RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
L’OFFICE
NATIONAL DES
FORÊTS ET LE DÉFI
DE LA TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
Rapport public thématique
Septembre 2024
•
L’Office national des forêts et le défi de la transition écologique - septembre 2024
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Réponses des
administrations,
organismes et personnes concernés
Réponses reçues
à la date de la publication (19/09/2024)
Réponse du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
......
4
Réponse du ministre de la transition écologique
et de la cohésion des territoires
...................................................................
5
Réponse de la directrice générale de l’Office national des forêts
...............
7
Réponse du président de la fédération nationale
des communes forestières (FNCOFOR)
...................................................
14
Destinataire n’ayant pas d’observation
Monsieur le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique
Destinataire n’ayant pas répondu
Monsieur le Premier ministre
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RÉPONSE DU MINISTRE DE
L’AGRICULTURE ET DE
LA
SOUVERAINETÉ ALIMENTAIRE
L'Office National des Forêts (ONF) est un établissement qui a
démontré en permanence sa capacité à se mobiliser pour relever les défis
auxquels il doit faire face. Ainsi, grâce à l'implication et la compétence de
ses agents, l'ONF a notamment été un acteur essentiel dans la lutte contre
les incendies massifs de l'été 2022 en Nouvelle-Aquitaine, tout comme dans
l'élaboration et la mise en œuvre des mesures de renouvellement forestier
initiées dans le plan France Relance, ou encore dans la gestion de la crise
des scolytes. Il en va de même de sa capacité à identifier et déployer des
solutions techniques face au défi que représente l'adaptation des forêts au
changement climatique : l'ONF invente et teste de nouvelles méthodes
comme l'expérimentation des aménagements forestiers agiles, l'utilisation
des nouvelles technologies ou encore le concept de forêt mosaïque.
Au quotidien, l'établissement est le garant de la gestion durable et
multifonctionnelle des forêts publiques en veillant au maintien des trois
fonctions de la forêt : environnementale, sociale et économique.
L'exploitation des forêts publiques françaises, qui tient compte des volumes
qu'elles sont en mesure de produire, contribue ainsi à leur renouvellement
et au stockage du carbone de longue durée dans les produits bois, les
autres usages (bois d'industrie ou bois énergie) contribuant à valoriser au
mieux les sous-produits de cette sylviculture d'excellence.
Je partage l'analyse de la Cour sur les nombreux défis auxquels sont
confrontées les forêts françaises, en premier lieu la nécessaire adaptation
de ces espaces au changement climatique, qui a nécessairement des
impacts
sur
l'ONF
qui
est
chargé
de
la
gestion
durable
et
multifonctionnelle des forêts publiques. Ces défis amènent à faire évoluer
les missions confiées à l'opérateur et les modalités de leur exercice, et
imposent d'être collectivement attentifs tant à la pérennité de son modèle
économique qu'à ses moyens humains et aux compétences nécessaires.
Des moyens spécifiques inédits ont été mobilisés par le
Gouvernement depuis 2021 au profit du renouvellement des forêts
françaises, d'abord dans le cadre du plan France Relance, puis du plan
France 2030 et désormais au titre de la planification écologique France
Nation Verte. Une part importante de ces moyens a été investie dans le
renouvellement des forêts publiques, qu'elles soient domaniales ou
communales, entrainant une mobilisation exceptionnelle des équipes de
l'ONF. En particulier, en tant que représentant de l'État propriétaire, le
Ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire (MASA) a
investi massivement dans ses forêts domaniales (plus de 175
M€
depuis le
plan France Relance, en métropole comme en outre-mer).
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Pour répondre aux défis de la transition écologique, le MASA a par
ailleurs déjà su faire évoluer et revaloriser les moyens qu'il alloue à
l'établissement au titre des Missions d'Intérêt Général, tant pour assurer
une prise en charge à coûts complets des missions jusque-là sous-financées
que pour financer une extension du périmètre des missions prescrites à
l'opérateur, en particulier en ce qui concerne la défense des forêts contre
les incendies ou l'adaptation des forêts au changement climatique.
Ces moyens supplémentaires ne pouvaient être mobilisés sans
mettre fin à la réduction continue des effectifs de l'ONF. L'annulation du
schéma d'emploi de l'établissement en 2023 et 2024 était indispensable
pour que l'établissement puisse assurer au mieux l'ensemble des missions
qui lui ont été confiées.
À cet égard, je souscris aux conclusions de la Cour concernant la
vigilance qu'il faudra apporter sur ce sujet dans les prochaines années. À
cet effet, et pour mettre en œuvre notamment la première et la troisième
recommandation de la Cour qui s'adressent au MASA, les travaux
concernant le prochain contrat pluriannuel entre l'État et l'ONF seront
lancés sous peu avec l'appui d'une mission du Conseil général de
l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux et de l'Inspection
générale de l'environnement et du développement durable.
RÉPONSE DU
MINISTRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
ET DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES
Comme vous m'invitez à le faire, je vous prie de bien vouloir trouver
ci-après les observations qu'il appelle de ma part.
1)
Sur la biodiversité
Le rapport souligne la complexité de certaines procédures pour la
mise en œuvre des missions
d
’i
ntérêt général, en particulier de la Mission
d'intérêt général (MIG) Biodiversité Il indique notamment que « l'État, qui
n'est pas en mesure d'évaluer la pertinence technique ni la faisabilité des
projets, pourrait confier à son opérateur la responsabilité du choix des
actions à mener, après avoir défini en amont les orientations qu'il souhaite
voir mises en œuvre, Ce constat a déjà fait l'o
bjet d'une mesure de
correction avec une lettre de cadrage stratégique établie par la Direction
de l'eau et de la biodiversité en 2023 pour l'année 2024, qui met
spécifiquement en perspective les objectifs en matière de biodiversité à
mettre en œuvre par l
'ONF dans la MIG.
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Par ailleurs, en ce qui concerne la recherche de financements, il me
parait important de préciser que si la politique de paiement des services
environnementaux (PSE) est bien portée par mon ministère, ce n'est pas le
cas de celle de rémunération des services écosystémiques, qui sont fournis
sans action humaine. Un PSE permet la rémunération par son bénéficiaire
d'un service environnemental rendu par un tiers. La rémunération des
services environnementaux (par exemple l'implantation d'une culture à bas
niveau d'intrant dans une aire d'alimentation de captage) par les
bénéficiaires (une collectivité territoriale) se justifie par les services
écosystémiques escomptés (l'amélioration de la qualité de l'eau). Le cas
particulier des PSE forestiers devra faire l'objet prochainement de la
remise au Parlement d'un rapport comme prévu par la loi du 22 août 2021
portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la
résilience face à ses effets.
2)
Sur l'équilibre sylvo-cynégétique
Le rapport souligne que la démarche de système de bonus/malus s'est
révélée inefficace. Il serait plus juste de la considérer insuffisante, en raison
de la nécessité d'obtenir le concours des fédérations départementales des
chasseurs, condition qui ne dépend pas de la relation contractuelle ONF -
locataire. Le nouveau dispositif initié par l'accord-cadre relatif à la gestion
du grand gibier dans les forêts domaniales signé entre l'ONF et la
Fédération nationale des chasseurs (FNC) en février 2024, qui implique le
réseau fédéral dans la recherche des solutions, devrait renforcer l'efficacité
du dispositif. Ces nouvelles dispositions devraient permettre d'obtenir des
fédérations départementales des chasseurs les hausses de plans de chasse
sollicitées, qui constituent une des conditions nécessaires au rétablissement
ou au maintien de l'équilibre sylvo-cynégétique dans la durée, Il s'agit d'une
démarche partenariale vertueuse.
3)
Sur la recommandation portant sur le prochain contrat
pluriannuel
Je partage le constat de la nécessité d'une adéquation entre les
objectifs fixés par la tutelle et les moyens dont dispose l'ONF pour
atteindre ces derniers.
En ce sens, je me suis engagé à soutenir une gestion durable et
responsable des ressources forestières tout en préservant la biodiversité et
en luttant contre le changement climatique. À ce titre, un travail
approfondi a été conduit par mes services depuis 2020 afin de calibrer
avec justesse les financements au titre de la biodiversité avec les besoins
exprimés par l'ONF.
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Ainsi, s'agissant de la biodiversité, la contribution de mon ministère
au budget de l'ONF a très sensiblement augmenté dans les dernières
années, notamment au titre de la MIG Biodiversité qui a été renforcée de
plus 15 M€ depuis 2021.
En ce qui concerne la prévention des risques, depuis 2021, la
subvention allouée par mon ministère à l'ONF a été renforcée afin d'intégrer
les effets du changement climatique et la prise en compte de nouveaux risques
émergents, en particulier des risques d'origine glaciaire et périglaciaire. Cet
engagement s'est également traduit par un renforcement des moyens humains
(+ 3 ETPT en 2024) pour conforter la capacité du service de restauration des
terrains en montagne (RTM) à agir face à ces risques émergents.
L'élaboration du futur contrat pluriannuel État - ONF doit être
l'occasion de poursuivre le travail ainsi engagé, ainsi que la mise en place
de mécanismes de suivi et d'évaluation pour garantir l'atteinte des objectifs.
Cette approche renforcera la capacité de l'ONF à jouer pleinement son rôle
déterminant dans la gestion durable de nos forêts, tout en contribuant à la
réalisation de nos objectifs environnementaux et climatiques.
Vous pouvez compter sur la pleine mobilisation des services de mon
ministère afin de poursuivre la dynamique ambitieuse engagée, afin de
faire de la politique forestière l'une des clefs de la réussite de la transition
écologique dans l'ensemble de nos territoires.
RÉPONSE DE LA DIRECTRICE GÉN
ÉRALE DE L’OFFICE
NATIONAL DES FORÊTS
Vous avez bien voulu me communiquer le rapport définitif relatif à
«
l’Office national des forêts et le défi de la transition écologique
» et je
vous en remercie.
Le rapport de la Cour appréhende de manière précise la diversité
de l’établissement, gestion
naire de la forêt publique française, à un
moment où les effets du changement climatique s’accélèrent, rendant
nécessaire la définition d’une stratégie d’adaptation de la forêt publique
au service de l’atténuation.
D’une manière générale, l’ONF souscrit a
u diagnostic posé par la
Cour, ainsi qu’aux orientations et recommandations qu’elle formule pour
l’avenir. Plus précisément, sur les quatre sujets qui structurent la synthèse
du rapport de la Cour et les recommandations associées, l’ONF souhaite
apporter les éléments suivants.
1
1
Les titres des paragraphes correspondent à ceux de la synthèse du rapport de la Cour.
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I. Des forêts publiques vulnérables, au cœur de la transition écologique
:
L’ONF partage les observations de la Cour s’agissant des effets du
changement climatique sur les forêts françaises, des défis à relever et de
la démarche à ad
opter dans un contexte marqué par l’incertitude.
Plusieurs éléments viennent en effet confirmer que les forêts
françaises sont fortement touchées par les effets du changement
climatique. Depuis 2017, la part dans la récolte de bois, des produits
accidente
ls du fait d’événements climatiques (sécheresse, tempête) ou
biotiques (attaques de parasites ou d’insectes) a augmenté pour atteindre
25
%, alors qu’elle ne représentait que 4 à 5
% en plaine et 10 % en
montagne dans les décennies précédentes. Les données
de l’institut
géographique national montrent par ailleurs un ralentissement significatif
de la production biologique annuelle des forêts publiques, en baisse de
6,5 % entre 2005-2013 et 2013-2021 (chiffres repris par la Cour), avec
parallèlement, un quasi doublement de la mortalité entre les deux périodes.
S’ajoutant aux effets du changement climatique, la surdensité de grand
gibier dans la forêt française rend encore plus difficile le renouvellement
des peuplements forestiers déjà fragilisés par la sécheresse, notamment en
régénération naturelle. La moitié des lots de chasse de la forêt domaniale
sont en situation dégradée ou compromise en forêt domaniale. Au-delà du
constat, les projections réalisées sur la base des scenarii du GIEC
montrent que la moitié de la forêt française pourrait dépérir ou devenir
très vulnérable à la fin du siècle.
Dans ce contexte, l’ONF recentre ses activités sur la gestion
durable de la forêt publique, ainsi que sur les missions d’intérêt général,
en construisant une stratégie
d’adaptation de la forêt publique, au service
de l’atténuation.
L’ONF fait le choix d’intervenir en accompagnement des
dynamiques d’évolution spontanée, dès lors que la vitesse du phénomène
est bien plus rapide que la capacité naturelle d’adaptation des fo
rêts. Pour
autant ces interventions doivent être dosées de manière graduelle, au vu
des situations rencontrées, allant du renouvellement à l’identique par
régénération naturelle, quand le peuplement est considéré comme pouvant
résister au changement climatique, au confortement par des essences plus
résistantes ou plus méridionales quand le peuplement est dépérissant ou
vulnérable, et dans les cas très minoritaires où la forêt est située dans un
secteur qui sortira demain de l’épure des domaines biogéographi
ques et
bioclimatiques de notre pays, à l’introduction raisonnée et maitrisée
d’essences allochtones.
Pour mener cette stratégie, l’ONF travaille dans plusieurs directions.
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Le premier axe repose sur le développement de nouvelles méthodes et
outils de sui
vi, de diagnostic et d’anticipation de l’état des peuplements et de
la production biologique annuelle des forêts, par le recours à des nouvelles
technologies (satellite, Lidar) et à l’intelligence artificielle, couplées à des
observations de terrain. Ces d
onnées permettront également d’estimer le
volume de gestion durable pouvant être commercialisé, afin d’améliorer la
visibilité pour la filière. L’ONF partage également la remarque de la Cour
sur la nécessité de développer des connaissances et des outils permettant
d’intégrer les conséquences en termes de capacité de stockage et d’émission
de carbone des décisions de gestion forestière.
Le second axe de travail porte sur l’évolution des documents
d’aménagement, qui doivent être adaptés pour permettre d’agir
plus
rapidement face aux évolutions rapides du contexte dans lequel se déploie la
gestion. L’apport des données issues des outils d’observation, de diagnostic
et de prévision, permettra de fonctionner de manière plus réactive
qu’actuellement où les plans d’aménagement sont figés sur vingt ans. Les
données seront notamment utilisées pour estimer le niveau de gestion et
d’exploitation, compatible avec l’accroissement annuel de la forêt.
Le troisième axe d’actions concerne la question des ressources
génétiques forestières pour disposer de matériels forestiers (graines et
plants) adaptés aux besoins du futur et garantissant une diversité
d’essences. Même si l’ONF continuera à faire reposer le renouvellement
sur la régénération naturelle, il faudra recourir, plus que par le passé, à
la plantation par enrichissement, voire en plein, ce qui nécessite de
disposer des ressources génétiques adaptées, au service de l’ensemble de
la filière.
Le quatrième axe consiste à développer les sylvicultures et les
techniques permettant de préserver les sols et la biodiversité, qui sont des
éléments de la résilience des écosystèmes et de la productivité des
peuplements forestiers.
Le cinquième axe d’action concerne la réalisation des travaux de
renouvellement forestier, financés p
ar l’ONF sur son budget ou dans le
cadre des programmes financés par l’
État dans le cadre de la planification
écologique.
2
2
Le bilan de la mise en œuvre par l’ONF de la mesure de renouvellement financé par l’
État dans
le cadre de France Relance en forêt domaniale, qui porte sur 10.680 hectares, montre une grande
diversité que ce soit dans les essences (84 essences utilisées, dont le chêne représente 36 %) ou
dans les itinéraires utilisés (26 % des superficies ont
fait l’objet de plantation en plein après coupe
pour raison sanitaire, 36 % de plantation par placeaux dans un peuplement existant et 38 % de
plantation par enrichissement dans un peuplement existant).
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Enfin, le dernier axe concerne la participation de l’ONF dans les
politiques de prévention de certains risques naturels, en lien ave
c son cœur
de métier et au titre de ses missions d’intérêt général
: défense des forêts
contre les incendies, prévention du risque en montagne (glissements de
terrain, éboulements, crues et laves torrentielles, risques glaciaires), et
prévention du risque sur le littoral au travers du maintien et de la recharge
du cordon dunaire.
En lien avec les tutelles, la définition puis la mise en œuvre de cette
stratégie se fera en concertation avec les élus représentant les collectivités
propriétaires, les partenaires de la filière, les associations et représentants
de la société civile.
II. Une situation financière en amélioration :
Le budget de l’ONF repose aux deux tiers sur des ressources propres,
principalement les ventes de bois de la forêt domaniale (40 % du budget) et
les autres recettes tirées du domaine (valorisation du foncier domanial et
chasse), ainsi que les activités concurrentielles. Les soutiens publics sont
constitués principalement par le versement compensateur, qui compense
pour l’ONF la plus grand
e partie du coût de gestion des forêts communales,
et par les rémunérations au titre des missions d’intérêt général (biodiversité
et prévention des risques naturels, missions en outre-mer).
Après plusieurs années de déficits, l’ONF a renoué avec les
excédents depuis 2021, grâce, comme le souligne la Cour, à une
augmentation des prix du bois, à la revalorisation des soutiens apportés
par l’
État, et à une maîtrise des charges, dont la masse salariale, qui sont
restées contenues malgré l’inflation. La priorité
a été donnée au
désendettement, qui a baissé de plus d’un tiers en trois ans, passant de plus
de 400
M€ en 2020 à 270
M€ au 31 décembre 2023 et cette priorité au
désendettement demeurera pour les années à venir.
Par ailleurs, s’agissant des activités concurrentielles, l’ONF a
procédé à un recentrage sur celles qui étaient plus proches du cœur de
métier et conduit une politique de relèvement de ses tarifs, qui ont permis
pour la première fois en 2023 de dégager un léger excédent sur ces
activités. Comme pou
r le désendettement, l’ONF entend bien poursuivre
durablement dans cette voie.
Comme l’indique la Cour, le développement du recrutement d’agents
contractuels de droit privé a conduit à réduire la part des fonctionnaires
dans les effectifs qui est désormais inférieure à celle des salariés de droit
privé. Cette baisse a permis de diminuer la contribution de l’ONF au CAS
« Pensions
» de 25 M€ entre 2017 et 2023, dès lors que l’établissement
présente la particularité de ne pas bénéficier de compensation de la
contribution au CAS, contrairement à d’autres établissements publics.
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En ce qui concerne les missions d’intérêt général, la comptabilité
analytique rénovée montre que celles-ci sont désormais financées à coûts
complets par les ministères, et exécutées, au
global, à l’équilibre.
Toutefois, pour donner suite à la recommandation n°2 de la Cour des
comptes, l’ONF mènera un travail visant à fiabiliser l’estimation des coûts
affectés aux missions d’intérêt général et à en consolider le pilotage. Ce
travail sera é
galement mené pour les actions d’intérêt général financées
par des collectivités afin de s’assurer de leur financement à coûts complets.
D’une manière générale, l’ONF entend poursuivre la consolidation
des
instruments
de
pilotage :
après
la
comptabilité
analytique,
l’établissement est engagé dans la mise en place d’un contrôle interne
unifié,
et
dans
deux
projets
informatiques
structurants
pour
l’établissement, qui sont le système d’information permettant de suivre
l’exploitation et la commercialisation des
bois contractualisés et le système
d’information des ressources humaines, comportant un socle commun pour
les agents de droit public et privé.
III. Une soutenabilité financière fragile, des tensions sur les
ressources humaines :
Pour autant, la Cour souligne à juste titre que la situation financière
reste fragile, étant fortement liée au cours du bois, dans un contexte où les
effets du changement climatique entrainent une baisse du volume
commercialisé et de la qualité des bois récoltés.
La Cour appelle l’attention de l’ONF et de ses tutelles sur l’impact,
pour l’équilibre financier de l’établissement, du développement de la
contractualisation des bois d’une part, et de l’extension des surfaces
entrant
dans
le
régime
forestier,
qui
nécessitent
des
moyens
supplémentaires, d’autre part.
Sur le premier point, le développement de la contractualisation
répond à un objectif d’accompagnement de la structuration de la filière. Il
offre aux propriétaires comme aux acheteurs une meilleure visibilité sur
les quantités et les prix en lissant les effets conjoncturels
; il s’est révélé
favorable dans le contexte de l’écoulement de produits dépérissant et enfin,
il permet de préserver les sols par une meilleure maîtrise de l’exploitation.
Pour au
tant, comme le souligne la Cour, l’ONF se doit de mettre en œuvre
cette politique de contractualisation en pilotant sa rentabilité financière :
c’est la raison pour laquelle l’établissement s’engage dans la mise en place
d’un outil de suivi des chantiers d’exploitation et de commercialisation des
bois pour rationaliser les procédures, améliorer le service aux clients et la
connaissance de la rentabilité de cette activité au regard notamment des
coûts du façonnage. Sur le second point, l’ONF partage l’appréc
iation de
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COUR DES COMPTES
12
la Cour et la recommandation n° 1 qui en découle, relative à la nécessité
de préciser les critères d’application du régime forestier et d’en évaluer
les conséquences financières.
Plus généralement, s’agissant de l’adéquation des missions aux
moyens, la Cour souligne que «
les moyens humains de l’établissement
apparaissent
désormais
insuffisants
pour
répondre aux
missions
croissantes qui lui sont assignées
» (p.12). L’ONF ne peut que souscrire à
cette observation : le niveau des effectifs lui sembl
e constituer l’enjeu
majeur pour l’avenir de l’établissement et sa capacité à assurer
correctement ses missions.
Après vingt ans de baisse continue des effectifs, qui sont passés de
12 500 à 8
000 entre 2000 et 2022, l’ONF considère en effet, qu’il n’est
plus possible de faire face aux enjeux du changement climatique et de
réaliser les missions nouvelles sans abondement supplémentaire et a
fortiori avec des baisses supplémentaires.
L’ONF évalue à 326
ETPT les effectifs qui ont été nécessaires pour
mener à
bien les nouvelles missions confiées par l’
État entre 2021, date de
début de l’actuel contrat avec l’
État, et 2024 : 163 ETPT au titre des
missions d’intérêt général (DFCI, biodiversité, adaptation au changement
climatique), 120 ETPT au titre du renouvellement forestier, 43 ETPT au
titre du développement de la contractualisation. Ces effectifs ont été
redéployés en interne. Par ailleurs, l’office a dû réduire de 190
ETPT ses
effectifs en 2021 et 2022. Pour la suite (2025-2027), il estime que
269 ETPT supplémentaires seront nécessaires pour faire face à ses
missions prioritaires jusqu’en 2027.
L’ONF se félicite de la stabilité des effectifs intervenues en 2023 et
2024, qui crée une dynamique positive dans l’établissement. Pour autant,
les redéploiements des 326 ETPT vers les missions nouvelles se sont
jusqu’ici opérés à partir des effectifs d’ouvriers, venant s’ajouter à la
réduction des effectifs de 190
ETPT imposée par les schémas d’emploi
2021 et 2022. A l’avenir, l’ONF ne pourra plus supprimer d’autres em
plois
de sa filière de production, sans dégrader sa capacité à mener ses missions
prioritaires, alors même que le contexte de raréfaction de la disponibilité
des entreprises de travaux forestiers et l’inflation des prix contribuent à
réduire la capacité globale de production de travaux en France.
Dans ces conditions, l’ONF estime les effectifs nécessaires à
7 880 ETPT (hors emplois aidés), sachant que la dotation en emplois
autorisée par les ministères de tutelle en gestion s’élevait à 7
611 ETPT fin
2023 (hors emplois aidés). Ce besoin reste inférieur au plafond voté par le
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ET PERSONNES CONCERNÉS
13
Parlement.3
En effet, le plafond d’emploi voté en LF 2024 est de
8 140 ETPT (hors emplois aidés). Il est ici souligné que le chiffre de
7 880 ETPT ne prend pas en compte les besoins liées à une extension du
régime forestier (cf. supra).
Si l’ONF est en mesure d’évaluer avec précision les besoins par
secteur d’activité, comme le montrent les chiffres précédemment cités, il
réalisera, pour faire suite à la remarque de la Cour, une répartition par
type de métiers et par statut dans le cadre de la préparation du prochain
contrat avec l’
État.
IV. Une augmentation prévisible des soutiens de l’
État à défaut de
nouvelles sources de financement :
L’ONF souscrit à l’analyse de la Cour qui conclut qu
e «
en l’état de
ses capacité financières, l’établissement ne pourra pas répondre seul aux
enjeux de la transition écologique, notamment ceux liés au changement
climatique […] et restera tributaire des subventions de l’
État pour
poursuivre sa mission de gestion durable des forêts publiques ». En
particulier, la Cour indique que «
l’
État, en sa qualité de propriétaire des
forêts domaniales, pourrait devoir renforcer son soutien à l’ONF pour lui
permettre d’assurer le renouvellement de ces massifs, conforméme
nt au
principe pluriséculaire de gestion durable qui s’y applique
».
L’ONF ne pourra tout à la fois remplir les missions qui lui sont
confiées par le code forestier en faisant évoluer ses outils et ses méthodes
pour tenir compte du nouveau contexte climatique, assurer les nouvelles
missions d’intérêt général qui lui sont confiées, poursuivre le
désendettement de l’établissement et mener le renouvellement forestier
dans les forêts domaniales touchées ou rendues vulnérables du fait du
changement climatique.
Le rythme de renouvellement est amené à doubler par rapport aux
dernières décennies, et la part de la régénération naturelle devrait passer de
plus
de
80 %
à
50 %,
entrainant
une
augmentation
des
coûts
d’investissement. Sous ces hypothèses, le besoin de f
inancement souhaitable
pour assurer l’investissement en forêt publique (communale et domaniale)
peut être en l’état actuel des connaissances estimé entre 200 et 250 M€
annuels, dont 100 M€ pour la forêt domaniale. Toutefois, le rythme de
3
L’ONF souhaite revenir sur la note 107 de la page 82
du rapport de la Cour. Il est indiqué une
sous réalisation de -
548 ETPT en 2023. Ce chiffre représente l’écart entre le plafond de la loi de
finances (8140) et l’effectif réel constaté (7
592). Or, en gestion, la dotation autorisée par les
ministères à l’ONF s’est élevée à 7
598 ETPT lors du budget initial, puis relevée à 7 611 fin
décembre 2023, soit une sous-réalisation de -6 ETP (par rapport au chiffre BI) et -19 ETPT par
rapport au chiffre réévalué en décembre 2023. Si l’ONF tangente sa dotation autori
sée par les
tutelles, cette remarque de la Cour met en évidence l’écart entre le plafond voté par le Parlement
et la dotation réellement autorisée à l’ONF.
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14
renouvellement dépendra aussi de la capacité à réaliser les analyses et
travaux nécessaires, ce qui renvoie au sujet des effectifs. Sur la base de 7 611
ETPT, seule la moitié de ce renouvellement souhaitable pourrait être assurée.
L’ONF ne peut que souscrire à la recommand
ation n° 3 de la Cour des
comptes de définir des objectifs hiérarchisés et cohérents avec les moyens
alloués pour répondre aux enjeux à relever
; l’ONF y participera dans le cadre
de la préparation du prochain contrat avec l’État et communiquera cette
contribution à la Cour dans le cadre du suivi du présent rapport.
En synthèse, l’ONF partage la grande majorité des constats et
préconisations formulés dans le rapport de la Cour des Comptes. Le
bouleversement induit par le changement climatique vient bousculer un
équilibre économique fragile, en même temps qu’il offre des perspectives
motivantes pour l’action publique portée par l’établissement, la gestion de
la forêt publique française, au service d’une filière économique, de nos
territoires ruraux, de la société et des générations futures.
Le changement climatique appellera à revoir en profondeur les
outils de connaissance et les méthodes de sylviculture dans un contexte
d’incertitude, en se fondant sur les apports de la science et en privilégiant
les ap
proches graduées et la diversité des solutions. L’ONF poursuivra son
recentrage sur la mission de gestion durable de la forêt qui lui est confiée
par la loi. Parallèlement, il s’engage dans un renforcement de ses
instruments de pilotage et de contrôle pour optimiser sa gestion. Au service
de leurs partenaires, dont la confiance les honore, les agents de
l’établissement sont pleinement impliqués pour relever le défi de la
transition écologique. Il reste que la question des effectifs permettant
d’assumer les différentes missions que l’
État voudra lui confier, sera au
cœur du prochain contrat qu’il passera avec l’établissement.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION NATIONALE
DES COMMUNES FORESTIÈRES (FNCOFOR)
Tout d’abord, je souhaite rappeler un élément fondamental que l’on
a tendance à oublier trop souvent. Au chapitre 1 de son rapport, la Cour
signale que l’article 112
-1 du code forestier reconnaît d'intérêt général
plusieurs fonctions de la forêt. Il me semble utile ici de souligner les
premiers mots de cet article qui ne sont pas les moins importants : « Les
forêts, bois et arbres sont placés sous la sauvegarde de la Nation ... ». Cela
n’est pas neutre. La France a donc cette grande responsabilité de
«
sauvegarder » ses forêts. À l’heure où celles
-ci sont en crise pour de
nombreuses années du fait des changements climatiques qui les impactent,
la politique forestière nationale doit être dynamique et réactive.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
15
Cela signifie pour les « Communes forestières »
4
que l’État a la
responsabilité d’une politique fore
stière nationale prenant en compte
l’ensemble des trois fonctions rendues par la forêt : économique,
environnementale
et
sociétale
que
l’on
réunit
sous le vocable
« multifonctionnalité ».
Il y a deux façons de penser cette multifonctionnalité :
Ces trois fonctions ne sont pas antinomiques. Elles doivent être
menées de concert quelle qu’en soit la représentation que s’en font les
différents acteurs de la société.
L’ONF est un outil essentiel au maintien de ces équilibres en forêt
publique puisque qu’il
en est le gestionnaire désigné par la loi mais aussi
en tant que modèle de référence pour l’ensemble des forêts françaises.
Le rapport de la Cour des comptes dresse un bilan précis et précieux
pour les forêts en général, les forêts publiques en particulier, comprenant
les forêts des collectivités qui représentent 2/3 des surfaces.
À l’heure des changements globaux, les forêts sont en même temps
victimes des modifications climatiques et une des solutions pour en limiter
les effets. Cela ne pourra se faire av
ec efficacité qu’à la condition que les
autres politiques publiques de réduction des émissions de GES se déploient
avec force.
4
Le terme Communes forestières avec un C majuscule indique ici l’ensemble des associations
représentatives des collectivités adhérentes à la FNCOFOR, propriétaires ou pas de forêt.
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COUR DES COMPTES
16
La Cour rapporte que l’ONF évalue l’effort de reconstitution des
peuplements des forêts domaniales à 21 000 ha par an soit 100 à 120
M€
chaque année. L’évaluation est de 120 M€
par an pour les forêts des
collectivités qui sont, de par la loi, obligatoirement sous gestion de l’ONF.
Il faudra donc que la Nation assure près de 220 à 240
M€
par an rien que
pour les forêts publiques si nous voulons maintenir ces espaces boisés
résilients. Il faudra plusieurs années pour assurer ce renouvellement et
adapter ces forêts aux nouvelles conditions écologiques imposées. 10 ans,
20 ans, plus ? Qui peut le dire ? Si nous nous projetons sur une courte
période (à l’échelle d’un cycle forestier) les besoins de financement se
chiffrent en milliards d’€. La Cour affirme que « l’État, en sa qualité de
propriétaire des forêts domaniales, pourrait donc devoir renforcer son
soutien à l’ONF pour lui permettre d’assurer le renouvellement de ces
massifs conformément au principe pluriséculaire de gestion durable qui
s’y applique ». Notre fédération ne peut que souscrire à cette affirmation.
Quant aux forêts des collectivités qui, je l’ai écrit plus haut, représe
ntent
les 2/3 des forêts publiques, la Cour affirme que « l’effort financier à
prévoir pour le renouvellement » sera « à la charge de leurs propriétaires
avec l’appui de l’État dans le cadre de France 2030 ». Tout en précisant
que « en l’état de ses capacités financières, l’établissement ne pourra
répondre seul aux enjeux de la transition écologique » et que « à défaut de
nouvelles
sources
de
financement
(paiement
des
services
environnementaux par exemple), et compte tenu du statu quo actuel sur la
contribu
tion des collectivités au financement du régime forestier, l’ONF
restera tributaire des subventions de l’État pour poursuivre sa mission de
gestion durable des forêts publiques ». C’est, là aussi, une analyse fine de
la situation. Il ne faudra pas compter sur les collectivités propriétaires de
forêts pour augmenter leur part de financement au régime forestier, au-
delà des 10 et 12
% de frais de garderie et des 2 €/ha de forêts gérées
consentis en 2012 par les communes forestières pour améliorer la situation
financière de l’établissement.
Cette position, qualifiée de statu quo par la Cour, est mûrement
réfléchie. Nous considérons d’abord un principe : le modèle imposé par la
Nation doit être assumé par elle. Il s’agit ensuite d’une réalité : les
communes rurales ne peuvent faire face, seules, au défi décrit plus haut.
D’autant que la Cour n’évalue pas, ce n’est d’ailleurs pas l’objet de son
rapport, les sommes investies annuellement par ces communes pour leurs
forêts voire même pour celles ne leur appartenant pas dans les zones
classées à risques (essentiellement incendie) qui ne cessent de s’agrandir,
là encore du fait des changements climatiques. Je peux évoquer ici les
efforts de toutes les communes de France, propriétaires ou non de forêts,
quant à leurs investissements en équipements des massifs, notamment la
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ET PERSONNES CONCERNÉS
17
voirie communale. Cette évaluation, que nous ne cessons de demander aux
différentes autorités compétentes, permettrait de remettre à leurs places
les bonnes proportions. Je ne peux que rappeler ce que les communes
forestières ont accepté de faire dès le début de la crise sanitaire en 2018
au service de la filière forêt bois :
-
prorogation des délais d’exploitation des coupes sur pied d’un an
;
-
report des paiements de contrats ;
-
appui à la création des ventes en ligne ;
-
gratuité des places de dépôt ;
-
solidarité entre Communes forestières par le report des ventes de bois
verts pour permettre
l’évacuation de bois scolytés
;
-
participation active au label Union Européenne pour le chêne et à la
réflexion pour garder la valeur ajoutée au bois sur nos territoires
... Soyons transparents jusqu’au bout !
La Cour, à juste titre, relaie une demande récurrente des Communes
forestières, à savoir la recherche de nouvelles sources de financement,
comme par exemple le « paiement des services environnementaux ». Après
des années de combat, le ministère de l’Environnement a accepté de faire
des efforts à travers l’augmentation des missions d’intérêt général (MIG)
payées à coûts complets. Je pense ici à la MIG biodiversité. Les épisodes
de crises et les catastrophes successives ont remis en lumière la
vulnérabilité des forêts et la prise de conscience de l’État de jouer son rôle
de sauvegarde.
Si l’effort de l’État est notable, nous ne pouvons que constater qu’il
ne sera pas suffisant pour les années futures.
Dans le cadre de la convention FNCOFOR-ONF, des travaux sont
en cours pour chercher à valoriser ces aménités environnementales
(biodiversité, qualité et quantité d’eau, séquestration de carbone...). C’est
à la fois un défi et une opportunité pour la forêt française. La biodiversité
forestière fonctionnelle et patrimoniale, la séquestration de carbone en
forêt et dans les produits bois sont aujourd’hui des enjeux stratégiques,
identifiés pour l’atteinte des ambitions clim
atiques et écologiques
françaises. La convention prévoit, dans un avenir proche, l’identification
des aménités environnementales dans le document d’aménagement. La
Cour nous rejoint sur ce point dans son rapport.
Donner une valeur à de tels services n’est
pas une chose aisée, mais
il faudra bien arriver à un consensus entre les propriétaires forestiers
publics et privés et la Nation qui bénéficie gratuitement de tous ces bienfaits.
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COUR DES COMPTES
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Le Label Bas Carbone est une première approche concrète de
valorisation de ces services. Il vise à financer des %s forestiers
additionnels à ce que nous offrent gratuitement la Nature et la gestion des
forêts, « en bon père de famille », portés par des propriétaires forestiers et
leurs gestionnaires. Ce label est utile mais a un développement modeste. Il
est destiné à utiliser une partie des crédits carbone volontaires.
Il existe une autre piste de financement, toujours par l’entrée
carbone. Il s’agit des produits des enchères de quota carbone. Ceux
-ci ont
été orientés par les gouvernements successifs depuis plus de dix ans
exclusivement vers l’ANAH. À la page n° 66 de son rapport d’activité 2023,
le rapport de gestion indique que le budget de 2 955 282 631 € est abondé
par les produits issus de la mise aux enchères des quotas carbone à hauteur
de 700 000 000 € (pour 481 000 000 € en 2022). Plusieurs organismes,
dont la FN
COFOR, avaient réclamé, en vain, qu’une partie serve à
financer la gestion durable des forêts. Bien évidemment, la FNCOFOR
comprend l’absolue nécessité de rénover les bâtiments qui sont pour
beaucoup des passoires thermiques, que l’action de l’ANAH est ess
entielle
car elle permettra de réduire fortement les GES... que les forêts absorbent.
Serait-
il donc impossible que l’on engage deux politiques qui mènent
toutes les deux à un même objectif en partageant cette recette ? J’avance
une proposition : 20 % de l
’enveloppe 2023 représente 140 000
000
€
20 % pour les forêts qui couvrent 30 % du territoire national. Est-ce
irréaliste ? Ces crédits ne sont pas une charge supplémentaire pour l’État
et devraient s’ajouter (et surtout ne pas se substituer) à ceux votés
dans le
cadre du plan de relance. On voit bien avec l’exemple ci
-dessus que la
réussite du plan d’adaptation des forêts au changement climatique relève
de décisions politiques. Je rappelle que 30 % du plan de relance et de
France 2030 est consacré à la protection des plants contre la
surpopulation du grand gibier.
Il ne fait aucun doute que les crédits publics ou privés sont une
nécessité mais ils ne suffiront pas si un consensus sociétal ne se met pas en
place. Partout, sur beaucoup de territoires, de nombreux débats émergent
autour du type de gestion forestière ou de projets d’implantations
d’équipements
producteurs
d’énergies
renouvelables
et
autres
aménagements. Les élus sont au cœur de ces débats et vivent au quotidien
les contradictions. Les forêts sont en pleine évolution et celles
d’aujourd’hui ne seront pas celles de demain. Il faudra adapter les forêts
du futur aux nouvelles conditions géo-stationnelles. Pour cela, il faudra
faire tout notre possible pour maintenir les essences en place tout en
acce
ptant d’implanter des essences allochtones. Les associations et les
organismes qui cherchent à empêcher ces évolutions doivent entendre cette
position car personne n’a de certitude.
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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En ce qui concerne les forêts des collectivités, un autre défi se dresse
devant nous : engager la qualification des forêts des collectivités qui ne
bénéficient pas du Régime Forestier (RF). L’État a failli depuis de
nombreuses années en ce domaine. Les travaux en cours entre la
FNCOFOR et l’ONF, dans le cadre de leur convention,
devraient
permettre de trouver des solutions. On ne peut en effet laisser des
communes sans document de gestion durable et des milliers d’hectares de
forêts à l’abandon. D’autant que l’État cherche à dynamiser la gestion des
forêts privées en visant à réduire le morcellement de ces propriétés. Il faut
de la cohérence entre les politiques publiques.
Alors, bien sûr, cette intégration de nouvelles surfaces sous gestion
de l’ONF ne se fera pas sans moyen. La Cour rapporte que l’ONF estime
qu’il lui sera néces
saire de recruter 70 agents supplémentaires par tranche
de 100 000 ha nouveaux dans son périmètre et d’un budget additionnel de
7 millions d’€. Comme la Cour, nous considérons que cela ne se fera pas
sans un plan ambitieux pensé sur plusieurs années. Il en va de même pour
les propriétés des collectivités qui ne sont pas des forêts mais qui sont sous
le régime forestier et qu’il faudra bien en distraire.
Cette planification ne sera réalisable qu’avec des outils solides et
fiables. La nouvelle comptabilité analytique mise en place en 2023 est un de
ces outils. Elle est, sans commune mesure, plus fiable que la précédente. La
FNCOFOR a validé sa mise en place, satisfaite de la mise au rebut de la
précédente après bien des années de revendications. Comme la Cour, nous
émettons cependant la réserve récurrente concernant les déclarations de
temps, socle de cette comptabilité analytique. Les résultats peuvent, en effet,
sensiblement varier entre les différentes « boîtes » selon les personnes qui
remplissent les feuil
les temps et les contingences de l’Établissement. Cela
reste cependant un outil utile et nécessaire à une bonne analyse qu’il faut
examiner sur plusieurs années glissantes pour avoir une bonne image de la
réalité. Sur le plan technique, d’autres outils per
mettront des gains de temps
et de productivité. Le développement des images satellites et des couvertures
LIDAR, par leur mise à jour régulière, permettront de couvrir plus de
surfaces avec plus de précisions. Ils ne remplaceront cependant pas la
nécessair
e présence terrain qui devra s’adapter à ces nouvelles technologies.
Compte tenu des nombreux défis qui attendent la gestion durable
des forêts qui ont un rôle considérable à jouer, la FNCOFOR considère
que la mise en place d’une cellule d’anticipation au
changement climatique
dédiée à la forêt et à la filière bois est urgente.
Depuis plusieurs années, les crises qui affectent la forêt s’intensifient
: attaques sanitaires, tempêtes, incendies, fortes chaleurs, sécheresses...
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COUR DES COMPTES
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Dès 2018, une très forte crise sanitaire provoquée par une
prolifération de scolytes sur l’épicéa a décimé cette essence et on peut
aujourd’hui considérer qu’en
-
dessous de 600 m d’altitude, voire plus haut
dans certaines régions, l’épicéa a quasiment disparu. Après un court répit
en 2021, la crise sanitaire sévit à nouveau avec virulence et touche
également le sapin pectiné. Ainsi en 2023, sont particulièrement touchés à
toutes altitudes le Jura, le Morvan, les Ardennes, l’Ain, le nord des Alpes,
une partie des Pyrénées, certains secteurs du Massif central. On estime que
depuis le début de ces vagues de crises, 22 millions de m
3
d’épicéas et
15
millions de m3 de sapin sont affaiblis ou morts. D’autres essences sont
également affectées à des degrés divers. On peut citer le chêne, le hêtre, le
châtaignier. Dans le renouvellement forestier, 2022 est la plus mauvaise
année au niveau de la reprise des plantations depuis 2007 : 38 % des
plantations affichent un taux de reprise inférieur à 80 %
du fait d’une
sécheresse exceptionnelle combinée à de fortes températures. Ce
phénomène est appelé à se renouveler.
Il faut se rendre à l’évidence et bien considérer qu’il ne s’agit pas
d’une crise avec une phase préliminaire, une phase aigüe puis une phase
de « cicatrisation ». Le processus du changement cl
imatique est à l’œuvre
et les premières extrapolations et modélisations expriment l’évolution de
la forêt et par récurrence, sa filière.
Une partie des communes rurales sont particulièrement sensibles
aux variations de leurs recettes de bois qui peuvent constituer plus de
30 % de leur budget de fonctionnement. Avec le dépérissement de leur forêt
communale, ces communes sont aux abois et voient même parfois leur
budget de fonctionnement en déséquilibre. Afin de mesurer le phénomène
et à la demande des Communes forestières, la DGFIP a mené un travail
pour établir un système de notation des budgets communaux permettant de
détecter ceux en difficulté du fait des baisses de recettes forestières.
À la suite de ces travaux, une ligne d’aide a été instaurée. La
loi de
f
inances 2024 l’abonde à hauteur de 2 M€
. Ce signal faible est à amplifier.
De nombreuses communes s’interrogent sur les moyens d’agir pour
anticiper, pour vendre correctement leurs bois, sur leurs moyens financiers
pour renouveler leurs forêts, sur les informations à donner à leurs
administrés, sur l’augmentation des risques.
La cellule de crise nationale mise en place par le MASA ne suffit
plus. La Fédération nationale des communes forestières demande la
création d’une cellule nationale d’anticipati
on au défi climatique dédiée à
la forêt et à la filière bois, avec des déclinaisons dans les territoires.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
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Elle doit permettre de :
-
scénariser les impacts sur les différentes essences et dans les
différentes régions ainsi que leur gestion ;
-
mettre
en œuvre les différentes préconisations des rapports
ministériels sur le foncier forestier dont un remis par la FNCOFOR
en octobre 2023 ;
-
préparer une gestion des flux et des stocks de bois dans l’intérêt des
producteurs, des entreprises et de la filière en général, avec une vision
à moyens et longs termes ;
-
sécuriser les ETF (exploitation /travaux forestiers) soumis aux aléas ;
-
créer les conditions pour former des jeunes à ces métiers ;
-
analyser les différents risques liés à la forêt et leurs combinaisons
pour définir une stratégie d’équipement et de lutte
;
-
définir
une
stratégie
d’acculturation
de
la
population
aux
changements et aux risques ;
-
tester, à l’échelle de quelques territoires et en associant les parties
prenantes, un Plan Local Forestier.
Concernant le dernier point, je me dois de rappeler que dès 2019,
début de la première crise climatique majeure ayant impactée nos forêts,
la FNCOFOR avait publié son « Manifeste des Communes forestières »
(
).
Aboutissement d'un travail collectif de près de dix mois avec les élus
forestiers de toutes les régions, le Manifeste est un point de départ, un
appel à s'engager, avec tous les acteurs de la filière, pour une véritable
politique forestière nationale.
Quatre grands principes ont alors été affirmés :
-
Le maintien et le renforcement du régime forestier avec, déjà, la
volonté de le déployer dans toutes les forêts publiques. Ce principe est
en cours de réalisation par les travaux entre la FNCOFOR et l’ONF
dans le cadre de la convention signée en décembre 2022. Il sera
co
nclu avec l’État dans les meilleurs délais.
-
Une grande administration forestière, pour l'ensemble des forêts
françaises. La satisfaction des objectifs d'intérêt général assignés aux
forêts par la loi et leur place centrale dans la réponse au changement
climatique implique de fait une administration forestière faîtière,
ayant pour l'ensemble des forêts françaises les missions régaliennes
de cadrage et de contrôle des documents de gestion, de suivi de la
santé des forêts, de gestion des grandes crises à venir et de prévention
des risques naturels, à travers une présence territoriale continue. Ce
principe reste, à ce jour, dans les limbes.
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COUR DES COMPTES
22
-
Une séparation nette des missions de service public de celles relevant
d'activités
marchandes,
avec
des
personnels
parfaitement
différenciés pour les élus, distinguant ainsi leurs conseillers de leurs
prestataires. Ce principe est en cours de réalisation par l’ONF et
l’État mais devra se concrétiser sur le terrain.
-
Les élus des collectivités forestières, au centre d'une gouvernance à
reconstruire. Les élus, porteurs de l'intérêt général et aménageurs du
territoire, ont l'entière légitimité pour piloter les démarches
forestières territoriales. Ainsi, dans le cadre d'une traduction
législative de la politique forestière nationale au niveau local, la
possibilité de mise en œuvre des Plans Locaux Forestiers sous l'égide
des élus, intégrerait pleinement le secteur forêt bois dans
l'aménagement du territoire.
À partir des constats faits par la Cour, sur la base des propositions
de la FNCOFOR, en collaboration étroite avec l’ONF, gestionnaire des
forêts publiques et les représentants de la forêt privée, nous ne pourrons
que réussir le défi qui est devant nous. La nomination du délégué
interministériel à la forêt, au bois et à ses usages, depuis le 15 avril 2024,
est un signe très encourageant. Nous réaffirmons notre volonté de
poursuivre avec l’État la mise en place d’une véritable politique
forestière nationale.
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