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Chapitre XII
La retraite des professions libérales :
une organisation cloisonnée et peu
efficiente, une évolution nécessaire
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_____________________ PRÉSENTATION_____________________
La gestion de la retraite des professions libérales, confiée en 1948
à l’organisation autonome de l’assurance vieillesse des professions
libérales (OAAVPL), est assurée par la caisse nationale d’assurance
vieillesse
des
professions
libérales
(CNAVPL)
et
dix
sections
professionnelles. La caisse nationale est chargée de la gestion du régime
de base unique mis en place en 2003, qu’elle délègue à des sections
professionnelles tout en assurant la gestion des réserves de ce régime. Les
sections gèrent, de manière indépendante, les régimes de retraite
complémentaires et d’invalidité
-décès.
Dans le rapport sur l’application des lois de financement de la
sécurité sociale publié en 2014, la Cour avait relevé la nécessité d’un
pilotage renforcé des sections professionnelles par la CNAVPL et par les
pouvoirs publics. Elle avait constaté de graves dysfonctionnements à la
caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse des
professions libérales (Cipav), section professionnelle qui regroupe le plus
grand
nombre
de
professions
rattachées
à
la
CNAVPL.
Les
dysfonctionnements n’étaient que partiellement corrigés lors du contrôle
de suivi réalisé sur la Cipav en 2017.
Depuis lors, l’environnement dans lequel opèrent la CNAVPL et ses
sections professionnelles
a profondément changé. Comme l’avait
recommandé la Cour, des contrats pluriannuels lient désormais l’État à la
CNAVPL et celle-ci à chaque section professionnelle, mais ils ne portent
que sur le régime de base. Après l’abandon en 2020 du projet de système
universel de retraite qui devait conduire à la suppression du régime de
retraite des professions libérales, la réforme des retraites de 2023 n’est
pas revenue sur les conditions de son organisation, pourtant peu efficiente.
Dans ce contexte, la Cour a contrôlé, en 2023, les comptes et la
gestion de la CNAVPL et des trois principales sections professionnelles :
outre la Cipav, la caisse autonome de retraite des médecins de France
(Carmf) et la caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers,
masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et
orthoptistes (Carpimko).
Elle constate que l’OAAVPL demeure inadaptée pour assurer une
gestion cohérente des régimes qui lui sont confiés et insuffisamment
contrôlée (I). Les retards pris dans la modernisation et dans la recherche
d’efficience, accentués par l’absence de vision commune et de
mutualisations entre les caisses de l’organisation commune, appellent des
évolutions profondes (II).
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392
Chiffres-clés 2022
Les dix sections professionnelles qui gèrent le régime de base et les
régimes complémentaires de retraite, ainsi que le régime d’invalidité
-décès,
couvraient
1,37
million
d’affiliés,
dont
915
000 cotisants
et
458 000 retraités de droit direct ou de droit dérivé.
Elles ont versé 2,1
Md€ de pensions de base et 5,1
Md€ de pensions
complémentaires.
Elles disposent d’importantes réserves, dont le montant cumulé
atteint 35
Md€.
I -
Une organisation manquant de cohérence
et peu contrôlée
Les professions libérales r
elèvent pour leur retraite d’une organisation
spécifique, l’organisation autonome d’assurance vieillesse des professions
libérales (OAAVPL), qui regroupe la caisse nationale d’assurance vieillesse
des professions libérales (CNAVPL) et dix sections professionnelles.
Ces caisses de retraite, dotées de la personnalité juridique et
auxquelles ont été reconnues l’autonomie de gestion et l’autonomie
financière, sont des organismes de sécurité sociale chargés d’une mission
de service public, placés sous le contrô
le de l’État
525
.
La caisse nationale est dotée de pouvoirs limités sur les sections
professionnelles (A). Les régimes de retraite complémentaire et de
prévoyance sont gérés de manière hétérogène par les sections (B) et les
pouvoirs publics n’exercent qu’un
contrôle distant sur chacune des sections
professionnelles (C).
A -
Une juxtaposition de sections indépendantes,
une caisse nationale aux pouvoirs limités
La CNAVPL délègue la gestion du régime de retraite de base aux
sections professionnelles qui assurent, de manière autonome, la gestion des
régimes complémentaires, surcomplémentaires
et d’invalidité
-décès.
L’organisation commune est marquée par un fort ancrage professionnel
(1), un défaut de pilotage (2) et des difficultés anciennes (3).
525
Code de la sécurité sociale, article L.641-1.
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
393
Schéma n° 4 :
l’organisation autonome de l’assurance vieillesse
des professions libérales
Source : Cour des comptes
1 -
Un ancrage professionnel fort, des spécificités marquées
Les sections professionnelles constituent, avec la CNAVPL, un
ensemble hétérogène, du fait de la diversité des professions couvertes et de
la taille hétérogène de ces caisses de retraite.
La répartition des professions au sein de l’OAAVPL
Depuis que la caisse nationale des barreaux français (CNBF) a quitté
l’organisation autonome en 1954, celle
-ci comprend dix sections
professionnelles représentant chacun un ou plusieurs métiers.
La première, par le nombre d’assurés, est la
caisse interprofessionnelle
d
e prévoyance et d’assurance vieillesse des professions libérales (
Cipav), qui,
depuis 2018, regroupe 21 professions très diverses contre plus de quatre cents
avant 2018
(architectes, géomètres, psychologues, moniteurs de ski…).
Viennent
ensuite
la
caisse
de
retraite
des
infirmiers,
masseur-
kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes
(Carpimko) et la caisse autonome de retraite des médecins de France (Carmf).
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394
Les sept autres sections professionnelles couvrent, respectivement,
les chirurgiens-dentistes et sages-femmes (CARCDSF), les vétérinaires
(CARPV), les agents généraux d’assurance (Cavamac), les experts
-
comptables et les commissaires aux comptes (Cavec), les officiers
ministériels, officiers publics et officiers des compagnies judiciaires
(Cavom), les pharmaciens (CAVP) et les notaires (CPRN).
La Cipav, la Carpimko et la Carmf représentent ensemble 80 % des
cotisants et 75
% des retraités de l’organisation autonome. La Cipav
compte cent fois plus de cotisants (environ 420 700 en 2022
526
) que la
Cavom (de l’ordre de 4
000).
Tableau n° 36 :
effectif et parts des cotisants et des retraités
du régime de base (2022)
Sections
Cotisants (1)
Retraités (2)
% cotisants
% retraités
Cipav
420 742
140 346
46,1 %
34,9 %
dont micro-entrepreneurs (3)
232 300
13 256
25,5 %
3,3 %
Carpimko
240 156
76 061
26,3 %
18,9 %
Carmf
123 879
84 855
13,6 %
21,1 %
Autres sections
127 145
101 239
14,0 %
25,1 %
Total CNAVPL
911 922
402 501
100 %
100 %
(1) Cotisants hors conjoints collaborateurs (2 945) ; (2) Retraités de droit direct ; (3) Micro-entrepreneurs
déclarant un chiffre d’affaires non nul.
Source : Cour des comptes, données au 30 juin, Rapport administratif et financier de la CNAVPL
L’effectif salarié des caisses reflète cette hétérogénéité. Le nombre
d’équivalents temps plein va d’un peu plus de 20 pour la CNAVPL à un
peu plus de 300 pour la Cipav, avant transfert du recouvrement aux Urssaf
au 1
er
janvier 2023. Leur taille est réduite.
Le nombre de retraités de droit direct a crû de 6,2 % entre 2018 et
2022, tandis que le nombre de nouveaux affiliés restait stable, autour de
32 000 par an.
Le nombre de cotisants pour un retraité s’est dégradé,
passant, à la CNAVPL, de 3 en 2018 à 2,4 en 2021, tout en restant l’un des
plus élevés parmi les régimes de retraite. La Cipav fait exception, du fait
de la dynamique propre aux micro-entrepreneurs.
526
Soit un effectif quasi-équivalent à celui de 2018 (476 246).
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
395
La place des micro-
entrepreneurs dans l’OAAVPL
Les micro-entrepreneurs représentaient 62 % des cotisants de la
Cipav et 34,5 % de ceux de la CNAVPL en 2022.
L’évolution du
périmètre des affiliés à la Cipav est étroitement liée
au changement règlementaire survenu en 2018, qui a conduit à affilier
automatiquement au régime général les nouveaux professionnels libéraux et
les micro-entrepreneurs exerçant une profession non inscrite dans la loi.
Ceux qui étaient affiliés à la Cipav avant cette réforme le sont restés.
Ils disposaient, jusqu’au 31
décembre 2023, d’un droit d’option leur
permettant de rejoindre, s’ils le souhaitaient, le régime général. Cette option
n’a été exercée q
ue par un peu plus de deux cents affiliés.
Les professions libérales se distinguent par des niveaux de pensions
plus élevés que ceux des salariés du régime général, conséquence de leurs
revenus d’activité et de leur âge de départ à la retraite.
Les revenus
d’activité annuels moyens de la plupart des
professionnels libéraux sont supérieurs à ceux des salariés du régime général.
Le rapport est de un à quatre pour les agents généraux d’assurance, les
médecins ou les experts-comptables. Leur âge moyen de départ en retraite
est également plus tardif : 32 % sont partis à la retraite avant 63 ans, contre
62 % des salariés du régime général, 35 % à 66 ans ou plus contre 13 %.
Graphique n° 40 :
répartition des nouveaux retraités de 2020
selon leur âge au 31 décembre
Source : Drees, Les retraités et les retraites, édition 2022
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396
Ce départ plus tardif est en grande partie déterminé par les
conditions des régimes complémentaires.
À titre d’exemple, les pensions
complémentaires
sont liquidées en moyenne après 66 ans à la Cavom et à
la Carmf. Elles
représentent une part souvent prépondérante des pensions
de retraite perçues par les affiliés, pouvant aller jusqu’à 3,5
fois le montant
de la retraite de base à la Carmf, y compris l’avantage social vieillesse
527
.
Graphique n° 41 :
parts des régimes dans les pensions annuelles
moyennes versées par la Carmf, la Carpimko et la Cipav (2022)
Source : Cour des comptes à partir des données des sections
2 -
Une caisse nationale sans réelle autonomie
Le législateur
a confié à la CNAVPL la mission d’animer, de
coordonner et de contrôler les sections professionnelles. La caisse délègue
la gestion du régime de base aux sections professionnelles, ce qui l’a
conduite à structurer, sous la supervision d’une commission
ad hoc
de son
conseil d’administration depuis 2015, une fonction d’audit interne des
sections délégataires. Ce dispositif de maîtrise des risques, centré sur le
régime de base, doit encore être élargi et approfondi
528
.
527
Les régimes d’avantage social vieillesse, dits s
urcomplémentaires, prévoient la prise en
charge par l’assurance maladie d’une partie des cotisations d’assurance vieillesse de certains
professionnels conventionnés (médecins, auxiliaires médicaux, chirurgiens-dentistes,
directeurs de laboratoires privés d
’analyses médicales non médecins et sages
-femmes).
528
À
la suite, notamment, de l’entrée en vigueur du décret du 30
septembre 2022 relatif
au contrôle interne dans les organismes de sécurité sociale.
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CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
397
Pour le reste, la caisse nationale n’exerce, sur bien des plans, qu’un
magistère d’influence. Sa capacité d’action, d’entraînement et de contrôle
dépend des décisions prises par son conseil d’administration, au sein
duquel les dix présidents des sections professionnelles siègent de droit et
disposent de 30 voix sur 36.
La CNAVPL n’a pu convaincre les sections professionnelles
d’engager la mutualisation des systèmes d’information, de gestion des
marchés, ou des réserves. Elle n’a pas
non plus réussi à canaliser les
initiatives dans ce domaine, comm
e en témoigne l’échec du
Groupe Berri
,
constitué en association en 2011 par la Cipav, la Cavom, l’Ircec et la Cavec
pour mutualiser leurs directions et plusieurs fonctions opérationnelles. Le
Groupe Berri
a été dissous en 2018, après plusieurs années de tensions.
La caisse nationale n’est, par ailleurs, pas parvenue à coordonner les
sections professionnelles en matière de communication externe. Ainsi, des
actions d’influence et de
lobbying
auprès des pouvoirs publics ont été
lancées par plusieurs d’entre e
lles dans des périodes de préparation de
réformes des régimes de retraite, qui relevaient du niveau national et dont
le bien-
fondé n’était pas toujours assuré
529
.
Tableau n° 37 :
exemples de marchés portant sur des actions
d’influence (2018
-2022)
Caisse
Prestations
Marché public
Montant
CNAVPL
Conseil, communication
et influence
Honoraires forfaitaires
63 600 €
Carpimko
Relations institutionnelles
et lobbying
Deux marchés de trois ans
116 148 €
et 28
898 €
Cipav
Stratégie et lobbying*
Marché subséquent n° 2 du lot 2
239
760 €
Cipav
Stratégie
et lobbying**
Marché subséquent n° 5
du lot 2
177 984 €
* actions auprès des décideurs et acteurs publics ou parapublics.
** actions de lobbying dans le cadre de la réforme des retraites.
Source : Cour des comptes, données des caisses concernées
529
Les actions de
lobbying
auprès des pouvoirs publics relèvent de la compétence des
fédérations et syndicats professionnels, les caisses de retraite ayant, elles, pour mission
de gérer les régimes obligatoires et leurs réserves. Sur le recours à des expertises
externes, voir Cour des comptes,
Le
recours par l’État aux prestations intellectuelles
de cabinets de conseil
, rapport public thématique, juillet 2023.
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398
Enfin, la CNAVPL ne s’est pas affirmée comme représentant les
sections professionnelles auprès des pouvoirs publics et des partenaires
institutionnels de l’organisation commune, pourtant l’une de ses missions
d’origine, lors des concertations relatives à la création d’un système
universel de retraite. De même, les modalités de la récente réforme du
calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs
indépendants ont été explorées par l’administration di
rectement avec les
fédérations professionnelles.
3 -
Une organisation fragmentée et sous tension
a)
Des tensions liées à la répartition des dotations de fonctionnement
La répartition entre les sections professionnelles des dotations de
fonctionnement accordées pour la gestion du régime de base a longtemps
été source de conflits au sein de l’OAAVPL. La Cipav et la Cavom ont,
pour cette raison, refusé de signer le premier contrat pluriannuel de gestion
avec la CNAVPL en 2016.
Dans un contexte de tensions exacerbée
s, la Cipav n’a plus siégé au
conseil d’administration de la CNAVPL entre octobre 2017 et janvier 2019
et elle a refusé d’apporter son concours aux audits de la CNAVPL à partir
de 2017. Ces audits n’ont repris dans des conditions normales qu’en 2020.
Ces
manquements graves n’ont pas eu de conséquences directes et
immédiates, en l’absence de dispositions permettant à la CNAVPL de peser
sur les sections professionnelles pour exercer l’ensemble des missions que lui
a confiées le législateur et préserver la co
hésion de l’organisation commune.
b)
Une pondération des voix au conseil d’administration
sujette à débat
La répartition des voix allouées à chacune des sections
professionnelles au sein du conseil de la CNAVPL est, de longue date, un
sujet sensible. Elle rep
ose, depuis 2013, sur l’attribution de voix par tranche
d’affiliés, afin de permettre la représentation de toutes les sections, ce qui
conduit à réduire le nombre des voix accordées aux plus importantes.
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399
Tableau n° 38 :
répartition du nombre des affiliés et des voix
au
conseil d’administration de la CNAVPL
Part des affiliés
de droit direct
Nombre de voix
Part du total
des voix
Cipav
43 %
6
20 %
Carpimko
24 %
6
20 %
Carmf
16 %
5
17 %
Autres sections
17 %
23
43 %
Total
100 %
30
100 %
UNAPL/CNPL
-
6
-
Source : Rapport administratif et financier de la CNAVPL, 2022
Ainsi, la Cipav, la Carpimko et la Carmf, qui représentent 83 % des
affiliés de droit direct, disposent ensemble de 57 % des voix au conseil
d’administration de la CNAVPL. La Cipav a autant de voix que
la
Carpimko, alors qu’elle est près de deux fois plus importante en nombre
d’affiliés de droit direct.
c)
Des risques de contestations et des contentieux persistants
à la Cipav
La gestion de la Cipav a été marquée, jusqu’à la nomination d’un
administrateur provisoire en 2020, par de graves dysfonctionnements qui
ont dégradé le service rendu aux assurés
530
et donné lieu à des
contestations
531
.
Cette caisse n’est plus dans la même situation qu’en 2018 mais le
nombre de recours contentieux demeure important (2 475 recours reçus en
2022 par la Cipav, contre 3 143 en 2018) et de nouveaux fronts devant les
tribunaux ont connu des développements porteurs de risques financiers.
530
Problèmes de qualité des données relatives aux affiliés, à l’origine d’erreurs nombreuses
dans le recouvrement des cotisations et dans la liquidation des pensions, médiocre qualité
de l’accueil téléphonique et des délais de trait
ement des courriers, notamment.
531
Cour des comptes,
La Cipav : une gestion désordonnée, un service aux assurés
déplorable
, Rapport public annuel, février 2014 et
La Cipav : une qualité de service
encore médiocre, une réforme précipitée
, Rapport public annuel, février 2017.
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400
Un risque contentieux associé aux micro-entrepreneurs
Pour promouvoir le statut de micro-entrepreneur, la cotisation
forfaitaire d’assurance vieillesse des redevables a bénéficié d’un taux réduit
par rapport à celui applicable aux professionnels libéraux (- 75 %). La
Cipav a reçu de l’État une compensation po
ur la perte de recettes induite,
uniquement pour le régime de base. Pour la retraite complémentaire, elle a
appliqué, en accord avec sa tutelle, une logique de stricte proportionnalité
entre les cotisations versées et les droits ouverts.
Dans un arrêt du 23 janvier 2020, la Cour de cassation a fait droit à
un plaignant qui réclamait des droits à retraite complémentaire identiques à
ceux des professionnels libéraux de droit commun relevant de sa classe de
cotisation. Le nombre des litiges en cours et les conséquences financières
pour la caisse sont, à ce stade, limitées
532
, mais cette jurisprudence pourrait
être appliquée à un plus grand nombre de dossiers.
Par ailleurs, à la suite de la plainte déposée par une association
d’adhérents de la Cipav, une informat
ion judiciaire a été ouverte portant
sur divers faits de gestion, dont plusieurs sont postérieurs à 2020.
B -
Des régimes aux spécificités marquées,
des gestions hétérogènes
Les sections professionnelles gèrent le régime de base selon les
orientations fixées par des contrats pluriannuels et sous le contrôle de la
caisse nationale (1). Elles perçoivent et répartissent des dotations d’aide
sociale (2). Elles sont enfin responsables des régimes complémentaires et
de prévoyance, qu’elles gèrent en ordre dispersé
(3).
1 -
Un régime de base excédentaire, supervisé par la CNAVPL
Le régime de base des professions libérales est, depuis le
1
er
janvier 2004, un régime par points.
Les cotisations sont dues sur la base
532
De
l’ordre de deux cents à ce stade. Un peu plus de quatre
-vingt décisions
défavorables à la caisse ont été exécutées en 2023, représentant un montant cumulé
d’environ 55
000
.
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
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401
de tranches de revenu d'activité affectées de taux de cotisation
spécifiques
533
, dans la limite d'un plafond fixé par décret.
Tableau n° 39 :
le régime de base en quelques chiffres (2022)
Nombre
de cotisants (1)
Nombre de retraités
de droit direct (1)
Pension annuelle
moyenne
Réserves (2)
911 922
402 501
4 677 €
2,14 Md€
(1) au 30 juin, (2) au 31 décembre.
Source : données de la CNAVPL
Le montant annuel moyen des pensions versées au titre du régime
de base s’établissait à 4
677
€ en 2022. La Cipav, la Carpimko et la Carmf
ont versé 1,3
Md€ de prestations du régime de base en 2022, soit 65
% du
montant total versé à ce titre par les sections professionnelles, dont 621
M€
par la Carmf, 400
M€ par la Carpimko et 286
M€ par la Cipav
.
Un rendement élevé, appelé à diminuer
En 2023, la valeur de service du point à la CNAVPL était fixée à
0,6076
€ et la valeur d’achat du point pour un revenu équivalent au
plafond
de la sécurité sociale à 8,3834
€, soit un rapport entre ces deux valeurs,
appelé rendement technique, de 7,25 % (pour 1
€ de cotisations versées, le
retraité perçoit 7,25 centimes de pension annuelle). Ce rendement diminue
avec le niveau de revenus, pour se stabiliser à 4,32 % pour les revenus
supérieurs à 5 fois le plafond de la sécurité sociale ; le régime est ainsi
redistributif. Pour un revenu annuel de 75 154
€ (revenu moyen des
professionnels libéraux), il s’établit à 6,45
% : le pensionné récupère la
totalité des cotisations versées après 15,5 années, soit bien avant la fin de sa
période de retraite estimée à une vingtaine d’années en moyenne
.
Le rendement est appelé à diminuer au fil du temps : il rapporte la
valeur de service du point, in
dexée sur les prix, à la valeur d’achat du point,
indexée sur les revenus d’activité, lesquels évoluent
plus vite que les prix
sur longue période.
L’excédent enregistré par le régime de base, d’un montant cumulé
de 1,25
Md€ de 2018 à 2022, a évolué au cours de la période sous l’effet
533
Les affiliés doivent acquitter en 2023 une cotisation au régime de base à hauteur de
10,10 % pour les revenus inférieurs à 43 992
€ et de 1,87
% pour leurs revenus compris
entre 43 992
€ et 219
960
€. La cotisation
liée à chaque tranche ouvre droit à
l'acquisition d'un nombre de points qui serviront au calcul de la pension.
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402
de la baisse de la charge, liée aux transferts inter-régimes de compensation
démographique
534
, de l’évolution des revenus d’activité des professionnels
libéraux et des reports de cotisations qui leur ont été accordés pour faire
face à la crise sanitaire.
Au 31
décembre 2022, les réserves du régime de base s’élevaient à
2,14
Md€ en valeur comptable, soit plus d’une année de prestations.
2 -
Des aides au titre de l’action sociale
Chaque année, le conseil d’administration de la CNAVPL r
épartit la
dotation nationale d’action sociale accordée au titre du régime de base entre
les sections professionnelles en fonction de l’effectif affilié. Le montant de
ces dotations a été stable depuis 2018, à l’exception de l’année 2020 en raison
du conte
xte sanitaire. Il s’est élevé, pour les trois sections professionnelles
contrôlées (Cipav, Carpimko et Carmf) à 4,2
M€ en 2022
535
.
Durant la crise sanitaire, des aides spécifiques ont été décidées par
les trois principales sections professionnelles au bénéfice de leurs assurés.
Les aides mises en place durant la crise sanitaire
En réponse à la pandémie de covid 19, le conseil d’administration de
la Carmf a choisi d’aider les médecins affiliés à payer leurs cotisations
retraite dues au titre des régimes de base, complémentaires et
surcomplémentaires. Cette aide a représenté environ 1,5 mois de cotisation
pour un médecin en secteur 1, dans la limite de 2 007
€, soit 225,2 M€ en
2020. Elle a bénéficié à 97,1 % des cotisants (120 095 médecins).
La Carmf a également été autorisée par les pouvoirs publics à ne pas
procéder au recouvrement des cotisations dues pour les médecins retraités
effectuant volontairement des remplacements en cumul emploi-retraite
jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire
, pour un coût de 5,1
M€.
Enfin,
différentes mesures de suspension des prélèvements automatiques mensuels
d’administration ont été adoptées pour les cotisations 2020.
534
Du fait de la dégradation du nombre de cotisants par retraité liée à l’affiliation, à partir
du 1
er
janvier 2018, des nouveaux cotisants micro-entrepreneurs au régime général et non
à la CNAVPL. Ce ratio se rapproche du ratio moyen des régimes de retraite.
535
Les montants
d’aide sociale
ont été de 11,3
M€
au titre des régimes complémentaires
et surcomplémentaire et à 1,1
M€
au titre d
es régimes d’invalidité
-décès.
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
403
Le conseil d’administration de la Carpimko a décidé le versement
forfaitaire aux actifs d’un
e aide covid 19, financée au moyen du régime
complémentaire (140
M€) et du fonds d’action sociale (89
500
€).
À la Cipav, les aides accordées aux affiliés en lien avec la crise
sanitaire ont atteint 100
M€, financées par le régime invalidité
-décès. Le
bud
get de l’action sociale a été doublé en 2020 et près de 6
000 aides ont
été versées, pour un montant total de 9
M€.
3 -
Des stratégies financières propres aux sections professionnelles
Les caisses de l’OAAVPL gèrent d’importantes réserves, qui
atteignaient 35
Md€ au 31 décembre 2022. Les réserves du régime de
retraite de base ne représentent que 6 % de ce montant.
Tableau n° 40 :
montant des réserves* à fin 2022
CNAVPL
Carmf
Carpimko
Cipav
OAAVPL
2,14 Md€
5,76 Md€
4,36 Md€
7,67 Md€
35 Md€
* Les réserves des sections professionnelles sont concentrées dans le régime complémentaire et,
de façon plus limitée, dans le régime invalidité-décès.
Source : Cour des comptes, données des caisses
Les caisses opèrent dans un cadre réglementaire peu contraignant.
Au lendemain de la crise financière de 2008, une actualisation des règles
de gestion des réserves est apparue nécessaire à la tutelle
pour assurer,
notamment, la cohérence entre leurs réserves financières et leurs passifs.
Toutefois,
le décret du 9 mai 2017 qui devait préciser ces règles a fait
l’objet d’une invalidation partielle
536
, en raison des conséquences qu’il
aurait pu avoir pour la gestion des réserves des caisses de retraite.
Dès
lors, le cadre réglementaire dans lequel s’inscrit la gestion des
placements des caisses de l’OAAVPL est demeuré inabouti, comme l’a
récemment relevé la Cour
537
.
536
Le Conseil d’
État a
jugé qu’en imposant aux
sections professionnelles des
placements dégageant des «
liquidités sûres et garanties pour chacune des dix
premières années suivant celles déficitaires dans les projections
» et en interdisant toute
détention de positions ne contribuant pas à cet objectif, le pouvoir réglementaire faisait
peser sur elles des contraintes manifestement excessives.
537
Cour des comptes,
Les réserves des caisses de retraite
, Rapport public annuel
,
2022.
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COUR DES COMPTES
404
a)
Une gestion des actifs déléguée
La gestion des actifs financiers de la CNAVPL et des trois principales
sections professionnelles est déléguée à des sociétés de gestion d’actifs.
À
l’exception de la Carmf qui dispose d’un service chargé de la gestion de
portefeuille, des cabinets de conseil en investissement assistent les
commissions des placements pl
acées auprès des conseils d’administration.
Ces commissions ne sont toutefois pas en mesure de superviser toutes
les décisions de placement, du fait de la technicité de la matière, du très grand
nombre de prestataires extérieurs et de la multitude des opérations auxquelles
ces derniers procèdent dans le cadre de leurs mandats.
b)
Des patrimoines et des politiques immobilières hétérogènes
La détention par les caisses d'actifs immobiliers est limitée à 20 %
du montant total des actifs admis en représentation des réserves, aux termes
du décret du 25 octobre 2002. Elle concerne des patrimoines immobiliers
importants dans la plupart des caisses contrôlées.
Le
portefeuille
immobilier
des
trois
principales
sections
professionnelles était estimé à 2,04 Md€ fin 2022, do
nt plus de la moitié à
la Carmf.
Par ailleurs, la CNAVPL et les trois sections contrôlées ont réalisé,
dans des proportions importantes pour la Carpimko et la Cipav, des
placements financiers dans l'immobilier sous forme de fonds ou de titres
de sociétés pour un montant total de 1,17
Md€.
Tableau n° 41 :
composante immobilière des réserves de la CNAVPL
et des trois principales sections professionnelles en 2022
CNAVPL
Carmf
Carpimko
Cipav
Valeur des immeubles
-
1 243
M€
65 M€
728
M€
Placements financiers dans
l’immobilier
76 M€
196 M€
455 M€
445
M€
Source : Cour des comptes, données des caisses
Les sièges sociaux de la Cipav et de la Carpimko sont valorisés dans
les réserves, contrairement à celui de la Carmf. La CNAVPL détient son
siège social, mais pas
d’immeuble de placement.
Les pratiques suivies par la CNAVPL et les trois sections contrôlées
sont diverses en cas d’opération immobilière, qu’il s’agisse de l’évaluation
des biens à acquérir ou à céder, de la publicité donnée à la mise en vente
d’un bien,
du recours à des intermédiaires pour accompagner la transaction
ou des modalités du suivi de ces projets par les conseils d’administration.
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CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
405
La Cipav s’est placée, de ce point de vue, dans une situation
singulière en décidant, en 2021, de céder sept immeubles, sans lien avec un
besoin de liquidités qu’auraient pu dicter les perspectives financières des
régimes sous gestion, et selon une procédure de gré à gré qui n’a pas
apporté toutes les garanties nécessaires en termes d’information du conseil
d’administ
ration et de préservation des intérêts patrimoniaux de la caisse.
C -
Un contrôle distant par les pouvoirs publics
L’autonomie des sections limite la portée des engagements inscrits
dans les contrats pluriannuels conclus par l’État avec la CNAVPL et par
celle-ci avec les sections professionnelles (1). Les pouvoirs publics, peu
présents auprès des caisses de l’organisation (2), sont intervenus en
réaction à des dysfonctionnements graves dans la gouvernance ou dans la
gestion de sections professionnelles (3).
1 -
Des contrats pluriannuels
au champ et à l’ambition limités
La loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 a réaffirmé le rôle de chef de
file de la CNAVPL au sein de l’OAAVPL. Elle a prévu la conclusion d’un
contrat pluriannuel avec l’État et sa déclinaison au travers
de contrats
pluriannuels de gestion conclus entre la CNAVPL et chacune des sections
professionnelles. En dépit de ce renforcement des prérogatives de la caisse
nationale, la mise en œuvre du premier contrat pluriannuel entre la CNAVPL
et l’État (2016
-2019
) a été jugée laborieuse et lente par l’inspection générale
des affaires sociales (Igas) dans le bilan qu’elle en a tiré début 2020
538
.
Les dotations versées par la CNAVPL aux sections professionnelles
Les contrats pluriannuels successifs conclus entre l’Éta
t et la
CNAVPL prévoient le versement par celle-ci de diverses dotations
financières
539
au bénéficie des sections professionnelles, dont la plus
importante est la dotation de gestion administrative.
Le montant de cette dotation annuelle, destinée à couvrir les charges de
gestion administrative du régime de base, a longtemps été difficile à estimer,
en l’absence de méthodologie partagée pour mesurer ces charges. Les sections
délégataires ont fait valoir son niveau insuffisant. La Carmf a estimé le taux de
couverture entre 79,2 % et 96,1 % durant la période 2018-
2022, ce qui l’a
conduite à recourir à des produits provenant du régime complémentaire.
538
Inspection générale des affaires sociales,
Gouvernance et évaluation du contrat
pluriannuel entre la CNAVPL et l’État pour la période 2016
-2019
, février 2020.
539
La dotation de gestion administrative, la dotation informatique et la dotation d’action
sociale.
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406
Pour répondre aux demandes des sections professionnelles, le montant
de la dotation a été réévalué, passant de 4
1,2 M€ en 2020 à 54,1 M€
540
en
2021, première année du deuxième contrat pluriannuel. Cette hausse a
découlé d’un changement de méthode, le montant étant désormais calculé à
partir des coûts réels de gestion du régime de base constatés en 2019.
Le deuxième contrat (2021-
2025) s’est inscrit dans le prolongement
du premier, avec une moindre ambition sur l’objectif d’un rapprochement
entre les sections professionnelles sous le contrôle de la CNAVPL. Ainsi,
l’efficience de gestion ne relève plus du contrat que pou
r le régime de base
et l’homogénéisation des services aux affiliés n’est plus identifiée parmi
les axes stratégiques.
En exécution, les sections professionnelles n’ont pas progressé au
même rythme sur l’ensemble des sujets couverts par le deuxième contrat,
qu’il s’agisse de l’évaluation de la qualité de service, de la sécurisation des
systèmes informatiques ou de la mesure de l’efficience de gestion. Alors
que la mesure de la qualité du service rendu aux assurés avait été reconnue
comme prioritaire dès le p
remier contrat pluriannuel avec l’État,
les
sections
ne sont pas parvenues à s’accorder, près de deux ans après la
signature du deuxième contrat, sur une définition commune des
réclamations et sur les modalités de leur suivi
541
.
De ce fait, trois indicateurs relatifs à la qualité du service rendu aux
affiliés (le taux de courriels traités dans les délais, le taux de satisfaction
des allocataires et le taux des réclamations traitées dans les délais), pourtant
essentiels, n’étaient pas
assortis d’objectifs opp
osables en 2022.
2 -
Des sections professionnelles peu contrôlées
L’indépendance des sections professionnelles découle en large part de
l’autonomie de gestion qui leur est reconnue pour les régimes dont elles ont la
charge et de leur autonomie financière concernant la gestion de leurs réserves.
L’absence de représentant de l’État au sein de leurs conseils
d’administration prive l’administration de tutelle d’un canal privilégié pour
assurer un suivi rapproché et régulier de leur gouvernance. Les sections
professionnelles nomment et rémunèrent librement leurs directeurs et
directeurs comptables et financiers.
540
Ce montant diminue ensuite de 1,5 % par an, conformément aux dispositions de
l’article
14 de la loi de programmation des finances publiques du 22 janvier 2018
relatif au taux de réduction des frais de gestion administrative demandé aux régimes
obligatoires de base de sécurité sociale.
541
La Carmf ne pilote le suivi des réclamations que depuis 2023.
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407
Parce que les sections professionnelles exercent une mission de
service public, il conviendrait de nommer un commissaire du Gouvernement
au sein de chaque
conseil d’administration, comme c’est déjà le cas à la
CNAVPL, et d’aligner les conditions de nomination du directeur de chaque
section sur celles retenues pour le directeur de la CNAVPL.
La rémunération des directeurs des sections professionnelles
devra
it, comme c’est déjà le cas pour la caisse nationale, être soumise à
l’accord de l’administration de tutelle et le montant cumulé des trois plus
hautes rémunérations mériterait de figurer dans les états financiers. Cela
permettrait d’éviter des niveaux de
rémunération anormalement élevés,
notamment à la Carmf où la rémunération du directeur général atteint le
double de celle du directeur général de la CNAVPL.
Le contrôle de légalité exercé sur les délibérations de ces conseils
d’administration
542
par la mission nationale de contrôle rattachée au
directeur de la sécurité sociale a pu apparaître distant en certaines
occasions. Il en va ainsi de la création, en août 2018, de l’association
Pro
Action retraite
par plusieurs sections professionnelles pour conduire des
actions d’influence auprès des pouvoirs publics
543
, objet qui n’entrait pas
dans leurs missions.
En parallèle et comme souligné précédemment, la CNAVPL, la
Carpimko et la Cipav ont passé depuis 2018 des marchés pour des
prestations de
lobbying
, dans un contexte marqué par la préparation de
réformes des retraites. Au total, les limites du contrôle des sections
professionnelles par la tutelle et par la CNAVPL laissent à celles-ci des
marges d’initiative et d’action importantes, qui n’ont pas toujours été
utilisées à bon escient.
3 -
Des interventions de la tutelle dictées par l’urgence
La Cipav a subi une grave crise de gouvernance en 2020 dans un
contexte de qualité de service médiocre, de climat social interne dégradé et
de conflit ouvert avec la CNAVPL.
Apr
ès le refus du conseil d’administration de démettre le directeur de
ses fonctions, la ministre chargée du travail a décidé de suspendre le conseil
d’administration par un arrêté du 20
août 2020 et de nommer un administrateur
542
Les délibérations peuvent être annulées lorsqu’elles sont contraires à la loi ou de nature à
compromettre l’équilibre financier de la caisse (articl
e L. 152-1 du code de la sécurité sociale).
543
Selon l’Igas, l’objet de cette association ne permettait pas d’en financer le fonctionnement
par des fonds provenant de la gestion d’un régime de retraite. Cf. Igas,
Gouvernance et
évaluation du contrat pluriannuel CNAVPL-État 2016
-
2019
, Tome 1, février 2020.
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COUR DES COMPTES
408
provisoire, chargé d’engager un
programme de réformes. À la suite de la
démission du directeur de la Cipav, son successeur a pris ses fonctions le
5
octobre 2020 et un nouveau conseil d’administration a été installé en janvier
2021, qui a confirmé le nouveau directeur dans ses fonctions.
Toutefois, la Cour de cassation a récemment annulé l’élection des
membres du nouveau conseil d’administration de la Cipav
544
, ce qui a
conduit à la nomination, par arrêté ministériel du 4 décembre 2023, d’un
nouvel administrateur provisoire, pour la deuxième fois en quatre ans.
En dehors de ces circonstances exceptionnelles, l’administration de
tutelle est parfois perçue par les sections professionnelles comme
insuffisamment réactive. La réforme des modalités de régularisation de la
cotisation de retraite c
omplémentaire, votée par le conseil d’administration
de la Cipav en octobre
2018, n’est ainsi entrée en vigueur qu’en mars 2021,
faute de publication au Journal officiel de l’arrêté d’approbation.
L’alignement des modalités de versement des indemnités jou
rnalières
du régime d’invalidité
-décès sur celles du régime de retraite de base, décidé
en juillet 2021, n’est toujours pas applicable en l’absence d’un tel arrêté
d’approbation.
II -
Une performance de gestion inégale,
une organisation à faire évoluer
En l’absence de cadre commun de gestion, des disparités importantes
s’observent dans les coûts de gestion et la performance des placements
financiers
(A). Les économies d’échelle que devrait permettre, pour des
caisses de petite taille, l’appartenance à un
e organisation commune ne sont
pas recherchées
(B). Une évolution de l’OAAVPL est nécessaire
(C).
A -
Des coûts de gestion mal connus et disparates
L’indépendance des sections professionnelles explique la diversité de
leurs situations respectives, la singularité des trajectoires suivies par
chacune des trois principales d’entre elles et le caractère hétérogène de
leurs performances de gestion administrative et financière.
544
Arrêt du 12 octobre 2023, deuxième chambre civile, Cour de cassation.
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409
1 -
Des trajectoires de progrès contrastées
L’autonomie de gestion reconnue aux sections pr
ofessionnelles ne
les exonère pas de l’exigence d’efficience et de transparence qui s’impose
aux organismes de sécurité sociale chargés d’une mission de service public.
Les trois principales ont suivi des trajectoires très différentes pour
améliorer leur performance de gestion.
La nouvelle direction de la Cipav a engagé en 2020 le redressement
d’une caisse qui avait connu de graves dysfonctionnements internes
pendant près de dix ans. Elle a fait aboutir en peu de temps deux réformes
majeures, de portée structurelle :
-
le transfert de son activité de recouvrement au régime général qui a
nécessité un travail préalable de fiabilisation des données concernant
les assurés, conduit avec les équipes de l’agence centrale des
organismes de sécurité sociale, qui chapeaute les unions de
recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations
familiales (Urssaf) ;
-
le déploiement d’un nouvel outil métier (
Tosca
) améliorant le calcul
des droits et la qualité de liquidation des pensions, ainsi que
l’interfaçage
de cet outil avec le répertoire de gestion des carrières
uniques (RGCU),
en février 2023
545
.
La Carpimko a poursuivi, depuis 2018, un programme de réformes
interne visant à restructurer, fiabiliser et moderniser son organisation et son
fonctionnement afin d’
améliorer la gestion et le service rendu aux assurés.
Ses indicateurs de production et la plupart de ceux relatifs à la relation avec
les assurés sont en phase avec les objectifs du contrat pluriannuel de gestion
conclu avec la CNAVPL.
À la Carmf, la bonne tenue de la gestion financière et la qualité de
la liquidation des retraites s’accompagnent d’un retard important pris dans
la modernisation des outils et l’évolution de l’organisation. Un effectif
important pallie ces insuffisances. Dans l’attente de l’a
boutissement du
chantier de modernisation visant la gouvernance, lancé en 2021, et de celui
relatif aux applications informatiques, lancé récemment en 2023, la Carmf
reste exposée pour plusieurs années à des risques opérationnels élevés du
fait d’un système d’information vieillissant et excessivement coûteux.
545
Créé par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraite et
étendu dans son champ en 2014, ce répertoire doit constituer, d’ici 2028, la base de
données unique des carrières des assurés de tous les régimes obligatoires de retraite.
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410
2 -
Des écarts importants de coût de gestion
et de performance financière
a)
Des différences sensibles entre les coûts de gestion des régimes
Les sections professionnelles ne sont pas parvenues à stabiliser une
méthodologie commune de mesure de leurs coûts de gestion, objectif
pourtant fixé dans le premier contrat pluriannuel en 2016
546
. De ce fait, la
répartition de la dotation annuelle couvrant les charges de gestion du
régime de base a suscité de fortes tensions.
L’organisation a dû revoir cette répartition à la suite du transfert aux
Urssaf de l’activité de recouvrement de la Cipav. Un audit de conformité,
prévu en 2025, devrait permettre de valider une méthode de calcul. Dans
cette attente, des travaux men
és par la CNAVPL pour l’année 2021
547
conduisent à de premiers résultats.
Tableau n° 42 :
principaux indicateurs relatifs aux coûts de gestion
du régime de base en 2021
Frais de gestion multi-activités
Carmf
Carpimko
Cipav
Moyenne
OAAVPL
Par ETP affecté au régime
de
base*, en €
129 432
119 875 156 141
149 189
Par dossier géré, en €
42,37
33,89
32,80
75,11
En % des flux financiers**
0,83 %
0,93 %
2,16 %
1,72 %
*
Indicateur correspondant à celui suivi par les tutelles dans le cadre du parangonnage de
l’activité des organismes de sécurité sociale (CG 102
- frais de gestion par ETP).
** Coûts de gestion divisés par la somme des cotisations recouvrées et des prestations versées,
hors activité spécifique de la Carmf liée à la prise en charge d’une partie d
es cotisations des
professionnels de santé relevant du secteur 1, pour le compte des CPAM.
Source : données CNAVPL
Il importe d’assurer la comparabilité des coûts de gestion parmi les
sections professionnelles et avec les autres organismes de sécurité sociale.
Une participation à l’exercice de parangonnage piloté par la direction de la
sécurité sociale irait en ce sens
en permettant, en particulier, d’objectiver les
écarts de coûts en matière de recouvrement des cotisations. Les données
546
Finaliser une méthodologie consensuelle et opposable de détermination du coût
analytique de la gestion du régime de base
, fiche 4 du contrat pluriannuel CNAVPL-
État 2016-2019.
547
Des données plus récentes n’étaient pas disponibles.
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411
disponibles montrent que le coût du recouvrement des Urssaf, qui porte
toutefois sur un champ plus large (travailleurs indépendants et employeurs de
salariés) que ceux de la Carmf et de la Carpimko, est deux fois moins élevé.
Tableau n° 43 :
comparaison des coûts de recouvrement (2021)
Carmf
Carpimko
Urssaf
Coût pour 100 € recouvrés
0,67
548
0,76 €
0,35 €
Sources : Cour des comptes, données de la
Carmf, de la Carpimko et du rapport d’évaluation des
politiques de sécurité sociale 2023 annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Outre un coût de recouvrement moins élevé, les Urssaf affichent un
taux de recouvrement des cotisations dues par les professionnels libéraux
au titre des risques maladie et famille supérieur à celui qu’enregistrent les
sections professionnelles pour les cotisations de retraite (cf. C.1
infra
).
b)
Des performances diverses en matière de gestion financière
Afin
d’évaluer les résultats des gestions directe et indirecte de la
CNAVPL et des trois sections contrôlées, la Cour a rapproché d’une part
leurs performances financières, mesurées par le taux de rendement interne
de 2018 à 2022 de l’allocation d’actifs inves
tis en 2018, hors
désinvestissement au cours de la période justifié par des besoins de
financement, d’autre part les frais
549
liés à leur gestion financière.
548
En intégrant les montants pris en charge par la Carmf au titre de son activité
spécifique liée à la prise en charge d’une partie des cotisations des professionnels de
santé relevant du secteur 1, la caisse estime que le coût unitaire pour 100
€ recouvrés
serait de 0,52
€ en 2021
.
549
Frais fixes o
u variables précomptés par les gestionnaires d’actifs qui dépendent de
différentes caractéristiques, notamment de la classe d’actifs, du type de gestion, avec
intervention de la société de gestion ou à partir d’algorithmes mathématiques, etc.
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412
Tableau n° 44 :
comparaison de la performance de quatre
portefeuilles de placement (2018-2022)
Caisse
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
CNAVPL
Rendement**
- 4,53 %
2,30 % 5,36 % 11,36 %
- 0,80 %
2,60 %
Frais de
gestion*
0,72 %
0,79 % 0,89 %
1,04 %
nd
0,86 %
Carmf
Rendement
- 6,98 % 12,40 % 6,74 % 12,42 % - 11,45 %
2,13 %
Frais de
gestion
nd
nd
nd
nd
nd
nd
Carpimko
Rendement
0,11 %
14,3 % 1,68 % 11,56 %
- 8,26 %
3,55 %
Frais de
gestion
0,47 %
0,33 % 0,37 %
0,28 %
0,37 %
0,36 %
Cipav
Rendement
- 2 %
12 % 3,70 % 11,60 %
- 9,20 %
2,90 %
Frais de
gestion
0,57 %
0,43 % 0,41 %
0,52 %
0,55 %
0,50 %
* Frais de gestion exprimés en pourcentage de la valeur de marché du portefeuille au 31 décembre.
** Rendement annuel des fonds investis et rendement annuel moyen (dernière colonne) des fonds investis.
La performance de gestion du portefeuille de valeurs mobilières durant la période a été calculée hors
nouveaux produits de placement investis durant la période.
Source : Cour des comptes à partir des données de la CNAVPL, de la Carmf, de la Carpimko et de la Cipav
Le rendement annuel moyen des fonds investis est positif durant la
période, malgré des performances financières négatives ou faibles en 2018
et en 2022. La performance moyenne des portefeuilles
550
, plus élevée à la
Carpimko et à la Cipav qu’à la CNAVPL, repose sur un plus fort niveau de
risque.
Surtout,
les
frais
de
gestion
de
la
CNAVPL
sont
proportionnellement plus importants qu’à la Cipav et à la Carpimko.
La Carmf ne dispose pas du montant des frais de gestion précomptés
par les gestionnaires d’actifs durant la période 2018
-2022, ce qui prive son
conseil d’ad
ministration de cette information.
La caisse nationale ne s’est pas imposée comme le lieu d’une
mutualisation des bonnes pratiques, alors que siègent au sein de sa
commission des placements des présidents de sections professionnelles
551
550
Sous réserve de la comparabilité des méthodes de calcul appliquées par les caisses
ou par les sociétés de conseil qui les accompagnent. La Carmf a, ainsi, réalisé des
désinvestissements significatifs (1,2
Md€)
pour financer les déficits techniques.
551
En 2022, figuraient, parmi les membres de la commission des placements et du
conseil d’administration, l
es présidents de la Carpimko, de la Cavec et de la CARPV.
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413
appelés à prendre, pour le compte de leurs caisses respectives, des
décisions de même nature.
Des échanges ont eu lieu au sein de l’OAAVPL au sujet du recours
aux réserves pour soutenir l’activité de certains professionnels libéraux
afin
de limiter les effets de la crise sanitaire récente, mais la gestion des réserves
apparaît comme un angle mort du contrat pluriannuel conclu avec l’État
pour la période 2021-2025.
Il conviendrait que la CNAVPL mette en place une concertation
régulière entre les gestionnaires des réserves des différentes sections
professionnelles, permettant d’échanger sur la conjoncture, les analyses et
les recommandations des sociétés de conseil et de partager les expériences
et les bonnes pratiques. Des projets de mutualisation mériteraient d’être
examinés dans ce cadre.
B -
Des gisements d’efficience inexploités
L’autonomie accordées aux sections professionnelles a permis le
maintien de politiques salariales plus favorables que dans les organismes
du régime général et conduit à la fixation d’objectifs parfois peu
ambitieux
(1). Les mutualisations porteuses d’économies sont encore rares (2) et la
participation aux projets de l’inter
-régimes reste limitée.
1 -
Des caisses soumises à des contraintes externes limitées
a)
Une gestion des personnels hors du cadre général
Du
fai
t
de
l’autonomie
dont
bénéficient
les
sections
professionnelles, des écarts continuent à être observés avec les règles et les
pratiques en vigueur dans les organismes du régime général, qu’il s’agisse
des modalités de nomination et des rémunérations des dirigeants ou des
modalités de remboursement des frais des administrateurs.
Les niveaux et l’évolution des dépenses de personnel par équivalent
temps plein (ETP) ont été contrastés durant la période 2018-2022.
Le coût
par ETP (rémunération annuelle brute et charges sociales)
a progressé
régulièrement à la Cipav et à la Carmf, alors qu’il a diminué à la Carpimko.
À la Carmf, il était supérieur de 35 % à la Carpimko et de 28 % à la
Cipav en 2022. La Carmf se distingue, en effet, par un nombre plus
important d’
ETP dans certaines fonctions (notamment économat et gestion
des dossiers des affiliés) et par des rémunérations en moyenne plus élevées.
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COUR DES COMPTES
414
Graphique n° 42 :
évolution du coût en euros par ETP (2018-2022)
Source : Cour des comptes à partir des données des sections
Le coût par ETP plus élevé encore à la CNAVPL (supérieur de 28 %
à celui de la Carmf en 2022) s’explique par la part prépondérante des cadres
dans l’effectif de la caisse nationale, qui n’assure aucune activité au contact
des affiliés.
Par ailleurs, le poids relatif des charges de personnel dans les dépenses
de gestion administrative diffère fortement entre les caisses contrôlées, la
Carmf affichant le taux le plus élevé. Le recours à des prestataires extérieurs
et le niveau des salaires sont deux variables pouvant expliquer de tels écarts.
Graphique n° 43 :
part des dépenses de personnel dans le total
des charges de gestion administrative (2022)
1
La part des dépenses de personnel de la Carpimko est de 60% et non de 47 %, hors charges de
gestion administrative exceptionnelles.
Note de lecture : à la Carmf, la part des dépenses de personnel dans le total des charges de gestion
administrative s’établit à 67
%.
Source : Cour des comptes à partir des données des caisses.
Les dirigeants et les personnels des sections professionnelles sont, en
moyenne, mieux rémunérés que leurs homologues du régime général, dans
des proportions qui varient selon les caisses et la catégorie professionnelle.
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
415
L’écart de rémunération moyenne toutes catégories confondues était en 2022
de 20 % par rapport au régime général, allant de 15,5 % pour la Cipav à 36 %
pour la Carmf. Pour la CNAVPL, les comparaisons doivent tenir compte du
fait que neuf salariés sur dix sont des cadres.
L’adhésion
des
sections
professionnelles
aux
conventions
collectives applicables aux personnels des organismes du régime général
de la sécurité sociale supposerait de modifier les textes en vigueur.
Dans cette attente et afin de réaliser des économies de gestion et de faciliter
la mobilité des personnels entre régimes, il conviendrait que les sections
professionnelles,
organismes de sécurité sociale
chargés d’une mission de service
public
, fassent évoluer leurs politiques en matière de gestion des ressources
humaines (
grille des qualifications, des rémunérations, valeur du point, mobilité
des personnels, par exemple)
pour les rapprocher de celle en vigueur dans le
régime général,
comme la Cipav a commencé de le faire depuis 2021
.
b)
Des objectifs de qualité de service et de performance de gestion
moins ambitieux que pour le régime général
Parmi les indicateurs mesurant la performance de gestion et la
qualité de service que comprend le deuxième contrat pluriannuel, cinq,
mentionnés en haut du tableau ci-dessous, sont alignés sur les indicateurs
qui avaient cours pour l’assurance vieillesse ou l’activité de recouvrement.
Le niveau des autres objectifs demeure, souvent, en-deçà de ce qui est
demandé aux caisses d’assurance retraite du régime général (Carsat).
Tableau n° 45 :
objectifs fixés aux sections professionnelles
et aux Carsat (2022)
Indicateur
Sections professionnelles
Carsat
Liquidation droits propres dans les délais
92 %
80 %
Liquidation droits dérivés dans les délais
70,5 %
55 %
Taux d’encaissement
90,2 %
*
Suivi des demandes de retraite / réversion
non fixé
65 % / 38 %
Qualité des dossiers validés
93 %
88,5 %
Taux d’incidence financière
0,55 %
1,05 %
Taux de réclamations traitées dans les délais
non fixé
81 %
Suivi des réponses aux appels téléphoniques
82 %
87 %
Taux de courriels traités dans les délais
82 %
86 %
Taux de satisfaction
80 %
90 %
* Depuis la COG 2014-
2017, l’indicateur portant sur le taux d’encaissement n’est plus assorti d’un objectif
pour les organismes chargés du recouvrement (Urssaf), mais d’un suivi.
Source : Cour des comptes à partir des données des se
ctions professionnelles et de l’assurance retraite
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416
Il conviendra de préparer et d’inscrire dans les prochains contrats
pluriannuels des caisses de retraite des professions libérales, la
convergence des objectifs avec ceux du régime général.
2 -
Une entrée à pas comptés dans les mutualisations
L’organisation commune n’a pas permis de trouver, dans le partage
de bonnes pratiques et dans les mutualisations, des sources d’économies et
d’efficience. Comme relevé plus haut, l’expérience du
Groupe Berri
s’est
soldée par un échec.
Le deuxième contrat pluriannuel (2021-2025) conclu par la
CNAVPL avec l’État a prévu le développement des mutualisations au sein
de l’OAAVPL, car la juxtaposition de structures de petite taille conduit à
des coûts de gestion
élevés. Alors que le premier contrat l’y encourageait,
la CNAVPL n’avait pu élaborer avec les sections professionnelles de
schémas directeurs communs ni de mutualisations en matière informatique.
La gestion des ressources humaines, celle de l’immobilier ou
celle des
réserves demeuraient cloisonnées.
La CNAVPL a cependant joué un rôle déterminant pour mettre en
place un outil, appelé concentrateur, par lequel transitent les flux
d’informations liées à l’activité des sections professionnelles en
provenance,
ou à destination de l’Insee, de l’administration fiscale et de la
Cnav, avant d’être répartis entre les sections ou, inversement, entre les
organismes partenaires.
Ce développement doit faciliter les échanges avec l’administration
fiscale pour le calcul d
e l’assiette des cotisations et préparer le rattachement
des systèmes d’information des sections au répertoire de gestion des
carrières unique (RGCU). Hormis la Cipav qui a déjà rattaché son système
d’information à ce répertoire et fermé sa propre base car
rières, il est prévu
que les sections professionnelles, préoccupées à l’idée de se départir des
données relatives aux carrières de leurs affiliés, ne procèdent à ce
rattachement qu’en 2028, soit trois ans après le terme des contrats
pluriannuels en vigueur. Il est souhaitable que les sections qui y seraient
favorables puissent anticiper cette échéance.
Par ailleurs, pour participer à l’exercice de parangonnage des coûts
de gestion piloté par la direction de la sécurité sociale, les caisses devront
achever
le chantier ouvert en 2016 visant à partager au sein de l’OAAVPL
des outils communs d’analyse et de comparaison des coûts de gestion pour
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
417
le régime de base
552
. Ce chantier méritera d’être étendu aux régimes
complémentaires.
C -
Une organisation commune
à faire évoluer par étapes
La mission de service public confiée aux sections professionnelles, le
caractère obligatoire des régimes de retraite et de prévoyance dont elles
assurent la gestion et leur statut d’organismes de sécurité sociale emportent
une exigence d’efficience et d’exemplarité dans la gestion des régimes et
de transparence à l’égard des pouvoirs publics à laquelle l’organisation
commune n’a pas toujours su répondre.
Le cloisonnement qui caractérise le fonctionnement de l’OAAVPL a
empêché les caisses qui en sont membres de trouver dans les mutualisations
des sources d’économies et d’efficience. L’OAAVPL, aujourd’hui
juxtaposition d’entités indépendantes sans chef de file effectif, doit évoluer
pour trouver une cohérence et une capacité de mouvement.
1 -
Une généralisation du transfert du recouvrement aux Urssaf
Une première orientation conduirait à généraliser le transfert aux
Urssaf de l’activité de recouvrement, dans le double but de permettre un
recentrage de l’activité des sections professionnelles sur
le service rendu à
leurs assurés et de dégager des économies de gestion. Cette évolution serait
facilitée par le rapprochement du mode de collecte des cotisations avec les
pratiques des Urssaf, qui nécessiterait le passage à des cotisations
proportionnelle
s aux revenus et une harmonisation des dates d’exigibilité.
L’estimation des économies de gestion pourrait être réalisée à partir
de données plus homogènes, ce qui favoriserait, par ailleurs, l’examen des
frais de gestion facturés aux sections professionnelles.
552
«
Finaliser une méthodologie consensuelle et opposable de détermination du coût
analytique de la gestion du régime de base
». Contrat pluriannuel CNAVPL-État 2016-
2019. Axe 2, Fiche 4.
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418
Des marges d’économies et une amélioration
du taux de recouvrement liées au transfert
du recouvrement des cotisations aux Urssaf
Les charges de gestion de la Cipav au titre du recouvrement ont été
divisées par deux à la suite du transfert de cette activité aux Urssaf au 1
er
janvier 2023, entraînant une économie de 13
M€.
Une diminution des
montants restant à recouvrer a par ailleurs permis de réduire les honoraires
des commissaires de justice et les frais d’actes liés au recouvrement forcé,
qui ont
pu atteindre 3 M€ par an.
Selon un rapport parlementaire récent
553
, le taux de recouvrement
moyen des cotisations dues au titre de 2021 était de 97,3 % pour les neuf
autres sections professionnelles, dont 93,4 % à la Carpimko et 98,2 % à la
Carmf en 2021. Par comparaison avec le taux de recouvrement par
l’Urssaf
des cotisations dues par les professionnels libéraux au titre des risques
maladie et famille (98,7 % en 2021), la Cour évalue à au moins 100
M€ par
an l’augmentation des montants recouvrés pour la Ca
rmf et pour la
Carpimko en cas de transfert de leur activité de recouvrement aux Urssaf.
La réduction des coûts de gestion qui en résulterait permettrait aux
sections professionnelles de déployer de nouvelles offres de service, en se
recentrant sur la qualité de service proposé aux affiliés, comme ont pu le
faire la Cipav et d’autres organismes
de sécurité sociale
qui ont transféré
leur activité de recouvrement aux Urssaf
554
.
Compte tenu de la place que tient la collecte des cotisations dans
l’activité des c
aisses de retraite des professions libérales, un transfert du
recouvrement aux Urssaf devrait conduire, comme la Cour l’a souligné
dans un rapport récent sur la protection sociale des travailleurs
indépendants
555
, à rationaliser l’organisation des sections
professionnelles,
qui n’ont souvent pas une taille critique.
553
Rapport d'information n° 725 (2021-2022) déposé le 21 juin 2022 par M. René-Paul
Savary et Mme Cathy Apourceau-Poly, Mission d'évaluation et de contrôle de la
sécurité sociale, Commission des affaires sociales du Sénat.
554
En 2022, le réseau des Urssaf a recouvré 128,8
Md€ de cotisations pour le compte
de plus de 900 attributaires relevant de la sécurité sociale
autres régimes de sécurité
sociale, Fonds de solidarité vieillesse
, Caisse d’amortissement de la dette sociale –
ou
hors de ce champ
Unédic, État et autorités organisatrices de la mobilité, notamment.
555
Cour des comptes,
La protection sociale des travailleurs indépendants à la suite de
la suppression du RSI : des objectifs globalement atteints, de nouvelles évolutions à
envisager,
Ralfss 2022, chapitre X.
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
419
Ce constat est à relier au nombre limité des affiliés à l’assurance
vieillesse des professions libérales par comparaison avec les autres régimes
de retraite (cf. graphique ci-dessous), qui just
ifierait la mise à l’étude de
fusions entre sections professionnelles, pouvant aller jusqu’à une
recomposition autour d’une caisse unique.
Graphique n° 44 :
place des régimes de retraite des professions
libérales (nombre de retraités de droit direct et de droit dérivé
en millions, 2020)
Source : Drees, Les retraités et les retraites, édition 2022.
2 -
Un élargissement des prérogatives de la CNAVPL
Un deuxième chantier législatif et réglementaire conduirait à étendre
les prérogatives de la CNAVPL aux régimes complémentaires et
d’invalidité
-décès, dont elle délèguerait la gestion aux sections
professionnelles dans des conditions comparables à celles a
ujourd’hui
mises en œuvre pour le régime de base.
Les missions d’animation, de coordination, de pilotage et de
contrôle qui sont aujourd’hui confiées à la CNAVPL pourraient être
élargies à l’ensemble du champ d’activité des sections professionnelles.
Cela
mettrait fin au fonctionnement cloisonné qui caractérise l’OAAVPL
et faciliterait les mutualisations au sein de l’OAAVPL, tout en garantissant
à chaque section professionnelle la maîtrise de ses propres réserves au titre
des régimes complémentaire et de prévoyance.
Cette évolution redonnerait de la cohérence au contrat pluriannuel
conclu par la CNAVPL avec l’État, tout à la fois transverse dans plusieurs
de ses axes stratégiques et restreint au régime de base pour ce qui est des
indicateurs et des objectifs de performance. En outre, la délégation générale
Sécurité sociale 2024 – mai 2024
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COUR DES COMPTES
420
de gestion accordée aux sections pourrait être liée, au-delà de la signature
du contrat de gestion avec la CNAVPL, au respect d’engagements relatifs,
en particulier, aux mutualisations.
Ce schéma supposerait de redéfinir les relations entre la caisse
nationale et les sections professionnelles, afin que la CNAVPL joue un rôle
de caisse tête de réseau -
comparable à celui de la Cnav à l’égard du réseau
des Carsat, par exemple -, les sections professionnelle
s mettant en œuvre
les orientations arrêtées par la caisse nationale.
Ceci exigerait, en particulier, de reconsidérer la composition du
conseil d’administration de la CNAVPL et la répartition des voix en son
sein,
afin
qu’il
ne
procède
plus
majoritairement
des
sections
professionnelles. Plusieurs sièges pourraient être réservés à des
personnalités
qualifiées,
tandis
que
les
fédérations
et
syndicats
professionnels se verraient accorder le même nombre de sièges et de voix
que les représentants des sections professionnelles.
Le mode de désignation des administrateurs devrait être réexaminé dans
ce cadre. Constatant la baisse continue et le faible niveau du taux de
participation aux élections professionnelles, ainsi que le coût de leur
organisation par les dix s
ections, l’inspection générale des affaires sociales
(Igas)
556
évoquait, dans un rapport de 2020, l’abandon de ce dispositif au profit
d’une nomination des administrateurs de la CNAVPL selon des modalités
proches de celles retenues pour les caisses et organismes du régime général.
3 -
Une évolution vers un conseil de la protection sociale
des professions libérales
Dans son rapport précité
557
consacré aux travailleurs indépendants,
la Cour relevait que la réforme de leur protection sociale en janvier 2019
n’avait
pas empêché le maintien de régimes spécifiques à ces assurés
(retraite complémentaire et invalidité-décès), une gestion
ad hoc
des
réserves financières de ces régimes
558
et la mise en place d’une
556
Rapport relatif à la mise en œuvre du contrat 2016
-
2019 entre la CNAVPL et l’État. –
2020.
557
Cour des comptes,
La protection sociale des travailleurs indépendants à la suite de
la suppression du RSI »
, Ralfss 2022, chapitre X.
558
15,9 Md€ confiés en gestion à l’Acoss fin 2022, soit la moitié des réserves gérées
par les onze caisses de l’OAAVPL.
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
CLOISONNÉE ET PEU EFFICIENTE, UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE
421
gouvernance propre, sous la forme d’un conseil de la protecti
on sociale des
travailleurs indépendants (CPSTI)
559
.
S’inspirant de ce schéma, le projet de loi de 2020 instituant un
système universel de retraite prévoyait (article 51) la création par ordonnance
d’un conseil de la protection sociale des professionnels libéraux chargé de
piloter les régimes de retraite com
plémentaire et d’invalidité
-décès et
l’action sociale des professionnels libéraux. Ce conseil aurait délégué aux
sections professionnelles la gestion de ces régimes.
Le conseil d’administration de la CNAVPL ne s’était pas opposé
560
au principe de la mise en
place d’un tel conseil dans le cadre du système
universel de retraite, tout en relevant alors que des incertitudes demeuraient
sur plusieurs points touchant aux spécificités des professionnels libéraux.
La présence, depuis l’origine, de deux membres dési
gnés par la
chambre nationale des professions libérales parmi les membres de
l’assemblée générale du CPSTI conduirait à s’interroger, dans ce scénario
de moyen terme, sur la nécessité de créer un nouveau conseil de la
protection sociale spécifique aux prof
essions libérales. Quoi qu’il en soit,
la gestion des réserves de l’OAAVPL demeurerait sous la responsabilité
directe des représentants des professions libérales.
559
Le CPSTI est chargé de veiller à la qualité du service rendu aux travailleurs
indépendants par les organismes du régime général auxquels est déléguée la gestion des
régimes, d’arrêter les orientations générales en matière d’action sociale, de piloter le
régime com
plémentaire d’assurance vieillesse obligatoire, le régime d’invalidité
-décès
et la gestion des réserves de ces régimes.
560
Délibération prise lors de sa session du 16 janvier 2020.
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COUR DES COMPTES
422
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
L’autonomie de gestion et l’autonomie financière reconnues à
l’OAAVPL l’ont maintenue hors des règles communes aux organismes de
sécurité sociale. La mission de service public qui lui est confiée, le
caractère obligatoire des régimes dont les sections professionnelles
assurent la gestion et leur statut d’organismes
de sécurité sociale
emportent une exigence d’efficience et d’exemplarité dans la gestion des
régimes et de transparence à l’égard des pouvoirs publics à laquelle elles
n’ont pas pleinement répondu.
La CNAVPL ne dispose que d’une capacité d’initiative et d’un
pouvoir de contrôle limités et l’exercice de la tutelle reste distant, en
l’absence
de
commissaire
du
Gouvernement
dans
les
conseils
d’administration des dix sections professionnelles. La conclusion de
contrats pluriannuels à partir de 2016 marque, certes, un progrès, mais les
indicateurs concernant le régime de base et le niveau d’ambition des
objectifs sont souvent inférieurs à ceux inscrits dans les conventions
pluriannuelles d’autres organismes de sécurité sociale.
Le fort attachement des sections à leur indépendance a pu retarder
les efforts de modernisation des outils, les mutualisations et la recherche
d’efficience dans la gestion, au détriment du service rendu aux assurés. Le
transfert aux Urssaf de l’activité de recouvrement de la Cipav et son
raccordement au répertoire de gestion des carrières unique ont été perçus
comme une
atteinte à l’autonomie de l’organisation, alors qu’ils sont
porteurs d’économies et permettent un recentrage de l’activité sur le
service aux assurés.
Enfin, la gestion d
es réserves de l’OAAVPL demeure hétérogène,
insuffisamment contrôlée, s’agissant, notamment, des relations avec les
sociétés de conseil et les intermédiaires sollicités pour les placements
financiers et les opérations immobilières, et d’un rendement financ
ier
parfois limité.
L’ensemble de ces constats souligne la nécessité d’une évolution
profonde de l’OAAVPL, pour laquelle la Cour identifie des pistes
conduisant à un rapprochement par étapes avec le régime général. Elle
formule, en outre, les cinq recommandations de gestion suivantes :
42.
pour renforcer le contrôle de l’État sur la gestion de régimes
obligatoires de retraite :
-
nommer un commissaire du Gouvernement dans chacun des conseils
d’administration des sections professionnelles
;
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LA RETRAITE DES PROFESSIONS LIBÉRALES : UNE ORGANISATION
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423
-
aligner les conditions de nomination de leurs directeurs sur celles
retenues pour la CNAVPL ;
-
prévoir une validation par la tutelle du montant de la rémunération
des directeurs ainsi que la communication annuelle du montant des
trois
plus
hautes
rémunérations
de
chacune
des
sections
professionnelles (ministère du travail, de la santé et des solidarités,
ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique) ;
43.
mettre en œuvre sans délai au sein de l’OAAVPL un dispositif commun
de mesure des coûts et de la performance de gestion et associer
l’OAAVPL à l’exercice de parangonnage sur les coûts de gestion dans
les organismes de sécurité sociale piloté par la direction de la sécurité
sociale (ministère du travail, de la santé et des solidarités, ministère
de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et
numérique , CNAVPL) ;
44.
modifier les dispositions du code de la sécurité sociale pour permettre
le rattachement des sections professionnelles et de la CNAVPL aux
conventions collectives applicables aux personnels des organismes du
régime général de la sécurité sociale (ministère du travail, de la santé
et des solidarités) ;
45.
actualiser le cadre réglementaire de la gestion des réserves des caisses
de retraite, en mettant à jour le décret n° 2017-887 du 9 mai 2017 et
en fixant des règles prudentielles de gestion des réserves par régime,
à l'instar de ce qui existe pour le Conseil de la protection sociale des
travailleurs indépendants (ministère du travail, de la santé et des
solidarité
s, ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique);
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