ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA POLITIQUE
D’ACCUEIL
DU JEUNE ENFANT
Évaluation de politique publique
Rapport public thématique
Synthèse
Décembre 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Les dispositifs de la politique d’accueil du jeune enfant
7
2
La politique d’accueil du jeune enfant permet-elle
la création d’une offre adaptée, de qualité et équilibrée
entre les territoires ?
11
3
Les financements permettent-ils d’offrir des solutions
d’accueil accessibles à toutes les familles et soutenables
pour les acteurs publics
15
4
L’accueil formel permet-il de concilier la vie professionnelle
et la vie familiale ?
19
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
4
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
La politique d’accueil du jeune enfant
comprend l’ensemble des actions
visant à développer des solutions
d’accueil et de garde des enfants âgés
de moins de trois ans .
Dans les années 1970, de premières
aides ont été accordées aux parents
pour garder leur enfant (la garde paren-
tale) et aux assistantes maternelles . En
soutenant l’activité de ces dernières, en
accueil individuel, et en encourageant le
développement des crèches, en accueil
collectif, cette politique s’est construite
au début des années 2000 autour de
plusieurs objectifs . Une priorité était
de développer l’offre pour permettre
aux mères de retrouver une activité
professionnelle rapidement après la
naissance de leur enfant .
La présente évaluation vise à répondre
à trois questions :
–
la politique d’accueil du jeune enfant
permet-elle la création d’une offre
adaptée, de qualité et équilibrée
entre les territoires ?
1
C’est-à-dire les places d’accueil aidées et encadrées par les pouvoirs publics . L’accueil formel
recouvre différents modes de garde : assistante maternelle employée directement par des
particuliers, salariée à domicile, établissement d’accueil du jeune enfant (crèche collective, crèche
familiale, multi-accueils, micro-crèche, halte-garderie), école maternelle en préscolarisation .
2
Bouches-du-Rhône, Ille-et-Vilaine, Hautes-Pyrénées, Hauts-de-Seine, Nièvre et Vendée .
–
les dispositifs de financement public
permettent-ils d’assurer une offre
financièrement accessible à toutes
les familles, dans le respect des
contraintes financières des acteurs
publics ?
– l’accueil formel
1
permet-il de
concilier la vie professionnelle et la
vie familiale ?
Les travaux dont est issu le présent
rapport ont été supervisés par
une formation inter-juridictions
rassemblant la Cour des comptes et les
chambres régionales des comptes de
Bourgogne-Franche-Comté, Bretagne
et Pays de la Loire . Le rapport est nourri
et complété par six cahiers territoriaux,
réalisés à partir d’enquêtes conduites
auprès d’acteurs et de structures
intervenant dans six départements
2
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Les dispositifs de la politique
d’accueil du jeune enfant
La politique d’accueil du jeune enfant
a été élaborée par étapes successives .
Les objectifs poursuivis ont varié,
les acteurs se sont diversifiés et les
dispositifs complexifiés .
Une pluralité d’objectifs
et d’acteurs
L’objectif de conciliation de la vie
familiale et de la vie professionnelle,
visant notamment à encourager
l’emploi des femmes, sous-tend de
façon continue la politique d’offre
d’accueil . Le soutien à la natalité, moins
affirmé pendant vingt ans et la qualité
d’accueil ont été récemment rehaussés
au rang de priorités . Pour autant, ces
objectifs restent peu hiérarchisés .
Principe régulièrement réaffirmé,
le libre choix du mode de garde est
compris comme la mise à disposition
de tous les modes d’accueil pour tous
les parents .
Ce principe est parfois
interprété comme la possibilité de
choisir parmi les modes de garde
disponibles sans barrière financière,
ce qui est irréaliste au regard des
contraintes de finances publiques .
De nombreux acteurs sont impliqués
dans l’élaboration et la mise en œuvre
de la politique d’accueil du jeune
enfant : au plan national, plusieurs
ministères sont concernés ainsi que
la Caisse nationale d’allocations
familiales (Cnaf) et la mutualité
sociale agricole . Au plan local, les
départements, à travers les services
de la protection maternelle et infantile,
et les régions, au titre de la formation,
interviennent de façon ciblée . Les
communes et les intercommunalités
assument diversement une fonction
de régulation de l’offre et de la
demande, correspondant aujourd’hui
à une compétence facultative et, pour
certaines, gèrent des crèches .
Un financement public
prépondérant
Des dispositifs financent directement
des établissements d’accueil du
jeune enfant, notamment les crèches
bénéficiaires de la prestation de
service unique . D’autres soutiennent
financièrement les familles dans
l’accès aux diverses formes d’accueil
en leur allouant des aides, comme le
complément de libre choix du mode de
garde, ou en leur accordant des crédits
d’impôt . Certaines écoles maternelles
accueillent des enfants à partir de
deux ans, dits en préscolarisation .
La prestation partagée d’éducation
de l’enfant (Prepare) indemnise
quant à elle les parents qui réduisent
ou interrompent leur activité
professionnelle pour assurer la garde
de leur enfant .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Évolution des financements publics
de l’accueil formel et de la garde
par les familles (2014-2022, en M€)*
10 903
10 883
10 217
9 732
10 763
3 033 2 975
3 077
2 974
3 078
1 627 1 792
1 803
2 041
2 263
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
2014 2016 2018 2020 2022
Branche famille
Collectivités territoriales
État
* Y compris Prepare
Source : rapports Onape
Ces financements publics, versés par la
branche famille de la sécurité sociale
(59 % de l’ensemble des dépenses
publiques et privées d’accueil du jeune
enfant), par les collectivités territoriales
(17 %) ou supportés par l’État (13 %),
ont représenté 16,1 Md€ en 2022,
soit près de 90 % de l’ensemble des
dépenses liées à la garde d’enfant . La
part des familles est inférieure à 8 % et
celle des employeurs à 3 % .
Une offre d’accueil développée
combinant divers statuts
juridiques et modèles
économiques
Fin 2022, 1,31 million de places
d’accueil formel étaient proposées à
2,17 millions d’enfants de moins de
trois ans, soit un taux de couverture
de 60,3 %, 11 % des parents étaient
indemnisés par la Prepare tandis que
29 % de l’ensemble des parents ne
bénéficiaient ni de place d’accueil,
ni d’aide .
Évolution de l’offre globale d’accueil
et du nombre d’enfants de moins
de trois ans (hors congé parental)
1 000 000
1 200 000
1 400 000
1 600 000
1 800 000
2 000 000
2 200 000
2 400 000
2 600 000
2010
2014
2016
2019
2021
2022
Offre globale d’accueil formel
Nombre d’enfants de moins
de trois ans au 31 décembre
Note : les données de l’Onape (Observatoire
national de la petite enfance) sur le nombre
d’enfants de moins de trois ans sont
différentes de celles de l’Insee, qui sont
inférieures. Ces dernières réduiraient le
solde théorique non couvert. Par cohérence
entre l’ensemble des données de l’Onape,
nombre d’enfants et nombre de places
disponibles, l’analyse à partir des données
de l’Onape est ici privilégiée.
Source : rapports annuels de l’Onape. Calcul
Cour des comptes
Les assistantes maternelles, agréées
par la protection maternelle et
infantile, qui sont salariées des parents,
peuvent accueillir chacune jusqu’à
quatre enfants . En 2022, les 236 000
assistantes maternelles proposaient
684 000 places d’accueil, soit plus de
la moitié des places d’accueil formel,
mais leur offre est en net recul .
Les crèches, dont le nombre de
places a augmenté d’un quart
depuis 2013, proposent près de
40 % de l’offre d’accueil formel . En
plus des participations versées par
les parents, les crèches en contrat
avec les caisses d’allocations
familiales (CAF) et bénéficiant d’un
Les dispositifs de la politique
d’accueil du jeune enfant
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les dispositifs de la politique
d’accueil du jeune enfant
financement par la prestation de
service unique, doivent obtenir un
financement complémentaire, sub-
vention communale ou versement
d’employeurs en contrepartie de la
réservation de berceaux pour leurs
salariés .
Des micro-crèches dites « Paje »,
gérées surtout par des entreprises
du secteur marchand, ne bénéficient
pas d’un financement au titre de la
prestation de service unique, mais
les familles obtiennent une aide au
titre du « complément de libre choix
du mode de garde » compris dans la
prestation d’accueil du jeune enfant . Le
tarif facturé aux familles qui recourent
à ces micro-crèches est librement fixé
dans la limite de 10 € par heure .
La préscolarisation en école maternelle,
en fort recul, représente 5,3 % des
places d’accueil formel, et la garde par
une salariée à domicile, dont la part est
stable, 3,5 % .
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les dispositifs de la politique
d’accueil du jeune enfant
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Taux de couverture de la commune en fonction
du niveau de vie des familles en 2020
12 %
42 %
21 %
32 %
14 %
18 %
35 %
19 %
1 %
3 %
4 %
3 %
6 %
3 %
1 %
3 %
1 %
2 %
9 %
2 %
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
Niveau de vie
< à 80 %
de la moyenne
Niveau de vie
proche
de la moyenne
Niveau de vie
> d’au moins 25 %
à la moyenne
Moyenne
nationale
Assistantes maternelles
Crèches PSU
Micro-crèches Paje
Préscolarisation
Garde à domicile
Source : Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, Accueil des enfants de moins de trois
ans : relancer la dynamique, 2023
Le niveau d’exigence en termes
d’accessibilité et de qualité des
services proposés a augmenté de façon
prononcée ces dix dernières années .
Une offre insuffisante
et des inégalités territoriales
croissantes
Les politiques d’accueil du jeune enfant
déclinées territorialement ont permis
la création d’une offre diverse et
hétérogène mais inégalement répartie
selon les territoires et ne permettant
pas de satisfaire un cinquième de la
demande des familles .
Cette situation résulte d’un manque
global d’offre d’accueil, qui se double
d’une meilleure couverture des
territoires à plus haut niveau de vie,
notamment en structure d’accueil
collectif, tandis que ceux à niveau de
vie plus faible bénéficient davantage
d’une offre d’accueil individuel .
La politique d’accueil du jeune
enfant permet-elle la création
d’une offre adaptée, de qualité et
équilibrée entre les territoires ?
2
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La progression de l’offre est essen-
tiellement portée par le secteur
marchand, qui développe notamment
des « micro-crèches Paje » dans les
territoires où la demande solvable des
familles est plus élevée, aux dépens
des territoires plus pauvres et ruraux .
Pour rééquilibrer l’offre sur l’ensemble
du territoire, la part des financements
publics modulés selon le taux de
couverture et la richesse du territoire
doit être sensiblement renforcée .
Évolution de la répartition des berceaux
en accueil collectif (2018 et 2021)
58 %
20 %
22 %
53 %
27 %
20 %
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
Public
Privé
marchand
Associatif
2018
2022
Source : Cour des comptes d’après les
données Onape et Cnaf
Le départ massif à la retraite des
assistantes maternelles, ainsi que, dans
les crèches, la pénurie de professionnels
diplômés de la petite enfance,
constituent un frein au maintien et,
plus encore, au développement de
l’offre d’accueil du jeune enfant . Ces
effets, en partie atténués par la baisse
du taux de natalité, fragilisent, aux
yeux des parties prenantes, l’objectif
des pouvoirs publics de créer 200 000
places d’accueil formel d’ici 2030 .
3
Elles regroupent jusqu’à quatre assistantes maternelles exerçant dans un même lieu .
Une information des familles
souvent incomplète sur l’offre
et des modalités d’attribution
peu transparentes
Les différents modes d’accueil et de
garde proposés, leur disponibilité à
proximité des lieux de vie et leurs coûts
respectifs restent imparfaitement
connus par les familles, malgré la
multiplicité des canaux d’information .
La complexité du système freine
l’accès des familles socialement
ou culturellement désavantagées,
notamment de celles qui recherchent
pour la première fois une place d’accueil
pour leur enfant et de celles qui sont le
moins diplômées .
Les processus d’attribution des places
manquent encore de transparence, ce
qui ne permet pas d’assurer l’équité de
traitement entre les demandes . Pour
des raisons différentes, les familles les
plus solvables, celles qui sollicitent des
durées d’accueil plus longues, celles qui
bénéficient de places réservées par les
employeurs ou celles dont l’enfant est
né au printemps ont plus de chances
d’obtenir une place en accueil collectif .
Un objectif renforcé de qualité
de l’accueil difficile à mettre
en œuvre et à évaluer
L’amélioration de la qualité d’accueil,
devenue prioritaire, est contrariée par
la pénurie de professionnels de la petite
enfance et la coexistence de cadres
réglementaires aux exigences parfois
incohérentes avec le développement
de l’offre, notamment des accueils en
petits collectifs, maisons d’assistantes
maternelles
3
et « micro-crèches Paje » .
La politique d’accueil du jeune enfant
permet-elle la création d’une offre adaptée,
de qualité et équilibrée entre les territoires ?
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La politique d’accueil du jeune enfant
permet-elle la création d’une offre adaptée,
de qualité et équilibrée entre les territoires ?
L’ordonnance du 19 mai 2021 relative
aux services aux familles comporte des
avancées réglementaires et un comité
de filière « petite enfance », mis en
place en 2021, accompagne la réflexion
sur l’amélioration de la qualité .
Les contrôles des modes d’accueil
réalisés par les services de protection
maternelle et infantile des dépar-
tements et les caisses d’allocations
familiales portent essentiellement sur
des questions d’hygiène et de sécurité,
pour les premières, ou de gestion, pour
les secondes . Ces contrôles ne prennent
pas suffisamment en compte des
critères de qualité d’accueil et ne per-
mettent pas une évaluation comparée
de la qualité de l’offre, dans l’attente
de la mise en place d’un référentiel
commun et harmonisé de contrôle de
la qualité, en cours de préparation .
Une prise en compte
encore insuffisante de la qualité
dans les financements
publics alloués à l’accueil
du jeune enfant
Pour l’accueil collectif, la notion de
qualité embrasse un champ large,
au-delà de la mise aux normes des
bâtiments, des taux d’encadrement
(c’est-à-dire du nombre d’enfants par
adulte) ou des niveaux de formation
des personnels . Or, la définition du
coût de la qualité, qui suppose une
connaissance fine des composantes du
prix de revient des différents types de
structures, fait encore défaut .
Pour l’accueil individuel, le montant
du complément de mode de garde est
sans lien avec la qualité de la prestation
délivrée par l’assistante maternelle,
faute de référentiel .
La convention d’objectifs et de gestion
2023–2027 de la branche famille
intègre cet objectif de qualité par le
biais de financements spécifiques pour
les établissements d’accueil collectif,
selon une démarche à amplifier .
Une politique publique
peu pilotée, une régulation
morcelée
La politique d’accueil
se caractérise
actuellement par une grande
complexité et par une coordination
encore insuffisante entre les niveaux
national et local, qui affectent la lisibilité
des actions conduites et l’évaluation
des résultats atteints . Bien qu’elles
soient au cœur des objectifs poursuivis,
l’offre et la demande d’accueil du jeune
enfant sont, au niveau local et, sur
certains aspects, au niveau national,
insuffisamment connues, tant sur le
plan qualitatif que quantitatif . Leur
correcte adéquation ne peut être
mesurée et la dimension prospective
de cette politique s’en trouve fragilisée .
La création d’un service public de la
petite enfance par la loi n° 2023–1196
du 18 décembre 2023 pour le plein
emploi a posé les premiers jalons
d’une gouvernance coordonnée au
niveau local . Elle a en effet doté les
nouvelles autorités organisatrices
(les communes) et instances de
coordination départementale (le
comité départemental des services
aux familles) de premiers outils de
régulation de l’accueil du jeune enfant .
La multiplicité des acteurs et des
dispositifs juridiques, ainsi que le poids
des financements publics, justifieraient
une stratégie politique partagée
portant sur des objectifs hiérarchisés
et un pilotage national .
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
En réponse à la première question
évaluative, la Cour constate que, faute
d’un pilotage politique coordonné et
malgré son niveau de développement
déjà élevé, l’offre ne répond pas
à l’ensemble de la demande des
familles et que les perspectives sont
incertaines à cet égard . Les inégalités
territoriales d’accès aux places
d’accueil sont marquées et tendent à
s’accentuer . L’information sur l’offre et
sur l’attribution des places est partielle
et diversement lisible . Enfin les outils
pour évaluer et comparer la qualité de
l’accueil font encore défaut .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La politique d’accueil du jeune enfant
devrait concilier des conditions
financières permettant l’accès de
toutes les familles aux modes de garde
disponibles à proximité et une maîtrise
de la dépense publique .
Des montants de reste
à charge qui orientent le choix
du mode d’accueil
Les familles aux revenus modestes
recourent globalement moins aux
modes d’accueil formel . Leur coût
peut en effet se révéler dissuasif, qu’il
s’agisse de l’accueil par une assistante
maternelle, dans une
« micro-crèche
Paje » ou pour une garde à domicile .
L’accueil collectif dans des établis-
sements financés par la prestation de
service unique leur est plus accessible,
alors que l’accueil chez les assistantes
maternelles est celui qui offre le plus de
places, réparties sur tout le territoire, au
plus près des familles . Cela conduit à
une forme de spécialisation de l’accueil,
certains modes, comme la garde simple
à domicile, étant de facto réservés aux
familles aux revenus élevés .
Les financements permettent-ils
d’offrir des solutions d’accueil
accessibles à toutes les familles et
soutenables pour les acteurs publics
3
Reste à charge en 2023 pour une famille dont les deux parents travaillent,
selon le mode d’accueil pour un enfant accueilli à temps plein, après crédit d’impôt
(en euros par mois)
0
100
200
300
400
500
600
700
800
4 Smic
5 Smic
6 Smic
3 Smic
2 Smic
1,5 Smic
1 Smic
Assistante maternelle
Garde à domicile partagée
Établissement d’accueil collectif
Micro-crèche Paje
Revenus des parents en 2021
Sources : Onape d’après Cnaf, direction de la sécurité sociale
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les financements permettent-ils d’offrir
des solutions d’accueil accessibles à toutes les
familles et soutenables pour les acteurs publics
L’écart de reste à charge pour les familles
est particulièrement marqué entre
la crèche financée par la prestation
de service unique et l’accueil par une
assistante maternelle . Ce dernier mode
de garde est nettement plus coûteux
pour les familles disposant de faibles
revenus . La réforme du complément
de mode de garde, qui prendra effet en
2025, rapprochera les restes à charge
entre ces deux modes de garde et
permettra d’atténuer cette inégalité
d’accès peu compatible avec l’objectif
de libre choix du mode d’accueil .
La prestation de service
unique qui finance l’activité
des crèches permet un accueil
peu onéreux mais souffre
d’imperfections
Ce mode de financement permet
l’accueil des enfants quel que soit le
revenu des familles . La participation
financière des familles est en effet
calculée à partir d’un barème national
et du nombre d’heures inscrit au
contrat conclu par les parents avec la
crèche .
Néanmoins, le financement de
l’activité des crèches en fonction
du temps de présence des enfants
suscite des lourdeurs de gestion et
peut inciter les responsables des
structures concernées à privilégier
l’accueil occasionnel, peu organisé,
au détriment de la qualité du service
rendu et du bien-être des enfants et
des personnels . Un financement des
structures par la caisse d’allocations
familiales sur une base forfaitaire à la
demi-journée apparaît préférable .
Des marges d’efficience
qu’il convient d’activer
Les participations financières
demandées aux familles pour l’accueil
des enfants dans les crèches financées
par la prestation de service unique
augmentent en fonction du revenu
des familles, mais dans la limite d’un
plafond de ressources . Le rehaussement
progressif de ce plafond, engagé depuis
2019, doit être poursuivi .
Plus généralement, l’accueil par une
assistante maternelle, qui figure parmi
les moins coûteux pour les finances
publiques, mériterait d’être davantage
encouragé . Or, actuellement une part
importante et croissante des dépenses
publiques en faveur de l’accueil du
jeune enfant est affectée aux crèches
financées par la prestation de service
unique, qui constituent pourtant le
mode d’accueil le plus onéreux pour la
collectivité .
Dépenses publiques selon le mode
d’accueil formel (2022)
0
2
4
6
8
10
Assistante
maternelle
Crèche
Garde
à domicile
École pré-
élémentaire
Dépense publique par heure d’accueil (€)
1
3
5
7
9
11
Source : Cour des comptes d’après données
du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et
de l’âge et de l’Onape. Calcul après ventila-
tion des dépenses fiscales par mode d’accueil
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les financements permettent-ils d’offrir
des solutions d’accueil accessibles à toutes les
familles et soutenables pour les acteurs publics
Une plus forte implication financière
des employeurs dans l’accueil des
jeunes enfants de leurs salariés serait
justifiée, notamment pour renforcer
l’attractivité de certains métiers ou
certains secteurs qui rencontrent
de fortes tensions de recrutement .
Un avantage fiscal, le crédit d’impôt
famille, est actuellement accordé aux
entreprises qui en font la demande
lorsqu’elles réservent et financent
des places en crèche pour les enfants
de leurs salariés . Il serait préférable
de supprimer progressivement
cet avantage
et de redéployer les
moyens correspondants au bénéfice
du développement de l’offre d’accueil
dans les territoires sous-dotés .
En réponse à la deuxième question
évaluative, la Cour observe que le
financement public de la politique ne
permet pas, en l’état actuel, d’assurer
une égalité d’accès aux modes d’accueil
entre les familles, compte tenu, en
particulier, de fortes disparités de
restes à charge et de taux d’effort entre
les familles, au détriment de celles aux
plus bas revenus .
La dépense publique paraît mal
maîtrisée . Les financements publics
privilégient l’accueil en crèche, certes
plus demandé par les parents mais plus
coûteux . Plusieurs projets déjà actés
ou à l’examen, comme l’augmentation
du nombre d’adultes par enfant en
crèche ou la création de 200 000
places d’accueil envisagée par le
Gouvernement d’ici 2030, pourraient
alourdir le coût pour les finances
publiques de plusieurs milliards d’euros
par an . Des choix devront être opérés
pour rendre la dépense soutenable par
les finances publiques .
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les financements permettent-ils d’offrir
des solutions d’accueil accessibles à toutes les
familles et soutenables pour les acteurs publics
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’atteinte de l’objectif de conciliation
entre vie professionnelle et familiale
a été analysée selon la situation
professionnelle des parents .
Une conciliation facilitée
pour la plupart des parents
en emploi
Plus les parents travaillent, plus leurs
enfants bénéficient d’un accueil formel,
jusqu’à 82 % dans le cas où les deux
parents travaillent . Le taux d’activité
des mères de jeunes enfants diminue
cependant avec le nombre d’enfants,
jusqu’à 46 % pour trois enfants et
plus (contre 84 % pour l’ensemble des
femmes) .
La quotité de travail de ces mères
diminue également à la reprise
d’activité . Ainsi, plus du tiers des mères
ayant deux enfants, dont un de moins
de trois ans, travaillent à temps partiel .
Ces effets ne sont pas constatés chez
les pères .
Évolution du taux d’activité des parents de jeunes enfants
96,86
94,98
95,41
90,78
76,44
79,82
63,89
75,1
38,23
54,07
30
40
50
60
70
80
90
100
2009
2011
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2022
Homme
1 enfant
2 enfants
3 enfants ou +
1 enfant
2 enfants
3 enfants ou +
Femme
NB : rénovation des enquêtes Emploi de l’Insee en 2013 ; rupture de série : le champ des
enquêtes Emploi est étendu aux départements et régions d’outre-mer à partir de 2014.
Source : Repss 202
4
L’accueil formel permet-il
de concilier la vie professionnelle
et la vie familiale ?
20
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’accueil formel permet-il de concilier
la vie professionnelle et la vie familiale ?
La reprise après un congé de mater-
nité ou parental est diversement
accompagnée par les entreprises .
L’appui éventuel de l’employeur par
une politique de soutien à la parentalité
4
Les définitions en sont diverses mais couvrent les samedis, dimanches, jours fériés et nuits,
au moins entre 21 heures et 6 heures .
est lié au besoin d’attirer et de fidéliser
des salariés en âge d’avoir des enfants .
Le développement du télétravail a
ouvert de nouvelles possibilités dans
ce domaine .
Taux de recours à un mode d’accueil formel selon les caractéristiques de leurs familles
(décembre 2019 et 2021)
24
65
22
35
84
57
23
63
21
33
82
56
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Famille monoparentale
au chômage ou inactive
Famille monoparentale qui travaille
Couple où aucun des parents ne travaille
Couple où un seul parent travaille
Couple où les deux parents travaillent
Ensemble des enfants de moins
de 3 ans d'une famille allocataire
2021
2019
Source : rapport Onape 2023 (familles d’allocataires des CAF)
Les difficultés pour l’accueil
en horaires atypiques et pour
les familles en insertion
Le besoin d’accueil des jeunes enfants
pendant que les parents travaillent
selon des horaires atypiques
4
est
insuffisamment connu et couvert, en
quantité comme en qualité . L’offre est
peu attractive pour les professionnels
de la petite enfance . L’accueil collectif
semble moins adapté à ces situations
particulières . Les solutions de
garde à domicile proposées par des
associations et des mutuelles sont
préférables mais coûteuses . Or, rares
sont les employeurs à participer au
financement ou à l’organisation de
l’accueil formel des jeunes enfants
selon des horaires atypiques .
Le développement de l’accueil des
enfants de parents demandeurs
d’emploi fait l’objet de dispositifs
nationaux tels que les crèches
labellisées « à vocation d’insertion
professionnelle » (Avip) ou l’aide
versée par France Travail aux parents
isolés . Cependant le recours très
limité à ces dispositifs conduit la Cour
à proposer de remplacer les crèches
Avip par des bonus alloués aux crèches
accueillant des enfants de demandeurs
d’emploi . En complément, de multiples
initiatives locales se sont développées
de façon plus ou moins expérimentale .
Si certains de leurs résultats retiennent
l’attention, la question de leur
pérennisation est posée .
21
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’accueil formel permet-il de concilier
la vie professionnelle et la vie familiale ?
Une garde parentale
peu favorisée
Le congé de maternité accordé pour les
deux premiers enfants est de courte
durée en France, par comparaison avec
d’autres pays de l’OCDE comme avec
les recommandations de l’Organisation
internationale du travail . Il est parfois
prolongé par un congé pathologique
moins bien indemnisé . D’après les
sondages réalisés pour la Cour dans
le cadre de la présente évaluation, la
majorité des employeurs et des salariés
serait favorable à une prolongation
d’un mois du congé de maternité, qui
permettrait de libérer 35 000 places
d’accueil . Le coût net d’une telle mesure
a été évalué par la Cour à 350 M€ par an .
En complément des congés de
maternité et de paternité, les parents
peuvent bénéficier d’un congé
parental pour réduire ou interrompre
leur activité professionnelle et garder
leur enfant . La prestation partagée
d’éducation de l’enfant (Prepare) qui
leur est versée dans ce cas, à hauteur
de 450,67 € par mois en 2024, est en
fort déclin et très rarement utilisée par
les pères .
Pourtant, le développement de la
garde parentale, moins onéreuse pour
les finances publiques que l’accueil
formel, pourrait réduire la demande
d’accueil et compenser, en partie, le
non renouvellement des assistantes
maternelles . À partir des résultats
d’un sondage réalisé à sa demande
auprès de parents, la Cour a examiné
l’hypothèse d’une indemnisation de la
garde parentale plus attractive et plus
courte, favorisée en cas de partage
entre les parents . Dans un contexte de
pénurie de professionnels de la petite
enfance, cette mesure permettrait de
réduire le besoin de garde formelle de
l’ordre de 70 000 berceaux . Son coût
net serait d’environ 360 M€ par an .
Une
telle formule, de mise en œuvre rapide,
présente également l’avantage d’être
réversible si la baisse de la natalité
perdurait .
Les coûts de ces hypothèses d’évolution
sont à examiner au regard du coût de
3 Md€ que, sous réserve de disposer des
ressources en personnel nécessaires,
représenterait la création des 200 000
places d’accueil supplémentaires d’ici
2030, conformément à l’objectif retenu
par le Gouvernement en 2023 . Surtout,
elles permettraient de libérer 105 000
places d’accueil à court terme pour
faire face à la pénurie de professionnels
de la petite enfance .
En réponse à la troisième question
évaluative, la Cour constate que la
politique d’accueil du jeune enfant
permet à la plupart des parents en
emploi, surtout des femmes, de concilier
vie professionnelle et vie familiale . Les
dispositifs actuels peinent cependant
à satisfaire les besoins d’accueil des
parents dont les horaires de travail
sont atypiques et de ceux qui sont
demandeurs d’emploi . Le soutien à la
garde parentale, par une prolongation
du congé de maternité ou une réforme
de la prestation versée aux parents en
congé parental, mérite d’être étudié .
22
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’accueil formel permet-il de concilier
la vie professionnelle et la vie familiale ?
Au vu de ces constats, la Cour formule
neuf recommandations, qui procèdent
de quatre orientations :
1.
L’ajustement des capacités d’accueil
à la demande exprimée par les familles
doit être organisé .
Les relais petite enfance, structures
chargées d’appuyer les professionnels
et de faciliter le suivi par les autorités
organisatrices, devraient se développer
afin de mieux accompagner les familles .
La publicité des règles d’attribution
de places en crèches y contribuerait
également .
Si le développement de l’offre
continue à être privilégié, et compte
tenu du fait que 20 % des demandes
ne sont pas satisfaites, il importe de
répondre rapidement à la pénurie
de professionnels et de favoriser les
modes d’accueil les moins coûteux
pour les finances publiques, comme les
assistantes maternelles . La réduction
de la demande pourrait résulter d’une
indemnisation plus élevée de la garde
parentale . Le développement de celle-
ci et de l’accueil individuel limiterait
le risque, à terme, d’une suroffre de
structures en cas de poursuite de la
baisse de la natalité .
Enfin, la répartition des financements
publics de la branche famille devrait
davantage tenir compte de la
capacité du territoire à développer
l’offre d’accueil, selon la richesse
de sa population, de la collectivité
concernée et des entreprises . La part de
financement liée à l’activité, à travers la
prestation de service unique, pourrait
être réduite d’autant .
2.
La qualité de l’accueil, dont les
effets sont largement soulignés sur
le bien-être des enfants, ne pourra
s’améliorer qu’à travers des dispositifs
modifiant le système global d’accueil
collectif et individuel et non par la seule
affirmation d’une priorité accordée à
cette question .
Un meilleur pilotage des objectifs
de qualité couplé à des contrôles
coordonnés du respect de ces objectifs
y contribuerait . De même, le mode de
financement des crèches ne doit pas
encourager des gestions qui dégradent
la qualité d’accueil, en particulier
quand la recherche d’une occupation
maximale des structures conduit à
multiplier les accueils occasionnels et
met des équipes sous pression .
Le passage d’une prestation de
service unique, versée par la caisse
d’allocations familiales aux crèches en
fonction du nombre d’heures d’accueil
réalisées, à un versement forfaitaire
à la demi-journée d’accueil, devrait
alléger les contraintes administratives
des structures et modérer la tendance
à une hausse du taux d’occupation
préjudiciable à la qualité de l’accueil .
3.
La structuration du pilotage de la
politique d’accueil apparaît prioritaire .
Son absence réduit les capacités
d’anticipation dans un contexte en
rapide évolution, notamment du point
de vue démographique . Elle ne permet
pas d’opérer des choix nécessaires
entre des objectifs nombreux et parfois
contradictoires et laisse de multiples
outils, en particulier financiers, produire
des effets mal contrôlés .
L’élaboration d’une stratégie nationale
en lien avec les acteurs du secteur
permettrait de hiérarchiser les objectifs
et de réaliser les arbitrages budgétaires
en cohérence . Le renforcement de la
gouvernance locale, entamée par les
comités départementaux des services
23
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’accueil formel permet-il de concilier
la vie professionnelle et la vie familiale ?
aux familles et la loi du 18 décembre
2023 pour le plein emploi, qui a désigné
les communes comme autorités
organisatrices de l’accueil du jeune
enfant à compter du 1er janvier 2025,
devrait se poursuivre dans le cadre de
la mise en place du service public de la
petite enfance .
4.
Les dispositifs de financement
doivent fonctionner avec davantage
d’efficience et d’équité, tant pour
l’accueil individuel que pour l’accueil
collectif . Le crédit d’impôt au profit
d’entreprises réservant des berceaux
de crèches pour leurs salariés finance
une forme de coupe-file au bénéfice
de ces derniers . Sa suppression est
préconisée, sans remettre en cause la
possibilité de réservations .
Les participations des familles dans
les crèches financées par la prestation
sociale unique et leurs plafonds doivent
être revalorisés annuellement, dans un
objectif d’équité .
24
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’accueil formel permet-il de concilier
la vie professionnelle et la vie familiale ?
25
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Améliorer l’adéquation entre
l’offre et la demande
1.
Pour développer les crèches
financées par la prestation de service
unique dans les territoires sous-dotés
et moins favorisés, renforcer la part
des financements de la branche
famille liés aux spécificités du territoire
d’implantation (taux de couverture
et richesse du territoire) et réduire
d’autant la part de financement liée
à l’activité
(ministère des solidarités,
de l’autonomie et de l’égalité entre les
femmes et les hommes, ministère du
budget et des comptes publics, Cnaf)
9.
Pour réduire la demande d’accueil
du jeune enfant, allonger le congé de
maternité d’un mois et revaloriser
l’indemnisation du congé parental,
celle-ci étant versée pendant une
durée plus courte
(ministères des
solidarités, de l’autonomie et de
l’égalité entre les femmes et les
hommes, ministère du budget et des
comptes publics, Cnaf
) .
Renforcer la qualité de l’accueil
du jeune enfant
2.
Introduire, dans les référentiels
de qualité, des seuils d’alerte relatifs
aux coûts minimaux des prestations,
notamment en matière de personnel
et de repas
(ministère des solidarités,
de l’autonomie et de l’égalité entre les
femmes et les hommes, Cnaf)
3.
Centraliser et publier les résultats
des contrôles des modes d’accueil
réalisés localement et mettre en
œuvre un système de sanctions
graduées en cas de manquement
(ministère des solidarités, de
l’autonomie et de l’égalité entre les
femmes et les hommes, Cnaf)
7.
Établir le calcul de la prestation de
service unique non plus en fonction
d’un prix de revient horaire, mais
d’un prix de revient à la demi-journée
(Cnaf, ministère des solidarités, de
l’autonomie et de l’égalité entre les
femmes et les hommes)
Recommandations
26
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Définir une stratégie et organiser
le pilotage
4.
Développer une stratégie
nationale interministérielle, fruit
d’une concertation avec l’ensemble
des acteurs de la politique d’accueil
du jeune enfant, sur l’offre, sa qualité,
son financement et l’attractivité
des métiers de la petite enfance
(secrétariat général du Gouvernement,
ministère du budget et des comptes
publics, ministère des solidarités, de
l’autonomie et de l’égalité entre les
femmes et les hommes, ministère de
l’éducation nationale, ministère du
partenariat avec les territoires et de
la décentralisation, Cnaf)
5.
Couvrir l’ensemble du territoire de
documents de planification locaux et
pluriannuels relatifs à l’accueil du
jeune enfant, conformes aux schémas
départementaux des services aux
familles
(ministère des solidarités, de
l’autonomie et de l’égalité entre les
femmes et les hommes)
Améliorer l’équité et la répartition
entre financeurs
6.
Réviser annuellement le barème
national des participations familiales
de la prestation de service unique, y
compris son plafond
(Cnaf, ministère
des solidarités, de l’autonomie et
de l’égalité entre les femmes et les
hommes, ministère du budget et des
comptes publics)
8.
Sous réserve de redéployer des
moyens équivalents en faveur du
développement de l’offre dans les
territoires sous-dotés, supprimer le
crédit d’impôt famille à l’horizon de
la prochaine convention d’objectifs et
de gestion pour laisser aux opérateurs
le temps d’adapter leurs modèles
économiques
(ministère du budget
et des comptes publics, ministère
des solidarités, de l’autonomie et
de l’égalité entre les femmes et les
hommes, Cnaf)