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Communauté d'agglomération du Grand Avignon COGA (Vaucluse)

CRC PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

La chambre a publié le 26 juin le rapport d'observations définitives relatif à la gestion de la communauté d'agglomération du Grand Avignon à partir de l'exercice 2010.

SYNTHÈSE
Le projet d’intercommunalité
La cohérence territoriale de la communauté d’agglomération du Grand Avignon (COGA) est encore insuffisante. L’absence de réalisation du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) du 29 décembre 2011, qui prévoyait la création d’un grand ensemble associant les villes d’Orange et Avignon, a restreint son périmètre géographique au regard des critères de cohérence spatiale et économique retenus par l’INSEE (aire urbaine et unité urbaine d’Avignon, Schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de vie d’Avignon).
Cette situation n’a cependant pas empêché la communauté d’agglomération de formaliser son projet d’organisation et de décliner des outils de planification comme les Programmes Locaux de l’Habitat (PLH) en 2004 puis 2011 ni de conclure un contrat de ville en 2015. En revanche la finalisation d’un Plan de Déplacement Urbain (PDU) en 2016 a été tardive, alors qu’un projet majeur de transport collectif en site propre avait été initié dès 2009.
La définition de l’intérêt communautaire est perfectible, notamment pour le développement économique et l’aménagement de l’espace, qui comprennent trop d’exceptions à l’affirmation d’une compétence de principe. Pour ce qui concerne les compétences optionnelles, concernant notamment la voirie et les équipements culturels, l’intérêt communautaire est plus déclaré que défini.
Fiabilité des informations budgétaires et comptables et situation financière
Le faible taux d’exécution des dépenses et des recettes d’investissement constaté au cours de la période examinée traduit le manque de réalisme des prévisions budgétaires, que l’absence de plan pluriannuel d’investissement a accentué.
La communauté d’agglomération du Grand Avignon ne procède ni aux provisions pour les litiges ayant une incidence financière, ni n’effectue régulièrement l’apurement des immobilisations en cours. Des différences entre l’inventaire de l’ordonnateur et l’état de l’actif du comptable altèrent la fiabilité des comptes.
La situation financière de la COGA, qui affichait au 31 décembre 2016 une capacité d’autofinancement brute représentant 16,5 % de ses recettes de fonctionnement et une capacité de désendettement consolidée de 5,6 ans, s’est améliorée depuis le précédent contrôle de la chambre, en 2008. Même si, tous budgets confondus, les dépenses ont augmenté moins vite que les recettes (de respectivement + 2,1 % et + 2,6 % par an en moyenne), les dépenses de personnel, qui représentent une part de plus en plus importante du budget de l’établissement public, et les dépenses indemnitaires, qui progressent plus rapidement que les rémunérations principales, appellent une attention particulière.

Après avoir longtemps privilégié la redistribution de la fiscalité locale à ses communes membres, la COGA conserve depuis 2015 d’avantage de ressources pour exercer ses compétences. En 2011, la cristallisation irrégulière de la dotation de solidarité communautaire dans l’attribution de compensation a généré un abondement de 10 millions d’euros non justifié par des charges transférées.
Si la communauté d’agglomération du Grand Avignon connait une meilleure intégration fiscale depuis deux ans (son coefficient d’intégration fiscale s’est établi à 0,351 en 2015), le taux de mutualisation des dépenses de personnel est très faible (inférieur à 1 % des dépenses de personnel du groupement et de ses communes membres) et les expériences de mutualisation récentes (concernant le service des droits du sol et un collaborateur de cabinet) encore trop réduites.
L’opéra
L’Opéra, qui a été transféré le 1er janvier 2013 par la ville d’Avignon à la communauté d’agglomération du Grand Avignon, fait actuellement l’objet de travaux de rénovation et de modernisation pour un coût prévisionnel de 20 millions d’euros HT.
Le montant de l’attribution de compensation due par la ville à la communauté d’agglomération au titre du transfert, provisoirement fixé à 5 613 261 € en 2012, a finalement été confirmé en 2016 par le conseil communautaire, sur proposition de la CLECT, dans des conditions particulièrement contestables. L’absence de correction de la surévaluation de l’attribution de compensation (d’au minimum 143 120 € par an), décidée en contrepartie de l’attribution par la ville d’une subvention exceptionnelle d’investissement de 983 497 € à titre de contribution au financement des travaux de rénovation de l’Opéra, a davantage résulté d’un compromis, défavorable aux intérêts de la COGA, que d’une appréciation objective des charges transférées.
Malgré l’augmentation de ses recettes commerciales (+ 4,9 % par an en moyenne), l’Opéra du Grand Avignon affiche depuis quatre ans des dépenses de personnel en forte augmentation (+ 5 % par an en moyenne). C’est un point de vigilance pour la COGA, dont la subvention d’équilibre assure l’essentiel du financement de l’Opéra.
Malgré une baisse des tarifs décidée en 2013, la fréquentation s’amenuise compte tenu de la diminution du nombre de représentations et des spectacles grands publics. Avec un taux de remplissage relativement faible (59 % en moyenne, un niveau nettement inférieur à la moyenne des autres opéras de la ROF, qui se situe à 80 %), la question se pose de l’adéquation de l’offre et aux attentes des avignonnais.
La délégation de service public (DSP) des transports
Le choix fait en 2011 de gérer les transports urbains dans le cadre d’une délégation de service public a été effectué sans qu’ait été préalablement réalisé un bilan comparatif chiffré des diverses solutions possibles, ni d’estimation des économies susceptibles d’être générées par le choix de la gestion déléguée.
La procédure d’attribution de la DSP, qui a finalement amené la communauté d’agglomération à reconduire le délégataire sortant, la société TCRA (Transports en Commun de la Région d’Avignon), a donné lieu à des formalités préalables au choix du délégataire perfectible et à une concurrence restreinte, nonobstant les mesures de publicité effectuées.

Le contrat comporte diverses clauses d’intéressement au profit de la COGA, mais les modalités de leur mise en œuvre ou les conditions retenues n’ont pas permis de diminuer le montant de la contribution financière de la communauté d’agglomération. De même, la pondération retenue pour les éléments rentrant dans la formule d’indexation des dépenses, décorrélée de la réalité des charges de l’entreprise, a entraîné une progression des dépenses de référence, impactant in fine la contribution forfaitaire versée par la communauté d’agglomération.
Le réseau de transport du Grand Avignon se caractérise par une offre kilométrique supérieure d’un tiers et un nombre de voyages inférieur de 12 % à la moyenne des réseaux des communautés d’agglomération.
Le taux de couverture des charges d’exploitation par les recettes tarifaires ne cesse de diminuer, augmentant ainsi chaque année la part à compenser par la communauté d’agglomération. La gratuité à caractère social, associée à celle des parkings relais, concerne le tiers des déplacements annuels du réseau.
Aussi la subvention d’exploitation et d’équilibre versée par la COGA au délégataire est-elle passée de 22,7 M€ en 2010 à 26,8 M€ en 2015.


RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.     :     Procéder à l’actualisation du projet d’agglomération et se doter d’indicateurs de performance pour apprécier la réalisation des objectifs.
Recommandation n° 2.     :     Intégrer dans le débat d’orientation budgétaire une information relative à la structure des effectifs, aux dépenses de personnel et à la durée effective de travail des agents de la communauté d’agglomération, ainsi qu’une présentation de l’évolution prévisionnelle de la structure des effectifs et des dépenses de personnel pour l’exercice auquel se rapporte le projet de budget.
Recommandation n° 3.     :     Renforcer la cohérence entre les prévisions budgétaires et les réalisations de la section d’investissement par l’adoption d’un programme pluriannuel d’investissement.
Recommandation n° 4.     :     Améliorer la fiabilité des comptes en apurant régulièrement les immobilisations en cours et en rapprochant les inventaires de l’ordonnateur et du comptable.
Recommandation n° 5.     :     Renseigner en ETPT les annexes des comptes administratifs relatives aux ressources humaines.
Recommandation n° 6.     :     Revoir le régime des autorisations d’absence dans le sens d’une meilleure économie de moyens en se référant aux règles en vigueur dans la fonction publique de l’Etat.  
Recommandation n° 7.    : Mettre en adéquation l’offre culturelle avec les attentes du public afin d’améliorer les taux de fréquentation de l’Opéra.

 

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