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Département des Alpes-Maritimes

CRC PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

Rapport d'observations définitives

SYNTHESE

Le département des Alpes-Maritimes comptait à la fin de l’année 2015 plus d’un million d’habitants répartis dans 163 communes et 11 intercommunalités dont la métropole Nice Côte d’Azur. Il disposait, à la fin de cette même année, d’un budget de plus 1,1 Md€ et employait plus de 4 000 agents.

La situation financière
Sur la période 2010-2015, le département des Alpes-Maritimes a affiché des produits et charges de gestion respectivement supérieurs de 7 % et 9 % à la moyenne des départements de plus d’un million d’habitants. Cependant cet écart s’est amenuisé sous l’effet notamment de la poursuite d’une politique de solidarité territoriale ambitieuse qui s’est traduite par le maintien du niveau des subventions accordées aux collectivités locales.
Comme dans les autres départements, le dynamisme des recettes a été limité dès 2010, du fait de la réforme de la fiscalité locale, qui a réduit le pouvoir décisionnel du conseil départemental sur les produits issus de la fiscalité, et sous l’effet de plusieurs prélèvements opérés par l’Etat dans le cadre du renforcement de la solidarité territoriale et de l’effort demandé aux collectivités territoriales pour participer au redressement des finances publiques.
D’autres évolutions ont été spécifiques au département des Alpes-Maritimes, liées notamment au transfert, en 2012, à la métropole Nice Côte d’Azur de la gestion des routes départementales implantées sur son territoire.
Malgré ces prélèvements et la perte, depuis 2013, de près de 88 M€ de dotation globale de fonctionnement, le département a réussi à stabiliser le niveau de ses produits de fonctionnement à 1,1 Md€. La majoration des taux des impôts locaux de 15 % opérée en 2009 conjuguée au dynamisme des bases d’imposition de la taxe foncière, le relèvement au taux maximal de 4,50 % des droits de mutation et accessoirement leur embellie en 2015 ont permis au département d’améliorer l’équilibre de son fonctionnement, qui reste toutefois à surveiller.
Ce redressement repose aussi sur des mesures correctives significatives : réduction des charges à caractère général, subventions de fonctionnement et autres charges de gestion, lutte contre la fraude au RSA, hausse limitée des charges de personnel. 
Malgré les transferts de postes qui ont accompagné les transferts de compétences à la métropole intervenus en 2012, les charges de personnel ont progressé de 1,32 % par an en moyenne, ce qui a suscité une augmentation des dépenses correspondantes de 11,9 M€ sur l’ensemble de la période examinée. Dans le même temps, les produits de gestion ont augmenté légèrement plus vite (+ 0,33 % par an en moyenne) que les charges de gestion retraitées de l’impact des transferts intervenus en 2012 (+ 0,05 % par an en moyenne).
L’analyse des données produites par le département montre que l’augmentation des charges de personnel constatée sur la période 2011-2015 s’explique par des mesures gouvernementales à hauteur de 18,6 M€ et par des décisions propres du département à hauteur de 22,1 M€, dont une partie est liée au choix d’augmenter le nombre d’assistantes familiales et au transfert au département, imposé par l’Etat, des ouvriers des parcs et des ateliers des ponts et chaussées.
Le retour, à partir du 1er janvier 2016, à une durée de travail proche des 1 607 heures légales, au lieu de 1 582 heures auparavant, devrait générer des économies substantielles, bienvenues dans un contexte de contrainte financière. Le non-respect de la durée légale de travail a suscité pour la collectivité un coût de 2,5 M€ par an, soit l’équivalent annuel de 57 ETP, sur la période 2010-2015.
A contrario, malgré une démarche d’optimisation des services et des prestations d’interventions sociales, l’ensemble des postes d’aides directes et indirectes à la personne ont progressé en moyenne de 1,3 % par an. Dans cet ensemble, les dépenses réalisées au titre des trois allocations de solidarité (APA , PCH  et RSA ) ont augmenté de 2 % par an en moyenne, atteignant 269 M€ en 2015. Le département souligne qu’après concours de l’État, sa charge nette a cru deux fois plus vite (+ 4,3 %), générant un coût supplémentaire cumulé de 26 M€ sur la période.
Ce domaine de compétence constitue une source d’inquiétude pour le département du fait de la mise en œuvre, dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, de la revalorisation du revenu de solidarité active de 10 % sur 5 ans à partir du 1er septembre 2013, conjuguée à la persistance d’une situation économique défavorable pour l’emploi.
Face à des dépenses de fonctionnement dont la part consacrée au financement des allocations de solidarité est structurellement haussière et à une stabilisation des produits de gestion, le département a progressivement réduit ses investissements. Les dépenses correspondantes ont été ramenées de 233 M€ en 2010 à un peu moins de 146 M€ en 2015. L’effort a porté sur les dépenses d’équipement, qui sont passées de 142,2 M€ en 2010 à 54,2 M€ en 2015. Les subventions d’équipement, dont le montant total est passé dans le même temps de 90,9 M€ à 92,1 M€, ont été sanctuarisées, le département ayant fait le choix de préserver sa politique de solidarité territoriale.
Au cours de la période examinée, la capacité d’autofinancement nette (d’un montant total de 395 M€) et les ressources propres (d’un montant total de 197 M€) ont été insuffisantes pour assurer le financement des investissements (d’un montant total de 1 055 M€). 
L’emprunt (452 M€) a donc été sollicité et le fonds de roulement réduit (11 M€) pour répondre à un besoin de financement de 463 M€. 
L’endettement du département est toutefois maîtrisé. La collectivité a renégocié les emprunts à haut risque qu’elle avait contractés au cours des années antérieures et entamé, depuis 2011, son désendettement. A la fin de l’année 2015, près de 98 % de sa dette ne présentaient pas de risque et sa capacité de désendettement était ramenée à sept ans.
La situation financière du département est saine mais son épargne doit être surveillée dès lors que les droits de mutation à titre onéreux, qui représentent une partie importante de ses ressources, dépendent de la situation économique.

La politique d’aide aux territoires
Le contrôle de la chambre a également porté sur l’ambitieuse politique d’aide aux territoires que le département met en œuvre et dans le cadre de laquelle il a versé des subventions d’un montant total de 326,7 M€ sur la période 2009-2015. Les projets des communes et groupements de communes concernés, d’un montant total de 1 394,4 M€, ont bénéficié d’un taux de subventionnement moyen de 23,4 %. 
Environ 80 % des subventions ainsi allouées par le département relèvent de secteurs d’activités ou domaines d’actions publiques (les réseaux et les infrastructures, l’aménagement et l’environnement, la culture, la vie sociale, la jeunesse, les loisirs et le sport) dans lesquels le nouveau champ de compétences des départements issu de la du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi NOTRE ») autorise leur intervention, ce qui relativise singulièrement l’impact de la suppression de la clause générale de compétence.
Conformément au règlement départemental des aides aux collectivités, le département met en œuvre une procédure rigoureuse d’instruction des dossiers. 
Il a arrêté, pour chaque commune, une fourchette de taux de subvention dans le cadre de laquelle, en fonction de la nature des projets, l’assemblée délibérante peut arrêter un taux modulé. Le règlement départemental prévoit également des majorations de taux de subvention pour les communes qui délèguent la maîtrise d’ouvrage de leurs projets à l’établissement public de coopération intercommunale auquel elles appartiennent.
Sur la période 2009-2015, 5 446 dossiers de subventions d’investissement ont été reçus par le département, dont seulement 64,1 % ont été jugés recevables.
Les communes rurales ont été les principales bénéficiaires des aides attribuées (leur montant total atteint 146,3 M€, ce qui représente 45,1 % des subventions versées). Conformément à l’incitation ci-dessus mentionnée, près de la moitié de ces subventions (21,9 %) ont été versées à des intercommunalités (essentiellement des syndicats mixtes, des communautés de communes et la métropole Nice Côte d’Azur) qui assurent la maîtrise d’ouvrage déléguée de projets concernant ces communes rurales. Par ailleurs, les projets financés par le département couvrent plus de 50 % de leurs dépenses d’investissement. Pour ces collectivités, l’effort du département se traduit par une aide à l’investissement de 90,6 € par an et par habitant, contre 20 € pour les communautés de communes, 12,5 € pour les communes urbaines et 5,4 € pour les communautés d’agglomération.
En outre, parmi les communes rurales, les plus petites bénéficient des taux de subventionnement les plus élevés : ils atteignent 64 % en moyenne pour les communes de moins de 500 habitants et 51 % en moyenne pour celles de moins de 2 000 habitants.
La gestion du dispositif appelle quelques observations de régularité et de bonne gestion.
D’une part, au 31 décembre 2015, 35 % des projets qui avaient fait l’objet d’une décision d’attribution avant 2009 n’étaient toujours pas clos en dépit de la limitation à quatre ans de la durée de validité des subventions octroyées. Il en allait de même pour 51 % des dossiers ayant fait l’objet entre 2009 et 2012 d’une décision favorable de l’assemblée départementale ou de la commission permanente.
Par ailleurs, dans la mesure où son impact financier est significatif (il s’est élevé à 52,9 M€, soit près de 18 % des subventions versées sur la période 2009-2015), la modulation des taux à l’intérieur des fourchettes prévues par le règlement départemental des aides aux collectivités devrait faire l’objet de critères permettant de l’objectiver.

Enfin le contrôle de la chambre a mis en évidence quelques cas de non-respect de la règle fixée par l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et reprise dans le règlement départemental des aides aux collectivités, selon laquelle, sauf dérogation apportée par le représentant de l’État dans le département, le maître d’ouvrage doit apporter une participation représentant au moins 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques.

RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 :    Présenter des annexes budgétaires exhaustives, fiables et conformes aux instructions budgétaires et comptables M52 et M4.
Recommandation n° 2 :    Apurer et clore les budgets annexes inactifs.
Recommandation n° 3 :    Réserver la subvention allouée au laboratoire vétérinaire départemental aux seules activités correspondant à ses missions de service public.
Recommandation n° 4 :    Respecter strictement la durée annuelle de travail de 1 607 heures.
Recommandation n° 5 :    Respecter le délai de validité des subventions allouées aux communes et groupements de communes du département.
Recommandation n° 6 :    Respecter strictement le plafonnement du taux de subvention prévu par la législation et le règlement départemental des aides aux collectivités.
 

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