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Établissement hospitalier public - Établissement public médico-social Marie du Merle - Orbec (Calvados)

CRC NORMANDIE

Rapport d'observations définitives

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Pilotage de l’établissement

     Dans le domaine du management stratégique, à compter de 2008, l’établissement a connu quatre directeurs dont deux seulement de plein exercice. Cette absence de stabilité de la fonction de direction est révélatrice d’un manque d’attractivité de l’établissement et n’est pas sans conséquences dans la conduite des démarches managériales et des projets au sein de l’institution.
     Le processus de démarche qualité en établissement hospitalier pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et foyer d’accueil médicalisé (FAM) -évaluation externe et interne- n’a pas été initié. Les instances et outils d’expression et de promotion des droits des usagers (conseil de la vie sociale, enquêtes de satisfaction, …) ne sont pas opérationnels.
     L’institution est dépourvue de tout projet stratégique d’établissement depuis 2008.
     Les conventions de coopération sont anciennes et n’ont pas été actualisées à la faveur du changement de statut juridique de l’établissement.
     Pour leur plus grande part, les objectifs prioritaires d’action inscrits dans la convention tripartite du 31 mars 2008 conclue entre l’établissement, l’Agence régionale d’hospitalisation (ARH) et le conseil général du Calvados n’ont pas fait l’objet d’une mise en œuvre effective ou s’ils l’ont été, les outils n’ont pas été réactualisés dans le temps ; il en va ainsi du contrat de séjour actuel EHPAD qui est en partie obsolète et de l’absence de contrat de séjour en FAM.
     Enfin, il est relevé que le calendrier réglementaire de présentation en conseil d’administration des documents budgétaires et de transmission aux autorités de tarification n’est pas strictement respecté. 

Projet de reconstruction 

     Les litiges liés au précédent projet de reconstruction ont été apurés grâce à des aides substantielles des autorités de tarification ; cependant, les vicissitudes de ce projet n’ont pu que retarder une reconstruction attendue et justifiée par la vétusté des locaux actuels et leur inadaptation à la prise en charge des résidents et à la gestion optimisée des ressources en personnel.
     L’actuel projet de reconstruction a subi des retards de calendrier et n’a pas tiré tous les enseignements des échecs passés ; ainsi, l’appel d’offres des travaux a été lancé sans validation formelle des autorités de tarification de l’opération et de son plan pluriannuel de financement. La validation dont se prévaut l’établissement est précaire en l’absence de tout document officiel d’approbation et de démarche à l’initiative de l’établissement dans les formes réglementaires.
     Le plan pluriannuel de financement est entaché de nombreuses hypothèques : une part prépondérante d’emprunts, un important apport attendu de subventions sans certitude de versement, un très faible autofinancement qui plus est conditionné à des ventes de patrimoine aux évaluations aléatoires.
     Les conséquences en termes d’augmentation de prix de journée sont lourdes et renvoient à la question de l’attractivité future de l’établissement.
     Au total, la chambre émet de fortes réserves sur la viabilité des hypothèses, dont elle a eu connaissance, qui fondent les éléments du plan pluriannuel de financement et invite l’établissement et les autorités de tarification à la plus grande vigilance dans son suivi et son exécution.

Commande publique

     Il ressort de l’inventaire des marchés publics conclus durant la période de référence que la commande publique est principalement mise en œuvre dans le cadre des marchés adaptés ; la maîtrise des procédures et règles de forme n’est pas pleinement respectée pour tous les marchés relevant de ce mode de passation.
     Les différents marchés conclus dans le cadre du nouveau projet de reconstruction ne présentent quant à eux pas d’anomalies au regard des prescriptions du code des marchés publics.
     Un marché spécifique, la rénovation du logement de fonction du directeur, a été conduit en dehors des règles du code des marchés publics et avec un dépassement des autorisations de dépenses ouvertes pour cette opération. Ces éléments ajoutés à une fausse déclaration de dégât des eaux en ce logement ont conduit à un signalement auprès des autorités de tarification.
     Ces faits étayés dans un rapport d’inspection conjoint de l’Agence régionale de santé (ARS) et du conseil général en date du 31 mars 2011 ont conduit à une procédure correctionnelle à l’encontre du directeur concerné.

Diagnostic financier 

     La fiabilité des comptes et des bilans est affectée par le défaut de mise en œuvre des transferts patrimoniaux en anticipation de la suppression de l’établissement public de santé et de sa transformation en établissement public médico-social ; en particulier, aucun inventaire des immobilisations n’a été réalisé.
     Durant la période de référence, les tendances de fond relevées dans le précédent rapport de la chambre ne se sont pas sensiblement inversées. Perdurent ainsi les écarts entre autorisations budgétaires et dépenses de fin d’exercice, l’absence de comptabilité d’engagement, un  niveau d’amortissement insuffisant pour la couverture des emprunts, une dette en progression et un taux de vétusté élevé.
     S’y ajoutent des écarts entre résultats à affecter et affectations votées en conseil d’administration de l’établissement et enregistrées par le comptable, d’une part, et résultats et affectations arrêtées par les autorités de tarification, d’autre part, faussant ainsi la lecture qui peut être faite de la situation financière et du bilan de l’établissement.
     Si les résultats comptables globaux sont redevenus positifs, à l’exception de l’année 2010, ils restent insuffisants pour reconstituer une capacité d’autofinancement nette qui, en 2011, à l’aube du projet de reconstruction, est particulièrement faible.

Ressources humaines

     Toutes les instances consultatives ne se réunissent pas selon la périodicité réglementaire et la rédaction de comptes rendus n’est pas systématique.
     La chambre n’a pu rapprocher les effectifs entre imputations budgétaires et activité réelle d’exercice pour s’assurer de leur concordance. La mise à plat, par structure budgétaire, des effectifs autorisés et des effectifs réels n’a pas été menée.
     L’établissement s’exonère de l’application stricte de la réglementation applicable à l’attribution des nouvelles bonifications indiciaires et au remboursement des frais de déplacement ; des entorses à la réglementation concernant la rémunération de jours de congés non pris ont été constatées. Les contrats de recrutement dont a eu connaissance la chambre sont incomplets et comportent de nombreuses omissions ou incohérences.
     De manière générale, la chambre a relevé une insuffisante maîtrise des règles statutaires applicables au personnel de l’établissement.

RECOMMANDATIONS

 Pilotage de l’établissement

-  Étudier les voies et moyens possibles d’un renforcement de l’attractivité de la fonction de direction ;
-  définir un calendrier de mise en œuvre et un dispositif de pilotage de la démarché qualité en secteur médico-social ;
-  mettre en place les instances et outils d’expression et de promotion des droits des usagers ;
-  mettre à jour le dispositif conventionnel au regard notamment des changements juridiques intervenus au 1er janvier 2010 ;
-  engager la démarche d’élaboration d’un projet d’établissement ;
-  procéder à un suivi et un bilan de la convention tripartite en cours ;
-  se conformer à la réglementation relative aux délais de vote des documents budgétaires et de transmission aux autorités de tarification. 

Projet de reconstruction 

-  Lever les hypothèques pesant sur le plan pluriannuel de financement ;
-  s’assurer de la soutenabilité financière du programme pluriannuel en termes d’évolution des prix de journée ;
-  obtenir une validation formelle du plan pluriannuel de financement par les autorités de tarification ;
-  partager avec les autorités de tarification et les instances internes le pilotage et portage du projet.

Commande publique

-  Appliquer  strictement  les  règles  de  la  commande  publique  et  sécuriser  les  procédures par l’élaboration d’un guide interne d’application des dispositions du code des marchés publics ;

Diagnostic financier

-  Réaliser un inventaire patrimonial complet de l’établissement ;
-  remédier aux écarts entre effectifs autorisés et effectifs rémunérés et aux écarts entre autorisations budgétaires et dépenses de fin d’exercice ;
-  identifier la part des subventions dans l’ensemble des subventions passés et attendues ;
-  se conformer aux règles d’amortissement des subventions reconnues comme transférables ;
-  remédier aux écarts constatés sur les exercices antérieurs entre résultats à affecter et affectations votés en conseil d’administration de l’établissement et enregistrées par le comptable et ceux déterminés par les autorités de tarification ;
-  mettre place une concertation avec les autorités de tarification préalable dans l’approbation des résultats et dans leur affectation ;
-  mettre en place une comptabilité d’engagement ;
-  développer la politique de gestion active de la dette.

Ressources humaines

-  Réunir les instances consultatives selon la périodicité réglementaire applicable et rédiger des comptes rendus de réunion ;
-  poursuivre la démarche initiée récemment de suivi à périodicité des effectifs rémunérés par rapport aux effectifs budgétés ;
-  rédiger les fiches de poste pour les catégories socio-professionnelles (AS, ASH, …) qui n’en sont pas pourvues et actualiser celles existantes ;
-  mettre en place une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ;
-  se mettre en conformité avec les règles applicables dans la gestion des ressources humaines, notamment dans l’attribution des diverses primes, la conclusion des contrats à durée indéterminée et le remboursement des frais de déplacement et de mission ;
-  régulariser juridiquement l’existence de la pharmacie à usage intérieur ;
-  respecter les règles statutaires applicables aux établissements publics  médico-sociaux.

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