C
OUR DES
C
OMPTES
Les communes et l’école de
la République
Décembre 2008
L
a présente synthèse est destinée à faciliter la lecture et
le commentaire du rapport de la Cour des comptes qui,
seul, engage la juridiction.
Les réponses des administrations et des organismes
intéressés sont insérées dans le rapport public.
J
Avertissement
Synthèse
du
Rapport public thématique
Sommaire
3
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Présentation
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Les lacunes de l’information sur les politiques
éducatives locales
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
- Une politique rarement explicitée et
insuffisamment lisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
- Des dépenses difficiles à cerner . . . . . . . . . . . . . . . .7
2
La gestion de la carte scolaire . . . . . . . . . . . . . . . .9
- La nécessaire adaptation du cadre territorial
. . . . . .9
- Un processus de décision perfectible . . . . . . . . . . .10
- Des règles d’affectation des élèves parfois
insuffisamment formalisées . . . . . . . . . . . . . . . . .11
- La scolarisation des élèves de l’école publique
hors la commune de résidence . . . . . . . . . . . . . . .11
3
Le fonctionnement matériel des écoles
. . . . . . .13
- Des disparités importantes de moyens . . . . . . . . .13
- La rénovation nécessaire du cadre de gestion . . . .13
- L’enseignement privé
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
4
Le risque de rupture de l’égalité . . . . . . . . . . . . .15
- La diversité des interventions . . . . . . . . . . . . . . .15
- L’égalité des chances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Présentation
5
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
L'école primaire représentait en 2007 environ 6,6 millions d’élèves dont
2,5 millions en école maternelle et 4,1 millions en école élémentaire, plus de 368 000
enseignants, près de 55 300 écoles publiques et privées et environ 282 000 classes.
Elle est une compétence de base de la commune, mais elle a la particularité d'être
une politique publique partagée avec l'Etat, dont le contenu et les modalités d'exercice
ont beaucoup évolué. Le partage d'origine entre la commune, cantonnée au matériel
c'est-à-dire la construction des écoles et leur fonctionnement matériel, et l'Etat,
responsable de la fixation des programmes, des orientations pédagogiques et du
recrutement des enseignants, a été modifié au cours des années. Les communes ont mis
en place, notamment dans le temps périscolaire, des actions et des services, constitutifs,
même si cela est rarement explicite, d'une politique éducative locale qui est désormais
une composante du service public attendu des familles.
Cette évolution a été accentuée par de récentes dispositions législatives :
- la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a renforcé
le partenariat de l'Etat et des collectivités locales en créant une nouvelle instance de
concertation, le “conseil territorial de l'éducation nationale”, en redéfinissant les
responsabilités locales en matière de sectorisation des écoles et en prévoyant la possibilité
d'expérimenter la création d'établissements publics d'enseignement primaire ;
- la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école
fixe de nouveaux objectifs prioritaires à tous les niveaux de l'enseignement scolaire ;
En revanche trois textes récents instituant la semaine de quatre jours, la mise en
place de l’accompagnement éducatif
et le droit d’accueil) sont intervenus trop
tardivement au regard du calendrier de l'enquête pour qu'il soit possible d'en analyser
les modalités de mise en oeuvre et les conséquences pour les communes.
C'est dans ce contexte que les juridictions financières ont entrepris la réalisation
d'une enquête sur
“les communes et l'école”. Il ne s'agissait pas de procéder à une
évaluation des performances de l'enseignement primaire mais, plus modestement,
d'examiner les conditions dans lesquelles, aujourd'hui, les communes exercent leurs
compétences dans un domaine marqué par la prééminence du rôle de l'Etat, mais aussi
par l'étendue de leurs responsabilités.
L'enquête à l'origine de ce rapport a été réalisée par
la Cour des comptes et
14 chambres régionales des comptes. Elle a porté sur l'administration centrale du
ministère de l'éducation nationale, 14 académies et 150 collectivités de toutes tailles.
J
Cour des comptes
7
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Les lacunes de l’information
sur les politiques
éducatives locales
1
Une politique
rarement explicitée
et insuffisamment
lisible
Les actions communales au bénéfice
de l'école se sont multipliées et
diversifiées mais sont rarement mises en
cohérence de manière explicite dans une
politique éducative locale.
Cette politique, présentée comme
prioritaire, est souvent imprécise dans
ses objectifs. Dans la grande majorité
des communes, elle n'est pas clairement
définie alors que leur action dans le
domaine scolaire se traduit par des
dépenses élevées. Si quelques commu-
nes
moyennes
ou
grandes
ont
commencé à préciser le contenu de leur
politique éducative, cette démarche est
récente, même dans des très grandes
villes,
et
les
documents
produits
s'avèrent souvent assez peu élaborés et
ne permettent pas d'engager des
démarches d'évaluation des effets des
actions entreprises.
L'organisation administrative des
communes dans ce domaine n'est pas
toujours adéquate. L'absence, dans un
certain nombre de communes,
de
service dédié à la mise en oeuvre des
compétences scolaires, périscolaires et
extrascolaires ne facilite pas la définition
et le suivi d'une politique éducative
locale.
Des dépenses
difficiles à cerner
La nature des dépenses qu'une
commune doit obligatoirement consa-
crer à l'école primaire est définie par le
code de l'éducation alors que les
dépenses facultatives sont laissées au
libre choix du conseil municipal. En
revanche, les dépenses qu'une commune
engage pour son école font rarement
l'objet d'une distinction entre dépenses
facultatives et dépenses obligatoires.
Cette distinction est d'autant plus
difficile à faire que le périmètre de ces
dernières,
au-delà de la définition
générale donnée par le code de
l'éducation, n'est pas clairement précisé
et comporte des ambigüités. C'est le cas
en matière de fournitures, de manuels
scolaires, d'équipements informatiques
dont la charge est répartie entre l'Etat,
les diverses collectivités concernées et
les familles selon des dispositions qui
laissent place à des interprétations ou à
des applications variées.
Les lacunes de l’information sur les
politiques éducatives locales
8
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
L'absence
d'une
nomenclature
suffisamment précise, l'inadaptation des
outils comptables, rendent le coût des
politiques éducatives locales difficile-
ment chiffrable. Pourtant, la transpa-
rence financière et l'évaluation des
performances devraient être la règle
dans un domaine où la responsabilité est
partagée avec l'Etat, et s'appuie souvent
sur des dispositifs faisant intervenir de
nombreux partenaires.
La
Cour
considère
qu'il
est
indispensable que soient connus, aussi
précisément que possible, le coût et les
modalités de financement des politiques
éducatives locales liées à l'école primaire.
Seule cette connaissance peut permettre
de
mesurer,
et éventuellement de
corriger, les écarts entre les collectivités
susceptibles de mettre en cause les
principes d'égalité et de gratuité qui sont
au coeur de l'école républicaine.
Recommandations
Il appartient à l'Etat :
x
de clarifier le périmètre des
dépenses communales obligatoires ;
x
de mettre en place les outils
méthodologiques et comptables per-
mettant d'évaluer plus rigoureusement
les différentes composantes de la
dépense scolaire ;
x
de recueillir, en concertation
avec les collectivités locales,
les
informations statistiques et budgé-
taires concernant les actions édu-
catives locales ayant pour objectif de
donner aux communes et à l’Etat des
références facilitant l’évaluation de
cette politique publique partagée et
permettant d’en piloter l’évolution.
Quant aux communes, quelles que
soient leur taille et leurs caractéris-
tiques :
x
il
est
nécessaire
qu'elles
adaptent leur organisation adminis-
trative et comptable à la complexité de
leur politique éducative, de manière à
en
améliorer
la
transparence
et
l'efficacité.
9
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La gestion de la carte
scolaire
2
La gestion de la carte scolaire est
par
excellence
un
domaine
de
responsabilité partagée entre l'Etat et la
commune. A l'Etat, l'allocation des
emplois correspondant aux besoins
d'encadrement et d'enseignement des
écoles ; à la commune, la définition du
secteur territorial desservi par un
établissement scolaire.
La machinerie complexe qui régit
l'ouverture et la fermeture des classes et
l'affectation des enseignants, est bien
rôdée. Globalement, il n'a pas été relevé
de graves dysfonctionnements dans
l'articulation des compétences de l'Etat
et des communes alors même que deux
objectifs, parfois contradictoires, sont
assignés au système scolaire dans les
zones rurales : assurer un service public
de
l'enseignement
de
qualité
et
participer à la politique d'aménagement
du territoire.
La souplesse a prévalu dans la mise
en oeuvre du nouveau système de
répartition des emplois, et si elle se
traduit notamment dans les marges de
manoeuvre importantes données au
niveau du rectorat
voire au niveau du
département afin de permettre des
adaptations au terrain, elle risque, si elle
n'est pas maîtrisée, de mettre en cause
l'égalité de traitement de situations
comparables, qui est pourtant au coeur
du service public.
La nécessaire
adaptation du cadre
territorial
Les
regroupements
s’appuient
encore trop peu sur des structures telles
que des communautés de communes ou
d’agglomérations. L'école, notamment
dans les territoires ruraux, est souvent
devenue intercommunale uniquement
par la mise en place de simples
regroupements pédagogiques ou de
divers réseaux à vocation pédagogique.
Mais cette intercommunalité de fait
n'est plus suffisante dans la mesure où
l'école n'est pas seulement le lieu où se
dispense l'enseignement défini par les
programmes durant le temps scolaire ;
elle est devenue le centre d'un réseau de
prestations et de services complé-
mentaires (garderie,
cantine,
étude,
activités
sportives,
artistiques
et
culturelles) nécessitant une pluralité
d'acteurs et mettant en oeuvre des
relations contractuelles ou partenariales
relativement complexes. Leur mise en
cohérence sur un territoire scolaire
adapté est devenue nécessaire.
Or la confusion dans la répartition
des compétences
a souvent été
constatée au cours de l'enquête, quel que
soit la solution mise en place (transferts
partiels ou recours aux syndicats).
La gestion de la carte scolaire
10
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Les juridictions financières rappel-
lent l'intérêt que représente le transfert
de la compétence scolaire à une
intercommunalité institutionnelle en
termes d'efficacité, de lisibilité et de
partage des charges. Elles ne peuvent
que recommander une répartition claire
et efficace des compétences entre
l'intercommunalité et les communes
membres, notamment sur la base des
recommandations du ministère de
l'intérieur et de l'aménagement du
territoire.
La création des établissements
publics de l'enseignement primaire,
prévue à titre expérimental par la loi de
2004 visait à renforcer la cohérence
nécessaire au niveau intercommunal.
L'absence de texte d'application ne
permet pas sa mise en oeuvre et rend
impossible d'en évaluer l'utilité.
Un processus de
décision perfectible
La multiplication des lieux et des
procédures de concertation entre l'en-
semble des parties prenantes, notam-
ment sur la question des retraits
d'emploi,
n'empêche pas la sous-
information. En particulier, les travaux
des conseils départementaux de l'éduca-
tion nationale sont peu connus. Une
plus grande transparence contribuerait à
une plus grande compréhension des
contraintes auxquelles est confrontée
l'administration de l'éducation nationale.
Par ailleurs, la connaissance de la
population à scolariser reste imparfaite.
La responsabilité en incombe tant à
l'Etat qu'aux communes.
Une collaboration plus étroite entre
les collectivités et l'inspection acadé-
mique, chargée de gérer le processus
d'affectation
des
enseignants,
et
détentrice d'informations très utiles,
peut
permettre
de
sécuriser
les
prévisions et d'éviter des situations
tendues lors des rentrées scolaires ou, au
contraire, des investissements inutiles.
Ainsi, une amélioration en matière
d'information
des
maires
sur
la
population à scolariser devrait être
obtenue avec les récentes mesures
permettant la transmission au maire de
la liste des enfants ouvrant droit aux
allocations familiales ou le déploiement,
par l'éducation nationale, de la
base de
données
concernant
les
effectifs
scolarisés (base élèves).
Mais les communes doivent aussi
mettre en oeuvre,
ou améliorer,
le
processus de prévision des effectifs à
scolariser. Celui-ci doit en effet prendre
en compte notamment les données
démographiques locales, l'incidence des
constructions projetées et les capacités
d'accueil des établissements existants
dont elles ont connaissance.
La gestion de la carte scolaire
11
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Des règles d'affec-
tation des élèves
parfois insuffisam-
ment formalisées
L'affectation des élèves dans les
écoles
relève
directement
de
la
responsabilité propre des communes. Si
la sectorisation est remise en cause dans
le second degré, elle reste en vigueur
dans le premier degré.
Depuis le
1er janvier 2005 elle doit résulter d’une
délibération du conseil municipal et non
plus d’un arrêté du maire.
Or,
le
quart
des
collectivités
examinées n'ont pas mis en place de
sectorisation et parmi celles qui l'ont
fait,
deux sur cinq ne l'ont pas
formalisée
conformément
à
la
réglementation.
De fait, les règles d'affectation des
élèves sont marquées très généralement
par un
pragmatisme qui n'est pas
toujours compatible avec une applica-
tion unifiée de la réglementation et par
une certaine opacité quand les choix
effectués ne sont pas soumis, comme ils
le devraient, à l'assemblée délibérante.
Quant aux dérogations à ces règles, plus
ou moins largement concédées aux
familles, il a été constaté qu'elles sont le
plus souvent accordées sur la base de
critères objectifs (rassemblement des
fratries, lieu de travail des parents,
proximité garderie ou nourrice…) mais
qu'elles
sont
elles
aussi
peu
transparentes.
La scolarisation des
élèves de l'école
publique hors la
commune de
résidence
La réglementation ne prévoit aucune
interdiction
ou
limitation
à
la
scolarisation d'un enfant en dehors de sa
commune de résidence. Dans le même
temps, la sectorisation impose l'affec-
tation de l'élève dans une école donnée à
l'intérieur de la commune quand elle en
compte plusieurs.
Souvent pour asseoir leur rôle ou
pour éviter la fermeture d'écoles, de
nombreuses
communes
favorisent
l'accueil des élèves extérieurs.
Or, il est rare que ces communes
d’accueil réclament une participation
financière aux communes de résidence
des élèves concernés. En outre, très peu
nombreux sont les maires qui ont
soumis au vote de leur conseil municipal
cette décision qui fait supporter aux
contribuables de la commune d'accueil
des charges qui pourraient ne pas leur
incomber.
La gestion de la carte scolaire
12
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
x
L'Etat
doit
fournir
aux
communes une information suffisante
sur les évolutions prévisibles à moyen
terme de la carte scolaire.
x
De même l'Etat doit fournir aux
communes de résidence toutes les
informations utiles (effectifs,
mais
aussi
évolutions
prévisionnelles)
concernant la scolarisation de leurs
ressortissants à l'extérieur de la
commune ou dans les écoles privées.
x
Les décisions relatives à la
sectorisation et aux contributions
demandées pour les élèves extérieurs à
la commune doivent faire l'objet d'une
décision expresse du conseil municipal,
seul compétent aujourd'hui en la
matière.
x
Le transfert à une structure
intercommunale, de préférence une
communauté (d’agglomération ou de
communes) d’un ensemble cohérent
de compétences en matière scolaire et
périscolaire répondant à des besoins
appréciés à l’échelle du territoire
considéré doit être envisagé.
Recommandations
13
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Des disparités
importantes de
moyens
Des disparités, parfois fortes, ont été
relevées dans l'effort financier consenti
par les communes pour leurs écoles. Ces
différences portent principalement sur
le domaine des matériels et fournitures.
Ainsi, certaines communes prennent en
charge les manuels scolaires et les achats
de petites fournitures individuelles,
d'autres non ; les dotations en matériels
informatiques sont très variables d'une
municipalité à l'autre, voire d'une école à
l'autre au sein d’une même commune.
Dans le domaine des équipements
informatiques,
l'Etat porte une part de
responsabilité
dans
les
disparités
constatées puisqu'il n'a pas tranché sur
le caractère obligatoire ou non de
l'acquisition,
par les communes,
de
matériel informatique à usage pédago-
gique.
La rénovation
nécessaire du cadre
de gestion
Les outils du dialogue entre l'Etat et
les communes paraissent insuffisants.
La fonction de directeur d'école est
aujourd'hui considérée comme peu
attractive alors qu'elle recouvre l'exer-
cice d'une responsabilité essentielle pour
le bon fonctionnement de l'école et
constitue un lien
indispensable per-
mettant d'articuler les préoccupations
pédagogiques qui sont de la compétence
exclusive
des
enseignants
et
les
questions administratives qui relèvent
d'un domaine partagé avec les autorités
communales. Cette fonction de direc-
tion gagnerait à être redéfinie.
Par ailleurs, si
nombre de caisses
des écoles demeurent inactives ou
exercent
peu
d'activités,
certaines
d'entre elles prennent dorénavant en
charge des actions périscolaires et
notamment les programmes de réussite
éducative, possibilité offerte par la loi de
2005. L'absence de personnalité morale
de
l'école contribue à favoriser ce type
de portage. Pourtant, ces établissements
publics communaux n'ont pas un type
de gouvernance approprié à cette
fonction nouvelle.
La mise en place dans les écoles
élémentaires de l’éducation prioritaire,
lors de la dernière rentrée scolaire d'un
accompagnement éducatif
de deux
heures, quatre jours par
semaine qui
s'insère dans un temps périscolaire où
les communes sont déjà présentes
démontre que la recherche d'une bonne
articulation des actions de l'Etat et des
communes
est
plus
que
jamais
nécessaire. Elle ne pourra en effet être
assurée sans une amélioration des
échanges d'information et une concer-
tation préalable approfondie.
Cour des comptes
3
Le fonctionnement matériel
des écoles
L'enseignement
privé
Faute de disposer d'un système de
comptabilité analytique adapté,
les
communes sont, pour la plupart, dans
l'incapacité de connaître le coût de leurs
écoles primaires. Elles ne sont, par
conséquent, que rarement en mesure de
calculer le montant de la participation
des autres communes aux frais de
fonctionnement de leurs écoles au titre
de la scolarisation des élèves non
résidents ou de justifier le montant du
“forfait communal”
dû aux écoles
privées.
Le régime de financement de
l'enseignement privé n'est pas toujours
d'application
aisée.
L'intervention
réglementaire, validée ou au contraire
sanctionnée par la jurisprudence,
a
permis de préciser un certain nombre de
points. Cependant, de récentes initia-
tives, tant législatives (loi du 13 août
2004) que ministérielles (circulaires des
20 décembre 2005 et 27 août 2007), ont
remis en cause les solutions qui avaient
pu être trouvées tant pour la nature des
dépenses à prendre en compte que pour
la catégorie d'élèves à retenir et ont été à
l’origine d’interprétations diverses et de
contentieux.
Il serait donc préférable d’apporter
toutes les clarifications nécessaires par la
voie législative.
Le fonctionnement matériel
des écoles
14
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Recommandations
x
Il incombe à l'Etat de mettre à
jour, en concertation avec les com-
munes,
la liste des fournitures et
matériels indispensables à la scolarité
et leurs conditions de prise en charge.
x
Les communes doivent mettre
en place les outils de comptabilité
analytique
permettant de calculer et de
justifier les dépenses scolaires, notam-
ment celles dont elles sont obligatoi-
rement
redevables
au
titre
du
fonctionnement de l'école.
x
une concertation entre l'Etat et
les
communes
doit
permettre
d'élaborer un cadre de référence
précisant la dotation minimale de
l'équipement (en termes quantitatifs et
qualitatifs) en matériels et logiciels
informatiques nécessaires à la mise en
oeuvre des programmes et préciser à
qui en incombe la charge.
x
La fonction de directeur d'école
doit être redéfinie.
x
Des précisions sont nécessaires
sur la mise en oeuvre du principe et des
modalités
de
financement
de
l'enseignement privé par le forfait
communal.
15
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Le risque de rupture de
l’égalité
4
Les collectivités locales n'affectent
pas toutes les mêmes moyens à leurs
écoles et à leurs élèves, ni en termes
absolus, ni en termes relatifs. En outre,
elles ne donnent pas les mêmes priorités
à leurs actions en faveur de l'école.
Le
développement des politiques locales
dans le cadre de la décentralisation
génère un risque accru de rupture des
principes d'égalité et de gratuité qui
fondent l'école républicaine.
La diversité des
interventions
Les dispositifs d'accompagnement
scolaire mis en place par les communes,
parfois à l'initiative de l'Etat, se sont
multipliés,
“empilés”,
rendant leur
gestion complexe et leur efficacité
difficilement évaluable. Ils ne sont pas
toujours bien articulés avec l'offre
scolaire
obligatoire
relevant
de
l'éducation nationale.
Les collectivités, notamment celles
de petite taille qui choisissent d'inscrire
leur action dans les divers dispositifs
contractuels existants ne les gèrent pas
toujours avec suffisamment de rigueur
ou rencontrent des difficultés pour leur
mise en oeuvre.
Les responsabilités
interministérielles de suivi de ces
multiples dispositifs locaux d'accompa-
gnement de la scolarité ont généré des
circuits
de
décision
complexes.
L'harmonisation des initiatives et la
coordination des partenaires multiples,
parmi lesquels l'éducation nationale n'a
pas toujours une place centrale s'avèrent
difficiles.
En outre,
leur suivi est
souvent insuffisant et l'évaluation des
résultats inexistante ou lacunaire, même
si celle-ci est dûment prévue dans les
contrats.
L'égalité des
chances
Les élèves ne sont pas à égalité
devant
l'accompagnement
scolaire,
pourtant devenu un élément du service
public. Les prestations offertes peuvent
être très différentes d'une commune à
l'autre, en fonction de la taille de celles-
ci, des moyens dont elles disposent et
des priorités librement fixées par les
élus.
A cet égard la mise en place par
l'éducation nationale d'un accompa-
gnement éducatif
d'une durée indicative
de deux heures, proposé dès 2008 à tous
les élèves des écoles élémentaires de
l’éducation
prioritaire,
du
cours
préparatoire au CM2, quatre jours par
semaine va certaine-ment dans le sens
d'une plus grande égalité. Sa mise en
16
Le risque de rupture de l’égalité
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Les juridictions financières recom-
mandent à l'Etat, en concertation avec
les communes :
x
de clarifier la répartition des
compétences en matière d'accompa-
gnement de la scolarité, ce qui implique
que l'Etat fixe un cadre minimal
suffisamment
précis
pour
qu'il
s'impose à tous les partenaires de
l'école ;
x
de définir un cahier des charges
national des services ou prestations
attendues
dans
le
cadre
de
l'accompagnement
scolaire,
qui
constituerait un cadre de référence
permettant
d'évaluer
(et
donc
éventuellement de corriger) les écarts
susceptibles de mettre en cause l'égalité
des chances.
oeuvre
nécessitera
toutefois
une
coordination
avec
l'action
des
communes
et
la
passation
de
conventions.
La
généralisation
de
l'accompagnement éducatif
devra se
combiner avec la diversité des politiques
éducatives locales.
L'enjeu de l'égalité des chances
apparaît central. Il justifie la mise en
place d'outils budgétaires et comptables
rendant possible l'évaluation de la
politique publique concernant l'école. Il
est
inséparable
du
débat
sur
l'intercommunalité, tant il est vrai que
les petites communes ne pourront pas
organiser
ni
financer
seules
les
prestations et services
liés à l'école.
Enfin, il rend nécessaire un partenariat
renouvelé entre l'Etat et les communes
(ou leurs intercommunalités) au service
de l'école.
Recommandations