Yzeure est une commune urbaine, membre de Moulins communauté, dont elle est la deuxième commune la plus peuplée après la ville-centre (19 246 habitants). Ses produits de gestion consolidés s’élevaient à 17,5 M€ en 2022.
Une situation financière préoccupante
La commune d’Yzeure affiche un niveau de charges de fonctionnement de 1 254 € par habitant en 2021, supérieur à celui des communes de sa strate, les communes de 10 000 à 20 000 habitants, qui s’élève à 1 116 € par habitant de moyenne. Ces charges sont constituées à hauteur de 72 % de dépenses de personnel, niveau nettement supérieur à celui observé pour les communes de la strate (833 € par habitant contre 672 € par habitant). La commune, qui s’est longtemps appuyée sur des dispositifs de contrats aidés subventionnés par l’État, pour assurer un bon niveau de service à ses citoyens, a dû composer avec la disparition de ces dispositifs au 1er janvier 2018. Elle a ainsi augmenté dans un premier temps le nombre de ses agents, pour maintenir le niveau de services préexistant, croissance d’effectifs devenue insoutenable financièrement. Pour contenir cette dynamique haussière, accentuée par des évolutions légales et réglementaires, comme les revalorisations du point d’indice en 2022 et 2023, la commune a procédé à plusieurs réorganisations de services, qui lui permettent d’afficher une masse salariale stable sur la période contrôlée. Le poids des dépenses de personnel demeure cependant élevé.
Le second poste de dépenses significatives est constitué par les charges à caractère général qui a connu une progression marquée dès le début de la période sous revue (+ 8 % en 2019), puis en 2022, dans un contexte inflationniste affectant les dépenses d’énergie et d’alimentation.
En vis à vis, la commune jouit d’un niveau de produits de fonctionnement inférieur à celui des communes de sa strate (1 275 € par habitant contre 1 320 € par habitant). Si les ressources fiscales ont connu une légère progression de 2018 à 2022 (+ 1,7 % par an), c’est par l’effet principal de la revalorisation des bases d’imposition, quelques marges existant encore en matière de taux. Les ressources d’exploitation sont demeurées stables durant la période contrôlée, les hausses tarifaires (restauration collective et accueil de loisirs) récemment votées étant restées bien en-deçà de l’inflation constatée.
Dans un tel contexte de niveau soutenu des dépenses et de faible dynamisme des produits, la commune d’Yzeure connait une capacité d’autofinancement nette (de l’annuité en capital de la dette) négative depuis 2019. Si l’encours de dette à peu augmenté sur la période contrôlée (+ 2,2 %), la capacité de désendettement s’est détériorée, s’établissant en moyenne à 15 années de 2018 à 2022 (pour un plafond national de référence fixé à 12 années). Ainsi, le niveau d’épargne de la commune ne suffit pas à rembourser la dette dans une durée acceptable.
Une amélioration de la gestion qui demande à être confirmée
Les élus et les services de la commune ont défini et globalement suivi en 2020 un projet de mandat et d’administration qui, dès sa conception, intégrait la situation financière contrainte de la commune. Il a été adapté en 2022 au contexte inflationniste, pour intégrer diverses mesures dérogatoires. La commune a également corrigé certaines des insuffisances de gestion identifiées par la chambre, au terme de son contrôle précédent de 2016.
Ainsi, sur la gestion des ressources humaines, la durée annuelle légale de travail est désormais respectée, le régime des astreintes est mieux encadré et le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) a été instauré. S’agissant de l’indemnisation des heures supplémentaires, la commune doit encore toutefois en organiser un contrôle plus rigoureux pour s’assurer de la réalité du service fait et du respect des conditions de récupération.
En matière de gestion de la commande publique, la commune d’Yzeure a réorganisé sa fonction achats et enrichi son guide de procédure interne. Le contrôle de ses marchés a aussi révélé une diversification et une plus grande sophistication dans les critères d’attribution retenus. Des marges de progression demeurent néanmoins en termes d’exécution, mais aussi de publicité des offres, en sorte de respecter les principes de libre concurrence et d’éviter, en particulier, de privilégier indûment les entreprises du territoire.
Les réorganisations opérationnelles de la restauration collective, marquées par la création en septembre 2022 d’un service commun fédérant le centre communal d’action sociale (CCAS) d’Yzeure et la ville de Moulins, ont permis d’augmenter le nombre de repas servis, d’en diminuer les charges et de partager les coûts de l’activité avec les autres entités du service commun. Plusieurs progrès restent néanmoins à confirmer : les tarifs bas pratiqués laissent un reste à charge important à la commune, reste à charge qui devrait progresser dans les prochaines années du fait d’une hausse anticipée des coûts de personnel.
L’aménagement de la zone d’aménagement concerté (ZAC) Sainte-Catherine a connu de fortes progressions de coûts, non-anticipées, avec un risque économique et financier qui
apparaît avoir été sous-estimé.
Le montant de la subvention allouée chaque année à l’association sportive Moulins Yzeure Football (188 k€ en moyenne annuelle, sur un total de 350 k€ de subventions versées) n’apparaît guère prendre en considération les besoins réels du club, auquel il n’est pas demandé d’en justifier dans un contexte de contrôle communal minimal.
La qualité de la gestion budgétaire et comptable est moyenne, avec un défaut marqué de transparence affectant notamment l’activité de restauration collective, qui donne lieu à une multitude de montages et d’écritures comptables qui ne sont pas justifiés et masquent les coûts véritables de l’activité. De même, les plans pluriannuels d’investissement ne permettent pas d’identifier la politique d’investissement de la commune, ni d’en suivre le niveau d’exécution dans la durée.
RECOMMANDATIONS
- Recommandation n°1 : Assurer un suivi et un contrôle effectifs de la subvention accordée à l’association Moulins Yzeure Football, en veillant notamment au bon usage des deniers publics et à la réalisation effective de missions d’intérêt général.
- Recommandation n°2 : Rétablir les grands équilibres budgétaires en dégageant une capacité d’autofinancement suffisante à la mesure de l’encours de la dette de la commune et en maîtrisant le niveau d’investissement.
- Recommandation n°3 : Clarifier les conditions financières de la convention encadrant l’activité du service commun de restauration collective.
- Recommandation n°4 : Abroger la délibération du conseil municipal du 27 juin 1986 instituant une prime de fin d’année, conformément à l’injonction du représentant de l’État.
- Recommandation n°5 : Améliorer le suivi pluriannuel des crédits d'investissement, en révisant notamment le règlement budgétaire et financier à fins de définir un cadre de gestion plus rigoureux des autorisations de programme et des crédits de paiement.
- Recommandation n°6 : Adopter un plan pluriannuel d’investissement détaillé, et en rendre compte régulièrement auprès du conseil municipal, notamment à l'occasion du débat d'orientations budgétaires.