ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’OFFICE
NATIONAL DES
FORÊTS ET LE DÉFI
DE LA TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
Rapport public thématique
Synthèse
Septembre 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Des forêts publiques vulnérables,
au cœur des enjeux de la transition écologique
7
2
Une situation financière en amélioration
9
3
Une soutenabilité financière fragile,
des tensions sur les ressources humaines
13
4
Une augmentation prévisible des soutiens de l’État
à défaut de nouvelles sources de financement
17
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
Introduction
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Créé en 1964 à la suite de l’adminis-
tration des eaux et forêts, héritière
des dispositifs multiséculaires issus
d’une ordonnance royale de 1346,
l’Office national des forêts (ONF)
est un établissement public chargé
de la gestion durable des forêts
publiques, soit, pour la métropole,
1,7 millions d’hectares de forêts
domaniales appartenant à l’État et
2,9 millions d’hectares appartenant
à d’autres propriétaires forestiers
publics, notamment des collectivités
territoriales . Les principes encadrant
la gestion de ces forêts sont, depuis
1827, définis dans le code forestier et
constituent le « régime forestier » .
Doté d’un budget de plus de 900 M€
et d’un effectif de 8 043 agents fin
2023, l’ONF gère 25 % de la surface
forestière de métropole et met sur
le marché 40 % des volumes de bois
produits en France, ce qui en fait un
acteur majeur de la filière forêt-bois .
L’ONF est également chargé de mener
des missions d’intérêt général pour le
compte de l’État, notamment en faveur
de la préservation de la biodiversité ou
de la prévention des incendies . Enfin,
son statut d’établissement public à
caractère industriel et commercial lui
permet d’intervenir dans le domaine
concurrentiel en proposant des
prestations de travaux, d’expertise ou
de maîtrise d’œuvre .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Des forêts publiques vulnérables,
au cœur des enjeux
de la transition écologique
La multiplication des épisodes de
sécheresse observée ces dernières
années affecte durablement les
peuplements forestiers, d’autant plus
qu’ils s’accompagnent désormais
d’épisodes réguliers de prolifération
d’insectes qui s’attaquent aux arbres
(cas des scolytes sur les résineux),
conduisant à des phénomènes de
dépérissements massifs .
25 000 hectares de forêt domaniale
et autant de forêt des collectivités
ont ainsi été détruits entre 2018
et 2021, appelant un effort de
reconstitution sans précédent,
soutenu par l’État depuis 2020 dans
le cadre du plan de relance puis de
France 2030 . Ce renouvellement des
forêts publiques s’effectue toutefois
dans un contexte incertain, tant sur
la nature des essences à implanter
que sur la disponibilité en plants et en
entreprises de travaux forestiers . Les
nombreuses situations de déséquilibre
forêt-gibier rencontrées ajoutent
une difficulté supplémentaire et
appellent à un rapprochement avec les
représentants du monde de la chasse,
engagé depuis 2023, pour les résorber .
Le changement climatique ralentit,
par ailleurs, la croissance des
peuplements, réduisant de fait
le volume de bois exploitable . La
production biologique des forêts
publiques française a ainsi diminué de
6,5 % entre 2005 et 2021 . Les volumes
de bois récoltés ont baissé de près
de 20 % en sept ans . À l’inverse, les
volumes accidentels ont progressé de
160 % en forêt domaniale et de 277 %
dans les autres forêts publiques entre
2017 et 2022 .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Évolution des volumes de bois récoltés et des produits accidentels
en forêts domaniales et des autres forêts publiques depuis 2017 (Mm
3
)
5,37
5,20
5,05
4,42
4,18
4,26
4,21
6,72
6,67
6,41
5,49
5,48
5,74
5,57
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Volumes accidentels AFR
Volumes récoltés AFR
Volumes accidentels FD
Volumes récoltés FD
Volumes prévisionnels EA FD
Volumes prévisionnels EA AFR
Source : Cour des comptes d’après ONF - Le détail des volumes récoltés et des produits
accidentels n’est pas disponible avant 2017
Depuis 2017, les volumes de bois mis en
vente sont en baisse de 19 % en forêts
domaniales et de 4 % dans les autres
forêts publiques .
La vulnérabilité des forêts françaises
a remis en lumière les services
environnementaux que les forêts
rendent aux usagers et leur importance
en termes de biodiversité ou de
stockage de carbone . L’ONF doit
désormais pleinement les intégrer
dans ses modes de gestion, en plus de
l’enjeu de production, stratégique pour
l’établissement comme pour la filière .
Si la préservation de la biodiversité fait
déjà l’objet d’une attention particulière
dans les forêts publiques, la portée
des actions conduites par l’ONF et
leurs effets restent encore difficiles à
mesurer . À l’inverse, la contribution des
forêts publiques au cycle du carbone
et à sa valorisation ne fait pas encore
l’objet de déclinaisons opérationnelles
dans la gestion de l’ONF, faute de
connaissances scientifiques suffisantes .
Les défis à relever par l’ONF sont donc
nombreux et complexes . La gestion
planifiée des forêts sur une durée de
15 à 20 ans est désormais remise en
cause car elle n’est plus adaptée aux
évolutions rapides et difficilement
prévisibles des peuplements forestiers .
En lien avec ses tutelles et la fédération
nationale des communes forestières
(FNCOFOR), l’établissement s’est
engagé dans un processus, non
encore abouti, visant à faire évoluer
les documents de gestion pour les
rendre plus agiles et adaptés à ces
enjeux . Il expérimente par ailleurs la
diversification des modes de sylviculture
et des essences afin de rendre les
peuplements forestiers plus résistants
aux conditions de stress hydrique et
plus résilients, notamment à travers le
concept de
« forêt mosaïque »
Des forêts publiques vulnérables,
au cœur des enjeux de la transition écologique
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le financement de l’ONF repose
historiquement sur quatre sous-
modèles économiques correspondant
à chacune de ses missions statutaires,
en partie interdépendants .
Dans les faits, le budget de l’ONF
repose largement sur les recettes de
ventes de bois domaniaux (315,4 M€
en 2023 soit 40 % de son chiffre
d’affaires), corrélées au marché du
bois, internationalisé et volatil .
Évolution du chiffre d’affaires et des prix unitaires des bois
issus des forêts domaniales depuis 1999 (en euros constants 2023)
0
50
100
150
200
250
300
350
400
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
CA Bois domaniaux (M€ constants 2023)
PUN (€ constants 2023 / m³)
CA Bois domaniaux
Prix moyen net des charges de façonnage (€ / m³)
Prix unitaire moyen (en € constants 2023 par m³)
Source : ONF – Rapport de gestion 2023 (retraitement Cour des comptes)
L’amélioration du résultat net de
l’établissement observé en 2022
(53 M€) et en 2023 (51 M€) tient en
grande partie à la flambée des cours
du bois observée sur cette période
(+ 50 % pour les principales essences
commercialisées) . Elle contraste avec
la situation antérieure, marquée par
Une situation financière
en amélioration
2
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
des résultats, au mieux légèrement
positifs (2013 à 2016), mais le plus
souvent déficitaires (2017 à 2021), qui
a contraint l’établissement à recourir
durablement à l’emprunt pour financer
ses investissements . Après un pic à
près de 400 M€ en 2020 et 2021,
l’endettement de l’ONF a été réduit en
2022 et 2023 pour s’établir à 271,3 M€ .
Cet te d y n a m i q u e p o s i t i ve e st
également due à une augmentation
d e s s u b v e n t i o n s d e l ’ É t a t à
l’établissement visant à équilibrer les
charges associées à la mise en œuvre
du régime forestier dans les autres
forêts publiques et à la couverture
des missions d’intérêt général,
historiquement déficitaires .
Évolution des subventions publiques entre 2013 et 2023
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Versement compensateur
Subvention d'équilibre
Mission d’intérêt général
Plan de relance et France 2030
Autres subventions
Source : Cour des comptes
Le versement compensateur attribué
à l’ONF en complément des « frais de
garderie » et de la taxe à l’hectare dont
s’acquittent les propriétaires forestiers
publics autres que l’État pour la mise
en œuvre du régime forestier (39,1 M€
en 2023) a ainsi été relevé de 7,5 M€
en 2023 pour s’établir à 147,9 M€ .
Une situation financière
en amélioration
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une situation financière
en amélioration
Financement du régime forestier mis en œuvre
dans les autres forêts publiques depuis 2013 (en M€)
0,0 %
10,0 %
20,0 %
30,0 %
40,0 %
50,0 %
60,0 %
70,0 %
80,0 %
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
200,0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Versement compensateur
Frais de garderie
Contribution à l'ha
Contribution des propriétaires au financement (%)
Source : ONF, retraitement Cour des comptes
Relativement constant entre 2013
et 2020 (32,8 M€ en moyenne
annuelle), le financement par l’État des
missions d’intérêt général confiées à
l’ONF ne couvrait pas les charges de
l’établissement en dépit du principe
d’équilibre des coûts complets
prévus dans les contrats État-ONF
successifs . Si l’État a relevé le niveau
de financement depuis 2021 (51,5 M€
en 2022 puis 67,2 M€ en 2023),
permettant d’atteindre cet équilibre
seulement en 2023, l’ONF doit
poursuivre ses efforts de fiabilisation
des coûts des missions d’intérêt
général .
Cette évolution tient également, depuis
2021, au relèvement par l’ONF du
tarif de ses prestations commerciales
(travaux, études, expertises) ainsi qu’à
l’abandon de celles qui étaient les moins
rentables . Cette stratégie a permis à
l’ONF d’inscrire, pour la première fois,
son activité concurrentielle dans une
logique profitable en 2023 .
Enfin, l’établissement s’est attaché à
faire progresser ses outils de pilotage
analytique et à réduire sa masse
salariale en privilégiant depuis plusieurs
années les recrutements de personnels
de droit privé qui sont majoritaires au
sein de son effectif depuis 2023 .
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Malgré cette dynamique positive, la
soutenabilité financière de l’ONF et sa
capacité à poursuivre la mise en œuvre
de ses missions restent fragiles .
Afin d’amortir les effets des fluctuations
des cours, d’assurer un débouché pour
les bois issus des forêts publiques et
de favoriser le maintien d’un tissu
d’entreprises locales de transformation,
l’État, l’ONF et la FNCOFOR se sont
accordés depuis 2012 sur un objectif
de développement des contrats
d’approvisionnement, porté à 75 % des
volumes de bois domaniaux et à 35 %
des volumes de bois issus des autres
forêts publiques d’ici 2025 .
Évolution des volumes de bois vendus en contrat d’approvisionnement
depuis 2013 en forêt domaniale et dans les autres forêts publiques
0,0 %
10,0 %
20,0 %
30,0 %
40,0 %
50,0 %
60,0 %
70,0 %
80,0 %
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
% des volumes totaux vendus
Volumes vendus (en Mm³)
2021
2022
2023
Volumes vendus en contrat
d'approvisionnement (FD)
Part de la récolte vendue
contrat d'approvisionnement (FD)
Objectif COP FD (%)
Volumes vendus en contrat
d'approvisionnement (AFR)
Part de la récolte vendue
contrat d'approvisionnement (AFR)
Objectif COP AFR (%)
1,73
2,10
2,13 2,12
2,25
2,46 2,46
2,41
2,66
2,84
2,81
0,95
1,02
1,05
1,15
1,26
1,36
1,42
1,53
1,71
1,76
1,93
Source : Cour des comptes d’après ONF
Une soutenabilité financière
fragile, des tensions
sur les ressources humaines
3
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une soutenabilité financière fragile,
des tensions sur les ressources humaines
Cet objectif est en passe d’être atteint
(64,6 % en forêt domaniale et 32,9 %
en forêt des collectivités en 2023)
mais plus sous l’effet de la baisse
des volumes de bois disponibles que
d’une croissance de la demande . La
poursuite de cette stratégie appelle
une vigilance particulière de l’ONF
quant aux prix des bois vendus dans
ce cadre et à ses coûts de production,
encore insuffisamment évalués .
L’extension du régime forestier
poursuivie par le contrat État-ONF en
vigueur (+ 215 000 hectares d’ici fin
2025) demande des moyens évalués
par l’établissement à 70 agents et à
7 M€ supplémentaires par tranche de
100 000 hectares . Face aux réticences
des propriétaires forestiers publics à
contribuer davantage au financement
du régime forestier, l’atteinte de cet
objectif repose
in fine
sur la capacité
de l’établissement à redéployer ses
effectifs et sur une contribution
toujours plus importante de l’État .
Dans un tel contexte, une clarification
des critères requis pour bénéficier du
régime forestier est souhaitable et doit
s’accompagner d’une évaluation des
conséquences financières des choix
ainsi arbitrés .
Soumis pendant de nombreuses
années à des schémas d’emplois
contraignants visant à réduire ses
effectifs (- 12,3 % depuis 2013) et, par
conséquent sa masse salariale, les
moyens humains de l’établissement
apparaissent désormais insuffisants
pour répondre aux missions croissantes
qui lui sont assignées . L’ONF a d’ailleurs
obtenu l’annulation du schéma
d’emploi 2023 et 2024 qui prévoyait
une baisse de 95 ETP par an .
Ces réductions d’effectifs ont eu des
conséquences importantes sur le
maintien des compétences au sein de
l’établissement . Ayant initialement
pesé sur les fonctions support, les
réductions d’effectifs ont été étendues
aux effectifs d’ouvriers forestiers dont
l’établissement a désormais de plus en
plus besoin pour répondre aux travaux
sylvicoles de renouvellement des forêts
publiques, en l’absence d’alternative
sur le marché privé, ainsi que pour
renforcer ses missions de surveillance
des forêts contre l’incendie .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Évolution de l’effectif par statut (ETPT)
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Agents contractuels de droit public
Effectif emplois aidés et autres
Fonctionnaires
Agents de droit privé
(hors OF)
Ouvriers forestiers
(OF)
Linéaire
(Fonctionnaires)
Linéaire
(Agents de droit privé (hors OF))
Linéaire
(Ouvriers forestiers (OF))
Source : Cour des comptes - Données des bilans sociaux et rapports de gestion. Les
bilans sociaux antérieurs à 2015 n’étaient pas comparables en raison de regroupements
différents des catégories
L’exercice des missions de police
environnementale constitue une
difficulté supplémentaire dans la
mesure où elle suppose le maintien
d’un effectif suffisant de fonctionnaires
pour garantir la bonne mise en œuvre
des missions de surveillance prévues
par le régime forestier .
Pour autant, le nombre d’agents
nécessaires aux missions de l’ONF
et leur répartition par statut et
compétences ne sont pas aujourd’hui
précisément mesurés et nécessiteraient
d’être documentés, d’autant que des
tensions sont apparues sur le marché
des emplois forestiers et que les
relations sociales sont historiquement
tendues dans l’établissement .
Une soutenabilité financière fragile,
des tensions sur les ressources humaines
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’évolution en cours des missions de
l’ONF pour mieux tenir compte des
enjeux de la transition écologique
remet en question le principe
historique voulant que
« le bois paie la
forêt »
qui prévalait, d’autant que les
moyens à y consacrer sont importants .
À horizon 2050, l’ONF évalue l’effort
de reconstitution des peuplements
des forêts domaniales dépérissants ou
susceptibles de le devenir à 21 000 ha
par an contre 12 000 ha actuellement .
La moitié devra être reconstituée par
plantation, contre un quart aujourd’hui
si l’objectif de régénération de la forêt
perdure . En conséquence, le coût
des reboisements est évalué entre
100 et 120 M€ par an pour la seule
forêt domaniale contre 44,2 M€
aujourd’hui . L’État, en sa qualité de
propriétaire des forêts domaniales,
pourrait donc devoir renforcer son
soutien à l’ONF pour lui permettre
d’assurer le renouvellement de ces
massifs conformément au principe
pluriséculaire de gestion durable qui
s’y applique .
L’effort financier à prévoir pour le
renouvellement des autres forêts
publiques est également estimé à
120 M€ par an, à la charge de leurs
propriétaires, avec l’appui de l’État
dans le cadre de France 2030 . Le
surcroît de plantations à mettre en
œuvre aura nécessairement un effet
sur l’activité de l’ONF dont les charges
afférentes devront être couvertes .
En l’état de ses capacités financières,
l’établissement ne pourra pas
répondre seul aux enjeux de la
transition écologique, notamment
ceux liés au changement climatique .
À défaut de nouvelles sources de
financement (paiements des services
environnementaux par exemple) et
compte tenu du
statu quo
actuel sur
la contribution des collectivités au
financement du régime forestier, l’ONF
restera tributaire des subventions de
l’État pour poursuivre sa mission de
gestion durable des forêts publiques .
La situation dégradée des finances
publiques appelle donc à une
priorisation des objectifs assignés à
l’établissement dans son futur contrat
d’objectifs et à l’adaptation de ses
moyens humains et financiers afin qu’il
puisse y répondre .
4
Une augmentation prévisible
des soutiens de l’État à défaut de
nouvelles sources de financement
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Préciser les critères d’application
du régime forestier et en évaluer les
conséquences financières
(ministère
de l’agriculture et de la souveraineté
alimentaire, office national des forêts,
communes forestières - 2025).
2.
Fiabiliser l’estimation des coûts
affectés aux missions d’intérêt
général
(Office national des forêts –
2026).
3.
Pour répondre aux enjeux de la
transition écologique, définir, dans le
prochain contrat pluriannuel entre
l’État et l’office national des forêts,
des objectifs hiérarchisés et préciser
les moyens associés
(ministère de
l’agriculture et de la souveraineté
alimentaire, ministère de la transition
écologique et de la cohésion des
territoires, ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle, office national des forêts
– 2024).
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