lieu à l’adoption d’une stratégie industrielle commune.

Lors de la réunion du comité des présidents le 22 mars 2013, il est revendiqué un format plus étroit des discussions pour l’élaboration d’une stratégie industrielle pour le nickel afin d’avancer plus efficacement, ce que la suite travaux quelle qu’en soit l’enceinte ne confirmera pas. L’élaboration de la stratégie nickel doit s’organiser autour de cinq thématiques : la gestion et valorisation des ressources minières, les exportations de minerai brut, la gouvernance des entreprises minières et métallurgiques, la contribution du nickel à la richesse présente et future de la Nouvelle-Calédonie et les enjeux socioéconomiques et environnementaux. Les débats sont organisés sous l’égide du haut-commissaire, dans le cadre du comité des présidents, élargi aux signataires des accords de Nouméa.

Le comité des signataires du 6 février 2016 fixe une obligation de résultat s’engageant à parvenir à une position partagée pour la prochaine réunion des signataires de l’accord de Nouméa : malgré cela les partenaires ne parviennent pas à la définition d’une stratégie commune dans le secteur du nickel.

Les thématiques arrêtées ont donné lieu à une multitude de réunions du GTPS. La consultation des travaux révèle l’absence de contribution écrite de la province des Iles, la province se contentant d’une participation orale non accompagnée de l’exposé de propositions stratégiques. La chambre a relevé l’absence de position affichée par la province des Iles sur les thématiques de travail en vue de l’élaboration d’une stratégie nickel à l’échelle du pays.

La SODIL participe minoritairement (4,62 %) au capital de la société anonyme SMSP qui possède plusieurs usines métallurgiques. La SMSP détient 51 % du capital de la société qui exploite les mines du Koniambo et l’usine métallurgique du Nord ainsi que 51 % du capital de l’usine de Corée (la Société du Nickel de la Nouvelle-Calédonie et de Corée) et la SAS NMC (Nickel MINING COMPAGNY) qui porte les mines qui approvisionnent celle-ci.

Interrogée sur les impacts économiques de l’usine du Nord dans la province des îles Loyauté, la province indique qu’aucun n’est à observer.

Elle justifie son intervention via la participation de la SODIL dans le capital de la SMSP sur deux arguments : un fondement juridique (l’accord de Nouméa, article 4.4) et le fait que cela permettrait à la province d’avoir une visibilité sur l’exploitation du minerai brut.

La chambre observe que l’article 4.4 de l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 ne concerne pas les provinces mais la collectivité de Nouvelle-Calédonie. Cet article est la base juridique de l’intervention en capital et/ou dans les instances dirigeantes, de la collectivité de Nouvelle-Calédonie au sein d’un certain nombre de structures mais ne concerne pas la participation des provinces au capital des sociétés dans le domaine économique. S’agissant de l’argument présentant la participation indirecte de la province des Iles dans ce montage par le fait qu’elle permet d’avoir une visibilité sur l’exploitation du minerai brut, la chambre rappelle à la province qu’elle participe aux instances mises en place dans le secteur du nickel, ce qui suffit à la doter des informations détaillées concernant les problématiques d’exploitation du nickel.

Que ce soit sur les impacts de sa participation aux usines ou aux mines pour le territoire de la province ou sur les fondements légaux et la légitimité assortis à ce montage, aucune réponse et réflexion ne sont mises en oeuvre par la province. Aucun argument n’est ainsi avancé sur les attendus de la province des Iles concernant le montage auquel elle participe à travers sa SEM. Il n’est pas fait état de ses attentes notamment en termes de développement économique pour les habitants de la province par exemple en termes d’emplois et de formation dans les structures de la SMSP ou de formation.

Au contraire de la participation au capital de la SLN et d’ERAMET, via la STCPI et la NORDIL, la SODIL n’a tiré aucun retour financier de sa participation dans la SMSP, ne générant ainsi aucune remontée de dividendes vers la province des Iles. De ses différentes participations capitalistiques, la SMSP n’a, à ce stade, pas tiré de dividendes de sa participation dans l’usine du Nord.

Entre 2009 et 2018, la SMSP a perçu 9,8 Md F CFP depuis la mise en route de l’usine de Corée. Théoriquement, une partie de ces bénéfices aurait pu remonter vers la SODIL si la SMSP avait distribué une partie des dividendes à ses actionnaires dont la SODIL qui aurait à son tour pu remonter lesdits dividendes à la province des Iles. Dans les faits, la SMSP n’a pas fait remonter les dividendes perçus de l’usine de Corée, les utilisant pour le règlement des dettes souscrites auprès de l’AFD et de la BPCE dans le cadre de sa participation au financement de l’usine du Nord et pour ses besoins de fonctionnement. La SMSP est d’ailleurs juridiquement tenue de ne pas distribuer les dividendes perçus, les contrats de prêts souscrits auprès de l’AFD et de la BPCE prévoyant l’impossibilité pour elle de distribuer des dividendes tant que les échéances en capital ne sont pas intégralement payées.

S’y ajoute la nécessaire prise en compte du montage financier propre à l’usine du Nord qui se traduit par l’impossibilité sur une longue période de toute remontée de dividendes de l’usine du Nord vers la SMSP et donc vers la SODIL et ensuite vers la province des Iles.

Les collectivités calédoniennes sont indirectement représentées au capital de la SLN par le truchement de leur société d’économie mixte respective (SOFINOR pour la province Nord, SODIL pour la province des Iles et PROMOSUD pour la province Sud) au sein de la Société Territoriale Calédonienne de Participation Industrielle (STCPI). La province Nord et la province des Iles sont représentées au sein de la STCPI via une société, la SAS NORDIL, composée à 75 % de la SOFINOR et à 25 % de la SODIL. La NORDIL possède 50 % des participations dans la STCPI, PROMOSUD détenant les 50 % restantes. La STCPI possède 34 % du capital de la SLN.

La province des Iles indique être favorable à une prise de participation à 51 % du capital de la SLN par la STCPI, se fondant sur trois textes : l’article 4.4 de l’accord de Nouméa relatif au contrôle des outils de développement signé le 5 mai 1998 ; l’accord sur l’entrée d’intérêts publics de la Nouvelle-Calédonie dans le capital d’ERAMET et SLN signé le 17 juillet 2000 et les modalités de leurs applications fixées par le protocole relatif aux modalités d’association de SOFINOR et SODIL signé également le 17 juillet 2000.

La chambre relève que l’article 4.4 de l’accord de Nouméa ne s’applique pas aux interventions économiques des provinces et concerne la collectivité de Nouvelle-Calédonie. Il ne peut dès lors pas servir de support juridique à la revendication d’une participation majoritaire de la STCPI dans le capital de la SLN. S’agissant de la référence aux accords politiques de 2000, ces accords ne comportent pas de stipulation prévoyant l’augmentation de la participation de la STCPI dans le capital de la SLN afin qu’elle soit majoritaire.

La revendication d’une participation majoritaire au capital de la SLN devrait s’accompagner de la possibilité de jouer le rôle d’actionnaire majoritaire non pas seulement au titre de la maîtrise des choix de gestion que cette position confèrerait mais également en termes de conséquences financières pour l’actionnaire majoritaire.

La chambre relève qu’aucune analyse n’accompagne la position de la province des Iles concernant les conséquences financières auxquelles conduirait une telle prise de participation majoritaire lorsqu’il faudrait accompagner la filiale dans les périodes de cycle bas.

La STCPI et les membres qui la composent ne disposent pas de la surface financière permettant de venir en aide à la SLN en cas de difficulté. C’est d’ailleurs ce qui a été observé lorsqu’en 2015, la SLN, confrontée à une trésorerie négative, s’est tournée vers ses actionnaires. Le groupe ERAMET a effectué plusieurs avances auprès de la SLN, ce qui n’a pu être le cas de la STCPI. L’Etat a alors proposé de prêter à la STCPI la somme nécessaire pour que cette dernière puisse participer aux côtés d’ERAMET au soutien financier de la SLN. La chambre observe que lorsqu’il s’est agi de faciliter les modalités de mise en place de cette aide que l’Etat se proposait de mettre à la disposition de la SLN, la province des Iles a refusé de valider le dispositif juridique qui aurait pu permettre cette cession.

Cette épisode illustre l’absence de disponibilité financière des collectivités publiques représentées au sein de la STCPI, exposant la SLN à un risque financier important au cas où la STCPI deviendrait son actionnaire majoritaire sans surface financière lui permettant d’absorber les chocs cycliques et ce alors que la société est le premier employeur de l’île.

La chambre a demandé à la province des Iles si elle était disposée à soutenir financièrement la SLN via la STCPI comme cela avait été demandé par l’Etat en 2016 lors de la visite du premier ministre et ce qu’elle avait pensé du prêt que l’Etat avait proposé à la STCPI de porter pour aider la SLN. La chambre n’a pas reçu de réponse directe à cette question, la province des Iles renvoyant à la position qu’elle a portée au sein du conseil d’administration de la STCPI lorsque la question de la cession d’une action à l’Etat a été posée.

La chambre a recommandé à la province des Iles d’évaluer les aspects financiers de sa revendication relative à la participation majoritaire dans le capital de la SLN (financement de cette participation et moyens de faire des avances en cas de retournement de la conjoncture).

Alors qu’elle souhaite que les intérêts publics calédoniens soient majoritaires dans le capital de la SLN, la province des Iles n’a pas de vision sur ses propres attentes stratégiques à développer au sein de la SLN.

Invitée à tirer le bilan de sa participation, à travers la NORDIL, au capital et à la gouvernance de la STCPI, elle-même actionnaire de la SLN et d’ERAMET et à préciser si la prise de participation au capital de la SLN et d’ERAMET a permis à la province des Iles d’assurer ses objectifs dans le secteur du nickel, la province ne fait état que d’un bilan en termes de retours financiers sous forme de dividendes et s’en remet, pour le reste, aux décisions prises par la province Nord.

Les sommes dont la province des Iles fait état (2 Md FCFP entre 2007 et 2018) ne correspondent pas aux dividendes que la SLN et ERAMET auraient distribué à la STCPI et que cette dernière aurait remonté à la SODIL via la NORDIL. Le terme utilisé par la province des Iles dans sa réponse est erroné puisqu’il ne s’agit pas de la distribution de dividendes. Ces montants correspondent au remboursement par la STCPI du prêt participatif accordé par la province des Iles à cette société. Il est rappelé que ce prêt participatif dont les provinces sont créancières à l’égard de la STCPI résulte de la distribution par l’Etat d’une subvention à chaque province afin que ces dernières puissent reprendre à leur compte le prêt participatif de l’AFD à l’égard de la STCPI.

La province des Iles ne développe aucune vision stratégique autre qu’un retour financier direct. Aucune vision n’est développée par exemple, sur les attentes d’un retour positif en termes de formation des jeunes des îles Loyauté ou d’emplois ou de développement économique.

Interrogée sur l’impact économique de l’activité de la SLN sur le territoire de la province des Iles, la province indique que si les retombées économiques de la SLN sont importantes pour le territoire, elles n’ont aucun impact économique dans les îles. La province des Iles précise que pour elle c’est un placement qui a généré entre 2007 et 2018 plus de deux milliards d’intérêt à son profit, renouvelant sa vision purement financière liée au remboursement du prêt participatif. La province des Iles n’effectue aucune analyse et ne développe aucune vision stratégique sur l’utilité et l’efficacité ou pas de l’utilisation des milliards de dividendes distribués à la SODIL via la NORDIL.

Les dividendes de la SLN et d’ERAMET distribués par la STCPI ne sont pas proportionnels à la part de capital détenu. Aux termes d’un accord passé entre les provinces pour la fixation d’une clé de répartition des dividendes, la SOFINOR reçoit 50 % des dividendes, la SODIL et PROMOSUD 25 % chacune.

Jusqu’à présent, la SODIL couvrait les dépenses de ses filiales déficitaires grâce aux dividendes de la STCPI reçus via la NORDIL.

La province des Iles a indiqué à la chambre que la SODIL a perçu de la NORDIL 5 350 MF CFP entre 2011 et 2015 et précisé que ces dividendes sont restés dans les ressources de la SODIL qui les a affectés à son fonctionnement et à ses filiales.

La chambre constate donc que les seuls retours financiers vers la province des Iles, relèvent du remboursement du prêt participatif qui lui-même ne résulte que de l’octroi par l’Etat d’une subvention en permettant la réalisation. Aucun retour financier direct en lien avec les remontées de dividendes n’a été effectué vers la province. Les montants des dividendes en provenance de la SLN et d’ERAMET ont servi à couvrir les déficits successifs de la SODIL que la chambre a constatés dans ses rapports portant sur la SEM.
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La SPMSC a été créée en 2005 afin de permettre aux trois provinces de la Nouvelle-Calédonie, de participer à un projet industriel de construction d’une usine de nickel dans le sud de la Nouvelle-Calédonie. Cette participation s’est traduite par une entrée de la SPMSC dans le capital de la société GORO NICKEL (devenue VALE NOUVELLE-CALEDONIE) qui portait le projet d’une usine métallurgique dans le sud de la Nouvelle-Calédonie. Le capital social de la SPMSC est réparti entre PROMOSUD (50 %), la province Nord (25 %) et la province des Iles (25 %).

A l’origine, le capital de la société s’élevait à 5 MF CFP, la province des Iles en détenant 1,25 MF CFP. Une augmentation de capital de 3,14 Md F CFP a été réalisée en 2013 afin de rétablir la
situation nette de la société. En décembre 2012, la province des Iles a décidé de souscrire une augmentation de sa part au capital de la SPMSC à hauteur de 785 MF CFP. Afin d’y faire face, elle a eu recours à l’emprunt en 2013.

La participation de la province des Iles au capital de la SPMSC s’est traduite par la souscription d’un emprunt mais n’a pas généré de retour financier pour elle, la société étant en difficulté financière. Les exercices 2016 à 2018 de la SPMSC se sont soldés par des résultats déficitaires et des capitaux propres négatifs, conduisant le commissaire aux comptes à émettre des doutes sur la continuité de l’exploitation de cette société.

Questionnées sur la base juridique qui fonde sa participation dans l’usine du Sud à travers la SPMSC alors même que l’usine n’est pas située sur le territoire de la province des Iles et qu’elle n’impacte pas le territoire de cette collectivité, la province a fait état de l’accord de Nouméa (article 4.4). La chambre relève que cet article concerne le transfert des compétences qui devait intervenir entre l’Etat et la collectivité de Nouvelle-Calédonie dans le domaine des outils de développement, selon un calendrier et des modalités qui restaient, à l’époque des accords de Nouméa, à déterminer. Cet accord ne concerne pas les collectivités provinciales ni le secteur minier.

Dans l’accord de Nouméa, aucune des mentions relatives au secteur minier ne prévoit la compétence des provinces pour leur intervention dans le capital des sociétés minières et métallurgiques.

Au-delà de la base juridique mise en avant par la province des Iles, la chambre a élargi son analyse à l’examen des compétences attribuées par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Mais celle-ci n’offre pas la base juridique permettant de justifier la participation de la province des Iles dans une société située hors de son territoire, concernant une usine qui n’a aucun lien direct ou indirect avec ce dernier, les employés et les entreprises sous-traitantes de l’usine n’étant pas situées sur son ressort. Le secteur du développement économique ne relevant pas de l’Etat, ni de la Nouvelle-Calédonie et des communes, il entre dans le champ des compétences des provinces. C’est sur cette base, que les provinces interviennent dans le secteur économique, y compris par la participation au capital de sociétés privées. Ce faisant, les provinces sont tenues, à l’instar de toute collectivité locale, de respecter le périmètre géographique de leur ressort, dans l’exercice de leur compétence, sauf à démontrer que l’intervention hors de leur territoire s’exerce dans le respect de l’intérêt local. La province des Iles a confirmé l’absence d’un intérêt direct pour la population concernée.

Sous réserve de l’appréciation souveraine des tribunaux, la participation de la province des Iles au capital d’une usine située loin de son territoire géographique, sans lien avec sa population et ses entreprises, ne présente pas d’intérêt local pour ces dernières et leurs habitants.

Dans son rapport précédent, la chambre relevait le caractère incomplet des informations figurant dans les documents budgétaires de la province. La consultation de l’état des participations annexé aux documents budgétaires depuis 2016 révèle l’absence d’information réelle sur les participations de la province des Iles dans le secteur du nickel.

L’article 176 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 prévoit l’envoi par le président aux membres de l’assemblée de province, lors des réunions budgétaires d’un rapport sur l’état des
participations de la province au capital de sociétés et l’activité de celles-ci. Lors de son contrôle précédent, la chambre avait relevé l’absence d’élaboration de ce type de rapport, la province des Iles n’ayant pas mis en oeuvre cette procédure pourtant obligatoire, ce qui avait conduit la chambre à formaliser un rappel d’obligation juridique en la matière.

La province des Iles indique avoir tenu compte des observations de la chambre, le président de la province ayant organisé des réunions et des commissions plénières.

La chambre observe que les réunions tenues dans le cadre de la commission plénière ne peuvent se substituer au cadre formel prévu par la loi c’est-à-dire l’organisation de réunions dans le cadre de l’assemblée plénière. Par ailleurs, la présentation par le directeur général de la SODIL de la situation de cette SEM, a donné lieu à l’examen de l’organigramme du groupe SODIL et des informations générales sur les filiales intervenant dans le secteur agro-alimentaire et de la pêche, du tourisme et des transports. Les interventions de la SODIL dans le secteur du nickel (NORDIL et SMSP) n’ont fait l’objet d’aucun examen alors que l’intervention de la province dans ce secteur est majoritairement réalisée par le truchement de la SODIL.

La chambre rappelle que l’article 176 de la loi organique du 19 mars 1999 prévoit que la présentation par le président de l’assemblée aux membres de l’assemblée du rapport sur l’état des
participations de la province au capital des sociétés et l’activité de celles-ci doit être effectué à titre obligatoire. Or, la chambre constate ici que cette obligation n’est pas satisfaite dans la mesure où le rapport présenté par le président ne concerne pas l’intégralité des participations de la province au capital des sociétés mais seulement certaines d’entre elles avec un focus particulier selon les années. De plus, cette présentation doit être formalisée par un rapport que le président de la province adresse aux membres de l’assemblée plénière lors des réunions budgétaires : la chambre relève que les documents transmis consistent en un compte-rendu des présentations effectuées par les représentants des sociétés
concernées devant l’assemblée plénière et la commission plénière. Ces réunions n’ont pas été précédées par la transmission par le président de la province d’un rapport présentant l’état des participations de celle-ci dans le capital des sociétés ni les activités de ces dernières. Le président ne s’acquitte pas de ses obligations en considérant que la présentation effectuée par les représentants des sociétés concernées, dans un périmètre et un contenu définis par ces derniers et non par le président lui-même, le libère des obligations figurant à l’article 176 de la loi organique.

Alors même que le sens de cette disposition législative est de renforcer la transparence des informations données aux membres de l’assemblée provinciale, la chambre constate que le  président de la province des Iles n’a toujours pas mis en oeuvre cette obligation. La chambre réitère donc son rappel d’obligation juridique en la matière.

La chambre observe l’absence de mise en oeuvre de l’obligation relative aux sociétés d’économie mixte, figurant à l’article L. 1524-4 du code général des collectivités territoriales. Cet article fixe l’obligation que les organes délibérants des collectivités territoriales et de leur groupements actionnaires se prononcent sur le rapport écrit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil d’administration. La SODIL étant une société d’économie mixte, cette obligation aurait dû être mise en oeuvre.

La chambre constate qu’au cours de la période sous-revue, les administrateurs de la SODIL, représentant de la province des Iles, n’ont pas rédigé ce rapport, privant ainsi d’information l’assemblée plénière sur la situation de la SODIL et des sociétés dans lesquelles cette dernière intervient parmi lesquelles figurent la NORDIL et la SMSP. L’assemblée plénière n’a donc pas accès aux informations qui lui sont légalement dues concernant les participations de la SODIL dans les usines du Nord et de la Corée (via la SMSP) et de la SLN et ERAMET via la NORDIL (à travers la participation de cette dernière dans la STCPI).

Lors de son contrôle précédent, la chambre relevait que la mise en place d’un service de contrôle de gestion (une simple cellule en 2014) avait seulement permis de mettre en oeuvre quelques outils pour la gestion des finances provinciales et la mesure des résultats de l’activité des services de la province des Iles. Elle observait que le développement du suivi des risques liés aux partenaires financiers externes auprès desquels la province des Iles s’était engagée apparaissait nécessaire. La chambre concluait ses observations par la recommandation à la province des Iles de renforcer le suivi de ses engagements vis-à-vis des tiers et de se doter d’une expertise interne, notamment, en charge de l’évaluation de ces risques.

La province des Iles indique avoir mis en place en novembre 2017 un service dédié, en charge du contrôle de gestion, rattaché au secrétariat général pour faire suite aux recommandations de la chambre. Elle précise qu’avec sa mise en place, la collectivité peut désormais avoir une visibilité sur ses dossiers miniers. Le contrôle n’a pas permis de confirmer cette assertion, les annexes budgétaires étant encore parcellaires, le rapport du président sur les participations de la province encore inexistant et les réponses de la province sur les ressorts de ses participations dans le nickel étant peu motivées.

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