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Office public de l’habitat et de l’immobilier social (Ophis) du Puy-de-Dôme

CRC AUVERGNE-RHÔNE-ALPES

La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail de 2021, au contrôle des comptes et de la gestion de l’Office public de l’habitat et de l’immobilier social (Ophis) du Puy-de-Dôme pour les exercices 2015 et suivants.

Créé en 1951 par le conseil général du Puy-de-Dôme, l’OPHIS est devenu un office public d’aménagement et de construction (OPAC) en 1977, puis un office public de l’habitat (OPH) suite à l’ordonnance du 1er février 2007.

Le patrimoine de l’OPHIS est réparti sur 192 communes du Puy-de-Dôme et une commune du Cantal (Saint-Flour). En 2021, il compte de l’ordre de 16 628 logements sociaux, ce qui le situe en 2ème position au niveau départemental après la SA d’HLM Auvergne Habitat (18 043 logements). L’OPHIS compte un effectif total de quelque 300 agents permanents et dispose de recettes annuelles de l’ordre de 100 M€.

Une instabilité organisationnelle perturbatrice du fonctionnement interne

L’organigramme de l’OPHIS a été profondément remanié sur une courte période à deux reprises, en 2017 puis en 2020, ce qui a généré une instabilité perturbatrice du fonctionnement interne et une dégradation des conditions de travail. La période 2015-2021 a vu se succéder à la tête de l’OPHIS quatre directeurs généraux. Elle est aussi caractérisée par une vague de départs au sein de l’équipe d’encadrement et un renouvellement important du personnel (110 départs depuis la réorganisation de 2017, soit un tiers des effectifs renouvelé). Les réorganisations successives ont généré des tensions internes, marquées par la survenance, en deux ans, de deux mouvements sociaux fortement suivis (le 4 juin 2019 et le 4 octobre 2021).

L’absence d’une culture de contrôle interne et des situations de conflits d’intérêts

Dans ce contexte instable, la chambre relève que les directeurs généraux de l’OPHIS ont mis en place, avec l’accord du conseil d’administration, des délégations de pouvoirs en cascade, ce qui a généré une dilution du centre de décision et une atomisation des décideurs (120 acheteurs en 2019). Or, sur la période 2015-2021, seules les délégations de signature (et non de pouvoirs) à des directeurs et responsables de services étaient autorisées par la réglementation. En outre, avec une large permissivité du système d’information et une absence de dispositif formalisé de contrôle interne, l’encadrement de l’OPHIS avait très peu de visibilité sur « qui fait quoi ».

En 2019, un conducteur de travaux à l’OPHIS a ainsi été condamné par le tribunal correctionnel pour escroquerie au préjudice de l’établissement. L’intéressé établissait de fausses factures qu’il validait lui-même (préjudice de 250 k€). La direction générale aurait dû alors être incitée à mettre en place une véritable politique de contrôle interne (comité de pilotage, cartographie des risques, plan de contrôle interne, revue des droits et délégations, etc.). Or cette affaire n’a suscité que peu de changements dans les pratiques internes, par ailleurs, marquées par des situations ponctuelles de conflits d’intérêts que la chambre relève dans son rapport.

Une gestion locative défaillante

Alors que les loyers quittancés représentent de l’ordre de 90 % des produits d’exploitation, soit près de 87 M€ en 2020, la qualité de service rendu aux locataires n’est pas au rendez-vous, ce qui contraste avec les engagements pris par l’OPHIS dans la dernière convention d’utilité sociale (CUS). Les agences de proximité n’accueillent les locataires qu’une à deux demi-journées par semaine alors que le centre téléphonique de l’OPHIS ne répond qu’à un appel sur deux en raison de son important sous-dimensionnement (un emploi équivalent temps plein pour 3 500 locataires).

Le fonctionnement des commissions d’attribution de logements (CALEOL) n’est pas satisfaisant. Devenues uniquement numériques depuis 2018, ces commissions ne réunissent plus leurs membres de manière concomitante mais prennent le format d’un simple lien extranet valable 72 heures. Elles ne permettent aucun échange en temps réel entre leurs membres qui sélectionnent isolément des dossiers par simples clics. En outre, elles étudient en règle générale un seul candidat par logement à affecter, là où la réglementation fixe, a minima, une règle de trois candidatures à examiner pour un logement à attribuer (hors contingent préfectoral).

Dans ces conditions, la commission valide quasi-systématiquement les dossiers préparés par les agents instructeurs de l’OPHIS qui, dans les faits, sont les véritables décisionnaires de l’affectation du logement. Or, en l’absence de système de cotation de la demande de logement (qui ne sera obligatoire qu’à compter du 31 décembre 2023), la présélection opérée par les agents instructeurs de l’OPHIS n’est pas objectivable et ne garantit pas en cela, l’égalité de traitement des demandeurs (risque de discrimination et de favoritisme).

Un effort de construction et de réhabilitation en net repli

Le niveau des dépenses d’investissements immobiliers (construction et réhabilitation de logements) a été divisé par deux, baissant de 82 M€ à 44 M€ entre 2015 et 2020. L’effort de réhabilitation d’anciens logements a même été divisé par trois, décroissant de 15 M€ à seulement 4,5 M€ sur la même période. A l’instar de beaucoup d’autres OPH, le conseil d’administration de l’OPHIS a anticipé, dès décembre 2017, les mesures gouvernementales de la loi de finances pour 2018 (réduction de loyers solidarité, hausse du taux réduit de TVA, hausse de la cotisation à la caisse de garantie du logement locatif social) en réduisant ses objectifs de constructions neuves et de logements réhabilités.

Des pratiques financières éloignées du rôle attendu d’un bailleur social

Depuis plusieurs années, l’OPHIS a développé une fonction d’arbitrage financier consistant à placer durablement, en comptes à terme et sous forme d’obligations, des fonds provenant principalement de lignes de trésorerie constantes et d’emprunts non affectés à long terme, dans la perspective de tirer profit du différentiel entre les taux d’intérêt payés et reçus. Pour la chambre, en tant que service d’intérêt économique général (SIEG), la vocation première des fonds mis à la disposition de l’office doit rester la construction et la réhabilitation de logements sociaux générateurs de revenus locatifs, et non l’arbitrage entre placements générateurs de produits financiers. La chambre demande, par ailleurs, à l’OPHIS de revoir la stratégie de couverture de sa dette pourtant contractée à 92 % auprès de la CDC via des produits financiers de marchés (swaps, options) qui ont généré entre 2015 et 220 une perte nette de 1,7 M€.

RECOMMANDATIONS

  • Recommandation n° 1 : Reprendre les missions actuellement confiées à la filiale Clerdôme en interne.
  • Recommandation n° 2 : Mettre en place le dispositif prévu par le II de l’article 17 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
  • Recommandation n° 3 : Sécuriser, y compris sur le plan informatique, le processus des achats de l’OPHIS par l’encadrement des droits et des délégations et par l’instauration de contrôles internes, notamment sur les commandes hors marchés.
  • Recommandation n° 4 : Soumettre au conseil d’administration un nouveau schéma directeur des systèmes d’information (SDSI) et mettre en place un comité interne de pilotage informatique, permettant notamment de structurer la politique de sécurité informatique, de se conformer au RGPD et de se doter d’un plan de reprise d’activité.
  • Recommandation n° 5 : Régulariser le fonctionnement de la CALEOL en permettant la tenue d’un débat en temps réel entre ses membres et en la faisant statuer sur au moins trois demandes par logement à attribuer (hors contingent préfectoral).
  • Recommandation n° 6 : Accélérer la réalisation des diagnostics énergétiques et mettre en place un plan d’actions rapides, en adéquation avec la programmation des travaux de maintenance et de réhabilitation.
  • Recommandation n° 7 : Revoir, à fin de sécurisation, l’ensemble des étapes du processus relatif aux opérations immobilières (mettre en place un tableau de bord de pilotage, formaliser les visas et procédures à respecter, instaurer des contrôles internes, développer les sécurités informatiques, etc.).
  • Recommandation n° 8 : Interroger la stratégie de couverture de la dette financière par le recours à des instruments de marchés (swaps, options, etc.)
  • Recommandation n° 9 : Mettre fin aux activités d’arbitrage financier consistant à placer dans la durée des fonds issus d’emprunts destinés à financer le logement social ou provenant de lignes de trésorerie permanentes.

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