3-5 rue de la Citadelle
–
57000 METZ
–
T. +33 3 54 22 30 49
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RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
COMMUNE DE NANCY
(Département de Meurthe-et-Moselle)
Exercices 2017 et suivants
Le présent document a été délibéré par la Chambre les 20 juin et 10 septembre 2024
COMMUNE DE NANCY
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RAPPELS DU DROIT
....................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
PROCÉDURE
..................................................................................................................
8
INTRODUCTION
...........................................................................................................
9
1
MALGRE UNE AMELIORATION CONJONCTURELLE EN 2023, LA
SITUATION FINANCIÈRE RESTE PRÉOCCUPANTE
....................................
11
1.1
La dégradation tendancielle des indicateurs de gestion
...................................
11
1.1.1
Un excédent brut de fonctionnement en diminution jusqu’en 2022
.......
11
1.1.2
Des produits de gestion qui évoluent peu de 2017 à 2021 puis
augmentent fortement
..............................................................................
12
1.1.3
Une augmentation très sensible des charges de gestion à partir de
2022
.........................................................................................................
13
1.1.3.1
L’impact du transfert de l’activité petite enfance
...................................................
13
1.1.3.2
Des charges de personnel en forte hausse
..............................................................
14
1.1.3.3
Une augmentation également très sensible du coût de l’énergie
............................
14
1.1.3.4
Le montant des subventions de fonctionnement versées évolue peu avant de
diminuer sensiblement en 2023
..............................................................................
14
1.2
Un financement des investissements difficilement soutenable
........................
15
1.2.1
Des dépenses d’investissement globalement modestes
...........................
15
1.2.2
Une épargne fortement dégradée
.............................................................
16
1.2.3
Un financement propre insuffisant
..........................................................
17
1.3
Un fonds de roulement en diminution et une trésorerie faible
.........................
18
1.4
Un endettement élevé au regard des capacités financières
...............................
19
1.5
La nécessité de rétablir durablement les équilibres financiers
.........................
20
2
LA FIABILITÉ ET LA SINCÉRITE DES COMPTES GLOBALEMENT
SATISFAISANTES
...............................................................................................
21
2.1
Une qualité de l’information budgétaire à consolider
......................................
22
2.1.1
Une information du public et du citoyen en matière de données
budgétaires à améliorer
...........................................................................
22
2.1.2
Des rapports d’orientation budgétaire (ROB) à co
mpléter
.....................
22
2.1.3
Des prévisions d’inscriptions budgétaires à parfaire
...............................
23
2.1.4
Une gestion des autorisations de programme (AP) et des crédits de
paiement (CP) à améliorer
.......................................................................
24
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.2
Une information comptable globalement fiable mais comportant des
marges de progrès
.............................................................................................
25
2.2.1
Des écarts limités entre l’inventaire du patrimoine et l’état de
l’actif
.......................................................................................................
25
2.2.2
Des immobilisations en cours à apurer
...................................................
26
2.2.3
Les durées d’amortissement des immobilisations à respecter
.................
26
2.3
L’organisation de la fonction financière et comptable en mutation
.................
27
2.3.1
Une direction mutualisée des finances en construction
..........................
27
2.3.2
Des délais de paiement excessifs
............................................................
28
2.3.3
Des relations avec le comptable de la commune à formaliser
................
29
3
UNE OFFRE CULTURELLE AMBITIEUSE DONT LA GESTION DOIT
ETRE MIEUX SUIVIE ET ÉVALUÉE
................................................................
30
3.1
Une politique culturelle dynamique dotée de moyens importants
...................
30
3.1.1
Les dépenses culturelles, premier poste budgétaire consacré aux
politiques publiques communales
...........................................................
30
3.1.2
Le soutien financier apporté aux associations culturelles
.......................
31
3.1.3
Une diversité des équipements et services culturels
...............................
32
3.1.4
Une action culturelle qui s’inscrit dans un cadre géographique plus
large que le périmètre municipal
.............................................................
32
3.1.5
Des effectifs en baisse
.............................................................................
33
3.2
Une politique culturelle ambitieuse prenant appui sur différents
équipements et actions
......................................................................................
34
3.2.1
Des moyens financiers culturels majoritairement orientés vers le
soutien aux équipements culturels
...........................................................
34
3.2.2
Un soutien au spectacle vivant passant notamment par le
financement de quatre scènes nationales
.................................................
35
3.2.3
Une organisation bicéphale des services des affaires culturelles
............
36
3.2.4
Des projets de direction à renforcer
........................................................
37
3.2.5
L’absence d’un rapport global d’activité des services culturels
.............
38
3.2.6
La mission « rayonnement » mutualisée à coordonner avec la
direction culturelle municipale
................................................................
38
3.2.7
Les actions à destination de publics particuliers
.....................................
39
3.2.7.1
Les actions en faveur du public scolaire
.................................................................
39
3.2.7.2
Les actions en faveur des publics empêchés
...........................................................
39
3.3
Un exemple de la politique culturelle à travers la gestion des musées
............
41
3.3.1
La proximité géographique des musées nancéiens et métropolitains
.....
41
3.3.2
Une mutualisation des trois musées municipaux à élargir
......................
42
3.3.3
Le projet de direction scientifique et culturel non abouti
........................
43
3.3.4
Une fréquentation en hausse en lien avec une programmation
variée
.......................................................................................................
43
3.3.5
Une politique tarifaire poursuivant un objectif social et de
fidélisation du public
...............................................................................
45
3.3.6
Le projet de rénovation du Musée Lorrain : un important enjeu
patrimonial pour la ville de Nancy
..........................................................
46
3.3.6.1
Une première adaptation du projet architectural à la suite de la découverte
de vestiges patrimoniaux
........................................................................................
46
COMMUNE DE NANCY
4
3.3.6.2
Des appels d’offres infructueux
..............................................................................
46
3.3.6.3
Une nouvelle adaptation du projet pour pallier des difficultés techniques et
respecter l’enveloppe budgétaire consacrée
...........................................................
47
3.3.6.4
Le lancement d’un nouvel appel d’offres avec un objectif de la réouverture
du musée prévue en 2029
.......................................................................................
48
4
DES SERVICES RÉORGANISÉS ET MUTUALISÉS
........................................
49
4.1
Une réorganisation des services optimisant le nombre de directions
...............
49
4.2
La mise en place d’un projet d’administration
.................................................
50
4.3
Le renforcement de la coopération entre la ville de Nancy et la
Métropole du Grand Nancy par une nouvelle mutualisation des services
.......
50
5
L’ÉGALITÉ PROFESSION
NELLE ENTRE LES FEMMES ET LES
HOMMES : DE NOMBREUSES ACTIONS MISES EN
ŒUVRE, DES
MARGES DE PROGRÈS QUI DEMEURENT
....................................................
52
5.1
Une part des femmes prédominante au sein de l’effectif global
......................
52
5.2
De nombreuses actions mises en œuvre
...........................................................
53
5.2.1
La mise en place d’un comité de pilotage égalité
...................................
53
5.2.2
Un dispositif de signalement externalisé
.................................................
53
5.2.3
L’expérimentation d’un dispositif de soutien à l’activité
professionnelle des agentes victimes de règles incapacitantes
................
54
5.2.4
Des formations à destination des agents municipaux à renforcer
...........
54
5.2.5
Les campagnes de sensibilisation contre des violences sexuelles et
sexistes à destination des agents municipaux et du grand public
............
55
5.3
Des lignes directrices de gestion à renforcer en matière d’égalité
professionnelle entre les femmes et les hommes
..............................................
56
5.4
Un plan d’action pluriannuel pour l’égalité professio
nnelle entre les
femmes et les hommes à établir
.......................................................................
56
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Grand Est a contrôlé les comptes et la gestion de la
commune de Nancy pour la période de 2017 à 2023. Le contrôle a porté sur la politique
culturelle, l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, la fiabilité et la sincérité
des comptes et l’analyse financière.
Chef-lieu du département de Meurthe-et-Moselle et commune centre de la métropole du
Grand Nancy, Nancy compte 106 330 habitants. La commune
est au cœur d’une aire
métropolitaine et d’attraction de plus de 500 000 habitants.
Une situation financière préoccupante nécessitant des mesures correctrices à brève
échéance
Tout au long de la période, les grands équilibres financiers demeurent fragiles. Cette
situation résulte d’une hausse des charges de gestion plus marquée que celle des produits.
Le financement des investissements, globalement modestes, est difficilement soutenable
en raison d’une épargne fortement dégradée. La capacité d’autofinancement de la commune se
révèle insuffisante pour rembourser les annuités de sa dette en capital et, a fortiori, pour financer
de
nouvelles dépenses d’équipement. Par ailleurs, le fonds de roulement est négatif et la
trésorerie
s’établit à un niveau très faible.
Le niveau de dette reste élevé.
Principalement liée à des produits exceptionnels, l’amélioration constatée en 2023 ne
révèle pas un changement de tendance.
Dans ces conditions, des mesures correctrices de nature à recons
tituer l’autofinancement
doivent être envisagées, ce qui suppose d’explorer les marges de manœuvre disponibles tant du
côté de l’augmentation des recettes que de la réduction des charges.
La Chambre prend acte de l’augmentation des taux de taxes foncières
de 14,5 % votée
par le conseil municipal le 25 mars 2024.
Une offre culturelle ambitieuse dont la gestion doit être mieux suivie et évaluée
La politique culturelle constitue le premier poste de dépenses parmi les crédits consacrés
aux politiques municipales. Les dépenses de fonctionnement relatives à la culture représentent
21 % (27
M€)
des charges de fonctionnement du budget global
qui s’élève à 131
M€
.
Cette politique ambitieuse
s’appuie
principalement sur la gestion d’équipements
culturels importants,
le soutien à des structures telles que l’Opéra national de Lorraine, le centre
dramatique national, le
Centre chorégraphique national et l’Autre Canal
(40 % des dépenses de
fonctionnement) et l’appui à de nombreuses associations.
Au regard de l’effort fina
ncier consacré à la stratégie culturelle, la commune doit se
doter d’outils pour améliorer l’évaluation et le suivi de
ses actions. De même que doit être
renforcée
l’information des élus et du public sur les actions menées en
ce domaine.
COMMUNE DE NANCY
6
Des résultats encourageants
en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et
les hommes même si des marges de progrès subsistent
De nombreuses actions ont été réalis
ées en faveur de l’égalité entre les femmes et les
hommes. Plusieurs indicateurs comme la part des femmes dans les emplois fonctionnels et de
direction et le taux de femmes parmi les emplois permanents montrent une évolution favorable.
Pour autant, des marges de progrès subsistent, en particulier s’agissant de la
formalisation des documents stratégiques tels que les lignes directrices de gestion et le plan
d’action pluriannuel en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RAPPELS DU DROIT
Rappel du droit n° 1 :
Appliquer les dispositions de l’article D. 2312
-1 du code général des
collectivités territoriales concernant les informations devant être mentionnées dans le rapport
d’orientation budgétaire.
Rappel du droit n° 2 :
Établir un projet scientifique et culturel mutualisé pour les trois musées
nancéiens
conformément à l’article L.
441-2 du code du patrimoine.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1. :
Formaliser un plan pluriannuel d’investissement qui recouvre
l’ensemble des projets d’investissement et décline les ressources financières nécessaires à leur
réalisation.
Recommandation n° 2.
: Pré
senter les rapports d’activité des établissements labellisés au
conseil municipal pour permettre le débat.
Recommandation n° 3. :
Orienter la stratégie en matière d’égalité femmes et hommes avec
une vision à moyen et long terme de ses engagements.
COMMUNE DE NANCY
8
PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Nancy a été inscrit au
programme 2023 de la Chambre régionale des comptes Grand Est.
La période de contrôle retenue porte sur les exercices 2017 jusqu’à
la période la plus
récente.
Des lettres d’ouverture du contrôle ont été adressées par le président de la juridiction le
17 mars 2023 à l’ordonnateur en fonctions depuis le 5 juillet 2020, et le 27 mars 2023 au
précédent ordonnateur.
Les entretiens de fin
d’instruction prévus à l’article L. 243
-1 du code des juridictions
financières
ont été réalisés le 24 novembre 2023 avec l’ordonnateur en fonctions et le
27
novembre 2023 avec l’ancien ordonnateur.
L’ordonnateur en fonctions, l’ancien ordonnateur, et l’or
donnateur de la métropole du
grand Nancy ont transmis leurs observations sur le rapport d’observations provisoires par
courriers datés, respectivement, du 26 avril 2024, du 27 avril 2024 et du 2 mai 2024.
Après analyse des réponses et mise à jour des donné
es financières de l’exercice 2023,
la Chambre a arrêté ses observations définitives les 20 juin et 10 septembre 2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
INTRODUCTION
Le présent rapport concerne le contrôle organique de la commune et porte sur les axes
suivants :
-
l’analyse financière
;
-
la fiabilité et la sincérité des comptes ;
-
la politique culturelle ;
-
l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
La commune de Nancy, chef-lieu du département de Meurthe-et-Moselle et commune
centre de la métropole du Grand Nancy, compte 106 33
0 habitants. Elle est au cœur d’une aire
métropolitaine et d’attraction de plus de 500
000 habitants.
La commune de Nancy concentre une population jeune
–
les 15-29 ans représentent
36,3 % de la population totale en 2019
–
en raison de l’implantation de l
a majorité des
composantes de l’université de Lorraine
au sein des son agglomération.
La médiane du revenu disponible par unité de consommation en 2021 est de 22 360
€
1
contre 22 720
€ pour la métropole du Grand Nancy et 2
2 960
€ pour la région Grand Est.
En
2020, le taux de chômage des 15-64 ans est de 16,6 % pour la commune contre 15 % au niveau
de la métropole et 12,6 % au niveau régional, pour une population composée de 64
% d’actifs
(66,5 % au niveau de la métropole). Le taux de pauvreté est de 22 % pour la commune alors
qu’il est de 1
9 % au niveau de la métropole et de 15 ,1 % au niveau régional, la proportion de
ménages fiscaux imposés s’élevant à 5
1 % en 2020 (51,6 % au niveau de la métropole et 48,5 %
au niveau régional).
Trois quartiers
2
relèvent de la politique de la ville. Ils sont situés en périphérie de la
commune et sur le ban de plusieurs communes limitrophes, dont deux sont éligibles au nouveau
programme national de renouvellement urbain (NPNRU).
Au 1
er
janvier 2023
3
, la commune de Nancy emploie 1 346,29 équivalents temps plein
travaillés (ETPT) dont 1 259,59 ETPT de titulaires et 86,7 ETPT de contractuels.
Le budget principal représente 98,11
% des ressources de fonctionnement de l’exercice 2022.
La situation financière est étudiée de façon détaillée en analysant le seul budget principal
compte tenu de sa prépondérance.
1
Source : Insee.
2
Au nord-est Saint-Michel Jéricho
–
Grands moulins (Nancy, Saint-Max, Malzéville), au nord-ouest
Plateau de Haye Nancy-Maxéville (Nancy, Maxéville, NPNRU) et au sud Haussonville
–
les Nations
(Vandœuvre
-lès-Nancy, Nancy, NPNRU).
3
Source : délibération 20 du 30 janvier 2023.
COMMUNE DE NANCY
10
Tableau n° 1 :
Recettes du budget principal et des budgets annexes
–
exercice 2022
Type de budget
Libellé du budget
Recettes de fonctionnement
en €
en %
Budget principal
Commune de Nancy
134 540 290,72
98,11
Budgets annexes
Parkings
1 999 319,78
1,46
Halles et marchés
594 387,67
0,43
Total
137 133 998,14
100
Source : comptes de gestion
La gouvernance de la commune de Nancy a été examinée e
t n’appelle pas d’observation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
1
MALGRE UNE AMELIORATION CONJONCTURELLE EN
2023, LA SITUATION FINANCIÈRE RESTE PRÉOCCUPANTE
1.1
La dégradation tendancielle des indicateurs de gestion
1.1.1
Un excédent brut de fonctionnement en diminution
jusqu’en 2022
L’excédent
brut de fonctionnement (EBF) résulte de la différence entre les produits de
gestion et les charges de gestion. Il mesure l’excédent (ou le déficit) né de l’activité courante
de la commune. Ce solde ne comprend ni les dotations aux amortissements, ni les produits et
charges à caractère financier et exceptionnel.
L’EBF du budget principal connaît une baisse continue entre 2018 et 2022, passant ainsi
de 14,7
M€ (11,6
% des produits de gestion) à 9,5
M€ (7,2
% des produits de gestion). Cette
évolution résulte
d’une hausse des charges de gestion plus marquée que celle des produits de
gestion.
L’EBF s’élève à 17,6 M€ en 2023.
Graphique n° 1 : Év
olution de l’EBF de la commune de Nancy entre 2017 et 202
3
Source : Comptes de gestion
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
M€
= Produits de gestion (A)
= Charges de gestion (B)
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
Linéaire (= Produits de gestion (A))
Linéaire (= Charges de gestion (B))
Linéaire (Excédent brut de fonctionnement (A-B))
COMMUNE DE NANCY
12
1.1.2
Des produits de gestion qui évoluent peu de 2017 à 2021 puis augmentent
fortement
Compris entre 123,1
M€ et 123,8
M€, les produits de gestion évoluent peu entre 2017
et 2021. Ils connaissent en revanche une augmentation sensible à partir de 2022 pour atteindre
147,5 M€ en 2023.
Cette évolution résulte de la hausse combinée des ressources fiscales, des
ressources d’exploitation et des ressources institutionnelles (dotations et participations).
Le montant des ressources fiscales propres augmente régulièrement au cours de la
période, pas
sant de 54,4 M€ en 2017 à
62,8
M€ en 2023, en raison de la revalorisation des
valeurs locatives cadastrales
4
. La fiscalité reversée, principalement composée des attributions
de compensation versées par la métropole, est stable
jusqu’en 2022 (entre 24,4 et
24,5
M€) puis
augmente en 2023 en raison du transfert de la gestion du nettoiement de la voirie de la métropole
du Grand Nancy à la commune de Nancy
5
. Si la fiscalité locale directe par habitant est inférieure
à la moyenne en raison notamment de la forte intégration de la commune à son
intercommunalité (472
€ contre 726 € en 2022), la fiscalité reversée par l’établissement public
de coopération intercommunale (EPCI) à la commune atteint 230
€ contre 135
€ en moyenne
en 2022. Les taux votés par la commune sont demeurés stables entre 2018 et 2023 et sont
inférieurs aux taux moyens de la strate.
Les ressources d’exploitation fluctuent d’une année à l’autre et sont comprises entre
12,2
M€ et 21,6
M€. Elles proviennent notamment des recettes de stationnement sur
voirie et
de produits de services (services périscolaires, redevances culturelles, redevances sportives).
Enfin, les ressources institutionnelles composées de la dotation globale de
fonctionnement et d’autres participations ont augmenté de 25
% au cours de la période et
s’élèvent à 36,6 M€ en 2023.
Les produits de gestion ont connu une évolution très favorable en 2023 avec une
augmentation de 14,4
M€, soit +
10,8 %. Ce constat doit cependant être nuancé dans la mesure
où 6,2
M€ de produits n’ont pas vocation à s’inscrire dans la durée. Il s’agit notamment du filet
inflation sécurité
6
(3,2
M€), d’une régularisation de charges locatives non perçues (1,3 M€) et
d’un
« trop-perçu » de produits fiscaux relatifs aux résidences secondaires et aux logements
vacants
7
(1,7
M€
). Par ailleurs, près de 3,8
M€ de nouveaux produits
couvrent des dépenses
4
Cette revalorisation prend en c
ompte les prévisions d’évolution de l’inflation et s’est par exemple élevée
à + 7,1% en 2023, en application de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
5
Transférée au niveau intercommunal en 2003, la compétence en matière de nettoiement de la voirie a
été reprise par la commune de Nancy en 2023. Elle s’appuie néanmoins sur les services de la Métropole du Grand
Nancy pour assurer cette mission. Cette reprise de compétence se traduit dans les comptes de la commune par une
charge de gestion au bénéfice de la métropole, considérée comme prestataire, compensée par une attribution de
compensation d’un même montant (2,5 M€).
6
Le montant du filet de sécurité 2022 perçu par la ville de Nancy s’est élevé à 4,2 M€ en application de
l’arrêté du
13 octobre 2023 portant attribution de la dotation mentionnée au I de l'article 14 de la loi n° 2022-1157
du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022,
dont 1 M€ d’acompte perçu en 2022 et 3,2 M€ de solde perçu
en 2023. Si un filet de sécurité a éga
lement été prévu par l’article 113 de la loi de finances n° 2022
-1726 du
30 décembre 2022
pour 2023, les montants définitifs n’ont pas à ce jour été publiés ; il ne peut dès lors être exclu
que la commune puisse percevoir cette dotation exceptionnelle en 2
023 au titre de l’exercice 2022. Le législateur
n’a en revanche pas reconduit de filet de sécurité en 2024.
7
En raison de dysfonctionnements dans la gestion de l’impôt, certains biens immobiliers ont été assujettis
à tort. Les dégrèvements ont été pris en
charge par l’État mais aucun remboursement ne sera demandé aux
collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
presque équivalentes résultant du changement du mode de gestion de la petite enfance et du
nettoiement de la voirie. La progression structurelle des recettes, principalement liée à
l’augmentation des bases fiscales, n’est ainsi que de 4,4
M€, soit 3,3
%.
Tableau n° 2 :
Évolution des produits de gestion de la commune de Nancy entre 2017 et 2023 (
en euros)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
54 390 922
56 595 041
54 168 188
53 719 958
58 184 247
60 708 596
62 796 743
+ Fiscalité reversée
24 392 725
24 436 596
24 469 232
24 497 776
24 461 159
24 445 001
26 121 794
= Fiscalité totale (nette)
78 783 647
81 031 637
78 637 420
78 217 734
82 645 407
85 153 597
88 918 537
+ Ressources d'exploitation
(dont produits exceptionnels
réels*)
14 800 609
12 913 223
15 483 903
12 234 501
12 917 812
15 503 763
21 649 149
+ Ressources
institutionnelles (dotations
et participations)
29 184 115
29 675 103
29 455 334
32 852 055
27 731 465
32 139 189
36 554 935
+ Production immobilisée,
travaux en régie
373 975
316 377
499 607
412 761
499 784
347 527
412 776
= Produits de gestion (A)
123 142 345
123 936 340
124 076 264
123 717 051
123 794 467
133 144 076
147 535 398
Source : Comptes de gestion
1.1.3
Une augmentation très sensible des charges de gestion à partir de 2022
Si les charges de gestion augmentent faiblement entre 2017 (108,8
M€) et 2021
(111,7
M€),
elles connaissent ensuite une forte hausse pour atteindre 129,9
M€ en 2023.
Cette
évolution résulte principalement de l’augmentation des charges de personnel
, des dépenses
d’énergie
et du transfert de la gestion de la petite enfance ainsi que du nettoiement de la voirie.
1.1.3.1
L’impact du
transfert
de l’activité petite enfance
Dans le souci d’optimiser la cohérence et l’efficacité de l’action en faveur de la petite
enfance, le conseil municipal a décidé le transfert de l’activité petite en
fance du centre
communal d’action sociale (CCAS) à la commune le 1
er
juillet 2022 par délibération du
24 janvier 2022. En 2021, cette activité mobilisait 289 agents au sein de dix établissements
d’accueil du jeune enfant
. Les dépenses de fonctionnement
s’
élevaient à 10,3
M€
.
Ce choix de gestion a entraîné le transfert de propriété ou de jouissance à la ville des
biens
8
immobiliers du CCAS consacrés à cette activité. La collectivité a ainsi intégré des
éléments d’actif
et de passif, à savoir des immobilisations brutes (0,6
M€), des amortissements
(0,286
M€) et des emprunts divers (2,1
M€). Par ailleurs, le transfert de la gestion de la
8
10 établissements.
COMMUNE DE NANCY
14
compétence petite enfance en provenance du CCAS a eu pour conséquence l’intégration du
personnel associé à cette dernière, soit 242 agents. La Chambre
souligne l’incohérence de ce
nombre avec celui figurant dans la délibération du 24 janvier 2022 et mentionné au paragraphe
précédent.
1.1.3.2
Des charges de personnel en forte hausse
Les charges de personnel, relativement stables jusqu
’en 2019, passent de 59,1
M€ en
2021 à 73,8
M€ en 2023, soit près de 57
% de l’ensemble des charges de gestion. Cette
augmentation résulte principalement
du transfert de l’activité petite enfance du CCAS à la
commune le 1
er
juillet 2022 et des charges de personnels afférentes, de la revalorisation de la
valeur du point d’indice (d’abord de 3,5
% à compter du 1
er
juillet 2022 puis de 1,5 % à compter
du 1
er
juillet 2023) ainsi que de nouveaux recrutements.
1.1.3.3
Une augmentation également très sensible du coût de
l’énergie
Les charges à caractère général augmentent de 42,6 %
sur l’ensemble de la période.
Entre 2021 et 2023, elles augmentent de 31,4 % et passent de 21,9
M€ à 28,8
M€.
Cette évolution résulte de la forte augmentation des dépenses de gaz et d’électricité
(2,3
M€ en 2021
contre 4,7
M€ en 2023)
et des dépenses de chauffage urbain (0,5
M€ en 2021
contre 1
M€ en 2023).
La commune de Nancy a adopté le 26 septembre 2022 un plan de sobriété
et de solidarité pour, notamment, réduire les dépenses d’énergie. Selon l’ordonnateur en
fonctions, la mise en œuvre de ce plan aurait permis de réduire les consom
mations énergétiques
de près de 20 % entre 2022 et 2023.
La commune de Nancy est éligible au dispositif « filet de sécurité » mis en place par
l’
État pour soutenir des collectivités en difficulté
face à l’augmentation de certaines dépenses
9
.
Elle a perçu dans ce cadre une recette de 1
M€ en 2022 et de 3,2
M€ en 2023, le tout au titre de
2022.
1.1.3.4
Le montant des subventions de fonctionnement versées évolue peu avant
de diminuer sensiblement en 2023
Le montant des subventions de fonctionnement versées est compris entre 28,7
M€ et
29,8
M€ e
ntre 2017 et 2022.
Il diminue en 2023 pour s’établir à 24,8 M€, en raison de la
suppression de la part de la subvention versée au CCAS pour la gestion de l’activité petite
enfance.
9
Dépenses liées à la revalorisation du point d’indice en 2022, dépenses d'approvisionnement en énergie,
électricité et chauffage urbain et d'achat de produits alimentaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Tableau n° 3 :
Évolution des charges de gestion de la commune de Nancy entre 2017 et 2023
(en euros)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Charges à
caractère général
20 218 295
21 229 845
21 779 554
19 884 467
21 890 060
23 891 492
28 762 893
+ Charges de
personnel
58 222 226
58 155 752
57 897 377
59 025 690
59 062 056
67 658 631
73 828 843
+ Subventions de
fonctionnement
(dont subventions
exceptionnelles*)
28 665 739
28 666 553
28 891 470
29 921 989
29 307 006
29 755 779
24 829 399
+ Autres charges
de gestion (dont
charges
exceptionnelles
réelles*)
1 732 769
1 170 765
1 274 967
2 244 812
1 490 747
2 317 767
2 479 890
= Charges de
gestion (B)
108 839 029
109 222 915
109 843 368
111 076 958
111 749 868
123 623 669
129 901 026
Source : Comptes de gestion
1.2
Un financement des investissements difficilement soutenable
1.2.1
D
es dépenses d’investissement globalement modestes
Les dépenses d’équipement sont fluctuantes et oscillent entre 14 et 22
M€ pendant la
période contrôlée. Le montant moyen des dépenses d’équipement par habitant est nettement
inférieur au niveau moyen observé dans des communes de même strate sur l’ensemble de la
période
, en raison notamment du niveau d’intégration de l’interco
mmunalité.
Tableau n° 4 :
Dépenses d’équipement par habitant (en euros)
Année
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Commune de Nancy
143
160
215
176
134
170
170
Moyenne de la strate
259
264
306
263
270
292
NC
Sources : Comptes de gestion
Entre 2017 et 2022, les dépenses
d’investissement ont essentiellement concerné la
culture (34,5
M€), l’aménagement et les services urbains (21,5
M€)
,
l’enseignement et la
formation (20,6
M€)
, le sport et la jeunesse (8,1
M€).
Elles ont notamment permis la réalisation
du projet de bibliothèque numérique de référence (montant des dépenses : près de 4 M
€ HT)
COMMUNE DE NANCY
16
ainsi que la restauration des intérieurs de la villa Majorelle (montant des dépenses : près de
4
M€ HT).
L
a commune ne dispose pas d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI)
. Ce document
stratégique qui vise à identifier
les projets d’investisseme
nt en spécifiant leurs objectifs et
détermine les sources potentielles de financement (subventions, emprunts, fonds propres de la
collectivité), ne peut, en aucun cas, être remplacé par la procédure des autorisations de
programme et des crédits de paiement (AP/CP). Le PPI contribue à la clarification de la stratégie
d’investissement et prépare le travail de la programmation des AP/CP.
La Chambre recommande de mettre en œuvre un plan pluriannuel d’investissement qui
détermine les projets d’investissement et
chiffre pour chaque opération les recettes permettant
de les financer.
Elle
prend note de l’engagement de l’ordonnateur en fonctions d’adopter un PPI à
l’horizon 2025.
Recommandation n° 1.
:
Formaliser
un plan pluriannuel d’investissement qui recouvre
l’ensemble des projets d’investissement et décline les ressources financières nécessaires à
leur réalisation.
1.2.2
Une épargne fortement dégradée
La capacité d’autofinancement (CAF) brute, ou l’épargne brute, égale aux recettes
réelles de fonctionnement, diminuées des dépenses réelles de fonctionnement, permet de
mesurer la capacité de la commune à financer par les ressources issues de son activité le
remboursement de sa dette et ses investissements, après avoir fait face à ses charges.
La CAF brute du budget principal de la commune diminue nettement entre 2017 et 2022
(- 34,4
% entre 2017 et 2022) en raison de l’érosion de l’EBF. Cette diminution est
particulièrement marquée entre 2021 et 2022 où elle passe de 10,4
M€ à 8
M€ (soit une baisse
de 23,6 %),
un montant qui ne permettait plus de couvrir l’annuité en capital de la dette
.
Le précédent rapport de la Chambre régionale des comptes
soulignait déjà l’insuf
fisance
de la CAF brute pour couvrir l’annuité en capital de la dette nonobstant
la
mise en place d’un
plan d’équilibre et de développement
pour la période 2014-2017.
La CAF brute augmente fortement en 2023 pour atteindre 15,2
M€. Cette évolution
favorable
ne traduit cependant pas un renversement de tendance. Elle résulte d’une
augmentation conjoncturelle de l’EBF liée à des produits n’ayant pas vocation à s’inscrire dans
la durée, comme le filet sécurité inflation. Sans ces produits exceptionnels, le montant de la
CAF brute aurait avoisiné 9
M€ en 2023, soit un niveau insuffisant pour couvrir l’annuité en
capital de la dette.
La CAF nette permet de connaître les capacités de la structure de financer ses
investissements après avoir déduit le remboursement en capital des emprunts. Elle baisse entre
2017 et 2022 en raison de la diminution de la CAF brute et, dans une moindre mesure, de
l’augmentation de l’annuité en capital de la dette. Alors qu’elle s’élevait à 2,4
M€ en 2017, elle
était ainsi de - 2,9
M€ en 2022. Entre 2021 et 2022, la CAF ne
tte a diminué de 3,3
M€.
En 2023,
elle s’établi
t à 4,6
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Tableau n° 5 :
Évolution de la capacité d’autofinancement de la commune de Nancy
entre 2017 et 2023 (en euros)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Excédent brut de
fonctionnement
(A-B)
14 303 316
14 713 425
14 232 896
12 640 093
12 044 599
9 520 407
17 634 372
en % des produits
de gestion
11,6 %
11,9 %
11,5 %
10,2 %
9,7 %
7,2 %
12 %
+/-Résultat
financier
- 2 129 033
- 2 015 532
- 1 921 199
- 1 798 708
- 1 617 348
- 1 631 734
- 2 382 074
+/-Titres et
mandats annulés
sur exercices
antérieurs
- 12 533
- 41 585
991
30 779
15 853
89 350
- 13 220
= CAF brute
12 161 749
12 656 308
12 312 688
10 872 164
10 443 104
7 978 024
15 239 078
Annuité en
capital de la dette
9 765 675
9 868 730
9 961 622
10 303 377
10 021 715
10 830 386
10 679 820
CAF nette
2 396 074
2 787 578
2 351 066
568 787
421 389
- 2 852 362
4 559 258
Source : Comptes de gestion
La dégradation tendancielle de la CAF nette altère la capacité d’investissement de la
commune, dont la moyenne d’investissement s’él
ève
à 16,7 M€ entre 2017 et 2023. La
commune de Nancy dispose en conséquence d’une faible capacité d’investissement propre
. Elle
se trouve de ce fait dépendante de financements externes.
Cette forte dégradation résulte principalement de l’augmentation des ch
arges de
personnel et d’énergie, qui devrait se poursuivre dans les années à venir.
1.2.3
Un financement propre insuffisant
Le financement propre disponible représente la marge de manœuvre dégagée par la
collectivité pour faire face à ses dépenses d’investissement sans recourir à l’emprunt, compte
tenu de la CAF nette et des autres ressources propres d’investissement. Comparé au montant
total des dépenses d’équipement, il permet de mesurer la part des investissements financés par
des ressources propres.
Le financement propre disponible est constitué par la somme de la CAF nette, du fonds
de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), des subventions d’investissement
reçues, des fonds affectés à l’équipement et des produits de cession d’immobilisations.
La commune a dégagé un financement propre disponible de 49,4
M€
entre 2017 et 2023,
ce qui ne représente que 42 %
de ses dépenses d’équipement (
117,6
M€
) pourtant sensiblement
plus faibles que la moyenne de la strate. La part des investissements financés par des ressources
propres a sensiblement diminué entre 2017 et 2022, passant ainsi de 55,6 % à 25,2 %. En 2023,
elle a retrouvé un niveau proche de 2017 et de 2018 avec 56,4 %. Cette amélioration
COMMUNE DE NANCY
18
conjoncturelle ne remet pas en cause une tendance à la dégradation,
qui s’explique aussi pour
partie par la diminuti
on des produits de cessions d’immobilisation perçus par la commune.
La majeure partie des dépenses d’équipement
a été financée par des emprunts, dont le
montant moyen s’est élevé à 10,2
M€ par an. La commune de Nancy a également mobilisé son
fonds de roulement, d’abord en 2019 et en 2021 pour de faibles montants puis en 2022 et en
2023 pour des montants conséquents (respectivement 3,8
M€ et 2,5 M€).
Source : Comptes de gestion
1.3
Un fonds de roulement en diminution et une trésorerie faible
Le fonds de roulement est la différence entre les ressources stables et les emplois stables.
Il représente les moyens disponibles pour couvrir
les charges courantes d’exploitation alors que
le besoin en fonds de roulement représente la somme dont la commune a besoin pour payer ses
charges courantes, en attendant l’encaissement de ses recettes. Le besoin en fonds de roulement
doit être en théorie couvert par le fonds de roulement.
Compris entre 51,5
k€ et
–
6,7
M€
au cours de la période contrôlée, le fonds de
roulement net global n’a été positif qu’en 201
8, présentant ainsi un caractère atypique. Il connaît
depuis cette date une dégradation, qui
s’est fortement accentuée en 2022
et en 2023, la
commune
de Nancy l’ayant mobilisé pour assurer le financement d’une partie conséquente de
ses investissements.
Le fonds de roulement négatif présente une situation critique pour la commune car cela
signifie qu’elle ne dispose pas suffisamment de ressources financ
ières pour assurer sa
solvabilité.
La trésorerie est à un niveau très faible entre 2017 et 2023. Elle oscille ainsi entre un
minimum de - 0,9
M€ en 2020 et un maximum de 4
M€ en 2023.
Graphique 2 : financement des investissements
entre 2017 et 2023
CAF
FCTVA
Subventions
Produits de cession
Autres recettes hors emprunt
Nouveaux emprunts
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
La commune dispose de deux lignes de trésorerie. Les tirages les plus importants ont
été réalisés en 2021 pour un montant total de 86
M€ ayant donné lieu au règlement de 11
000
€
d’intérêts lors de l’exercice.
La Chambre souligne que la variation des taux d’intérêt est susceptible d’entraîner à
l’avenir une aggravation du coût des lignes de trésorerie.
Tableau n° 6 :
Évolution du fonds de roulement et de la trésorerie de la commune de Nancy entre
2017 et 2023
au 31 décembre
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Fonds de roulement
net global
- 546 896
51 510
- 572 688
- 321 169
- 393 614
- 4 211 707
- 6 720 737
- Besoin en fonds de
roulement global
- 2 604 734
- 1 330 894
- 1 660 184
608 888
- 752 956
- 4 706 032
- 10 767 907
= Trésorerie nette
2 057 838
1 382 403
1 087 496
- 930 058
359 342
494 325
4 047 170
en nombre de jours
de charges courantes
6,8
4,5
3,6
- 3,0
1,2
1,4
11,2
Source : Comptes de gestion
1.4
Un endettement élevé au regard des capacités financières
Entre 2017
et 2023, l’encours de dette au 31 décembre a augmenté de 4
%. L’encours
de dette par habitant en 2022 s’établit à 1
064
€ contre 1
096
€ pour les communes de la même
strate.
En 2022, la CAF brute n’a pas permis de couvrir l’annuité en capital de la dette.
Tableau n° 7 :
Évolution des indicateurs relatifs à l’endettement depuis 2017 (budget principal)
Source : Comptes de gestion
Stable jusqu’en 2019 autour de 8,5 ans
, la capacité de désendettement évolue ensuite
défavorablement. E
n 2022, elle s’élevait à 14,2 ans (12,3 ans pour l’ensemble des budgets de
la commune) et excédait ainsi
le plafond national de référence fixé à 12 années par l’article 29
de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Encours de dette au
31 décembre (€)
104 258 987
104 287 592
106 620 918
112 376 799
112 011 628
113 305 024
108 385 342
Annuité en capital de la
dette (€)
9 765 675
9 868 730
9 961 622
10 303 377
10 021 715
10 830 386
10 679 820
Intérêts des emprunts (€)
2 208 715
2 087 851
1 987 062
1 870 627
1 690 008
1 714 065
2 452 466
Nouveaux emprunts (€)
7 926 796
9 907 317
12 309 270
14 602 274
10 021 715
10 397 954
6 125 500
Capacité de
désendettement en années
(dette / CAF brute)
8,6
8,2
8,7
10,3
10,7
14,2
7,1
COMMUNE DE NANCY
20
années 2018 à 2022. En 2023, la capacité de désendettement connaît une amélioration et
s’établit à 7,1 années en raison de l’amélioration conjoncturelle de la CAF.
L’encours de dette est constitué de 74 contrats souscrits auprès de neuf partenaires.
Le
transfert de l’activité petite enfance a également induit le transfert des contrats de prêt du secteur
de la petite enfance auparavant gérés par le CCAS. Ils représentaient 2,1
M€, soit 1,71
% de
l’encours de dette au 1
er
janvier 2023.
La part des emprunts classés A-1 selon la charte de bonne conduite entre les
établissements bancaires et les collectivités locales
10
a augmenté entre 2017 et 2023, passant
ainsi de 92,65 % à 96,37
% de l’encours de dette. Les autres emprunts, classés B
-1, ont reculé
de 7,35 % à 4,28 % sur la même période.
Le taux d’intérêt apparent du budget principal a diminué entre 2017 et 2022, passant
ainsi de 2,1 % à 1,5
%. En 2023, il s’établi
t à 2,3 %.
Compte tenu de l’évolution des taux d’intérêt et des conditions de prêt, la Chambr
e
alerte la commune de Nancy sur ses prochains besoins de financement et l’invite à accorder la
priorité au désendettement.
1.5
La nécessité de rétablir durablement les équilibres financiers
En dépit d’une amélioration conjoncturelle en 2023,
la situation financière de la
commune de Nancy est très dégradée, notamment en raison de
l’inflation
et de l’augmentation
des dépenses de personnel.
La CAF représente au plus 10,3 % des produits de gestion au cours de la période
contrôlée et, l’EBF, au plus 12
%. Au surplus, ces indicateurs connaissent une évolution
tendancielle défavorable.
La commune de Nancy ne dispose d’aucune réserve financière, le fonds de roulement
est négatif et la trésorerie nette, limitée, est alimentée par une ligne de trésorerie.
Enfin, la poli
tique d’investissement semble difficilement soutenable au regard de la
dégradation tendancielle de la capacité de désendettement et du niveau du financement propre
de la commune de Nancy.
Dans ces conditions, la mise en place de mesures susceptibles d’aug
menter sensiblement
et durablement le
niveau d’épargne apparaît nécessaire.
Il appartient par conséquent aux élus de rechercher les marges de manœuvre pour
reconstituer son autofinancement.
La Chambre invite la commune de Nancy à mettre en place des actions permettant la
restauration de l
a capacité d’autofinancement
en actionnant
l’ensemble des leviers financiers
10
La charte propose notamment un classement des emprunts en fonction du risque qu’il présente pour
l’emprunteur.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
ainsi qu
’à mettre en œuvre
une stratégie d’investissement en adéquation avec sa capacité
financière.
Elle
prend acte de l’augmentation des taux d’imposition décidée par le conseil municipal
le 25 mars 2024, notamment de l’augmentation de 14,5
% des taux appliqués aux taxes
foncières
11
, et de la progression des recettes fiscales qui en résulte.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière de la commune de Nancy présente une fragilité accentuée en
2022 par l’inflation, l’augmentation des dépenses de personnel et le transfert de l’activité de
la petite enfance.
Principalement liée à des produits exceptionnels, l’amélioration constatée en
2023 ne remet pas en cause le constat formulé par la Chambre.
La commune de Nancy
ne dispose d’aucune réserve financière, le fonds de roulement
est négatif et la trésorerie nette
limitée. L’épargne,
la capacité de désendettement et le niveau
du financement propre de la commune de Nancy sont structurellement insuffisants.
Dans
ces
conditions,
des
mesures
correctrices
de
nature
à
reconstituer
l’autofinancement doivent être envisagées, en
actionnant
l’ensemble des leviers financiers
.
2
LA FIABILITÉ ET LA SINCÉRITE DES COMPTES
GLOBALEMENT SATISFAISANTES
L’analyse financière repose sur la fiabilité et la sincérité des données financières et
comptables. Si celles-
ci sont satisfaisantes, la qualité de l’information budgétaire et comptable
pourrait être renforcée et permett
re ainsi d’affiner le pilotage financier de la collectivité.
Les éléments budgétaires de la commune sont retracés dans un budget principal et deux
budgets annexes, « Halles et marchés » et « Parkings ». Pour le budget principal, la commune
a appliqué
l’instruction budgétaire et comptable M14 jusqu’au 31 décembre 2022
, puis à
compter du 1
er
janvier 2023, le référentiel M57. Le règlement budgétaire et financier prévu par
l’article L. 5217
-10-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT) a été adopté par
délibération n° 21 du conseil municipal du 27 février 2023.
11
Le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties passe de 29,63 % à 33,98 % et le taux de la taxe
foncière sur les propriétés non bâties de 17,51 % à 20,05 %.
COMMUNE DE NANCY
22
2.1
Une
qualité de l’information budgétaire à consolider
2.1.1
Une information du public et du citoyen en matière de données budgétaires à
améliorer
En matière d’information du public, l’
avant dernie
r alinéa de l’
article L. 2313-1 du
CGCT dispose
qu’
«une présentation brève et synthétique retraçant les informations financières
essentielles est jointe au budget primitif et au compte administratif afin de permettre aux
citoyens d’en saisir les enjeux.
»
Cette présentation ainsi que le rapport adressé au conseil
municipal à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires de l’exercice, la note explicative
de synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte administratif sont mis en
ligne
sur le site internet de la commune, lorsqu’il existe, après l’adoption par le conseil
municipal des délibérations auxquelles ils se rapportent.
L’article R. 2313
-8 du CGCT précise que ces documents sont mis en ligne dans des
conditions garantissant la facilité de leur accès par le public, pour leur lecture comme pour leur
téléchargement. Cette mise en ligne intervient dans un délai d’un mois à compter de l’adoption,
par le conseil municipal, des délibérations auxquelles ces documents se rapportent.
Le site
internet de la commune dispose d’une rubrique «
budget de la ville ».
Néanmoins, plusieurs des documents susmentionnés n’y étaient pas disponibles lors du
contrôle. Il est par ailleurs relevé que certaines informations de cette rubrique, notamment les
données relatives aux impôts locaux et à la dette, ne sont pas actualisées en particulier sur la
taxe d’habitation et l’encours de dette.
Si la rubrique « conseil municipal » du site internet de la commune de Nancy permet
d’accéder, par date de réunion du con
seil municipal, à
l’ensemble des délibérations
, rapports et
notes explicatives consacrés aux budgets, elle ne répond pas à l’obligation de facilité d’accès
prévue par le code.
La Chambre invite la commune de Nancy à actualiser la rubrique « budget de la ville »
de son site internet et, ainsi que le prévoit l’article R. 2313
-8 du CGCT, à garantir la facilité de
l’accès par le public, pour leur lecture et leur téléchargement, aux documents mentionnés à
l’avant dernier alinéa de l’article L. 2313
-1 du CGCT.
2.1.2
D
es rapports d’orientation budgétaire (ROB) à compléter
Le contenu des rapports sur les orientations budgétaires est précisé par les articles
L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT. Les informations sur les orientations budgétaires doivent
permettre d’évaluer l’évolution prévisionnelle du niveau d’épargne brute, d’épargne nette et de
l’endettement à la fin de l’exercice auquel se rapporte le projet de budget. Pour les communes
de plus de 10 000 habitants, le rapport doit de plus comporter des indications relatives aux
ressources humaines : structures des effectifs, dépenses de personnel comportant notamment
des éléments sur la rémunération tels que les heures supplémentaires rémunérées et les
avantages en nature, ainsi que la durée effective du travail dans la commune.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Ces informations sont sommaires dans le rapport sur les orientations budgétaires pour
2023 : les éléments relatifs à la rémunération des personnels municipaux ne sont pas détaillés
et la durée effective du travail n’est pas indiquée.
Par ailleurs, les principaux indicateurs financiers mentionnés au CGCT (épargne brute,
épargne nette) prévus pour la fin de l’exercice ne figurent pas au rapport. Leur absence participe
au manque d’indications chiffrées relatives à l’évolution détaillée des produits et des c
harges,
sous forme de tableau récapitulatif notamment, alors qu’au rapport 2022, une partie était
consacrée à la trajectoire financière du mandat et comportait un tableau synthétique chiffré des
principaux indicateurs et de leur évolution jusqu’en 2026.
L’attention de l’ordonnateur est attirée sur la nécessité de faire figurer toutes les
informations prévues par le CGCT au rapport sur les orientations budgétaires chaque année.
Les articles L. 2311-1-1 et 2311-1-2 du CGCT prévoient également la présentation de
rapports sur la situation de la commune en matière de développement durable et en matière
d’égalité entre les femmes et les hommes, préalablement aux débats sur le projet de budget de
l’année. Ces obligations sont respectées chaque année, à l’exception
de 2017, le rapport relatif
à l’égalité entre les femmes et les hommes (délibération n° VIII
-59) ayant été présenté lors du
conseil municipal du 20 mars 2017, après l’adoption du budget primitif pour l’exercice 2017
(délibération n° II-2).
La Chambre rapp
elle l’obligation de faire figurer toutes les informations imposées par
les dispositions réglementaires dans le rapport d’orientation budgétaire, ainsi qu’elle l’avait
déjà fait dans son rapport précédent.
Elle
prend note de l’engagement de l’ordonnateur
de veiller au respect de cette
obligation.
Rappel du droit n° 1 :
Appliquer les dispositions de l’article D. 2312
-1 du code général des
collectivités territoriales concernant les informations devant être mentionnées dans le rapport
d’orientation budgétaire.
2.1.3
Des prévisions d
’
inscriptions budgétaires à parfaire
Les taux de réalisation des dépenses de fonctionnement par rapport aux prévisions
initiales varient entre 94,47 % et 100,47 % entre 2017 et 2022. Ceux relatifs aux dépenses
d’investissement (hors
restes à réaliser - RAR) ont toujours été supérieurs à 70 %,
à l’exception
de l’exercice 2017.
Les modifications des prévisions budgétaires en fonctionnement ont été marginales à
l’exception de l’exercice 2022, qui a enregistré une majoration des crédits de près de 7,5
M€.
Cette maj
oration s’explique par les évolutions suivantes au cours de l’exercice 2022
: le
transfert de l’activité petite enfance du CCAS vers le budget principal de la ville pour près de
5,9
M€, l’augmentation des dépenses d’énergie et de fluides et l’augmentation
des
rémunérations, revalorisation des carrières dans la fonction publique et surcroît d’activité
post-Covid, soit près de 1,4
M€.
Les modifications des prévisions budgétaires en investissement ont été plus importantes.
En 2018, elles se sont élevées à plus de 3
M€
en raison
d’un apport financier de la commune,
en tant qu’actionnaire, au capital social de la société d’économie mixte (
SEM) destinée à la
COMMUNE DE NANCY
24
dynamisation du commerce et du logement en centre-ville, ainsi que du remboursement des
travaux à la métropole dans le cadre du projet dénommé « pépinière culturelle et créative ». En
2019, les modifications des prévisions budgétaires ont atteint 4,7
M€ en raison de projets
d’investissement nouveaux dont l’aménagement d’une ludothèque, un plan maternel pour
accompagner la scolarisation obligatoire dès trois ans, la restructuration du jardin Godron et la
deuxième phase des travaux de la bibliothèque. En 2020, les modifications des prévisions
budgétaires se sont élevées à près de 17,9
M€. L’importance de ces dern
ières modifications
s’explique par la prise en compte lors du budget supplémentaire
12
des RAR de l’exercice 2019
(plus de 5
M€
)
et du report du solde d’exécution d’investissement à hauteur de 8,7
M€.
La Chambre constate que les prévisions des inscriptions budgétaires sont à parfaire au
regard des modifications récurrentes des prévisions budgétaires en investissement tout au long
de la période sous revue.
2.1.4
Une gestion des autorisations de programme (AP) et des crédits de paiement
(CP) à améliorer
L’article L.
2311-3 du CGCT permet aux communes de créer des autorisations de
programme pour gérer leurs opérations d’investissement pluriannuel
les
. L’article R. 2311
-9 du
même code précise que les autorisations de programme ou d'engagement et leurs révisions
éventuelles, présentées par le maire, sont votées par le conseil municipal, par délibération
distincte, lors de l'adoption du budget de l'exercice ou des décisions modificatives.
Quatorze autorisations de programme (AP), regroupées en quatre thématiques
correspondant aux axes du projet de ville adopté le 23 février 2015, ont été votées lors du conseil
municipal du 13 avril 2015 pour un montant total de 97,45
M€. Elles rassemblent des dépenses
d’équipement de la commune et font l’objet d’une actualisation chaque année au cours du
premier semestre lors de l’adoption du budget primitif.
Sept nouvelles autorisations de programme ont été votées par le conseil municipal le
4 avril 2022, pour un montant total de près de 105
M€. Elles correspondent au suivi de certains
projets d’investissement et ne représentent pas l’intégralité des crédits d’équipement.
Les documents budgétaires et com
ptables présentant l’état des AP comportent
régulièrement des incohérences ou des erreurs.
À
titre d’
illustration, la situation des AP et des CP
décrite dans l’état IV B 2.1 du
compte
administratif de 2022
n’est pas conforme à celle décrite dans la
décision modificative n° 3
adoptée le 7 novembre 2022.
En particulier, le montant de l’AP 2022
-20 ville éducative
mentionné au CA
s’élève à près de 21
M€ alors qu’il est de 11,8
M€ dans la décision
modificative. Concernant les sept AP adoptées en 2022, le tableau joint à la décision
modificative n° 2 du 18 septembre
2023 (intitulé PPI DM2 2023) ne prend pas en compte l’
AP
relative au budget participatif votée en 2023 de 3
M€.
L’article L. 2311
-3 du CGCT dispose que « les crédits de paiement constituent la limite
supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année pour la couverture des
engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes ».
12
Conseil municipal du 28 septembre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Comme pour les AP, les documents financiers montrent parfois des incohérences et des
écarts dans les montants des CP, mais de faible ampleur.
La Chambre invite à mettre en place des actions correctives pour éliminer les erreurs et
incohérences des documents financiers portant sur l’état des AP/CP.
2.2
Une information comptable globalement fiable mais comportant des
marges de progrès
2.2.1
Des écarts limités entre l’inventaire du patrimoine et l’état de l’actif
L’inventaire tenu par la comm
une diverge des données figurant au bilan du compte de
gestion fin 2022 tant au niveau du budget principal que des deux budgets annexes. Les écarts
sont néanmoins limités, de l’ordre de 2
% au total.
Pour le budget principal, les principaux écarts entre l
’inventaire de l’ordonnateur et la
balance du comptable concernent les comptes 21 (9,7
M€) et 23 (4,8
M€).
Bien que le montant total de leur patrimoine soit limité, des différences sont également
relevées s’agissant des budgets annexes.
Tableau n° 8 :
Comparaison entre
l’inventaire de l’ordonnateur et la balance du comptable
au 31/12/2022
Inventaire de
l'ordonnateur
Balance du
compte de gestion
État de l'actif
du comptable
Différence
inventaire - balance
Budget principal
649 992 178
635 254 829
635 254 829
14 737 349
dont
Comptes 20
22 702 987
23 501 403
23 501 403
- 798 416
Comptes 21
597 865 711
588 109 228
588 109 228
9 756 483
Comptes 23
19 077 099
14 222 836
14 222 836
4 854 263
Comptes 24
3 528 258
3 773 913
3 773 913
- 245 655
Comptes 26
2 329 753
2 479 858
2 479 858
- 150 106
Comptes 27
4 488 371
3 167 591
3 167 591
1 320 780
Budget annexe
halles et marchés
8 754 578
7 746 838
7 746 838
1 007 741
Budget annexe
parkings
17 850 525
18 989 351
18 989 351
- 1 138 825
Source : inventaire et état de
l’actif du comptable
L’unique
transfert de compétence, durant la période sous revue, est intervenu au
bénéfice de l’EPCI
au titre de la compétence « promotion du tourisme » (cf. délibération
COMMUNE DE NANCY
26
n° IV-23 du conseil municipal du 3 juillet 2017
–
transfert de Nancy Tourisme et Evénements
à la Métropole du Grand Nancy au titre de la compétence « promotion du tourisme »). Il
n’a
pas entraîné de transfert de biens. La gestion de cette compétence est en effet assurée par une
association qui est locataire de la commune pour ses locaux.
La commune a procédé à la régularisation de transferts d’éléments de l’actif à deux
opérateurs culturels en juin 2018 (l’Autre canal) et en juin 2019 (régie personnalisée de l’Opéra
national de Lorraine).
En juin 2022, les éléments de
l’actif du CCAS relatifs à l’activité «
petite enfance »
reprise par la commune à compter du 1
er
juillet 2022 ont été transférés à la commune par le
CCAS.
Des sorties d’inventaire sont réalisées chaque année comme l’atteste l’annexe
IV A10.2
–
éléments du bilan
–
variation du patrimoine
–
sorties des comptes administratifs.
I
l n’a pas été réalisé de mise à jour importante de l’inventaire en 2022 en vue de la
préparation de l’application du référentiel M57 à compter du 1
er
janvier 2023.
2.2.2
Des immobilisations en cours à apurer
Les immobilisations en cours suivies au compte 23 correspondent aux dépenses
afférentes aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice, qu’il s’agisse
d’avances versées avant justification des travaux, ou d’acomptes versés
au fur et à mesure de
l’exécution des travaux. Lorsque l’immobilisation est achevée, les dépenses portées au compte
23 sont virées au compte 21 par opération d’ordre non budgétaire.
L’apurement des immobilisations en cours est périodiquement réalisé duran
t la période
sous revue, le compte 23 étant quasi soldé fin 2018 au vu du compte de gestion.
Fin 2022, le compte de gestion
a fait état d’immobilisations en cours pour 14,2
M€ alors
que
l’inventaire de l’ordonnateur
en mentionne plus de 19
M€, dont certain
es remontent à
l’exercice 1996.
La Chambre
invite la commune de Nancy à procéder à l’apurement des immobilisations
en cours, s’agissant notamment des travaux de rénovation du pavillon Alliot réalisés en 1996.
La chambre régionale des comptes, dans son rapport précédent, invitait déjà la commune à se
rapprocher du comptable afin de mettre son inventaire à jour.
2.2.3
Les durées d’amortissement des immobilisations à respecter
Pour son budget principal, la commune n’appliquait pas la règle du
prorata temporis
13
jusqu
’à l
a mise ne place
de l’instruction budgétaire et comptable M57 à compter du
1
er
janvier 2023. L’amortissement était calculé à partir du début de l’exercice suivant la date de
13
L’amortissement au
prorata temporis
d’une immobilisation
commence à la date de début de
consommation des avantages économiques qui leur sont attachés, qui correspond à leur date de mise en service.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
mise en service, la dernière annuité courant jusqu’au 31 décembre de l’exercic
e même lorsque
le bien était vendu en cours d’année.
Les durées d’amortissement ont été revues et formalisées dans une délibération unique
adoptée le 25 juin 2018. Un nouveau règlement budgétaire et financier a été adopté par
délibération du 27 février 2023. Les
durées d’amortissement
, modifiées par rapport à celles
précédemment en vigueur et fixées par délibération du 25 juin 2018, y figurent en annexe.
La Chambre relève des divergences entre les durées adoptées par la commune, celles
référencées dans le compte administratif
et celles pratiquées telles qu’elles ressortent de l’état
de l’actif
. À
titre d’exemple, l’état de l’actif ne prévoit pas d’amortissement pour les
acquisitions en 2021 au compte 2128 et au compte 21311.
Par
conséquent,
la
Chambre
rappe
lle
l’obligation
de
respecter
les
règles
d’amortissement en vigueur
à la commune.
2.3
L’organisation de la fonction financière et comptable en mutation
2.3.1
Une direction mutualisée des finances en construction
Le rapport de l’
audit organisationnel rendu en octobre 2020
faisait état d’une
organisation de la fonction financière et comptable efficace. S’appuyant sur trois directions
administratives et financières déconcentrées (DAF), la direction des finances validait les
engagements et pré-mandatements assurés par les DAF, qui jouaient ainsi un rôle de « courroie
de transmission
» avec les directions opérationnelles. L’audit invitait néanmoins à poursuivre
la réflexion sur une décentralisation accrue de la fonction financière et comptable.
La direction des finances de la ville de Nancy regroupait 12 agents dont trois agents de
catégorie A, trois agents de catégorie B et six agents de catégorie C. Elle était organisée en deux
services : un service budgétaire regroupant le tiers de effectifs et un service comptabilité
regroupant les autres agents.
La direction des finances de la Métropole du Grand Nancy regroupait 22 agents, dont la
moitié de catégorie A, répartis dans trois services.
La direction des finances mutualisée a été créée le 1
er
septembre 2022. Elle est structurée en
trois pôles : le pôle stratégie budgétaire, qui assure la conception des budgets, de leurs modifications
et de leur programmation pluriannuelle, le pôle qualité comptable en charge du contrôle de
l’exécution des comptes dans les unités financières décentralisées et des opérations d’exécution des
comptes centralisés
–
dette, fiscalité, inventaire…
–
et, enfin, le pôle études et qualité.
À
l’exception du suivi des régies et des cartes achats, l’ensemble des missions de la
nouvelle direction sont mutua
lisées. L’ensemble des agents de la direction des finances sont
réunis dans les locaux de la Métropole du Grand Nancy depuis juin 2023.
La décentralisation de l’organisation de la fonction financière et comptable a été
renforcée pour donner davantage de responsabilités aux DAF et améliorer la fluidité de la
chaîne comptable. La validation des mandats est désormais effectuée au niveau des DAF et la
direction des finances assure un contrôle
a posteriori
par échantillonnage.
COMMUNE DE NANCY
28
La mutualisation ayant été réalisée à effectif constant, la nouvelle direction comprend
au total 34 postes. Compte tenu du départ de nombreux agents lors de sa création et en dépit de
plusieurs recrutements, quatre postes de catégorie A et deux de catégorie B restent cependant à
pourvoir.
Cinq des douze agents de la direction des finances de la ville de Nancy
n’ont pas intégré
la direction mutualisée, dont deux agents de catégorie A. L
’encadrement de la nouvelle
direction est en conséquence
exclusivement assuré par des agents de l’ancienne
direction de la
Métropole du Grand Nancy ou par de nouveaux arrivants.
Ces départs ont entraîné la perte de l’historique de certains dossiers relatifs à la
commune de Nancy, par exemple s’agissant du suivi des délais de paiement.
La mutualisation devrait néanmoins permettre à la commune de Nancy de bénéficier
rapidement d’une montée en compétences des agents à travers la requalification de postes de
catégorie C en postes de catégories B et de renforcer certaines fonctions comme la gestion de
la dette, l’ex
pertise fiscale ou encore le contrôle de gestion.
2.3.2
Des délais de paiement excessifs
En application des dispositions des article R. 2192-10 et suivants du code de la
commande publique et de l’article 12 du décret n° 2013
-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte
contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique, le délai global de
paiement est de 30 jours maximum,
répartis en 20 jours pour l’ordonnateur et 10 jours pour le
comptable.
Alors qu’en 2017 le délai
global de paiement de la commune
s’établi
ssait à 34,51 jours,
il
a fortement diminué jusqu’en 2020 grâce à la réduction du délai ordonnateur.
En 2022, le délai global de paiement s’est toutefois sensiblement allongé pour atteindre
37,32 jours en raison de l’augmentation concomitante d
u délai comptable et du délai
ordonnateur. Avec 27,19 jours, ce dernier dépassait nettement le délai de 20 jours imparti à
l’ordonnateur. Selon l’ordonnateur
en fonctions, cette dégradation serait liée au contexte de
mutualisation des directions des finances en 2022.
Sur un échantillon de 18
970 factures se rapportant à l’exercice 2022, 35
% des factures
ont été mandatées après 20 jours. Les retards de paiement concernent plus particulièrement trois
services : le patrimoine (délai moyen de mandatement de 39,32 jours), les ateliers municipaux
(délai moyen de mandatement de 33 jours) et l’énergie et les fluides pour les factures d’énergie
non payées par prélèvement (délai moyen de mandatement de 38,53 jours).
Le montant des intérêts moratoires et pénalités de
retard versés par la commune ne s’est
cependant élevé qu’à 3
362,45
€ en 2017, 1
682,72 € en 2018, 217,53 € en 2021 et
1
822,83 € en 2022, les fournisseurs sollicitant rarement leur versement.
Selon la commune de Nancy, si l’ensemble des intérêts morato
ires dus avaient été
versés, leur montant se serait ainsi élevé à plus de 338
493 €
en 2022, dont 171 240
€ au titre
des indemnités forfaitaires et 131 319,49
€ au titre de la part ordonnateur des intérêts
moratoires.
La Chambre invite la ville de Nancy à
mettre en place des actions permettant d’améliorer
les délais de paiement des marchés et prestations.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Tableau n° 9 :
Évolution du délai global de paiement 2017-2022
Année
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Délai comptable (jours)
7,11
5,35
4,97
4,37
4,43
10,13
Délai ordonnateur (jours)
27,4
22,28
17,02
16,39
18,19
27,19
Délai global de paiement (Jours)
34,51
27,63
21,99
20,76
22,62
37,32
Source : Service de gestion comptable de Nancy
2.3.3
Des relations avec le comptable de la commune à formaliser
Le comptable de la commune et
la commune de Nancy n’ont pas signé de convention
des services comptables et financiers (CCSF).
La commune de Nancy indique que d
es travaux préparatoires à la conclusion d’une
CCSF ont été engagés avec le comptable public
et qu’ils devraient permettre
la
signature d’une
convention
d’ici la fin de l’année 2024.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fiabilité de l’information budgétaire peut être améliorée en facilitant l’accès par le
public aux documents budgétaires, en complétant les rapports sur les orientations budgétaires
et en assurant un meilleur suivi des autorisations de programme et des crédits de paiement.
La qualité de l’information comptable est également perfectible s’agissant de
l’apurement des immobilisations en cours, et de l’application des règles d’amortissement.
Une nouvelle direction financière mutualisée est en construction. Celle-ci devra
notamment réduire les délais de paiement et formaliser les relations entre la commune de
Nancy et le comptable public.
COMMUNE DE NANCY
30
3
UNE OFFRE CULTURELLE AMBITIEUSE DONT LA
GESTION DOIT ETRE MIEUX SUIVIE ET ÉVALUÉE
3.1
Une politique culturelle dynamique dotée de moyens importants
3.1.1
Les dépenses culturelles, premier poste budgétaire consacré aux politiques
publiques communales
Les dépenses allouées à la politique culturelle constituent le premier poste de dépenses
parmi les crédits affectés aux politiques publiques municipales. Les dépenses de
fonctionnement y représentent 21 % des charges de fonctionnement du budget global.
Ces dépenses de fonctionnement ont progressé globalement de 5,7 % au cours de la
période considérée mais à un rythme nuancé selon les années. Le pourcentage le plus important
de progression des dépenses (4 %) concerne
l’exercice 2022. Les raisons de cette progression
sont multifactorielles et intègrent notamment
l’augmentation des prix de l’énergie, la hausse
des charges de personnel
14
, et un recours plus important aux prestations
15
de services.
Les charges de personnel représentent 42 % des dépenses de fonctionnement en 2022.
Tableau n° 10 :
Dépenses et recettes de la direction culture
Fonction 3 - Culture
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses de fonctionnement
26 213 057
26 905 410
27 221 245
26 635 107
26 568 698
27 709 235
Évolution
+ 2,64 %
+ 1,17 %
- 2,15 %
- 0,25 %
+ 4,29 %
Dépenses d'investissement
6 031 968
6 155 991
11 394 824
7 192 166
8 293 215
5 486 089
Évolution
+ 2,06 %
+ 85,10 %
- 36,88 %
+ 15,31 %
- 33,85 %
Recettes de fonctionnement
4 616 190
4 585 498
4 728 582
6 010 612
3 321 078
3 127 196
Évolution
- 0,66 %
+ 3,12 %
+ 27,11 %
- 44,75 %
- 5,84 %
Recettes d'investissement
1 545 890
1 097 730
2 620 820
3 534 245
5 277 266
2 908 603
Évolution
- 28,99 %
+ 138,75 %
+ 34,85 %
+ 49,32 %
- 44,88 %
Source : comptes administratifs
14
La rémunération des non titulaires.
15
Le compte 6042.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Les recettes de fonctionnement liées à la culture s’élevaient à 3
,13 M
€ en 2022
, soit le
niveau le moins élevé de la période considérée, ce chiffre fluctuant entre 3, 32 M
€ et 6
, 01 M
€
entre 2017 et 2021. Les recettes de fonctionnement ont été les plus élevées en 2020 en raison
d’une subvention d
e la direction régionale des affaires culturelles
d’un montant
de 2, 45 M
€
perçue dans le cadre du projet labellisé « bibliothèque numérique de référence ».
Les recettes de fonctionnement proviennent notamment des redevances des services à
caractère culturel qui représentaient 17 % du total des recettes de fonctionnement en 2022, mais
également de la location de la salle de spectacle Poirel, du remboursement de la mise à
disposition des agents titulaires de la ville de Nancy par l’Opéra national de Lorraine
(7 %), des
différentes dotations (18 %), des revenus des immeubles (50 %) issus de la perception des
loyers
16
. Les recettes de fonctionnement couvraient 17,61 % des dépenses de fonctionnement
en 2017
. Elles n’en couvrent plus que
11,29 % en 2022.
Les dépenses d’investissement de la commune
affectées à la culture oscillent entre
5,49
M€ et 8,26
M€. Un pic de progression des dépenses culturelles d’investissement a été
observé en 2019 en raison de l’engagement de plusieurs opérations d’investissement et
notamment du début
17
des travaux de rénovation du Musée Lorrain fermé en 2018, de la
restauration des intérieurs de la Villa Majorelle, de l
’aménagement des espaces
consacrés aux
pratiques numériques et multimédia dans le cadre de l’opération «
bibliothèque numérique de
référence
» et de l’engagemen
t du projet «
pépinière culturelle et créative, l’Octroi
».
Les recettes d’investissement, fluctuantes sur la période sous revue, ont suivi la
trajectoire des engagements de la commune dans les projets d’investissement en associant des
partenaires financie
rs tels que la Région Grand Est dans le cadre du projet de création d’une
pépinière culturelle et créative sur les anciens abattoirs de Nancy, la Drac (direction régionale
des affaires culturelles) à titre de participation au financement des travaux de la restauration des
intérieurs de la Villa Majorelle, mais aussi des mécènes.
La Chambre constate néanmoins les difficultés à retracer à partir des documents
budgétaires et comptables l’ensemble des opérations d’équipement
consacrées à la politique
culturelle
en raison de l’absence d’état III B3
du compte administratif renseigné par la
commune.
3.1.2
Le soutien financier apporté aux associations culturelles
18
La commune octroie des aides financières aux structures associatives œuvrant dans le
domaine culturel.
Les subventions attribuées à ces structures se sont établies entre 869 400
€ en 2017 et
1 190 384
€ en 2021. Une hausse sensible a été observée
en 2022 (1 300 000
€)
, année au cours
de laquelle elles ont représenté 5 % des dépenses de fonctionnement affectées à la culture.
16
Notamment du Centre dramatique national
–
Théâtre de la Manufacture, du Centre chorégraphique
national
–
Ballet de Lorraine, de l’Autre Canal et de l’Opéra n
ational de Lorraine.
17
Transferts d’œuvres vers la réserve commune.
18
Non compris le subventionnement aux quatre établissements labélisés.
COMMUNE DE NANCY
32
3.1.3
Une diversité des équipements et services culturels
La stratégie culturelle de la ville de Nancy
s’appuie
non seulement sur un réseau
d’équipements culturels tant dans le domaine du spectacle vivant que du patrimoine ou de la
lecture publique mais également sur
un tissu d’
acteurs associatifs culturels et
d’
équipes
artistiques installés sur le territoire.
La direction culturelle est chargée de la coordination de la vie culturelle avec la gestion
de trois musées municipaux, d’un ensemble constitué d’une salle de spectacle et d’une galerie
d’exposition
(Poirel)
, d’une galerie d’exposition
(Neuf)
, d’un réseau de bibliothèques
(bibliothèque Stanislas, médiathèque Manufacture, médiathèques Haut-du-Lièvre et de
Saint-Pierre), des archives municipales, des actions dans le cadre des villes jumelées et de
l’événementiel.
La commune subventionne quatre établissements labellisés (l
’Opéra national de
Lorraine, l’Autre canal, le Centre dramatique national –
Théâtre de la Manufacture, le Centre
chorégraphique national
–
Ballet de Lorraine), labels délivrés par le ministère de la culture dans
le domaine de spectacle vivant, et soutient également la vie associative en matière de
développement culturel à travers le versement de subventions à plus de 160 associations et
équipes artistiques.
3.1.4
Une action culturelle qui
s’inscri
t dans un cadre géographique plus large que
le périmètre municipal
L
’action
culturelle de la ville de Nancy s’inscrit dans un périmètre dépassant le
périmètre municipal. Ainsi, la collectivité coopère en matière culturelle avec la métropole du
Grand
Nancy et cette coopération s’exprime à plusieurs niveaux.
Au niveau de la mise en œuvre de la politique culturelle municipale, l
a métropole est
associée au contrat t
erritorial d’
éducation artistique et culturelle de la ville de Nancy afin de
mener une politique publique commune en direction des jeunes du territoire. À ce titre, une
carte commune des musées appelée « pass muséo
», mise en place dans le cadre d’une
convention partenariale,
permet l’accès
simultané aux collections des musées municipaux et
métropolitains. En outre, la lecture publique municipale est organisée autour du réseau de
lecture publique Co-libris qui coordonne la collaboration des différentes bibliothèques et
médiathèques de
l’agglomération à travers un catalogu
e commun des documents et une carte
commune permettant d’emprunter dans les différentes médiathèques
du territoire métropolitain.
La coopération avec la métropole, facilitée par la mise en place d’une direction générale
commune entre la ville et la Métropole du Grand Nancy, est animée à travers les réunions
périodiques d’échanges
entre les directions culture de deux entités.
La ville de Nancy est également engagée dans le processus de définition du projet
culturel métropolitain avec une participation à la conférence bimensuelle regroupant les
adjoints à la culture et responsables culturels des villes de la métropole.
Par ailleurs, les grandes opérations culturelles qui ponctuent le calendrier événementiel
nancéien sont enrichies par une dimension internationale. À
titre d’illustration, un salon du livre
se tenant à Nancy, intitulé le Livre sur la Place, avait pour pays invité en 2022 la Grèce et en
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
2023 l’Allemagne.
La manifestation Saint-Nicolas
s’articulant autour de pays invités
d’honneur, a mis
, notamment,
à l’honneur la Pologne, la Belgique, le Japon,
et le Luxembourg.
L’action culturelle municipale cible à la fois le public de son territoire et
celui situé
au-delà. Ainsi, les équipements culturels de la ville bénéficient non seulement aux nancéiens
mais également aux habitants de la métropole, aux visiteurs nationaux et étrangers en raison
des actions culturelles à dimension
19
nationale et internationale financées ou co-financées par
la ville de Nancy.
Le rayonnement culturel du territoire nancéen s’en
trouve fortement renforcé.
3.1.5
Des effectifs en baisse
Après avoir subi une réduction d’effectifs en 2018 notamment pour les musées,
médiathèques/bibliothèques et pour l’Opéra national de Lorraine par le biais de la réduction du
nombre de personnel mis à disposition par la commune, les services culturels ont connu une
légère recrudescence de leurs effectifs en 2019. À partir de 2020, la baisse a repris
principalement en raison
de la réduction des effectifs mis à disposition de l’Opéra
national de
Lorraine en 2022.
Tableau n° 11 :
Évolution des effectifs affectés à la politique culturelle
2017
2018
2019
2020
2021
2022
ETPT
270
256
263
260
240
238
Source : données transmises par la commune
L’évolution des frais de personnel ne reflète que partiellement ces éléments. En effet,
bien que les effectifs aient baissé de 11,85
%, les charges de personnel n’ont diminué que de
4
% sur la période concernée eu égard à l’effet du GVT
20
et à la revalorisation du
point d’indice
.
La structure de la masse salariale est composée à plus de 55 % par des effectifs de catégorie C.
Tableau n° 12 :
Évolution des dépenses de personnel affectés à la politique culturelle
En
€
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Charges de personnel
10 688 309
10 638 754
10 739 800
10 853 190
9 930 087
10 251 664
Source : données transmises par la commune
19
Le livre sur la Place, les fêtes de Saint-Nicolas, des rencontres urbaines de Nancy, le festival Nancy
Jazz Pulsat
ions, …
20
Glissement, vieillesse, technicité.
COMMUNE DE NANCY
34
3.2
Une politique culturelle ambitieuse prenant appui sur différents
équipements et actions
3.2.1
Des moyens financiers culturels majoritairement orientés vers le soutien aux
équipements culturels
Le budget consacré
à la politique culturelle est réparti entre l’enveloppe consacrée aux
équipements culturels et celle relative au développement culturel et événementiel
21
.
L’enveloppe financière des équipements culturels, prépondérante (80
%) par rapport à
celle relative au développement culturel et événementiel, prend en charge le financement des
équipements comprenant les musées, les bibliothèques et la médiathèque, la ludothèque, les
archives municipales, l’éducation artistique et culturelle, les quatre établissements labélisés et
la gestion des grands projets culturels.
Ainsi, en 2022, les dépenses de fonctionnement des musées municipaux représentaient
20 % des dépenses de fonctionnement consacrées aux équipements culturels tandis que les
dépenses de fonctionnement des établissements labélisés représentaient, à elles seules, plus de
47 % de ces mêmes dépenses.
Le reste du budget est ventilé entre la galerie Poirel (1 %), la réserve communale
(0,6 %), les archives municipales (2,5 %), la bibliothèque (5,3 %) et la médiathèque (12,8 %).
Tableau n° 13 :
Budget consacré aux équipements culturels (en euros)
Équipements culturels
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses de
fonctionnement
22 848 405
23 180 858
23 514 640
23 201 752
22 784 040
23 914 705
Dépenses
d'investissement
3 765 572
3 171 556
4 111 517
2 378 895
2 753 618
3 507 340
Recettes de
fonctionnement
3 823 827
3 616 729
3 758 083
5 356 258
2 483 847
2 342 463
Recettes
d'investissement
1 011 806
595 976
664 521
285 116
263 372
1 338 640
Source : commune de Nancy à partir des comptes administratifs
Les actions évènementielles sont, pour partie, financées par le budget consacré au
développement culturel et évènementiel, parmi lesquelles le Livre sur la Place (18 % du budget
dédié), les fêtes de Saint-Nicolas (25 %), le développement culturel (23
%), l’ensemble Poirel
21
Comprenant l’évènementiel et la gestion des scènes municipales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
(19 %) et le spectacle de vidéoprojection
22
(9
%). D’autres financements
, comme le mécénat,
interviennent afin de compléter les moyens financiers mobilisables.
Tableau n° 14 :
Budget consacré au développement culturel et évènementiel (en euros)
Équipements culturels
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses de
fonctionnement
3 521 759
3 951 223
4 086 794
3 073 091
4 016 878
4 638 477
Dépenses
d'investissement
180 177
589 839
1 264 659
1 364 535
935 680
197 192
Recettes de
fonctionnement
923 284
1 203 826
1 090 160
688 155
944 140
878 163
Recettes
d'investissement
-
-
-
304 100
767 031
38 145
Source : commune de Nancy à partir des comptes administratifs
La Chambre
relève l’importance des moyens financiers
alloués aux différents
équipements culturels qui, par leur fonctionnement,
contribuent à la mise en œuvre de la
politique culturelle de la ville de Nancy.
3.2.2
Un soutien au spectacle vivant passant notamment par le financement de
quatre scènes nationales
Selon l’article L.
7122-1 du code du travail, le spectacle vivant
23
est défini comme la
« représentation en public
d’une œuvre de l'esprit
,
[𝑎𝑣𝑒𝑐]
la présence
physique d’au moins un
artiste du spectacle percevant une rémunération »
.
La ville de Nancy soutient la création artistique à travers le co-financement des
équipements culturels à vocation nationale et le subventionnement d
’
associations intervenant
dans le domaine du spectacle vivant.
Parmi les manifestations les plus marquantes : un festival de jazz et de musique
actuelle - Nancy Jazz Pulsations Festival, un festival de musique classique - Nancyphonies, et
des représentations théâtrales de différentes compagnies, notamment, la semaine de
l’improvisation théâtrale.
La ville de Nancy dispose de quatre scènes nationales qui offrent au public les arts du
spectacle vivant dans les domaines du lyrique, du symphonique, du théâtre, de la danse et des
musiques actuelles notamment.
22
Son et lumière place Stanislas
23
Les arts du spectacle vivant : le théâtre, la danse, le spectacle de rue, les arts du cirque, les arts de la
marionnette, l’opéra, la musique live, l’illusionnisme, la poésie.
COMMUNE DE NANCY
36
Le financement par la ville de Nancy de
l’Opéra national de Lorraine
, du Centre
dramatique national
–
le théâtre de la Manufacture, du Centre chorégraphique national
–
Ballet
de Lorraine et de
l’Autre Canal
, scène de musiques actuelles, représente plus de 40 % des
charges de fonctionnement du budget global consacré à la fonction culture.
Des conventions de partenariats
ont été signées avec l’ensemble
des structures
labellisées et fixent les objectifs assignés à chaque établissement. L
’
État, la Région, la
métropole du Grand Nancy contribuent également au fonctionnement de ces établissements.
Malgré l’importance des moyens consacrés aux structures labellisées dans le budget de
la commune, le bilan de leur activité n’a pas
fait l’objet d’une
présentation au conseil municipal,
ce qui prive les conseillers municipaux
d’une information sur
l’avancement des projets culturels
et artistiques des quatre structures labellisées et de leur conformité au cahier des missions et
des charges du label.
Afin d’assurer la bonne information de l’assemblée délibérante, la
Chambre
recommande de
présenter les rapports d’activité des établissements labellisés au conseil
municipal et
prend note de l’engagement de l’ordonnateur
en fonctions de réaliser cette
présentation.
Recommandation n° 2.
:
Présenter les rapports d’activité des établissements labellisés
au conseil municipal pour permettre le débat.
3.2.3
Une organisation bicéphale des services des affaires culturelles
L
’organisation
des services des affaires culturelles de la ville de Nancy a été revue
pendant
la période sous contrôle en raison de l’évolution des orientations stratégiques décidées
par la municipalité.
En effet, en 2017, l’action culturelle, rattachée à une seule direction, faisait partie d’un
pôle consacré
à la fois à la culture, à l’attractivité, à la recherche, au tourisme, aux droits de
l’homme et à l’intégration, parmi les cinq pôles composant les services municipaux. Le
positionnement de l’action culturelle au sein de ce pôle
était motivé par la volo
nté de l’associer
à l’activité touristique et économique de la ville.
Cette organisation a été réexaminée en 2020 avec l’arrivée d’une nouvelle municipalité
ayant pour objectif d’
intégrer les politiques culturelles dans une dimension résonnant avec les
politiques de solidarité et les politiques éducatives
autour d’un pôle commun
consacré à la ville
éducative, culturelle et solidaire.
La mise en œuvre et le suivi de la politique culturelle sont aujourd’hui
assurés par deux
directions distinctes : la direction des équipements culturels et la direction du développement
culturel.
Les grandes lignes de la politique culturelle de la ville ont été exprimées dans le projet
de ville 2014-2020, appelé « Aimons Nancy, cap sur 2020 », présenté au conseil municipal le
23 février 2015, et la feuille de route du mandat 2020-
2026, qui n’a fait l’objet ni de
délibération, ni de présentation au conseil municipal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Les principes qui guident l’action de la commune dans le domaine de la culture
, bien
qu’ils soient formulés dans des termes différents d’une mandature à l’autre, s’articulent
principalement autour de quatre axes :
- le soutien à la création et à la diffusion artistique ;
-
le travail de médiation et de sensibilisation des publics à toutes les formes d’art
;
- la promotion des compagnies et institutions culturelles nancéiennes ;
-
l’égalité d’accès aux biens culturels et aux pratiques artistiques.
Les établissements
24
culturels autonomes en rattachement fonctionnel, disposant de
statuts différents, sont également rattachés à ce pôle.
Afin de permettre la transversalité des projets culturels et optimiser la coordination entre
ces deux services, des réunions de direction sont régulièrement organisées. Le positionnement
hiérarchique du directeur des équipements culturels qui est aussi adjoint de la directrice
générale adjointe des services (DGA) du pôle « ville éducative, culturelle et solidaire » favorise
également cette transversalité et contribue à la cohérence des projets culturels entre eux.
Toutefois, la gouvernance des services aux affaires culturelles gagnerait en lisibilité
avec la création d’une seule direction ad hoc visant à
incarner une stratégie globale de la
commune en matière culturelle.
La Chambre prend acte de la consultation et de
l’avis favorable rendu p
ar le comité
social territorial le 19 avril 2024
sur la création d’une direction de la culture pour renforcer la
coordination et la transversalité entre les différents services œuvrant dans le domaine de la
culture.
3.2.4
Des projets de direction à renforcer
Les deux directions culturelles disposent de documents intitulés projets de direction,
dont l’objectif est de cadrer et orienter l’action culturelle pour la période 2022
-2026. Toutefois,
leur forme et contenu appellent des observations de la Chambre.
En effet, ces documents sont présentés sous un aspect non abouti concernant leur fond
et forme. Leur format,
qui manque d’unité, laisse penser que la phase d’élaboration de ces outils
stratégiques n’est pas encore achevée.
En outre, si les documents recensent les missions de chaque direction, ils ne précisent
pas d’objectifs clairs, mesurables qualitativement et quantitativement, ni de cibles définies et
ne sont assortis que d’indicateurs généraux.
Aussi, les projets de direction ne prévoient pas de dispositifs
d’évaluation de la stratégie
culturelle.
24
L’Opéra national de Lorraine (régie personnalisée), l’Autre canal (
service public industriel et
commercial (SPIC)), le Centre dramatique national
–
Théâtre de la Manufacture (société à responsabilité limitée
(SARL)), le Centre chorégraphique national
–
Ballet de Lorraine (association de 1901).
COMMUNE DE NANCY
38
À
défaut de disposer d’objectifs clairs, de cibles précises et d’indicateurs pertinents, le
projet de direction n’apparait pas comme un outil effectif de pilotage stratégique de la direction.
La Chambre invite la commune à réexaminer les projets de direction en définissant des
objectifs précis, en déterminant des indicateurs avec les valeurs de référence du point zéro et en
fixant un calendrier d’évaluation assorti d’un bilan d’évaluation
, et à les présenter le cas échéant
au comité social territorial pour avis.
3.2.5
L’absence d’un
rapport global d’activité des services culturels
Bien que l’activité annuelle des équipements et services culturels soit présentée dans les
rapports et bilans s’y référant, un rapport global d’activité en matière de développement culturel
de la ville de Nancy fait défaut.
Les éléments synthétiques extraits du rapport de présentation du compte administratif,
produits par la commune, ne peuvent être assimilés à un rapport d’activité en raison de
la non-
exhaustivité des informations financières et de l’absence de données portant sur
les ressources
humaines, fréquentations, programmation et évaluation.
Le rapport global
d’activité est pourtant un document essentiel pour présenter aux
citoyens les grandes actions entreprises par la collectivité, réaffirmer les priorités municipales,
et prendre le temps de l’analyse et de l’évaluation.
Il peut être un réel outil de management
participatif au sein des services et un outil de transparence et d’informati
on à destination des
citoyens.
La Chambre invite la commune
à produire chaque année un rapport global d’activité
des équipements et services culturels afin de disposer d’une vision complète des actions
réalisées dans le cadre de la politique culturelle municipale.
3.2.6
La mission « rayonnement » mutualisée à coordonner avec la direction
culturelle municipale
Des actions culturelles
à l’
international ont été mises en place dans le cadre des
partenariats internationaux et villes jumelées organisées par le service des relations
internationales dorénavant mutualisé avec la métropole et rattaché à la mission « rayonnement »
mutualisée. Le service des relations internationales ne dispose
pas d’un référent culture
.
Néanmoins,
il s’agit d’
un service transversal, et il conviendrait de renforcer la coordination
avec la direction culturelle de la ville de Nancy pour partager les grands projets de chacun des
services.
La Chambre invite les services culturels municipaux à se rapprocher de la mission
« rayonnement » mutualisée pour formaliser les relations entre ces deux services en matière de
coordination culturelle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
3.2.7
Les actions à destination de publics particuliers
3.2.7.1
Les actions en faveur du public scolaire
La ville de Nancy a développé un volet important de son action culturelle en direction
du jeune public, en particulier au moyen d’actions à destination des publics scolaires.
Signataire d’un contrat territorial d’éducation artistique et culturelle (
CTEAC) entre le
rectorat Nancy-Metz, la direction régionale des affaires culturelles Grand Est et la métropole
du Grand Nancy, la ville a reçu, en septembre 2022, l’avis favorable des ministères de la culture
et de l’éducation nationale sur sa candidature au label 100
% éducation artistique et culturelle
(EAC), label qui a vocation à distinguer les collectivités engagées dans un projet visant le
bénéfice d’une éducation artistique et culturelle pour 100
% des jeunes de leur territoire.
L’objectif du dispositif EAC est de permettre à chaque élève de bénéficier au cours de
chaque an
née de sa scolarité d’une action ou d’une expérience d’éducation artistique et
culturelle. Pour ce faire, la ville de Nancy a développé un certain nombre de dispositifs : visites,
ateliers, spectacles, résidences de création et d’expérimentation, itinérair
es culturels, débats,
projets fédérateurs coconstruits avec des professionnels des arts / de la culture et des équipes
pédagogiques.
Des établissements labellisés concourent également au développement des actions
visant des publics jeunes.
Ainsi, et à titr
e d’illustration, le
centre chorégraphique national
–
Ballet de Lorraine, a
programmé des représentations en temps scolaire afin de rendre accessible la danse au public
scolaire, et a mis en place des dispositifs de sensibilisation autour des spectacles. Le centre
chorégraphique national a mené également des actions dans les établissements scolaires à
travers des ateliers et des projets transversaux en lien avec des équipes pédagogiques des
établissements. Pour l’année 2021, le Ballet de Lorraine a touché 1
434
élèves à l’occasion
d’ateliers de pratique artistique et 267
heures d’atelier
s de pratique ont été proposées à des
établissements scolaires.
Les musées municipaux ont aussi collaboré à la mission d’éducation artistique et
culturelle du jeune public. Ils ont proposé aux publics scolaires des visites, des actions hors les
murs dans les écoles primaires avec des interventions plastiques en classe et des outils
pédagogiques pour les enseignants qui les accompagnent.
La fréquentation du public scolaire des musées a connu une baisse depuis 2017 due
notamment à plusieurs périodes de fermeture temporaire des salles d’exposition pour travaux
et à la crise sanitaire avec un changement dans les pratiques culturelles des enseignants.
Cependant, depuis 2022, la reprise des visites scolaires est amorcée.
3.2.7.2
Les actions en faveur des publics empêchés
Les publics empêchés correspondent à des catégories de publics qui ne vont pas dans un
lieu culturel pour des raisons physiques (handicap), mais aussi psychologiques, sociologiques,
économiques et sociales. Ces publics rassemblent de nombreuses catégories : malades,
COMMUNE DE NANCY
40
personnes à mobilité réduite, personnes âgées, détenus. L'accès à la culture leur est ainsi
empêché par leur condition.
La ville de Nancy a développé des actions ciblées en faveur de ce public.
Les domaines essentiels dans lesquels se développent ces actions sont celui de la
pratique artistique et celui des musées.
Le Ballet de Lorraine a organisé des ateliers de pratique artistique à destination de
publics empêché
s à travers l’intervention dans des établissements sanitaires et médicaux
sociaux et notamment dans un centre de soins pour adolescents, une unité de pédopsychiatrie
pour enfants, un institut des jeunes sourds et un centre d’éducation pour déficients visue
ls.
Les musées de la ville de Nancy ont offert des visites, parcours thématiques, ateliers
associés aux rencontres-débats et ont noué des partenariats avec des organismes spécialisés
pour des actions hors les murs qui recouvrent les activités des musées hors de la salle
d’exposition.
Les publics empêchés du champ social et en situation de handicap font
l’objet d’une
médiation spécifique car ce public nécessite une prise en compte adaptée. Un plan de formation
handicap à destination des agents du service des publics, des services de la conservation, des
agents de billetterie et des agents d’accueil et de surveillance a ét
é
déployé afin d’améliorer
l’accueil des personnes souffrant de déficience cognitive et visuelle
.
En 2023, le projet « Culture-Justice », f
ruit d’un partenariat entre le palais des ducs de
Lorraine
–
Musée lorrain, le service des publics de Nancy-
Musées, la maison d’arrêt de
Nancy-
Maxéville et l’association Dédale a vu le jour afin de promouvoir l’accès à la culture en
détention. L’équipe mus
éale a rencontré des détenus, à la faveur de conférences présentant les
collections du Musée lorrain sur le thème de l’alimentation et des arts de la table. Des ateliers
plastiques et une initiation à la bande dessinée proposée par un dessinateur ont permis à
l’ensemble des participants de préparer une restitution.
À
travers l’examen des mesures mises en œuvre, il a été relevé que l’effort de la
commune en faveur de ce public porte essentiellement sur des actions ponctuelles dans l’année.
La Chambre consta
te l’absence d’un plan d’action pluriannuel qui détermine des objectifs
précis assortis d’indicateurs
, ce qui permettrait de suivre la politique municipale en faveur des
publics empêchés et d’évaluer la pertinence des actions entreprises.
Elle invite les
services de la commune à se doter d’outils susceptibles d’aider au suivi
et à l’évaluation des actions entreprises sur les publics ciblés.
La Chambre prend acte de l
’
engagement de la ville de Nancy pour une culture inclusive
et solidaire
. L’acte d’engagem
ent, adopté lors du conseil municipal du 27 mai 2024, qui pourrait
constituer la base d’un plan d’actions en faveur des publics empêchés
, comporte sept
orientations :
-
rédiger collectivement un texte fondateur, un document cadre dans lequel tous et
toutes puissent se reconnaître et évoluer, qui serve de socle de valeurs communes ;
-
créer un réseau de personnes ressources et identifiables, pour des échanges et
réflexions sur ces sujets de manière régulière ; développer les partenariats ;
-
identifier les ressources et les actions, les valoriser et les promouvoir ;
-
créer des supports accessibles à tous, travailler à un langage plus inclusif. Organiser
régulièrement une journée d'étude afin de se positionner au local mais également au
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
national sur ces questions ; positionner Nancy comme laboratoire et territoire
d'expérimentation ;
-
o
rganiser régulièrement une journée d’étude afin de se positionner au local mais
également au national sur ces questions ; positionner Nancy comme laboratoire et
territoire d’expérimenta
tion ;
-
développer le « aller-vers » et imaginer d'autres lieux d'accueil de manifestations
dans l'objectif de lutter contre les stéréotypes et favoriser l'acceptation de la
différence par une plus grande mixité ;
-
amplifier et renforcer les projets et actions et intégrer la question des artistes porteurs
de handicaps, discriminés ou invisibilisés.
3.3
Un exemple de la politique culturelle à travers la gestion des musées
3.3.1
La proximité géographique des musées nancéiens et métropolitains
Le territoire de la Métropole du Grand Nancy comporte un grand nombre de musées et
de structures associées, variés par rapport à leur taille, thématique et statut.
Les musées sont répartis en deux grands ensembles,
l’
un au sein de la métropole et
l’autre au sein de la ville de Nancy.
Pour la Métropole du Grand Nancy, l’ensemble regroupe le Muséum
-Aquarium
25
, se
situant au cœur de la ville, le Féru des sciences (ex
-
Musée de l’Histoire du Fer), avec le château
de Montaigu, et les Jardins botaniques
26
qui sont situés hors des limites de la ville de Nancy.
Pour la ville, l’ensemble des musées nancéiens, dénommés les Nancy
-Musées, et dotés
de l’appellation «
Musée de France », rassemble le musée des Beaux-Arts, la maison Prouvé,
le Palais des ducs de lorraine
–
Musée lorrain et le Musée de l’
École de Nancy avec la villa
Majorelle. Deux galeries d’expositions, indépendantes des musées, la galerie Poirel et la galerie
Neuf complètent l’ensemble.
Malgré la proximité géographique des musées municipaux et métropolitains, leur
collaboration
s’exprim
e uniquement dans deux domaines : la gestion de la réserve commune
des musées et la mise en place de la carte « pass muséo ».
En effet, depuis 2013, la ville de Nancy et la métropole partagent une réserve commune
des musées, pour une surface totale de 5 800 m
2
, destinée à accueillir les œuvres et les objets
non exposés dans les musées des deux entités.
La gestion et la coordination de la réserve sont assurées par la direction des musées de
la ville de Nancy, plus particulièrement par la responsable de la r
égie des œuvres du Musée
lorrain. Les frais de fonctionnement sont pris en charge à hauteur de 25 % par la métropole et
le reste par la commune. Ils comprennent les coûts de fonctionnement, les frais de personnel et
25
Musée d’histoire naturelle.
26
Jardins botaniques du Gand Nancy et de l’Université de Lorraine et Jardin botanique Jean
-Marie Pelt.
COMMUNE DE NANCY
42
les coûts d’investissement
. Cette répart
ition s’est appuyée sur celle des besoins en surface
présentés dans l’étude de programmation architecturale de cet équipement.
Les partenariats visant à programmer notamment les expositions avec des thématiques
communes ou le prêt d’œuvres des collections
entre les musées nancéiens et métropolitains
n’ont pas été établis. Selon le conservateur de Nancy
-
Musées, l’absence de relations
partenariales s’explique par une approche différente appliquée à la gestion des collections par
les musées consacrés aux sciences naturelles (muséums) et ceux consacrés à la conservation et
à
l’exposition d’œuvres d’art. Les muséums s’affranchissent plus aisément de leurs collections
et adoptent des approches contemporaines pour introduire des sujets de société par rapport aux
m
usées d’art.
Malgré ces différences dans la gestion des collections, la Chambre invite la ville à
engager une réflexion sur une possible coopération entre les musées nancéiens et métropolitains
dans le cadre
de l’élaboration d’un projet culturel commun.
3.3.2
Une mutualisation des trois musées municipaux à élargir
L’organisation actuelle des musées municipaux date de 2017 et correspond à
l’achèvement du processus de mutualisation des services initié en 2014. Cette mutualisation a
abouti à la création d’une direc
tion commune et de sous-directions : un secrétariat général de
Nancy-Musées, une sous-direction des publics et de la communication, une sous-direction des
collections et une sous-direction des ressources documentaires.
L’objectif de la mutualisation était de rationaliser l’organisation des services afin de
rendre une programmation muséale plus cohérente entre les différents musées et de mieux
articuler les projets culturels entre eux.
La mutualisation a entraîné la réorganisation du service des publics (SDP) par la
répartition des chargés de médiation par typologie de public
–
et non par collection
–
permettant
ainsi
d’enrichir les pratiques professionnelles, d’éviter une segmentation par établissement ainsi
que de penser les actions de manière globale et pluridisciplinaire.
La mission de médiation culturelle
27
a été répartie dans le service selon sept
28
catégories
de publics. Cette organisation visait à approfondir l’expertise de ces publics et à favoriser les
actions transversales entre musées.
La direction
des musées a bénéficié, en 2019, d’un rattachement de la mission de
valorisation du patrimoine, ce qui a conduit à rendre l’activité de cette mission cohérente et
coordonnée au regard des actions du musée.
Le responsable de la direction de trois musées, occupant cette fonction depuis 2019, est
un conservateur en chef du patrimoine, chargé des collections archéologiques et anciennes, qui
est également le directeur du palais des ducs de Lorraine - Musée lorrain.
27
La médiation culturelle est une forme particulière de médiation qui regroupe l'ensemble des actions
visant à mettre en relation des gens
—
un public, des participants
—
avec une œuvre artistique ou une proposition
culturelle. Ses finalités sont éducatives, récréatives, sociales et citoyennes.
28
Public adulte, jeune public et familles, public scolaire, public étudiant et événementiel, public du champ
social et du handicap, médiation plastique et médiation numérique
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
La direction de Nancy-Musées comprend aussi deux directrices-adjointes qui sont
responsables respectivement du pôle des collections et celui des ressources documentaires. Par
ailleurs, elles assurent la direction des musées des Beaux-
Arts et de l’
École de Nancy.
Les équipes techniques, le service de la sécurité/sûreté et la gestion des collections
demeurent sous la responsabilité des chefs d’établissement.
Le processus de mutualisation n’a pas concerné les fonctions techniques et celles
relatives à la sécurité.
En conséquence, la Chambre invite à ana
lyser la possibilité d’une mutualisation des
services techniques et de sécurité assurant des fonctions transversales.
3.3.3
Le projet de direction scientifique et culturel non abouti
Les musées de France, conformément à l’article L.441
-2 du code du patrimoine,
établissent un projet scientifique et culturel, qui précise la manière dont sont remplies ces
missions. Le projet inclut un volet éducatif qui précise les activités et partenariats proposés aux
établissements d'enseignement scolaire.
Le projet de direction scientifique et culturelle de Nancy-Musées, devant être élaboré
en 2020, est toujours en cours de rédaction. Pourtant, c
’est un document
opérationnel et
stratégique à caractère légal et obligatoire
qui définit l’identité et les orientations des musées.
Face à ce constat, la Chambre
rappelle l’obligation d’établir un projet scientifique et
culturel mutualisé comprenant un bilan de l’existant, l’expression d’une identité des musées et
des axes stratégiques pour guider leurs actions à cinq ans. Elle invite la commune de Nancy à
soumettre le projet scientifique et culturel à l’approbation de l’assemblée
délibérante et à mettre
en place une évaluation annuelle de ce projet sur la base d
’
indicateurs à faire évoluer dans le
temps en fonction des résultats obtenus.
La Chambre
prend note de l’engagement de l’ordonnateur
en fonctions de soumettre au
conseil municipal un projet scientifique et culturel mutualisé d’ici la fin de l’année 2024.
Rappel du droit n° 2 :
Établir un projet scientifique et culturel mutualisé pour les trois
musées nancéiens conformément
à l’article L.
441-2 du code du patrimoine.
3.3.4
Une fréquentation en hausse en lien avec une programmation variée
Le musée des Beaux-Arts affiche une fréquentation constante tout au long de la période
sous revue, et ce malgré la fermeture,
entre octobre 2020 et juin 2021, des salles d’exposition
en raison de la crise sanitaire.
Le musée accueille jusqu’à 130
000 visiteurs par an et représente donc le musée le plus
fréquenté parmi les lieux gérés par Nancy-Musées, qui est le fruit du travail réalisé en direction
des publics
et d’une série d’expositions de grand intérêt
.
Le musée des Beaux-Arts est un des rares musées en France qui travaillent sur des
expositions muséales et sur l’art à l’extérieur, notamment l’art urbain, dans le cadre du
programme
Street Art dans Nancy (ADN)
et des rencontres urbaines de Nancy (RUN).
COMMUNE DE NANCY
44
La programmation des expositions est conçue suivant un principe d'alternance en deux
saisons : une exposition contemporaine, en deux volets, au printemps, au musée des
Beaux-Arts et à la galerie Poirel,
et une exposition patrimoniale, à l’automne, au musée des
Beaux-Arts. Cette formule permet de répondre aux attentes des publics et de créer un rythme
qui favorise la fidélisation.
Depuis quelques années, le musée des Beaux-Arts a
mis l’accent sur les artistes femmes
autant dans la structuration de la programmation des expositions que dans la politique
d’acquisitions pour le musée et la collection ADN. Une attention particulière est portée aux
artistes contemporaines, notamment dans
le domaine de l’art et des cultures urbaines qui est
injustement perçu comme masculin et dans lequel de nombreuses personnalités féminines
jouent un rôle majeur.
Par ailleurs, des médiations numériques proposées par le musée dans le cadre de
différents projets artistiques et culturels permettent de découvrir les
œuvres à travers
une
approche immersive, originale et ludique.
Aussi, une solution de médiation numérique directement téléchargeable sur téléphone
est proposée aux visiteurs présentant un handicap
ainsi qu’aux jeunes publics.
Le musée des Beaux-
Arts a bénéficié d’une rénovation importante en 1999 et
dispose
de ce fait des adaptations architecturales (un ascenseur, de mains courantes ou encore d'un plan
incliné) qui permettent aux personnes à mobilité réduite de découvrir les collections.
Tableau n° 15 :
Évolution de la fréquentation dans les musées municipales
Fréquentation
Musée des
Beaux-arts
Musée École de
Nancy
Musée Lorrain
Église des
cordeliers
Villa Majorelle
2017
116 916
42 171
41 359
6 496
2018
102 395
41 913
9 840
3 182
2019
121 781
44 010
82 805
Travaux
2020
58 527
19 524
41 956
26 492
2021
76 630
24 272
49 009
31 697
2022
133 780
49 823
83 605
45 040
Source : Service des musées
Le musée de l’
École de Nancy a vu également sa fréquentation progresser sur la période.
L’originalité des lieux et de leur contenu ne sont pas étrangers à cette évolution. Mais malgré
la richesse de ses collections, le musée accueille moins de visiteurs par comparaison au musée
des Beaux-Arts en raison notamment de son positionnement géographique excentré, par rapport
au centre historique de la ville, et de sa structure un peu vieillissante.
Par sa configuration architecturale, le bâtiment est difficilement accessible aux
personnes en situation de handicap du fait de l’exi
stence de nombreux demi-niveaux. La
rénovation complète du musée de l’
É
cole de Nancy n’est pas envisagée pour l’heure.
Néanmoins, des travaux de réaménagement de l’accueil, la création d’une boutique pour la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
vente d’objets dérivés en lien avec l’
Art nouveau, le développement de la médiation numérique,
et la transformation d’un espace en atelier pédagogique sont prévus à l’horizon 2024.
Le musée de l’
É
cole de Nancy voit comme une opportunité l’ouverture d’un complexe
thermal au printemps 2023 se trouvant à p
roximité et susceptible d’attirer le public dans son
lieu d’exposition. Néanmoins, les retombées en termes de fréquentation ne sont pas encore
visibles au regard de l’ouverture récente de ce nouvel équipement.
Le palais des ducs de Lorraine - Musée lorrain bénéficie d'un vaste projet de rénovation
et d'extension. Il a fermé ses portes pour travaux en avril 2018. De ce fait, les collections
permanentes sont fermées au public. Le musée propose toutefois une programmation hors les
murs, les prêts de longue durée ou encore des conférences ainsi que la visite de l'église des
Cordeliers.
L’église des Cordeliers est
le seul espace du palais des ducs de Lorraine qui reste ouvert
à la visite durant la période de fermeture pour travaux de l’établissement.
3.3.5
Une politique tarifaire poursuivant un objectif social et de fidélisation du
public
Si la tarification des musées a progressé (entre 12 % et 21 %) sur la période sous revue,
elle s’est accompagnée de l’élargissement de la gratuité à des publics ciblés, le jeune publ
ic et
le public du champ social. Pour ce qui concerne le jeune public, la gratuité a été accordée aux
jeunes de moins de 26 ans en 2020
. L’extension du principe de gratuité a été compensée par
l’augmentation des
droits
d’entrée au musée des Beaux
-arts en p
ériode d’expositions
temporaires, et au musée de l’
École de Nancy.
Depuis 2019, une chargée de médiation, référente accessibilité de Nancy-Musées, se
consacre spécifiquement à la conception de visites, d’outils et de supports pour les publics du
handicap et du champ social. Des groupes constitués relevant du champ social et du handicap
bénéficient gratuitement des actions de médiation.
Pour fidéliser leurs visiteurs, les musées de Nancy disposent de plusieurs leviers : la
gratuité accordée aux visiteurs lors des événements annuels récurrents
29
, bien ancrés dans
l’esprit du public
, et les différentes formules de cartes préférentielles
30
.
Par ailleurs, l’accès à l’église des Cordeliers est devenu gratuit et l’ouverture, en
février 2020, cinq jours sur sept, de
la Villa Majorelle, a entraîné la mise en place d’une
tarification spécifique et la création d’un billet jumelé avec le musée de l’
École de Nancy.
Face à la diversité du public, les musées nancéiens tendent à rendre les lieux
d’exposition accessibles à tou
s tout en offrant des manifestations et des incitations tarifaires de
nature à inciter
le public à fréquenter régulièrement les salles d’exposition.
29
Journées européennes du patrimoine, Nuit des musées,
Journée de l’Art nouveau, soirée Halloween
.
30
Notamment, l
e « pass muséo », qui offre l’accès gratuit pendant un an dans les établissements muséaux
de la ville et de la métropole ; le « Nancy City Pass », créé en 2018, qui permet l’accès gratuit des musées
et des
transports en commun et qui, dans les faits, tend à remplacer progressivement le « pass muséo » ; et la carte Nancy
sénior, qui offre la gratuité dans les musées municipaux depuis juillet 2019.
COMMUNE DE NANCY
46
3.3.6
Le projet de rénovation du Musée Lorrain : un important enjeu patrimonial
pour la ville de Nancy
3.3.6.1
Une première adaptation du projet architectural à la suite de la découverte
de vestiges patrimoniaux
Le projet de restructuration du palais des ducs de Lorraine
–
Musée lorrain initié en
2000, est conduit
par la ville de Nancy, en tant que maître d’ouvrage.
Il a pour objectif de transformer le musée en un ensemble muséal de dimension
internationale, dans une optique de développement scientifique, culturel, touristique et
économique.
Une délibération du 30 janvier 2012 a adopté ce projet pour un montant global de
39
,93 M€ HT, incluant le diagnostic et les études préalables, les travaux et honoraires, la
maîtrise d’ouvrage, la production de contenus numériques, les assurances et frais divers.
Le maître d’œuvre a été désigné par le conseil municipal lors de la
séance du
23 septembre 2013
, à l’issue du concours international d’architecture et d’ingénierie organisé à
l’occasion de ce projet.
En 2013, le montant des travaux est estimé à 29,15
M€
HT dont 3
M€
HT de mobilier
(mobilier muséographique, multimédia et signalétique). Le marché de maî
trise d’œuvre a été
conclu pour un montant provisoire de 5,1 M
€
HT, soit un total (travaux et honoraires) de
34,22
M€
HT.
Après un premier avis favorable rendu par la commission nationale des monuments
historiques, le 8 septembre 2014
, le projet architectural a dû faire l’objet d’adaptations visant à
intégrer les demandes formulées par le ministère de la culture et de la communication à la suite
des investigations complémentaires menées sur le mur de séparation du jardin du palais ducal
et du jardin du palais du Gouvernement en 2015. La demande consistait à adapter le projet afin
de conserver ce mur, dont l'importance patrimoniale avait été confirmée par des sondages
archéologiques, en l'intégrant et en le valorisant dans une nouvelle proposition architecturale.
Le projet revu est adopté en 2017. Une nouvelle démarche de redimensionnement du
projet est engagée en 2020, après
plusieurs appels d’offres
infructueux
3.3.6.2
D
es appels d’offres
infructueux
Le 20 mars 2017, le conseil municipal a approuvé
l’avant
-projet définitif, permettant de
déterminer l’essentiel du projet,
Le montant des travaux est arrêté à la somme de 28,19
M€
HT
de travaux et 3,38
M€
HT de mobilier, auxquels s’ajoutent 5,83 M€ de frais d’honoraires de la
maîtrise d’œuvre. Le montant des travaux s’élève alors à 37,41
M€
HT.
Une convention de cofinancement 2017/2024 du projet de rénovation est signée le
30 juin 2017
pour un montant de 39,61 M€ HT (le montant global de l’opération est alors estimé
à 43,66 M€, dont une partie soit 4,05
M
€ a déjà été financé dans le cadre d’une convention
2007-2007. L
a ville de Nancy, l’
État (DRAC), et la Région Grand Est
s’engagent
à contribuer
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
chacun en faveur du projet à hauteur de 30 %, le Département de Meurthe-et-Moselle à hauteur
de 10 %.
Le 6 octobre 2017, les espaces d’exposition permanente du musée ont fermé au public,
laissant place à une vaste opération de transfert vers la réserve commune des musées de
l’ensemble des collections présentes sur le site du palais ducal (soit 35
000 objets environ),
achevée en novembre 2019. La réserve commune constituée de 22 cellules de stockage
d’œuvres et 18 espaces de travail
pour une surface utile de 3 573 m
3
est arrivée à saturation en
raison du transfert des collections du Musée lorrain. La surface de stockage
n’
est plus suffisante
pour répondre aux besoins des différents musées, une situation qui devrait prendre fin avec la
réouverture du Musée lorrain.
Le 14 mai 2018, le conseil municipal a approuvé le lancement de l’appel d'offres de travaux.
Trois consultations, lancées successivement le 27 juillet 2018, le 2 mars 2019 et le 6 novembre
2019
, après un travail d’adaptation
du projet architectural, ont été déclarées sans suite, en raison du
non-
respect par les candidats de l’enveloppe financière fixée par la ville de Nancy.
Les offres des candidats excédaient des crédits budgétaires alloués notamment pour les
travaux de gro
s œuvre qui présentent des difficultés de réalisation en raison du site historique et
archéologique sur lequel se trouve le Musée lorrain et rende
nt l’intervention des entreprises complexe.
3.3.6.3
Une nouvelle adaptation du projet pour pallier des difficultés techniques et
respecter l’enveloppe budgétaire consacrée
À
l’automne 2020, la ville de Nancy
a demandé
au maître d’œuvre de l’opération de mener
des études complémentaires pour adapter le projet, sans modification du parcours scientifique et
muséographique,
et dans le respect de l’enveloppe budgétaire
consacrée à ces travaux.
Elles ont donné lieu à la remise d’un
avant-projet définitif le 17 décembre 2020,
affirmant les grandes orientations suivantes :
-
l
’abandon
du projet d’
amphithéâtre-salle de conférences prévu initialement en sous-sol ;
-
l
’abandon
du projet de bâtiment de verre, remplacé par un auvent faisant office de lieu
de passage.
Par ailleurs, le Tribunal administratif de Nancy a statué sur la non-conformité
31
du projet
avec le plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé de la commune de Nancy
32
et
a annulé, le 15 décembre 2020, l’autorisation de travaux déposée par la commune.
Fin 2022,
le plan de sauvegarde et de mise en valeur a été mis à jour afin de garantir la compatibilité entre
ce document réglementaire et le projet architectural de rénovation et d’extension.
31
Le 15 décembre 2020, le tribunal administratif a jugé que
« le plan de sauvegarde et de mise en valeur
du secteur sauvegardé de la commune de Nancy (PSMV), approuvé le 30 juillet 1996 et modifié en 2007, (…)
auxquels aucune dérogation n’est prévue, ne permettait ni la démolition ou une transformation autre qu’un retour
à l’état initial de ces trois derniers bâtiments, dès lors qu’ils ont été classés au titre des monuments historiques
par un arrêté du 21 décembre 2005, ni la réalisation d’un toit plat ou l’utilisation de matériaux étrangers à la
région pour le bâtiment nouveau ».
32
En effet, le cœur de la ville de Nancy (ville médiévale, ville neuve et ensemble XVIII
ème
siècle) est un
secteur sauvegardé qui fait l’objet depuis 1996 d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur du patrimoine (PSMV).
COMMUNE DE NANCY
48
Afin de prendre en compte les différentes contraintes soulignées et les remarques
formulées par le service des musées de France, un nouvel avant-projet a été présenté aux
pa
rtenaires de la rénovation lors d’un comité de pilotage, le 7 avril 2021
et adopté le
12 avril 2021 par le conseil municipal de Nancy pour une ouverture prévisionnelle en 2027.
3.3.6.4
Le lancement d
’
un
nouvel appel d’offres
avec un objectif de la réouverture
du musée prévue en 2029
Dans un contexte inflationniste, un travail complémentaire a ensuite été engagé par la
maîtrise d’œuvre afin d’identifier un certain nombre de pistes d’économies permettant, sans
remise en cause du projet architectural, de limiter le coût des travaux. Dans le même temps, le
budget travaux a été porté de 31,58
M€
HT à 36,8
M€
HT lors du comité de pilotage de la
rénovation du 7 décembre 2022. À chaque adaptation du projet,
l’
augmentation des frais de
maîtrise d’œuvre
a suivi la progression du coût des travaux.
Après deux années marquées par le rejet du projet par le tribunal administratif
(15 décembre 2020), l'élaboration d'un nouveau projet de musée (12 avril 2021), la validation
du plan de sauvegarde, en novembre 2022, par arrêté préfectoral, et trois appels d'offres
infructueux, le dossier a redémarré en 2023 avec
le lancement d’
un
quatrième appel d’offres de
travaux pour un commencement du chantier prévu mi-année 2024.
L
’appel d’offres
33
a été lancé le 11 juillet 2023 avec une remise des offres initialement
arrêtée le 30 octobre et prolongée au 28 novembre 2023.
Des fouilles archéologiques s
ont prévues, courant 2025, en raison de la nécessité d’un
suivi archéologique du site du Musée lorrain qui immobiliserait le chantier pendant douze mois.
Six ans après la fermeture du Musée lorrain, le chantier n’a donc touj
ours pas démarré.
Le projet tarde à se concrétiser avec des reports successifs concernant la date
d’ouverture. Le premier projet,
approuvé en mars 2017, devait initialement durer cinq ans et
s’achever en 2023. Une nouvelle version du projet adoptée en 202
1 a décalé de quatre ans la
date prévisionnelle d’ouverture
et a fixé un nouveau calendrier avec une date possible
d’ouverture au public en
2027. Enfin, une nouvelle programmation a visé fin 2029 pour
l
’achèvement de travaux et
la réouverture du musée au public.
Si ce délai est tenu, le Musée lorrain rouvrira ses portes après plus de 12 ans de fermeture
et des crédits de travaux qui ont fortement progressé
et qui pourraient encore s’accroître lors de
la réalisation du marché.
Plus de 57 M€ d’autorisations de programme ont été passées par la
ville sur ce projet, dont 50,5
M€ en 2023.
33
L’appel d’
offres a concerné 20 lots
; les lots (n° 21, 22, 23 et 00) relatifs au mobilier et l’équipement
seront lancés ultérieurement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune de Nancy propose une offre culturelle riche et dynamique avec une grande
diversité d
’
équipements et de services.
Cette politique gagnerait toutefois à s’inscrire dans une
stratégie de long terme plus précisément définie, qui permettrait de renforcer la cohérence de
l’
importance des
moyens mis en œuvre.
Les dépenses consacrées à la politique culturelle constituent en effet le premier poste
de dépenses parmi les politiques publiques municipales. Elles représentent 21 % des charges
de fonctionnement du budget global.
L’un des principes
de
l’action de la commune dans le domaine de la culture
est
l’égalité
d’accès
aux biens culturels et aux pratiques artistiques. Une politique tarifaire ciblée et des
actions à destination de publics particuliers comme le public scolaire et les publics empêchés
tendent à satisfaire cette exigence.
Les dépenses de la commune en faveur de la culture sont majoritairement orientées vers
le soutien à différentes structures. 40 % des dépenses de fonctionnement sont ainsi affectées au
financement des établissements labellisés, dont
l’Opéra national de Lorraine
.
Concernant les investissements, le projet de rénovation du Musée lorrain initié en 2013
a dû faire l’objet d
e nombreuses adaptations. Sa
mise en œuvre
tarde à se concrétiser avec des
reports successifs de réouverture au public. Ces retards
, conjugués à l’inflation et à la révision
des montants
inhérents à l’évolution du marché du bâtiment sont à l’origine d’un
renchérissement de son coût, lequel a fortement progressé depuis 2012, date de la présentation
initiale du projet.
4
DES SERVICES RÉORGANISÉS ET MUTUALISÉS
4.1
Une réorganisation des services optimisant le nombre de directions
La commune de Nancy a engagé une réorganisation de ses services en 2021.
S’appuyant sur les conclusions d’un
audit organisationnel rendues en octobre 2020,
cette nouvelle organisation vise à améliorer la cohérence et la lisibilité des missions et des
directions ainsi qu’à faciliter la transversalité des politiques publiques au sein et entre les
directions générales adjointes.
Elle s’articul
e autour de trois directions générales adjointes, (DGA)
–
DGA ville
éducative culturelle et solidaire, DGA ville attractive écologique et citoyenne et DGA
ressources - au lieu de cinq précédemment (économie, développement et urbanisme, proximité
et cadre de vie, culture et attractivité, ressources et, enfin, solidarités éducat
ion famille) et d’un
secrétariat général en charge notamment des projets transverses, de la lutte contre les
discriminations, de la communication interne, de la relation à l’usager et des démarches qualité,
de l’évaluation des politiques publiques, de la t
ransition écologique.
COMMUNE DE NANCY
50
Le nombre de directions a été fortement réduit, passant ainsi d’une
trentaine à 16.
4.2
La mise en place
d’un projet d’administration
En parallèle, la v
ille de Nancy s’est dotée en 2021 d’un projet d’administration
pour le
mandat actuel.
Défini dans le cadre d’une concertation avec les agents sur la réorganisation de
la collectivité et sur les évolutions à envisager pour faciliter la coordination et la transversalité
et pour améliorer les processus internes et les différents outils (outils métiers, outils liés à la
relation aux usagers, outils de pilotage et d’évaluation...), ce projet comprend 35 actions
articulées autour des six axes suivants :
-
améliorer l’accueil des usagers et des partenaires de la ville de Nancy
;
-
placer l’humain
au cœur du fonctionnement
de l’administration ;
-
favoriser le partage de l’information, la transversalité et clarifier les circuits de
décision ;
- développer et moderniser les outils de travail ;
-
intégrer la transition écologique dans l’ensemble de l’action de la commune
;
- inscrire la participation des usagers et des agents dans la conduite des politiques
publiques.
C
e projet d’administration ne comprend pas
d
’axe portant sur l’égalité professionnelle
entre les femmes et les hommes. La stratégie mun
icipale en matière d’égalité professionnelle
est précisée dans les lignes directrices de gestion et examinée dans la partie 5 du présent rapport.
4.3
Le renforcement de la coopération entre la ville de Nancy et la
Métropole du Grand Nancy par une nouvelle mutualisation des
services
Si elles n’ont pas été inscrites dans un nouveau schéma de mutualisation, devenu
facultatif depuis la loi du 27 décembre 2019, de nombreuses mutualisations ont été mises en
place entre la commune de Nancy et la Métropole du Grand Nancy.
Ainsi, un service commun « Mission rayonnement » a ainsi été créé le 1
er
janvier 2022
pour assurer la communication et la valorisation du territoire.
Une direction générale adjointe ressources communes a ensuite été créée le 5 avril 2022.
Elle intègr
e la direction des systèmes d’information et des télécommunications, déjà
mutualisée, ainsi que trois nouveaux services mutualisés le 1
er
septembre 2022 : finances,
ressources humaines et achat public, juridique, assemblées.
Enfin, la direction générale des services de la Métropole du Grand Nancy et de la ville
de Nancy est mutualisée depuis 1
er
mai 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Dans le cadre de la création de la direction générale adjointe ressources, 72 agents ont
été transférés de la commune de Nancy à la Métropole du Grand Nancy le 1
er
septembre 2022
ou, pour la majorité de ceux relevant du service des ressource humaines, le 1
er
janvier 2023.
À terme, la commune de Nancy envisage la mutualisation de la totalité des fonctions
ressources entre deux administrations.
Les objectifs poursuivis par la mutualisation sont les suivants :
-
améliorer la qualité du service rendu aux usagers ;
-
développer les expertises et la professionnalisation des équipes ;
-
optimiser les dépenses effectuées.
Chacune des mutualisations a fait l’objet d’une
convention entre les parties.
Sur le plan financier, les conventions ont pour objectif de définir notamment les parts
respectives des dépenses prises en charge par la commune et par l’EPCI. Deux types de
dépenses font l’objet d’une refacturation : les ch
arges de personnel et les charges courantes.
Le coût du service commun est calculé à partir du coût constaté au 31 décembre de
l’année de référence
34
. Il
s’élève à 9,9
M
€, répartis
entre la ville et la métropole dont 4,5
M€
,
constitués à 98 % des charges de personnel, sont pris en charge par la ville de Nancy. À ces
dépenses seront ajoutés des économies ou surcoûts constatés entre le 31 décembre N et le
31
décembre de l’a
nnée de référence. La refacturation des dépenses engagées auprès de la
métropole prévue par des conventions n’a pas encore été mise en place
, mais doit être anticipée
par la commune dans ses charges.
Engagée dans un processus ambitieux de rapprochement et de rationalisation de ses
services, la commune de Nancy poursuit notamment un objectif
d’économies d’échelle
, qui
constitue
l’un des enjeux de la mutualisation.
La Chambre
constate que cette recherche d’économies d’échelle intervient dans un
contexte où le processus de mutualisation a été réalisé à effectifs constants mais avec la
requalification de certains postes de catégorie C en catégorie B alors que les charges de
personnel constituaient l’essentiel des dépenses de fonctionnement des services.
La Chambre relève que le
projet d’administration,
la réorganisation des services et la
création de services communs ont été menés presque concomitamment. Elle invite la commune
à en dresser dès 2024 un bilan quantitatif et qualitatif afin de mesurer le degré de réalisation
des objectifs fixés dans le cadre de ces évolutions organisationnelles successives.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Un plan d’administration a été adopté en 2021 et une nouvelle organisation des services
a été mise en place. Des services communs avec la Métropole du Grand Nancy ont par ailleurs
été créés en 2022 et 2023. Ils concernent notamment la direction générale, la gestion des
ressources humaines et les finances. La Chambre invite la commune à dresser dès 2024 un
premier bilan de ces évolutions.
34
L’année de référence est 2021 pour la mission rayonnement et, pour les autres mutualisations, 2022.
COMMUNE DE NANCY
52
5
L’
ÉGALITÉ PROFESSIONNELLE ENTRE LES FEMMES ET
LES HOMMES : DE NOMBREUSES ACTIONS MISES EN
ŒUVRE
, DES MARGES DE PROGRÈS QUI DEMEURENT
5.1
Une part des femmes prédominante au sein de
l’effectif global
35
En 2021, la part des femmes dans l’effectif global (1
143 ETP) représentait 56 %. Ce
taux demeure inférieur à la moyenne nationale qui est de 61,3 %.
Si le taux de féminisation parmi les agents contractuels
36
était de 65 %, il demeurait plus
faible pour les emplois permanents. Toutefois, le taux de femmes parmi les emplois permanents
est passé en cinq ans de 52 % à 56 %.
Au sein de l’administration municipale, les filières d’emploi présentent une répartition
sexuée marquée. Pour les filières administrative, culturelle, médico-sociale, animation, les taux
de féminisation dépassent les 60 %. Dans la filière administrative, les femmes représentaient,
en 2021, 78 % des effectifs. La situation est inverse dans la filière technique où les hommes
représentaient 63 % des effectifs. Le temps partiel concerne surtout les femmes. En outre, en
2021, 25 % des femmes occupaient un emploi à temps non complet.
La féminisation des emplois de direction a progressé depuis 2017, passant de 35 % à
55 %. Le taux de féminisation a également progressé pour les catégories A et B, passant de
23 % en 2017 à 56 % en 2021.
La collectivité emploie quatre agents sur emploi fonctionnel dont deux femmes. En
2021, le poste de directeur général des services est occupé par une femme.
Bien que la part des femmes dans l’avancement de grade ait conn
u une trajectoire en
progression, elle a marqué un recul en 2021, passant de 56 % des femmes, en 2017, à 42 %. Par
ailleurs, la part des femmes bénéficiaires de la promotion interne, même si elle s’améliore,
reste
au-dessous du seuil de 50 %, bien que passant de 18 % en 2017 à 35 % en 2021 avec un pic de
46 % en 2019.
En 2021, l’écart global de rémunération entre les hommes et les femmes, en ce qui
concerne les agents titulaires, était de 11
%. Cet écart en défaveur des femmes s’explique par
de multiples facteurs dont les parcours professionnels qui comportent des périodes de travail à
temps partiel, les interruptions de carrière qui pèsent sur leurs trajectoires salariales.
Concernant les contractuels sur emploi permanent, la différence globale était en faveur
des femmes avec la rémunération des femmes supérieure à 3,5 % par rapport à celles des hommes.
La Chambre relève que la part des femmes dans les emplois fonctionnels et de direction
a progressé. La part des femmes dans les promotions internes demeure toutefois relativement
faible. Elle invite la commune à faire un bilan de la situation afin de mettre en place des actions
permettant d’améliorer l’accès des femmes à la promotion interne.
35
Données au 31 décembre 2021.
36
Permanents.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
La ville n'a pas mis en place d'expérimentation sur un index
de l’
égalité professionnelle,
à travers un panel d’
indicateurs relatifs aux écarts de rémunération entre les femmes et les
hommes
et d’actions mises en œuvre pour les supprimer
. La
constitution d’un groupe de travail
dédié est envisagée par la commune.
Une coordinatrice
–
référente égalité, rattachée à la direction des ressources humaines,
a été recrutée en mars 2023 pour coordonner la politique interne en matière d’égalité
professionnelle pour la ville de Nancy, son CCAS et la métropole et conduire un groupe de
travail qui traiterait les sujets en lien avec les disparités de rémunération entre les femmes et les
hommes.
Dans la perspective de l’obligation de m
ise en place
d’un panel d’indicateurs portant sur
l’égalité professionnelle dans la fonction publique ter
ritoriale, la Chambre invite la commune à
la vigilance quant à l’analyse des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes
37
afin
d’identifier les causes de ces écarts et de mettre en place des actions de correction.
5.2
De nombreuses actions mises en œ
uvre
5.2.1
La mise en place d’un comité de pilotage égalité
Afin de permettre la mise en œuvre et le suivi des actions dédiées à l’égalité entre les
femmes et les hommes, la commune a instauré un comité de pilotage (COPIL) égalité. Composé
d’élus, de représentants de la direction des ressources humaines et d’agents des services, le
comité s’est réuni à six reprises depuis son installation le 7 juin 2021 et a permis la création
d’un réseau de référents égalité constitué de dix agents.
Le rôle de ces référents est
d’assurer un relais d’information auprès de l’ensemble des
agents. Ils assurent également un rôle de facilitateur sur le terrain pour la mise en œuvre des
actions et disposent pour cela d’une lettre de mission.
La composition du réseau de référents égalité est majoritairement féminine, la Chambre
invite à diversifier le groupe avec des représentants de chaque genre pour atteindre une
représentation paritaire.
5.2.2
Un dispositif de signalement externalisé
Un dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement
sexuel ou moral et agissements sexistes pour l’ensemble de son personnel a été mis en place,
par conventionnement avec le centre de gestion de Meurthe-et-Moselle, pour recueillir les
signalements des agents qui s'estiment victimes d'un acte de violence, de discrimination, de
37
La loi n° 2023-623 du 19 juillet 2023
visant à renforcer l’accès des femmes aux responsabilités dans la
fonction publique.
COMMUNE DE NANCY
54
harcèlement moral ou sexuel ou d'agissements sexistes et les orienter vers les autorités
compétentes.
Le centre de gestion a mis à disposition pour cette mission une équipe pluridisciplinaire
composée de psychologues du travail, de conseillers en ressources humaines et de juristes.
Les échanges entre un agent et un interlocuteur du centre de gestion de
Meurthe-et-Moselle peuvent être réalisés de manière dématérialisée ou/et par téléphone.
Les agents ont été
destinataires d’une
communication collective expliquant le dispositif
de signalement.
En 2021, la ville de Nancy n’a pas enregistré de signalements.
En 2022, sur sept
signalements, cinq ont été considérés comme recevables.
5.2.3
L’expérimentation d’un dispositif de soutien à l’activité professionnelle des
agentes victimes de règles incapacitantes
La mise en place à compter du 1
er
avril 2024 de quatre mesures en faveur des agentes
victimes de règles incapacitantes a été annoncée à la formation spécialisée en matière de santé,
de sécurité et de conditions de travail du comité social territorial.
Ces mesures, déployées en faveur des agentes ayant fait connaitre leur situation au
médecin du travail, sont les suivantes :
-
mise en place de facilités horaires (arrivée plus tardive le matin, départ plus tôt le soir) ;
-
mesures organisationnelles (recours étendu au télétravail, pauses plus fréquentes ou
possibilités de marcher) ;
-
a
ménagement du poste de travail et de l’environnement de travail (réduction des efforts
physique
s, des mobilités et des déplacements lorsqu’ils sont trop fréquents, alternances des
stations assis et debout, adaptation des aménagements des installations sanitaires) ;
-
a
utorisation d’absence de deux jours par mois maximum dans la limite de treize jours
par an.
5.2.4
Des formations à destination des agents municipaux à renforcer
La commune de Nancy a mis en place un plan de formation axé sur la promotion de
l’égalité entre les femmes et les hommes visant à la fois l’ensemble des agents et des publics
ciblés.
Ai
nsi, des policiers municipaux ont bénéficié d’une formation de prévention portant sur
les violences faites aux femmes. Des agents de médiathèques ont suivi une formation destinée
à promouvoir une littérature non sexiste auprès des
jeunes lecteurs. L’égalit
é entre les filles et
les garçons a été abordée à travers les formations « agir auprès des jeunes publics » et « les
activités physiques et sportives, vecteur d’égalité filles garçons
» destinées aux agents
animateurs, éducateurs sportifs, éducateurs jeunes enfants et responsables de crèches.
L’ensemble des agents ont été destinataires d’une
formation portant sur l’égalité
professionnelle, la lutte contre les stéréotypes de genre et les discriminations tandis que les
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
agents encadrants ont été destinataires de la formation relative à la prévention et à la lutte contre
les violences sexuelles et sexistes au travail.
Ces formations n’ont pas de caractère obligatoire
, sauf pour les référents égalité. La
participation à ces formations demeure peu élevée
38
.
Au cours de
la période sous revue, aucun élu n’a suivi de formation en matière d’égalité
professionnelle, de prévention et de lutte contre les violences sexuelles et sexistes au travail. La
Chambre relève par ailleurs que, pour toute la période sous revue, les ouvertures de crédits et
les réalisations relatives à la ligne budgétaire dédiée à la formation (compte 6535) sont
inférieures au plafond déterminé par le conseil municipal relatives au droit à la formation des
élus municipaux
39
.
Afin de sensibiliser le plu
s grand nombre d’agents municipaux aux enjeux de l’égalité
professionnelle, la Chambre
invite à rendre la formation relative à l’égalité professionnelle et à
la lutte contre les violences sexuelles et sexistes au travail obligatoire pour le personnel
encadrant qui contribuera ainsi à une diffusion large de cette thématique au sein de ses services.
5.2.5
Les campagnes de sensibilisation contre des violences sexuelles et sexistes à
destination des agents municipaux et du grand public
La ville de Nancy, son CCAS et la métropole organisent conjointement, depuis 2021,
une semaine de sensibilisation et de prévention des violences sexuelles et sexistes, dans le cadre
de la journée internationale de lutte contre les violences faites aux femmes du 25 novembre.
Des ateliers ont été proposés aux encadrants
et à l’ensemble des
agents des trois structures avec
des actions plus spécifiques en direction des représentants du personnel et des policiers
municipaux.
Conjointement aux actions à destination des agents municipaux, des actions en direction
du grand public ont été mises en œuvre autour de deux dates symboliques, le 8 mars et le
25 novembre. Elles ont porté sur les évènements initiés ou soutenus par la ville de Nancy en
lien avec les sujets relatifs à l’égalité entre les fe
mmes et les hommes et à la sensibilisation aux
actes de violence, de discrimination, de harcèlement sexuel ou moral et agissements sexistes à
travers des expositions, ateliers participatifs, cafés débat et concerts.
38
Les formations de la semaine du 21 novembre 2022 (ville, CCAS, métropole) : formation pour prévenir
le harcèlement sexuel et les agissements sexistes (24 agents), égalité filles/garçons : agir auprès des jeunes publics
(13 agents), la police municipale et les violences faites aux femmes (21 agents).
39
Conformément aux dispositions de l’article L. 2123
-12 du CGCT.
COMMUNE DE NANCY
56
5.3
Des lignes directrices de gestion à renf
orcer en matière d’égalité
professionnelle entre les femmes et les hommes
À la ville de Nancy, les lignes directrices de gestion
40
(LDG) ont été établies le
1
er
janvier 2021, pour une durée de six ans conformément au décret
41
n° 2019-1265 du
29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices.
Elles déclinent des objectifs de la stratégie pluriannuelle de gestion des ressources
humaines. Bien que la thématique de
l’égalité professionnelle et la lutte contre tous types de
discrimination soit abordée dans le document stratégique, elle demeure succincte, se limitant
principalement à rappeler l’existence d’un rapport en matière d’égalité entre les femmes et les
hommes présenté chaque année
à l’assemblée délibérante.
Par ailleurs, le document contenant les lignes dire
ctrices de gestion n’a pas gagné en
contenu après trois années
de mise en œuvre.
Il ne comporte que marginalement les orientations
en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Les
mesures visant en
particulier à assurer l'égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures de promotion
en tenant compte de la part respective des femmes et des hommes dans les cadres d'emplois et
grades concernés
42
et à favoriser en matière de recrutement l’égalité professionnelle entre les
femmes
et les hommes n’ont pas été exprimées de manière explicite. Une déclinaison
opérationnelle des objectifs fait défaut.
La Chambre
attire l’attention sur le fait que la politique d’égalité entre femmes et
hommes nécessite de s’appuyer sur des perspectives d’engagement de moyen et long terme.
Recommandation n° 3.
:
Orienter l
a stratégie en matière d’égalité femmes et hommes
avec
une vision à moyen et long terme de ses engagements.
5.4
Un plan d’action pluriannuel pour l’égalité professionnelle entre les
femmes et les hommes à établir
La loi du 6 août 2019 n° 2019-828 de transformation de la fonction publique a introduit
l’
obligation pour les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération
intercommunale de plus de 20
000 habitants d’établir un plan d’action
p
our l’égalité
professionnelle entre les femmes et les hommes. L
’établissement du plan d’action
dont la durée
ne peut excéder trois ans renouvelables, doit permettre :
40
La loi n° 2019-828 du 6 août 2019
dite de transformation de la fonction publique a instauré l’obligation
pour toutes les collectivités territoriales de définir des lignes directrices de gestion. Elles ont vocation à déterminer la
stratégie pluriannuelle du pilotage des ressources humaines de l’employeur et sont en ce sens des outils de pilotage.
40
Les articles de 13 à 20.
41
L’article 19 du décret n°
2019-1265 du 29 novembre 2019 re
latif aux lignes directrices et à l’évolution
des attributions des commissions administratives paritaires.
42
L’article L.
132-10 du code général de la fonction publique :
« l'avancement de grade tient compte de
la situation respective des femmes et des hommes dans les corps, cadres d'emplois et grades concernés, dans le
cadre des lignes directrices de gestion prévues au chapitre III du titre Ier du livre IV. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
-
d
’évaluer, de prévenir et traiter les écarts de rémunération entre les femmes et les
hommes ;
-
d
e garantir leur égal accès aux corps, cadres d’emplois, grades et emplois de la fonction
publique ;
-
f
avoriser l’articulation entre activité professionnelle et vie professionnelle et familiale
;
-
prévenir et traiter les discriminations, les actes de violence, de harcèlement moral ou
sexuel ainsi que les agissements sexistes.
Le décret n° 2020-528
du 4 mai 2020 précise les conditions d’élaboration du plan et
prévoit une pénalité
43
en cas d’absence d’élaboration du plan ou de non renouvellement
.
La commune
ne dispose pas d’un document distinct dénommé plan d’action qui intègre
outre les objectifs à atteindre,
les indicateurs de suivi et leur calendrier de mise en œuvre.
En
effet, un plan d’action communal avec des objectifs portant sur une période annuelle
a été
incorporé au rapport annuel
portant sur l’égalité professionnelle femmes hommes à partir de
2022
. Seul le rapport sur l’égalité professionnelle femmes hommes a été présenté au
comité
technique du 30 mars 2021, puis au conseil municipal du 12 avril 2021.
La Chambre
invite la commune à élaborer un plan d’action s’inscrivant
dans un cadre
pluriannuel. Ce plan
s’organiserait autour d’objectifs
déclinés en actions précisant des porteurs
de l’action, des modalités de mise en œuvre, un calendrier, des moyen
s estimés et des
indicateurs de suivi. Il prévoirait des bilans intermédiaires et
pourrait faire l’objet d’ajustement
s
au vu de ces bilans.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
De nombreuses actions ont été menées en faveur
de l’égalité entre les femmes et les
hommes à la ville de Nancy. De ce fait, plusieurs indicateurs comme la part des femmes dans
les emplois fonctionnels et de direction
et
le taux de femmes parmi les emplois permanents
montrent une évolution favorable.
Pour autant, des marges de progrès subsisten
t, en particulier s’agissant de
la
formalisation des documents stratégiques tels que les lignes directrices de gestion et le plan
d’action pluriannuel en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
43
1
% de la rémunération brute annuelle globale de l’ensemble des personnels de l’employeur public
; si
transmission avant la fin du délai de mise en demeure, le montant est réduit à 0,5 %.
Chambre régionale des comptes Grand Est
3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
Tél. : 03 54 22 30 49
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Grand Est :
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est