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Agence pour la prévention et l’indemnisation des calamités agricoles ou naturelles (Apican) (Nouvelle-Calédonie)

CTC NOUVELLE-CALÉDONIE

Rapport d'observations définitives - La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a examiné la gestion de l'agence pour la prévention et l’indemnisation des calamités agricoles ou naturelles (APICAN) pour les exercices 2010 et suivants

Crée en 2002, l’agence pour la prévention et l’indemnisation des calamités agricoles ou naturelles (APICAN) fait pour la première fois l’objet d’un examen de sa gestion par la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie.

L’indemnisation des calamités agricoles : acteurs et mise en œuvre des politiques publiques

L’indemnisation des calamités agricoles est assurée en Nouvelle-Calédonie selon les modalités de la délibération n° 71/CP du 10 octobre 1990, dont la mise en œuvre a été confiée à la caisse d’assurances mutuelles agricoles (CAMA). Depuis sa création, l’APICAN participe à cette mission. Percevant le produit de la taxe sur les conventions d’assurances (TCA) instaurée à son profit, elle en reverse une part à la CAMA pour financer l’action dont cette dernière est chargée et instaure également d’autres procédures d’indemnisation.

L’APICAN exerce ses fonctions dans des locaux mis à sa disposition par la direction des affaires vétérinaires, alimentaires et rurales (DAVAR), de façon imprécise. Outre les agents qu’elle emploie directement, l’équipe de direction (dont son directeur jusqu’à fin 2014) est constituée de chefs de service de la DAVAR, en l’absence de toute convention de mise à disposition nominative précisant les quotités de temps de travail partagées entre ces deux structures. Ces chefs de service de la DAVAR n’ont pas fait l’objet d’un arrêté de détachement pour exercer ces fonctions de direction, pour lesquelles ils perçoivent une indemnité de sujétion à la fois de l’APICAN et de la DAVAR.

Le contrôle a mis en évidence une porosité certaine entre l’APICAN et la DAVAR, l’APICAN prenant en charge des dépenses de fonctionnement étrangères à ses missions. Il en est ainsi avec la prise en charge financière d’un personnel recruté uniquement pour exercer ses fonctions auprès du laboratoire de la Nouvelle‑Calédonie, par une convention de mise à disposition. L’APICAN assure également la charge de contrôles relevant de la DAVAR (contrôle des primes à la vache allaitante ou des inscriptions au registre de l’agriculture). Elle a assuré également le coût d’une étude commandée en 2016 par le gouvernement pour la réalisation d’un diagnostic sur les services phytosanitaires en Nouvelle-Calédonie, ainsi que la création et le fonctionnement d’un site internet généraliste dédié à l’agriculture. Au-delà des confusions de dépenses, la confusion de personnel de direction altère la mission générale de contrôle dévolue à la DAVAR sur les organismes intervenant dans le domaine agricole.

Dans l’exercice de ses missions, l’APICAN s’est octroyé de fait un quasi pouvoir réglementaire en apportant des modifications aux modalités de calcul des indemnisations réglementaires gérées par la CAMA, qui sont de la seule compétence du gouvernement. Elle a également instauré des contrats spécifiques pour des catégories de cultures non prévues par l’arrêté du gouvernement instaurant le barème des indemnisations. Ces pratiques, mises en œuvre de façon confidentielle au sein du conseil d’administration de l’agence, ont entrainé une rupture d’égalité de traitement entre les bénéficiaires potentiels d’indemnisations, qu’il s’agisse de la procédure CAMA ou de certaines procédures APICAN.

De façon générale, les interventions décidées par l’APICAN souffrent d’une absence de permanence des méthodes. L’agence institue ainsi régulièrement des indemnisations complémentaires aux indemnisations réglementaires liées aux évènements climatiques, gérées par la CAMA. Ces indemnisations complémentaires sont définies de façon variable, suivent des procédures de règlement dépourvues de logique apparente et ont même conduit à l’indemnisation de bénéficiaires n’ayant pas déposé de déclarations de sinistre.

Les interventions de l’APICAN ne font pas l’objet d’une publicité formalisée, ce qui a permis l’attribution de subventions à des cas particuliers, des structures équivalentes ne pouvant bénéficier des mêmes aides en l’absence de communication officielle.

Au vu des différences relevées dans les rapports d’activité qu’elle établit, l’activité de l’agence fait l’objet d’une communication approximative qui sera à améliorer, afin que le conseil d’administration et le congrès reçoivent les mêmes indications. Il est nécessaire également que l’APICAN institue une instance de décision collégiale, pour l’ensemble des aides qu’elle attribue, afin que celles-ci ne relèvent pas de la seule équipe de direction administrative.

Enfin, de nombreuses aides consenties le sont sans aucune obligation d’assurance ou de contrepartie technique. Il apparait en outre nécessaire que l’agence assure le contrôle des quelques obligations qu’elle a imposées pour certaines procédures, restées sans effet. De façon générale, l’APICAN devrait procéder à l’évaluation des dispositifs d’intervention qu’elle met en œuvre afin d’en mesurer le bien-fondé et l’efficacité.

Une gestion budgétaire et comptable perfectible

Les délibérations budgétaires contiennent des informations brouillonnes et confuses. Elles devront être clarifiées et ne faire appel qu’à des notions précises, prévues par les instructions comptables en vigueur.

L’APICAN n’a pas adopté de règlement budgétaire et financier, alors qu’il s’agit d’une obligation réglementaire depuis 2009, rappelée par le contrôle de légalité en 2016. Le contrôle de la chambre a conduit à son adoption en 2017. Ce document devra être mis en conformité avec les règles d’exécution pluriannuelle et non annuelle des autorisations d’engagement et des crédits de paiement, procédure qui semble par ailleurs inappropriée au fonctionnement de l’agence, des dépenses annuelles ne pouvant être suivies sur la base d’une procédure pluriannuelle de gestion des crédits budgétaires.

Plusieurs inscriptions faites à l’actif de l’agence traduisent la dissimulation initiale de la qualification de subventions correspondant aux opérations réalisées. La correction d’imputation décidée ultérieurement par le conseil d’administration en 2012 n’a toujours pas été exécutée.

La gestion financière

Le budget de l’APICAN est alimenté en recettes par la taxe sur les conventions d’assurances (TCA), qui est passée de 906 MF CFP en 2010 à 1 103 MF CFP en 2016. Le total des dépenses a connu une progression importante de 49 % entre 2010 et 2016, à mettre en regard avec celle des recettes, qui ne s’établit qu’à plus de 23 %. Alors que la TCA ne progressait que de près de 22 % entre 2010 et 2016, les dépenses d’interventions conduites par l’APICAN affichaient une augmentation de 44 %. Le coût des charges de structures a plus que doublé sur la période, essentiellement à partir de 2015.

Cette évolution croisée des dépenses et des recettes a conduit à des résultats en déficit constant depuis 2013, bien qu’en diminution (378 MF CFP en 2013 et 174 MF CFP en 2016) entrainant la diminution parallèle du fonds de roulement. Ce dernier a perdu 38 % de sa valeur entre 2010 et 2016, passant de 2 093 MF CFP à 1 303 MF CFP en 2016.

Le fonds de roulement de l’APICAN est cependant censé constituer, selon les termes des débats tenus au congrès pour la création de l’agence, un fonds de réserve indispensable pour lui permettre de faire face à un évènement climatique conséquent.

Or l’agence a été conduite à consommer ce fonds de roulement, afin de pallier la baisse de recettes enregistrée depuis 2015 et de faire face à des dépenses en augmentation, dont une partie importante correspond à des aides consenties hors de ses compétences statutaires. Il en va ainsi de plusieurs aides à visée purement économique, comme les soutiens aux filières squashs, pommes de terre et crevettes, mais aussi des aides versées à la Nouvelle-Calédonie pour la lutte contre les incendies, qui constituent son premier poste de dépenses (19 % des interventions de l’APICAN en moyenne sur la période de contrôle).

Enfin, les interventions relatives aux travaux d’aménagement hydrauliques représentent également une part conséquente de ses interventions (passées de 85 MF CFP en 2010 à 176 MF CFP en 2016), alors que le financement de l’entretien des cours d’eau ne lui a été transféré qu’en juin 2016, et en le limitant aux « travaux destinés à assurer le libre écoulement de l’eau ».

La prise en charge de ces diverses actions hors des compétences statutaires de l’APICAN a largement contribué à, si ce n’est entrainé, la consommation du fonds de roulement sur la période. L’APICAN devra s’attacher à la définition précise des actions qu’elle envisage de mener, dans le respect de ses statuts, afin de faire face à la survenue d’un évènement climatique majeur et enrayer à cette fin la dégradation constante de son fonds de roulement.

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