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Département des Bouches-du-Rhône

CRC PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

Le contrôle dont est issu le présent rapport a été réalisé dans le cadre d’une enquête inter-juridictions ayant vocation à alimenter une synthèse à paraître dans le prochain rapport public thématique de la Cour des comptes sur les finances publiques locales.

 

SYNTHÈSE


L’équilibre financier du département des Bouches-du-Rhône
L’épargne brute de la collectivité a diminué de plus de 100 M€ entre 2011 et 2015, passant de 396 M€ à 288 M€. La diminution de la capacité d’autofinancement (CAF) nette, qui représente l’autofinancement disponible pour l’investissement après remboursement de l’annuité de la dette, a toutefois été moindre (-53 M€). La CAF nette est en effet passée de 286 M€ à 233 M€, en raison d’une tendance à la réduction de l’annuité de la dette en capital, après un pic observé en 2011, et de l’amélioration du résultat financier.
Alors que les ressources de fonctionnement du département des Bouches-du-Rhône ont augmenté de 94 M€, les dépenses correspondant aux quatre principaux dispositifs de la dépense sociale - revenu de solidarité active (RSA) et revenu minimum d’insertion (RMI), aide sociale à l’enfance (ASE), aide aux personnes âgées (APA) , aide aux personnes handicapées (PCH) - ont progressé de 144 M€ et l’ensemble des dépenses sociales de 158 M€. Les deux augmentations les plus significatives concernent le RSA (+79 M€) et les dépenses en faveur des personnes handicapées (+50 M€). 
La hausse de la dépense sociale a donc absorbé une part significative de l’excédent brut de fonctionnement (EBF) et de la capacité d’autofinancement brute de la collectivité.
S’agissant plus particulièrement des dispositifs RSA, APA et PCH ouvrant droit à compensation et en prenant en compte l’ASE, l’effort financier supplémentaire consenti par la collectivité (net des compensations versées par l’État), s’élève à 117 M€, ce qui est supérieur à la progression de ses produits de gestion (94 M€).
L’effet de ciseaux induit par ces évolutions en 2015 par rapport à 2011, s’établit dès lors à 42 M€, toutes choses égales par ailleurs. 
Confronté à ces tendances, le département peut faire appel aux marges de manœuvre qu’il lui reste en termes de maîtrise de ses autres postes de dépenses. La chambre constate à cet égard que les charges de personnel ont été relativement maîtrisées sur la période 2011/2015 avec une augmentation annuelle de +1,5 %, et qu’à compter de 2015, la collectivité a affiché une volonté de faire des économies en particulier dans le domaine des charges à caractère général.
 
L’organisation et la gestion des services chargés des quatre dispositifs
Si les dispositifs RSA et ASE possèdent des services centraux et territoriaux, en revanche, pour l’APA et la PCH, seuls des services centraux exercent la compétence. Par ailleurs, en matière de RSA, le département est lié par convention avec la caisse d’allocations familiales (CAF) et avec la mutualité sociale agricole (MSA ). La fermeture de deux points d’accueil physique de la CAF à compter de 2015 a, selon l’analyse de la collectivité, entraîné une hausse d’activité significative dans les services territoriaux du département. Cette tendance pourrait évoluer à compter de 2017 à la suite de la mise en place par la CAF de la dématérialisation des demandes de RSA. 
Le délai de traitement des demandes d’allocations est respecté.


Les facteurs d’évolution des dépenses sociales et les charges de structure
Concernant le RSA, premier dispositif en termes de coûts dans les Bouches-du-Rhône, le département a dû faire face, outre la progression du nombre d’allocataires, aux effets du « plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale »  (revalorisation de 10 % sur 5 ans). Concernant le dispositif « personnes handicapées », le département a subi l’augmentation du tarif moyen journalier, en particulier pour les foyers d’accueil médicalisés, qui s’explique par la mise en service de nouvelles structures. Concernant la prise en charge des mineurs, alors que le nombre de places en établissements et en structures d’urgence n’a augmenté que de 173 entre 2011 et 2015, le nombre d’enfants confiés à l’ASE a crû de 372, dont 164 mineurs non accompagnés. Selon le département des Bouches-du-Rhône, ces derniers ont contribué « à saturer un dispositif d’accueil déjà relativement tendu ». La collectivité estime à 1,9 M€ le coût de la prise en charge des 60 places d’accueil créées pour les mineurs depuis 2013.
Les charges de fonctionnement afférentes aux quatre principaux dispositifs précités se sont élevées en 2015, selon les services de la collectivité, à 5,1 M€ pour la maintenance des systèmes d’information, 3,8 M€ pour les loyers, charges, fluides et travaux d’entretien, 1,5 M€ pour le nettoyage, l’entretien, les espaces verts et la gestion des déchets. Les charges de personnel ont été évaluées pour leur part à 76,6 M€, pour la gestion de l’ensemble de l’aide sociale. Enfin, le coût de fonctionnement des sites immobiliers au prorata du nombre de m2 utilisés par les services concernés peut être estimé à 5,3 M€. 


La maîtrise des dépenses sociales
Le département s’est doté d’outils de planification tels que des plans et schémas départementaux et s’est engagé depuis 2015 dans la procédure d’appel à projets. La chambre constate une concordance entre l’évaluation du besoin de places dans les établissements d’hébergement des personnes âgées dépendantes (EPHAD) et le lancement des appels à projets visant à satisfaire les besoins. Par ailleurs, dans un souci de plus grande maîtrise de la tarification de ces établissements, depuis 2016, l’objectif d’évolution des dépenses qui permet de prévoir les ressources allouées, n’est plus fixé globalement pour l’ensemble des établissements dans des conventions pluriannuelles d’augmentation annuelle mais pour les établissements commerciaux de manière individuelle au regard de leurs dépenses réelles. La chambre régionale des comptes appelle l’attention de la collectivité sur le fait que ce type de tarification n’est efficace que sous réserve que la sincérité et la fiabilité des données financières communiquées par l’établissement soient vérifiées et le niveau des charges audité.
 
S’agissant des contrôles en matière de RSA, la chambre constate que, sur la période 2011-2015, le nombre de contrôles « sur place », opérés par la CAF à la demande du département, est passé de 929 à 1 404. Le nombre de dossiers contentieux engagés et suivis par le département a aussi particulièrement augmenté, passant de 90 en 2010 à 335 en 2015, en raison, selon la collectivité, d’un meilleur accompagnement juridique des allocataires. Le coût total pour le département des contrôles et du contentieux peut être estimé en 2015 à plus de 1 M€.
L’augmentation des contrôles s’est traduite par une croissance du montant des indus constatés. Les indus ayant donné lieu à l’émission d’un titre de recettes par le département, faute pour la CAF d’avoir pu, selon le principe de fongibilité, les récupérer dans les trois mois sur d’autres allocations versées, ont ainsi presque doublé entre 2011 et 2015, passant de 3,1 M€ à 5,8 M€. Cette augmentation a été nettement supérieure à celle des prestations versées. 
Le taux de recouvrement des indus, tous dispositifs confondus, s’établit selon la collectivité à 20 %. Celui des titres émis en 2011 concernant le RMI-RSA, s’établissait fin 2015 à 24 %. Une amélioration est attendue du passage de trois à six mois du délai de recouvrement direct des indus par la CAF avant transfert au département pour émission du titre de recette. 
Le département des Bouches-du-Rhône envisage d’expérimenter par ailleurs, dans deux ou trois pôles d’insertion, l’instruction des demandes d’allocations du RSA assortie de la décision d’attribution du droit jusque-là effectuées par la CAF dans le cadre d’une convention de gestion.
Des procédures nouvelles pour lutter contre la fraude en matière de RSA ont été mises en place. Le département a créé en 2016 un « service des contrôles administratifs » chargé de renforcer les contrôles effectués par la CAF et la MSA. 
Enfin, le département envisage des expérimentations visant à sécuriser la procédure d’attribution du droit à la faveur de la mise en place du nouveau dispositif de « télé-procédure » des demandes de RSA, ce qui permettrait de mieux s’assurer du respect des conditions d’octroi. Parallèlement, en substitution au RSA, elle entend développer le nombre de contrats aidés des secteurs « marchand » et « non marchand » même si leur coût est supérieur. S’agissant des prestations en direction des personnes âgées et handicapées, le souhait de plus en plus partagé par le citoyen étant de « terminer sa vie au domicile », le département des Bouches-du-Rhône a favorisé le développement de dispositifs permettant de s’assurer de l’effectivité des prestations réalisées au domicile tel que le dispositif « Domiphone » et le chèque emploi service universel. 
En ce qui concerne le contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux, dont les frais de séjour et d’hébergement représentent 42,28 % des dépenses sociales au sens strict (aides à la personne et des frais de séjour, d’hébergement et d’inhumation) du département, soit un ratio proche de la moyenne nationale (40 %), la chambre constate que le contrôle de la situation financière de ces établissements se limite essentiellement à l’analyse des documents qu’ils fournissent (documents prévisionnels, ratios, comptes). De plus les audits réalisés sont circonscrits au domaine de l’enfance-famille. 
 

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