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Le logement en Île-de-France : donner de la cohérence à l’action publique

COUR DES COMPTES

La Cour des comptes a rendu public, le 8 avril 2015, un rapport consacré au logement en Île-de-France. Elle y constate les limites des politiques menées depuis deux décennies dans trois domaines majeurs : l’aménagement, qui encadre et conditionne la production de logements, le logement social et le logement privé. Au final, l’amélioration de la situation du logement en Île-de-France n’est pas seulement une question d’effort financier : il importe tout autant que les interventions publiques soient mieux organisées, mieux ciblées et surtout plus cohérentes.

Une situation complexe, une tension durable
Un impact limité des politiques d’aménagement sur la production de logements
Logement social : des résultats insuffisants malgré des efforts financiers importants
Logement privé : des politiques aux résultats contrastés, un ciblage à poursuivre
Recommandations

Une situation complexe, une tension durable

Région attractive et dense, l’Île-de-France est une zone où le marché du logement est particulièrement tendu :

  • alors que la demande est forte, l’offre de logement, depuis plus de vingt ans, s’y est accrue beaucoup moins vite qu’en province ;

  • le prix moyen des terrains à bâtir y est plus de 3 fois plus élevé qu’en province, et celui des appartements anciens et des loyers du secteur privé 2,5 fois plus élevé ;

  • la segmentation entre les secteurs locatifs privé et social y est forte : les écarts entre les loyers de ces secteurs sont très importants (de 1 à 4 à Paris, par exemple).

Il s’ensuit des cas de sur-occupation des logements nettement plus nombreux qu’en province, ainsi qu’un taux d’effort supérieur pour les accédants à la propriété et les locataires du secteur libre. Cette situation contribue également à l’engorgement du parc social, qui se renouvelle moins alors qu’il est plus demandé.

Le parcours résidentiel des ménages y est donc rendu beaucoup plus difficile.

Plus d’un tiers des locataires du parc privé ne sont pas logés dans le parc social alors que leur revenu est inférieur au plafond de ressources exigé pour avoir accès aux logements du type prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), qui sont les plus sociaux et offrent les loyers les plus bas.

Des masses financières importantes, supérieures à 6 Md€, sont consacrées chaque année par l’État et par les autres acteurs de la politique du logement à l’Île-de-France, mais elles n’ont pas contribué à y améliorer significativement la situation du logement.

Un impact limité des politiques d’aménagement sur la production de logements

La Cour constate que les instruments de planification ou les interventions foncières ont eu une efficacité limitée, notamment parce qu’il est difficile d’obliger à construire.

En matière de planification, les objectifs de construction de logements fixés dans le schéma directeur de la région d’Île-de-France (Sdrif) n’ont jamais été réalisés. Pour atteindre l’objectif actuel de 70 000 logements par an, il faudrait augmenter de deux tiers le rythme de construction.

Par ailleurs, l’Île-de-France se caractérise par une multiplication des instruments de planification et des échelons de décision. Un rapprochement du périmètre des futures intercommunalités franciliennes et de celui des divers instruments de planification, de programmation et de contractualisation de l’offre de logement est nécessaire. Il serait également cohérent qu’après les programmes de l’habitat et les plans d’urbanisme, ces intercommunalités deviennent à terme compétentes pour délivrer les permis de construire.

S’agissant de l’offre foncière, le Sdrif prévoit de concentrer les trois quarts du nouvel effort de construction sur des espaces déjà urbanisés. Or cette densification peut se heurter à des contraintes d’équilibre économique des opérations.

Il est indispensable d’exploiter toutes les possibilités foncières, notamment dans des zones comme les villes nouvelles, pas entièrement terminées et plus abordables qu’en centre d’agglomération, où la construction n’est souvent possible qu’après destruction du bâti existant.

S’agissant des opérateurs, les outils d’aménagement, après une période de moindre dynamisme, connaissent une évolution qui va dans le bon sens, avec la fusion des quatre établissements publics fonciers.

Enfin, la fiscalité locale et celle des plus-values immobilières sont actuellement trop favorables à la rétention foncière.

Logement social : des résultats insuffisants malgré des efforts financiers importants

La Cour constate à la fois la forte réorientation, à partir de 2010, de l’effort de l’État en direction de l’Île-de-France (qui a reçu plus de 50 % des aides à la construction de logements locatifs sociaux, dites aides à la pierre) et le poids très important des autres financeurs, tels que les collectivités territoriales.

Les effets des interventions publiques sont toutefois mitigés, du fait du coût très élevé des opérations, notamment à Paris.

Confrontés à la diminution des aides et au coût élevé de construction des logements, les bailleurs franciliens ont tendance, pour équilibrer leurs opérations, à privilégier les logements du type prêt locatif social (PLS), assortis des niveaux de loyers les plus élevés, au détriment des logements de types PLAI et prêt locatif à usage social, accessibles aux plus modestes. Ainsi, au cours de la période 2005-2012, en Île-de-France, l’agrément des PLS l’a emporté sur les PLAI, qui correspondent pourtant aux logements sociaux les plus demandés.

Par ailleurs, le bilan de la mise en œuvre de l’article 55 de la loi SRU en Île-de-France est en demi-teinte. Si c’est dans cette région que les obligations ont été le mieux respectées, permettant un rattrapage significatif, la loi n’a pas donné de prime aux communes qui s’en rapprochaient le plus. Les subventions et les efforts se sont concentrés dans les zones où le coût de construction est le plus élevé et le foncier le plus rare. Ces contraintes ont souvent conduit à acquérir et conventionner des logements existants pour leur donner un statut social, sans accroissement de l’offre globale, ni modification du peuplement quand les immeubles étaient occupés. On observe en outre une part importante de petits logements au détriment des logements familiaux, car ils sont comptabilisés de la même manière dans les statistiques.

L’objectif renforcé de la loi « SRU 2 » de janvier 2013 (25 % de logements sociaux au lieu de 20 %) ne corrige pas les imperfections du système, et risque de les amplifier. La question de la soutenabilité budgétaire des efforts à réaliser par certaines collectivités se pose également.

Enfin, les règles d’attribution, appliquées de manière variable, et celles de gestion du logement social ont des effets particulièrement négatifs en Île-de-France. Les garanties de maintien dans les lieux et la faible modulation des loyers en cas de progression des revenus contribuent également à la forte segmentation entre les parcs locatif privé et social. La Cour appelle à une profonde révision de ces procédures, dans le sens notamment d’une plus grande transparence, et à une application sans dérogation ni plafonnement des suppléments de loyers de solidarité.

Logement privé : des politiques aux résultats contrastés, un ciblage à poursuivre

Le bilan des multiples politiques publiques en direction du parc privé apparaît contrasté.

La lutte contre la vacance des logements connaît de faibles résultats en raison de l’impact limité, voire nul, de la taxe sur les logements vacants ou de la politique de réquisition. Quant à la transformation de bureaux en logements, elle est souvent peu rentable économiquement.

S’agissant des aides fiscales, qui représentent un coût élevé, la Cour relève l’importance des effets d’aubaine liés à leur ciblage insuffisant sur les besoins de logements intermédiaires en zones tendues. De plus, ces dispositifs sont insuffisamment évalués et n’ont pas eu l’effet attendu de modération des loyers.

Quant à l’accession à la propriété principalement stimulée par les prêts à taux zéro, leur affectation à près de 80 % à l’acquisition dans l’ancien a soutenu la hausse des prix sans réussir à déclencher un renouvellement de l’offre en construction neuve : les décisions de réserver les aides au neuf depuis le 1er janvier 2012, sous conditions de ressources, semblent donc aller dans le bon sens.

Recommandations

La Cour formule 14 recommandations, visant notamment à :

  • confier aux établissements publics de coopération intercommunale la délivrance des autorisations de construire ;

  • décourager la rétention foncière en taxant les plus-values immobilières réelles sans condition de durée de détention, mais en tenant compte de l’érosion monétaire ;

  • modifier l’assiette de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, en tenant compte de la valeur vénale des terrains à bâtir ;

  • renforcer la transparence des procédures d’attribution des logements sociaux en rendant plus homogènes les critères de sélection des bénéficiaires ;

  • appliquer sans dérogation ni plafonnement les suppléments de loyer de solidarité ;

  • moduler le loyer à l’entrée dans le logement social et pendant toute sa durée d’occupation, en fonction du revenu des locataires ;

  • réexaminer les conditions de maintien dans les lieux des locataires des logements sociaux ;

  • accentuer le ciblage des aides fiscales à l’investissement locatif privé de loyer intermédiaire sur les zones les plus tendues, en contrôlant l’effectivité des loyers pratiqués.

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