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Communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile CAPAE (Bouches-du-Rhône)

CRC PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

La CRC de Provence-Alpes-Côte d’Azur vient de rendre publics des rapports d’observations concernant deux des six groupements de communes qui ont fusionné le 1er janvier 2016 pour donner naissance à la métropole Aix-Marseille Provence, le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP) et la communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Etoile (CAPAE). La chambre a examiné les conditions dans lesquelles les deux EPCI ont préparé cette échéance, ainsi que plusieurs aspects particuliers de leur gestion (fonctionnement institutionnel et modalités de programmation et de réalisation des investissements du SANOP, gestion des ressources humaines et conditions de mise en œuvre par la CAPAE du projet de tramway d’Aubagne). 

SYNTHÈSE
La communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Etoile (CAPAE) a fusionné le 1er janvier 2016 avec cinq autres intercommunalités pour former la métropole d’Aix-Marseille-Provence. La chambre s’est donc attachée à examiner la gestion de cet EPCI à compter de 2009 en abordant successivement la fiabilité des comptes, la situation financière, le personnel, la commande publique et les travaux de préparation à la fusion.

La CAPAE comptait 105 000 habitants au 31 décembre 2015, répartis dans 12 communes dont 11 se trouvent dans les Bouches-du-Rhône (Aubagne, Auriol, Belcodène, Cadolive, Cuges-les-Pins, La Bouilladisse, La Destrousse, La Penne-sur-Huveaune, Peypin, Roquevaire, Saint-Savournin) et une dans le Var (Saint-Zacharie). Suite à la création, le 1er janvier 2016, de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, l’EPCI « CAPAE » s’est transformée en conseil de territoire sans personnalité morale. Le conseil de territoire agit désormais pour le compte de la métropole dans le respect des règles et objectifs fixés par cette dernière.

Fiabilité des comptes et situation financière
L’examen des comptes de la période examinée conduit à quelques observations mettant en cause leur fiabilité. L’étude des restes à réaliser du budget annexe des transports a permis de constater une absence de sincérité concernant le traitement des emprunts. Des dépenses supérieures à 1 M€ et relatives à l’assistance à la maîtrise d’ouvrage pour les travaux de construction du tramway ont fait l’objet d’une mauvaise imputation en section de fonctionnement alors qu’elles auraient dû être imputées en section d’investissement, conformément aux dispositions de l’instruction M14. Des différences ont été constatées au budget principal entre la balance, l’état de l’actif et l’inventaire.

La situation financière de la CAPAE s’est nettement dégradée au cours de la période sous revue, les charges de gestion ayant progressé beaucoup plus vite (+ 10,4 % par an en moyenne) que les produits de gestion (+ 2,2 %) et que l’inflation (+ 1,17 %). Les charges de gestion ont pratiquement doublé, passant de 23,4 M€ en 2009 à 42,5 M€ en 2015. La cause principale se trouve dans la prise en charge par le budget principal du déficit du budget annexe des transports suite à la mise en place de la gratuité des transports dans la communauté d’agglomération et aux travaux de construction du tramway. Les dépenses de personnel ont également subi une augmentation conséquente (+9 % de progression annuelle moyenne) du fait notamment du recrutement de nombreux agents affectés à la mission « tramway » et d’un régime indemnitaire avantageux. Les charges à caractère général ont également été impactées par des dépenses liées au traitement des ordures ménagères et déchets ultimes suite à la fermeture par arrêté préfectoral du centre d'exploitation des déchets ultimes du Mentaure à La Ciotat et par la prise en charge desdites dépenses sur le budget principal.

Les augmentations respectives des recettes provenant du versement transport, dont le taux est passé de 0,6 % à 1,8 %, et des recettes issues de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, qui ont progressé de +5,66 % par an en moyenne au cours de la période examinée, n’ont pas compensé les charges correspondantes, les produits des autres impôts locaux (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés non bâties et cotisation foncière des entreprises) étant restés quasiment stables sur la période (+ 1 % par an en moyenne). La baisse de la dotation globale de fonctionnement (de - 4 % par an en moyenne sur la période contrôlée) est la principale cause de la baisse des recettes institutionnelles, qui représentent 40 % des produits de gestion.
 
L’excédent brut d’exploitation a donc logiquement diminué, passant de 17,2 M€ en 2009 à 3,7 M€ en 2015, ainsi que la capacité d’autofinancement du budget principal, qui ne s’élevait plus qu’à 1,9 M€ en 2015 contre 4,2 M€ en 2009. Le ratio dette consolidée/CAF brute du BP est passé de 2,9 années en 2009 à 14,5 années en 2015. Cette augmentation est la conséquence des emprunts mobilisés pour financer la première phase de réalisation des travaux du tramway (41,3 M€). L’annuité de la dette est appelée à augmenter fortement compte tenu du remboursement progressif d’un des emprunts souscrits auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Le personnel
Les effectifs pourvus de la communauté d’agglomération sont passés de 199 ETP en 2010 à 279 ETP en 2015, tous budgets confondus, soit une augmentation de 40 %. Outre l’augmentation des effectifs, l’accroissement des dépenses de personnel s’explique par l’avancement systématique à la durée minimale d’une grande majorité des agents, qui a généré un coût sur la période contrôlée de 71 500,57 €, et l’attribution de primes au taux le plus élevé, qui a suscité un coût pour la collectivité de 509 000 euros par an. La NBI est octroyée à 104 des 279 agents de la communauté d’agglomération, soit 37 % du personnel, dont 72 agents au titre de la fonction accueil.

Le contrôle a mis en évidence de nombreuses dérogations au temps de travail. La durée de travail des agents de la CAPAE ne respecte pas les dispositions réglementaires applicables à la fonction publique territoriale : elle n’est que de 1 540 heures par an à la CAPAE alors que la durée annuelle légale de travail est de 1 607 heures. De plus, la CAPAE ne s’est dotée d’aucun dispositif de contrôle automatisé du temps de travail et des heures supplémentaires. L’établissement public accorde également à ses agents 50 jours de congés pour évènements familiaux (autorisations d'absence à l'occasion d'événements familiaux : mariage, décès parents…), soit 25 jours de plus que ceux prévus réglementairement dans la fonction publique. En outre, les agents qui font valoir leur droit à la retraite bénéficient d’un congé de préretraite. La communauté d’agglomération rémunère les agents concernés pendant des périodes allant de 30 à 61 jours de congés précédant leur retraite, en dehors de tout service, ce qui a représenté un coût de 275 397 € de salaires nets indument payés à 17 agents au cours de la période contrôlée.

La commande publique
Le contrôle a permis de constater que les règles de publicité et d’appel à la concurrence prévues par le code des marchés publics n’étaient pas systématiquement respectées pour les achats de faibles montants. Une vérification de la cohérence entre certains mandats des budgets annexes des ordures ménagères et des transports et les pièces justificatives qui y étaient jointes a permis de mettre en évidence de nombreuses irrégularités dans le paiement des dépenses.

Les travaux du tramway
Les travaux du tramway ont donné lieu à une mauvaise définition des besoins et ont occasionné des surcoûts importants. Lancé en 2009, le projet comprenait à l’origine trois phases pour la réalisation de deux lignes de tramway. A ce jour, seule la première phase de la première ligne du tramway a été réalisée, les deuxième et troisième phases, prévues respectivement pour 2016 et 2019, ayant été abandonnées suite au surcoût des travaux de la première phase.

Ce surcoût est dû au décalage de l'obtention de la déclaration d'utilité publique (DUP), à des prestations supplémentaires ayant résulté d'oublis dans la définition des besoins, à des préconisations des organismes de contrôle et à des modifications de programme ou à des sujétions imprévues. En effet, l’arrêté de DUP, dont la production était initialement envisagée pour le printemps 2012, puis pour la fin du mois de septembre 2012, a finalement été signé par le préfet le 1er février 2013, soit près d’un an après l’échéance prévue.
Le retard pris dans la signature de l’arrêté de DUP a de fait modifié l’ensemble du programme prévisionnel des travaux de la phase 1 et décalé leur démarrage, alors que la plupart des marchés avaient été passés avant la signature dudit arrêté. Le retard de la signature de l’arrêté de DUP et les reports successifs des travaux se sont donc traduits par la signature de protocoles d’accord, d’avenants et de révisions de prix qui ont sensiblement augmenté les coûts prévisionnels initiaux.

De plus, la réalisation anticipée de certaines dépenses initialement programmées en phases 2 et 3 (travaux d’études de maîtrise d’œuvre, achat de matériel roulant et construction d’un centre de maintenance pour les trois tronçons des deux lignes de tramway) ont occasionné des dépenses à ce jour non justifiées compte tenu de l’abandon de ces deux phases du projet de tramway. En définitive, les travaux du tramway auront coûté plus de 90 millions d’euros à la communauté d’agglomération pour la réalisation d’un tronçon de ligne inachevée d’une longueur d’environ 3 kms et ne comprenant que 7 stations, situé uniquement sur la commune d’Aubagne et ne profitant pas aux autres communes membres de l’agglomération. En l’état actuel, le tramway d’Aubagne présente un coût d’investissement de 30 M€ par km, alors que le coût moyen de ce type d’équipement se situe dans une fourchette de 13 à 22 M€/km selon le centre d’études sur les réseaux, les transports et l’urbanisme (CERTU).

La préparation à la fusion avec la métropole d’Aix-Marseille-Provence
La chambre s’est également attachée à vérifier si la communauté d’agglomération avait réalisé en 2015 les opérations techniques essentielles pour assurer la continuité des flux financiers, en particulier en ce qui concerne la réalisation de passerelles de dialogues entre le progiciel financier de la communauté d’agglomération et celui de la métropole, le recensement exhaustif des éléments de la paie des agents, le recensement exhaustif des contrats et des marchés en cours et la conclusion d’avenants, ainsi que l’adoption d’une architecture budgétaire commune avec la métropole (basculement vers la nouvelle instruction budgétaire et comptable M57).
Interrogé sur ce point, le président de la métropole a confirmé que les services de la CAPAE avaient correctement procédé aux opérations préparatoires à la fusion, et que les actions correspondantes avaient permis d'assurer la continuité des flux et des paiements à compter du 1er janvier 2016 (salaires, fournisseurs) ». Cependant, les services de la CAPAE ont rencontré lors de cette phase préparatoire un certain nombre de difficultés liées notamment à l’absence de pré-arbitrages, du fait de l’élection tardive du président de la métropole : il a fallu attendre la mise en place effective de la métropole pour poursuivre avec efficience le travail engagé. Certaines questions restent à ce jour en suspens, notamment celles de l’harmonisation des droits et statuts des agents et du maintien de la gratuité des transports. Sur le premier point, le président de la métropole a indiqué que les analyses nécessaires seraient conduites pour parvenir à moyen terme à un statut d'agent métropolitain harmonisé et conforme aux textes applicables. Sur le second point, il a déclaré que la tarification devrait tenir compte de celles pratiquées par les Territoires avant la fusion.
 
RECOMMANDATIONS
Les recommandations, ci-dessous présentées, que la chambre a retenues à l’issue de son contrôle, s’adressent au président de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, en sa qualité de représentant légal de l’établissement public qui a repris à compter du 1er janvier 2016 les droits et obligations de la CAPAE.
Recommandation n° 1 : harmoniser le temps de travail de l’ensemble des agents de la métropole en le rendant conforme aux textes et normes applicables à la fonction publique d’Etat.
Recommandation n° 2 : généraliser le contrôle automatisé du temps de travail à l’ensemble du personnel de la métropole.
Recommandation n° 3 : réviser les conditions d’octroi de la NBI en respectant strictement la règlementation.
Recommandation n° 4 : garantir l’application des principes de la commande publique posés par l’article 1er du code des marchés publics et repris par l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics en termes de publicité et d’appel à la concurrence pour les achats de faibles montants.
Recommandation n° 5 : vérifier la liquidation des factures transmises par les fournisseurs et appliquer les révisions de prix contractuelles.

 

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