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Etablissement Public d'Aménagement Euroméditerranée (EPAEM) - Bouches-du-Rhône - Rapport d'observations définitives - 2016

CRC PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

Rapport d'observations définitives

SYNTHÈSE

La situation financière

Au cours de la période examinée, le fonds de roulement et le besoin en fonds de roulement ont permis de dégager une trésorerie relativement importante malgré quelques tensions enregistrées. Par ailleurs, les ratios d’endettement sont très éloignés des seuils critiques.

Toutefois, quelques éléments doivent alerter et nécessitent une vigilance particulière : l’excédent brut de fonctionnement et la valeur ajoutée sont négatifs sur quasiment toute la période et les subventions ont vocation à diminuer de manière conséquente dans les années à venir. Compte tenu du modèle juridique et économique des opérations désormais portées en compte propre, il conviendra à l’avenir :

- de pratiquer des prix de cession les plus justes économiquement en évitant des prix déraisonnablement inférieurs à ceux du marché comme cela a pu être le cas dans le passé ;

- de rationaliser au mieux les phases de déstockage et de stockage en vue d’améliorer l’EBE en ayant une gestion plus tendue et un phasage économiquement raisonné, objectif d’ailleurs mentionné dans le protocole liant l’EPAEM à l’Etat et aux collectivités territoriales.

Le respect de ces orientations apparaît d’autant plus nécessaire qu’il existe encore des risques non négligeables de retard pour quelques opérations, ce qui génèrera des frais de structure, et que des incertitudes pèsent sur les conditions de réalisation de certains montages prévus.

Par ailleurs, l’EPAEM présente des engagements hors bilan importants. Leur montant total atteint 48,2 M€ dont 47,7 M€ au titre de la convention de portage signée avec l’établissement public foncier  de Provence-Alpes-Côte d’Azur (EPF PACA) concernant l’achat de terrains, sachant que ce montant sera porté à 80 M€ suite à un avenant à la convention signée en octobre 2014. A brève échéance (entre 2016 et 2022), l’EPAEM sera amené à racheter ces terrains à l’EPF (sur les 80 M€ objet du portage, environ 50 M€ seront rachetés directement par l’EPAEM), ce qui devrait peser sur sa trésorerie, jusqu’à leur cession.

De surcroît, la gestion financière de l’établissement suscite plusieurs observations :

- alors qu’il affiche un principe général de mise en concurrence des promoteurs hautement souhaitable, certaines cessions ont été réalisées de gré à gré sans que le recours à ce type de procédure soit réellement justifié ;

- des erreurs de calcul et l’absence d’actualisation de certaines participations des constructeurs ont généré des pertes de 0,28 M€ sur la ZAC CIMED et l’absence de versement d’acompte sur ces participations apparaît préjudiciable à l’EPAEM ;

- l’effet de levier, qui mesure l’action d’un euro de subvention publique sur les dépenses privées, serait de 3,8 sur la période 2001-2020 selon les calculs de l’EPAEM. Toutefois, si on le calcule sur les équipements déjà livrés entre 2001 et 2014, il atteint seulement 2,5 et reste en toute hypothèse inférieur aux prévisions du troisième protocole qui le situaient à 3,5 ;

- enfin, force est de constater que si la politique de maîtrise des dépenses de fonctionnement de l’établissement a eu quelques résultats, leur diminution n’a été que de 1 % sur la période 2008-2014 et de 0,5 % sur la période 2010-2013, pour laquelle un objectif de – 10 % avait été fixé. L’objectif n’a donc pas été atteint et des marges de progression subsistent sur certains postes.

La gouvernance

Le fonctionnement institutionnel de l’établissement n‘appelle pas d’observations particulières.

La nécessaire collaboration entre l’EPAEM et le Grand Port Maritime de Marseille (GPMM) a permis de réaliser des opérations structurantes, comme la création du boulevard du Littoral. Si leurs relations ont été parfois difficiles, le lancement, courant 2014, d’une étude « urbaino-portuaire » conjointe GPMM/EPAEM, dite « Grande Joliette » qui s’apparente à l’adoption du schéma directeur commun que la Cour des comptes avait recommandé à l’issue du précédent contrôle de l’EPAEM, devrait faciliter la mise en œuvre de très importants aménagements, comme celui de la façade maritime entre les Terrasses du Port et le MuCEM ou le déplacement des installations ferroviaires du Canet. En qualité d’autorité de tutelle des deux établissements, l’Etat devra pleinement jouer son rôle d’arbitre, car en cas de retard et ou d’hésitation, c’est l’image du projet Euroméditerranée qui pourrait être ternie, affaiblissant ainsi l’attractivité du projet pour les futurs investisseurs.

Les ressources humaines

Les avantages octroyés aux salariés (indexation du point d’indice, jours de congés, indemnités de licenciement et de départ à la retraite, temps de travail, prise en compte forfaitaire des heures supplémentaires des cadres, intéressement…) apparaissent particulièrement favorables. Considérés isolément, ils ne représentent certes pas un coût exorbitant pour l’établissement, mais cumulés, ils expliquent en partie la hausse de la masse salariale et constitue des dépenses, non obligatoires, qui pourraient être diminuées en calquant ces avantages sur ceux prévus par le code du travail.

La commande publique

Au cours de la période 2008-2013, l’EPAEM a passé environ 550 marchés pour un montant total d’environ 120 M€ HT. Les contrôles effectués sur 50 % des achats révèlent un recours trop fréquent aux sujétions techniques imprévues pour justifier la passation d’avenants importants aux marchés de travaux et une durée excessive de 9 ans pour l’accord-cadre de maîtrise d’œuvre conclu pour Euromed II.

Le bilan d’Euromed 1

Le bilan prévisionnel d’Euromed 1 fait ressortir que sur 350 M€ de budget, les dépenses d’aménagements sur les trois ZAC (Saint Charles, Joliette et Cité de la Méditerranée) s’élèvent à 239 M€ (taux d’exécution de 68 %). Environ 35 % du budget est financé par des subventions publiques (124 M€) dans le cadre des protocoles liant l’EPAEM à l’Etat et aux collectivités territoriales, soit 4,2 M€ de moins que prévu à l’origine (128 M€).

Après prise en compte des exercices 2014 et 2015, l’EPAEM a encaissé un peu plus de la moitié des recettes commerciales prévues (121 M€). Le solde, soit 103 M€, risque de ne pas être entièrement perçu compte tenu des incertitudes pesant sur des opérations qui pourraient enregistrer des moins-values. En effet, si avec un taux d’exécution de plus de 90 %, les ZAC Joliette et Saint-Charles ne présentent plus de risque majeur, il en va différemment pour la ZAC CIMED.

Pour cette dernière, le taux d’exécution des dépenses s’élève à 61 % pour un budget d’environ 300 M€. Même si la partie nord de la ZAC doit encore faire l’objet d’aménagements, essentiellement autour du futur Parc Habité d’Arenc, les dépenses semblent bien encadrées, les principaux travaux de la partie sud ayant été réalisés. En revanche, l’encaissement des recettes commerciales prévues à hauteur de 94 M€, présente des risques. Ce montant pourrait être réduit si le terrain, actuellement occupé par l’association Latinissimo, ne peut être vendu au promoteur qui doit y construire les logements et les bureaux programmés par l’EPAEM. Outre cette difficulté qui pourrait, au moins temporairement, le priver d’une recette importante, la chambre a également identifié une opération sur le hangar J4 intitulée « centre de la mer » dont le terrain d’assiette est estimé à 3,7 M€ mais dont la faisabilité est tributaire des résultats d’une étude menée conjointement avec le GPMM.

Par suite, dans la ligne du précédent rapport de la Cour des comptes ayant porté sur la gestion de l’établissement au cours de la période 2003/2005, la chambre considère que la situation de la ZAC CIMED continue d’appeler à la vigilance.

La chambre constate par ailleurs que les ventes de terrains ou les appels de participations à tarif préférentiel pour certains équipements tel que le MuCEM, l’hôpital Paré Desbief et le cinéma Multiplex), et des erreurs d’actualisation, ont contribué à amoindrir les recettes commerciales de l’établissement.

Une autre perte de recettes importante, évaluée à 13 M€, résulte d’une décision inexplicable de l’Etat qui, en n’incluant pas dans le périmètre de la ZAC « Cité de la Méditerranée » le terrain limitrophe, propriété du GPMM, sur lequel a été construit le centre commercial Les Terrasses du Port, a permis à son constructeur de bénéficier des infrastructures financées par l’EPAEM ou par des fonds publics sans aucune participation financière aux frais d’aménagements. L’Etat ne pouvait pourtant pas ignorer que, du fait de cette décision d’exclusion, le constructeur n’aurait pas à payer la participation des constructeurs pour les bâtiments construits au sein de la ZAC, et que la taxe locale d’équipement ne lui serait pas davantage applicable car la zone portuaire en était exonérée au moment de la délivrance du permis de construire.

L’ensemble de ces manques à gagner peut être évalué à 23 M€.

La chambre observe de surcroît qu’en renonçant en 2001 à acheter la parcelle dite des « Quais d’Arenc », l’EPAEM a également amoindri ses recettes futures et s’est privé de la maîtrise foncière sur un terrain situé au cœur du périmètre d’Euroméditerranée.

Les débuts d’Euromed II

Le budget prévisionnel d’Euromed II prévoit environ 848 M€ de dépenses pour 728 M€ de recettes commerciales et un niveau de subventions publiques quasi-identique (120 M€) à Euromed I pour des recettes et des dépenses attendues respectivement 3,3 fois et 2,4 fois plus importantes. Les recettes, majoritairement commerciales, ont été estimées sur des bases de prix de charges foncières qui paraissent très optimistes au regard des dernières ventes. Ceci fragilise le modèle économique d’Euromed II, qui nécessitera un suivi particulièrement rigoureux dans un contexte économique qui n’est actuellement pas favorable.

La phase 1 (2011-2020) a démarré par la création de la ZAC Littorale (54 hectares) en octobre 2013. Au-delà d’un retard signalé de 8 années par rapport aux prévisions, le bilan financier de cette phase montre d’ores et déjà que l’équilibre ne peut être réalisé qu’avec un apport complémentaire de 18 M€ de subventions publiques. Ce dernier devrait être financé à 50 % par des recettes prévisionnelles mais non certaines transférées d’Euromed I et, pour le solde, par une subvention exceptionnelle de la ville de Marseille.
 
RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 :   Adopter les budgets prévisionnels et les budgets rectificatifs conformément aux délais prescrits par les textes (décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et circulaire du 20 août 2015 relative à la gestion budgétaire et comptable des organismes de l’Etat pour 2016).

Recommandation n° 2 :   Respecter les délais de transmission des comptes financiers prévus par la réglementation

Recommandation n° 3 :   Effectuer une mise à jour de l’état de l’actif en retirant les biens d’une valeur inférieure à 500 € et les biens obsolètes.

Recommandation n° 4 :   Respecter les règles que l’établissement s’est lui-même fixé afin de recourir de manière limitative au gré à gré pour les cessions foncières.

Recommandation n° 5 :   Mettre en place une refacturation de certaines interventions de l’EPAEM qui pourrait notamment prendre la forme d’un pourcentage des dépenses comme l’envisage l’établissement.

Recommandation n° 6 :   Calculer, pour les futures conventions, la valeur au m² de la participation constructeur en appliquant la bonne indexation.

Recommandation n° 7 :   Modifier, dans les futures conventions, y compris celles conclues dans le cadre d’Euromed II, les conditions de paiement des participations des constructeurs en prévoyant le versement d’un acompte à la signature ainsi que l’actualisation des règlements.

Recommandation n° 8 :   Etendre le contrôle de gestion à d’autres domaines que les seules finances, notamment en créant des indicateurs RH et gestion de projets, définis et suivis par un contrôleur de gestion dont les fonctions devraient être élargies au-delà du simple suivi budgétaire.

Recommandation n° 9 :   Mettre en place des plans d’action et un suivi de leur impact sur les risques identifiés.

Recommandation n° 10 :   Homogénéiser l’architecture de la comptabilité analytique
« projet » et développer une comptabilité analytique complémentaire permettant de ventiler et d’affecter les charges de fonctionnement général aux différents projets.

Recommandation n° 11 :   Retirer l’opération du Centre de la mer du bilan de la ZAC CIMED si l’étude urbaino-portuaire s’avérait infructueuse.
 

 

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