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Métropole Aix-Marseille-Provence (AMP) à Marseille (Bouches-du-Rhône)

CRC PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

La chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur a contrôlé à compter de 2016 la gestion de la métropole Aix-Marseille-Provence. Cette intercommunalité, créée en 2016 par fusion de 6 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), regroupe plus d’1,8 million d'habitants. Ce rapport s’inscrit dans le cadre de deux enquêtes nationales menées avec la Cour des comptes, l’une consacrée à la construction métropolitaine, l’autre dédiée à la territorialisation de la politique du logement.

 

SYNTHÈSE
La chambre a inscrit à son programme de contrôle de l’année 2019 l’examen des comptes et de la gestion de la métropole Aix-Marseille-Provence. Ce contrôle s’inscrit dans le cadre de deux enquêtes nationales des juridictions financières, l’une consacrée à la construction métropolitaine, l’autre dédiée à la territorialisation de la politique du logement.
Aix-Marseille-Provence a été créée le 1er janvier 2016 par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM). Issue de la fusion de six intercommunalités préexistantes, cette nouvelle entité est, hors Grand Paris, la plus peuplée de France. Sa vocation essentielle était de mettre fin à une forme de fragmentation administrative du territoire, pour lui substituer une organisation permettant d’unir les forces des territoires et d’exercer de manière cohérente, à une échelle quasi-départementale, des compétences élargies. Les conditions d’exercice de ses compétences en sont devenues l’enjeu principal.
Or, le statut de la métropole Aix-Marseille-Provence, dérogatoire du droit commun, est le fruit d’un consensus fragile qui se traduit très concrètement, dans les textes fondateurs, par le rôle prépondérant que jouent les territoires correspondant aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés.
Qu’il s’agisse de gouvernance (participation et intervention au sein des organes métropolitains centraux), d’exercice des compétences, ou encore de gestion financière, une large autonomie est laissée à ces territoires. Ces échelons locaux présentent toujours l’apparence de centres de décisions et de pouvoirs, alors qu’ils auraient pu, après une brève période transitoire, n’exercer qu’un rôle essentiellement consultatif. Au lieu de privilégier une véritable stratégie métropolitaine, cette forme de pérennisation de l’organisation et du fonctionnement des anciens établissements publics de coopération intercommunale, favorise l’agglomération de stratégies locales anciennes, notamment en termes de gestion et d’investissement. Les territoires consomment ainsi l’essentiel des crédits d’investissement de la nouvelle institution, au détriment de projets pensés à l’échelle métropolitaine.
À l’occasion du renouvellement du conseil métropolitain en 2020, la métropole pourrait utilement revoir tout ou partie des modalités d’exercice des compétences qu’elle a déléguées aux territoires, comme la loi le lui permet. Cela suppose qu’elle établisse une frontière claire entre les compétences de pure proximité, qui pourraient continuer d’être portées localement, et la reprise à l’échelon central des compétences structurantes destinées à servir le projet métropolitain. Cette remise à plat de la carte des compétences constituerait l’occasion de redéfinir les contours d’un schéma de coopération métropolitain renouvelé et de réviser à leur juste niveau les moyens alloués aux territoires.
La métropole Aix-Marseille-Provence devrait s’attacher dans cette perspective, à réviser à leur juste valeur le montant des attributions de compensation (AC) versées à ses communes membres qui avaient fortement augmenté avant la création du nouvel ensemble métropolitain. Ces reversements devraient uniquement correspondre au montant réel des charges transférées par les communes à l’intercommunalité. Il s’agit là d’un enjeu majeur pour la métropole qui, si elle persistait à redistribuer l’essentiel de la fiscalité levée sur son territoire, ne saurait être en capacité de financer et donner corps aux projets ambitieux de développement et de mise en valeur du territoire qu’elle s’est assignée.
Sur le plan financier, il peut être également relevé que les décisions prises en matière d’investissement, peu avant ou en 2015, au sein des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés, ont certainement sécurisé les communes quant aux investissements qu’elles souhaitaient voir réaliser. Toutefois, ces décisions ont réduit à due proportion, les marges de manœuvre financières du nouvel EPCI métropolitain. Elles ont de plus potentiellement contribué à une augmentation de la charge de la dette correspondante, au détriment du financement d’opérations que le conseil de la métropole aurait pu reconnaitre d’intérêt métropolitain.
Par ailleurs, malgré une masse salariale et des embauches contenues sur le budget métropolitain, aucune économie d’échelle ne semble pour l’heure se dessiner à l’échelle du territoire, communes comprises. À l’exception de deux communes, toutes enregistrent une hausse de leurs dépenses de personnels sur la période observée.
Territoire en tension en la matière, la métropole d’Aix-Marseille-Provence est l’un des acteurs de la politique du logement, notamment pour le logement social. Cette politique partagée entre de nombreux acteurs, s’articule essentiellement autour de son PLH qui doit être élaboré par la métropole. Ce projet en cours n’a pas encore été adopté à ce jour, le privant de tout caractère exécutoire. Cela rend les délégations des aides à la pierre accordées par l’État à la métropole sur l’ensemble de son territoire, irrégulières. Un PLH « transitoire », bien que tous les anciens territoires n’aient pas été antérieurement dotés d’un document exécutoire susceptible d’être prolongé, fait office de fondement à plusieurs actions, et notamment à la promotion d’opérations d’amélioration de l’habitat. En matière de résorption de l’habitat indigne dont la majorité des actions relève du secteur Marseille-centre, particulièrement concerné par le sujet, la métropole semble devenir chef de file et assume un rôle de coordonnateur. Cependant elle ne dispose pas du pouvoir d’exercer directement cette compétence qui demeure du ressort des communes.
Échelon essentiel, la métropole doit s’affirmer face à la multitude de bailleurs sociaux, et devenir encore plus active et exigeante en matière de suivi de l’évolution de la demande de logements, et de pilotage des attributions de logements sociaux. À ce jour, à défaut de disposer d’informations fiables en matière de production de logements sociaux, l’entité métropolitaine souffre d’une vision trop générale de ce sujet, l’envisageant sous un angle essentiellement programmatique. En se dotant de telles informations, elle serait mieux à même de suivre et d’adapter finement la politique mise en œuvre. Ce faisant, elle contribuerait à augmenter sensiblement les chances du territoire métropolitain d’atteindre les objectifs de production de logements assignés aux communes membres.

 

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