Avis de la Cour sur la cohérence des
tableaux d’équilibre et du tableau de
situation patrimoniale de la sécurité
sociale pour l’exercice 2023
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_____________________ PRÉSENTATION_____________________
En application des dispositions de l’article LO.
132-3 du code des
juridictions financières, la Cour formule des avis sur la cohérence des
tableaux d’équilibre et du
tableau de situation patrimoniale relatifs au
dernier exercice clos, en l’espèce l’exercice 2023. Ces avis sont transmis
au Parlement dans le cadre du présent rapport, publié conjointement au
projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (
LACSS) de
l’exercice 2023, qui doit être déposé avant le 1
er
juin 2024.
Les tableaux d’équilibre, pour l’exercice 2023, correspondent à des
comptes de résultat combinés
44
couvrant, respectivement, l’ensemble des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes
concourant à leur financement ; cette dernière catégorie comprend un seul
organisme, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
En 2023, le déficit agrégé de l’ensemble des régimes obligatoires de
base et du FSV a atteint 10,8
Md€, con
tre 19,7
Md€ en 2022.
Le tableau de la situation patrimoniale correspond à un bilan combiné
des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes
concourant à leur financement (FSV), à l’amortissement de leur dette (Caisse
d’amortissement
de la dette sociale - Cades -) et à la mise en réserve de
recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites - FRR -).
Compte tenu de l’excédent dégagé par la Cades, les fonds propres
retracés par le tableau de situation patrimoniale (- 92,2
Md€ a
u
31 décembre 2023) se sont améliorés de 7,0
Md€ par rapport à 2022 et
l’endettement financier net de la sécurité sociale (113,4
Md€ fin 2022) s’est
réduit de 9,3
Md€.
Sous certaines observations portant sur leur réalisation, sur leur
présentation et sur la fiabilité des données comptables qui y sont intégrées,
les tableaux soumis à l’avis de la Cour fournissent une représentation
cohérente des recettes, des dépenses et du solde (tableaux d’équilibre), ainsi
que des actifs et passifs (tableau de situation patrimoniale) des entités
comprises dans leurs champs respectifs.
44
La combinaison désigne la consolidation des comptes d’entités sans lien en capital
entre elles, mais entretenant des relations suffisamment étroites pour justifier que soient
établis des comptes communs dans lesquels sont éliminées leurs opérations réciproques.
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COUR DES COMPTES
66
Un calendrier encore extrêmement contraint.
Toutes les conséquences du nouveau calendrier d’approbation des
tableaux d’équilibre déterminé par la loi organique n°
2022-354 du 14 mars
2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, notamment par
le dépôt du PLACSS avant le 1
er
juin, n’ont pas été suffisamment tirées en
matière de production des comptes.
Les dates d’établissement des annexes aux comptes des organismes
de sécurité sociale
45
ont été modifiées et raccourcies afin de faciliter
l’instruction de la Cour. Toutefois, les dates relatives à la production des
comptes provisoires et définitifs de certification des comptes des
organismes de sécurité sociale sont restées inchan
gées. Le délai d’examen
des comptes par la Cour n’a en conséquence, pas été sensiblement modifié.
I -
Avis de la Cour sur la cohérence
des tableaux d’équilibre pour l’exercice 202
3
L’article LO.
111-3-13 du code de la sécurité sociale dispose que la
loi
d’appr
obation des comptes de la sécurité sociale « approuve les
tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant au
financement de ces régimes ».
Pour l’application de ces
dispositions, sont soumis à l’approbation
du Parlement, deux tableaux d’équilibre distincts relatifs au dernier
exercice clos
: le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale mentionnés en annexe 1 du PLFSS
2024
; le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement
des régimes précités, cette dernière catégorie comprenant un seul
organisme, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
46
.
45
A
rrêté du 2 février 2024 modifiant le calendrier d’établissement et de transmission des
comptes annuels des organismes de sécurité sociale qui avance la date de production des
annexes provisoires (entre le 8 et le 22 mars contre le 31 mars auparavant) ainsi que celle
des annexes définitives (et états financiers) au 5 avril (contre le 15 avril auparavant).
46
Depuis 2016, conformément à une recommandation de la Cour, l’article 1
er
de la loi
de financement de la sécurité sociale intègre une rubrique relative au Fonds de solidarité
vieillesse (FSV) au sein du tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligat
oires
de base de sécurité sociale.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE DES TAB
LEAUX D’ÉQUILIBRE
ET DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE
DE LA SÉCURITÉ SOCIA
LE POUR L’EXERCICE 2
023
67
Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de
base regroupe les données du régime général et celles de trente-un régimes
spéciaux, dont le détail est récapitulé en annexe au présent chapitre.
Établis par la direction de la sécurité sociale (DSS), les tableaux
d’équilibre sont présentés sous la forme de com
ptes de résultat retraités et
simplifiés comprenant trois agrégats : le montant total des « recettes », le
montant total des « dépenses » et le « solde ».
Les « recettes » et les « dépenses » ne correspondent pas à des
recettes encaissées ni des dépenses décaissées
47
, mais à des produits et à
des charges d’une comptabilité générale établie en droits constatés
48
,
auxquels certains retraitements sont apportés ; de même, le « solde »
correspond en réalité à un résultat de comptabilité générale, et non à un
solde de trésorerie.
Par nature, les tableaux d’équilibre dans lesquels figurent des
montants globaux de produits et de charges fournissent une information
réduite sur la formation des soldes soumis à l’approbation du Parlement.
A -
Les tableaux d’équilibre
pour
l’
exercice 2023
Les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2023 présentés ci
-après
figureront dans le projet de la loi d’approbation des comptes de la sécurité
sociale 2024 soumis à l’approbation du Parlement.
En 2023, selon les tableaux d’équilibre étab
lis par la DSS au
2 mai 2024, les régimes obligatoires de base de sécurité sociale ont
enregistré un déficit de 11,9
Md€, contre un déficit de 21,0
Md€ en 2022
49
,
tandis que le FSV est passé d’un excédent de 1,3
Md€ en 2022 à un
excédent de 1,1
Md€ en 2023.
Au total, l’ensemble constitué par les
régimes obligatoires de base de sécurité sociale et le FSV affiche un déficit
de 10,8
Md€, contre un déficit de 19,7
Md€ en 2022.
47
Comme c’est le cas, par exemple, dans la comptabilité budgétaire de l’État.
48
Depuis 1996, les organismes de sécurité sociale doivent tenir leur comptabilité en
droits constatés.
49
Selon les données du projet de loi d’
approbation des comptes de la sécurité sociale
pour 2022, déposé le 24 mai 2023 et non adopté par le Parlement. Ces données relatives
ont été révisées dans les tableaux de l’annexe A de la LFSS 2024.
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68
Tableau n° 12 :
t
ableau d’équilibre de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale au titre de 2023
En Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Maladie
232,8
243,9
- 11,1
Accidents du travail
et maladies professionnelles
16,8
15,4
1,4
Vieillesse
272,5
275,1
- 2,6
Famille
56,8
55,7
1,0
Autonomie
37,0
37,6
- 0,6
Toutes branches (hors transferts
entre branches) en net (*)
598,5
610,4
- 11,9
Fonds de solidarité vieillesse
20,4
19,3
1,1
Toutes branches (hors transferts
entre branches), y compris Fonds
de solidarité vieillesse, en net
50
600,0
610,7
- 10,8
(*) Le total « toutes branches » est retraité par la neutralisation des transferts entre branches.
Source : DSS51
Tableau n° 13 :
t
ableau d’équilibre des organismes concourant
au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
En Md€
Produits
Charges
Solde
Fonds de solidarité vieillesse
20,4
19,3
1,1
Source : DSS
B -
Avis de la Cour
Conformément aux dispositions de l’article LO.
111-4-6 du code de
la sécurité sociale, la Cour exprime un avis sur la cohérence des tableaux
d’équilibre du dernier exercice clos.
50
Pour les recettes et pour les dépenses, sont déduites du total agrégé les opérations
réciproques entre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et le FSV.
51
Les soldes ne correspondent pas systématiquement à la différence des montants, en
raison de l’application des règles d’arrondis (Ainsi les ch
arges nettes ROBSS+FSV
s’élèvent à 610,73 Md€, les produits nets ROBSS+FSV à 599,96 Md€). Les montants
totaux de produits et de charges ne correspondent pas à la somme des produits et des
charges, compte tenu de l’élimination des produits et charges récipr
oques liés à des
transferts entre branches ou avec le FSV.
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AVIS DE LA COUR SUR LA COHÉRENCE DES TAB
LEAUX D’ÉQUILIBRE
ET DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE
DE LA SÉCURITÉ SOCIA
LE POUR L’EXERCICE 2
023
69
À cette fin, la Cour s’assure du correct établissement des tableaux
d’équilibre à partir des données comptables des entités entrant dans leur
champ, de l’élimination de l’ensemble des produits et des charges
réciproques de ces entités, de la pertinence des autres retraitements effectués
au regard des principes comptables et de la permanence des méthodes mises
en œuvre. De manière générale, elle apprécie la qualité de l’information
procurée au Parlement à travers et à l’appui des tableaux d’équilibre.
En out
re, l’appréciation de la Cour tient compte des opinions
exprimées sur les comptes des régimes de sécurité sociale et du FSV par
leurs auditeurs externes (Cour des comptes pour les branches et l’activité
de recouvrement du régime général, commissaires aux comptes pour la
plupart des autres régimes et pour le FSV
52)
.
En application de l’article LO.
111-4-6 du code de la sécurité sociale,
auquel renvoie l’article LO.
132-3 du code des juridictions financières, la
Cour a procédé à des vérifications sur les tabl
eaux d’équilibre de l’exercice
2023 établis par la DSS, qui seront soumis à l’approbation du Parlement
dans le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité et sociale pour
l’année 2023.
À l’issue de ces vérifications dans les délais contraints d’
examen des
comptes et sur le fondement des éléments d’information qui lui ont été
communiqués par la direction de la sécurité sociale, la Cour estime que les
tableaux d’équilibre précités fournissent une représentation cohérente des
recettes, des dépenses et du solde qui en découle au regard des comptes arrêtés
par les entités relevant de leurs périmètres respectifs. Elle formule néanmoins
les observations suivantes :
1. des faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne et des
difficultés comptables continuent à affecter la fiabilité des comptes retracés
dans les tableaux d’équilibre pour l’exercice 2023, comme le soulignent le
rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour
l’exercice 2023 et les rapports d’opin
ion des commissaires aux comptes de la
Mutualité sociale agricole (MSA), du FSV et de l’établissement national des
invalides de la marine (Énim) pour ce même exercice (cf. C- 1 infra) ;
2. les tableaux d’équilibre sont établis en procédant à des contractio
ns
de produits et de charges non conformes au cadre fixé par la loi organique
relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l’établissement des
comptes annuels (cf. C- 2 infra).
52
Sur cette question, voir C- 1 infra.
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70
C -
Motivations
détaillées de l’avis de la Cour
1 -
La fiabilité des données comptables intégrées
aux tableaux d’équilibre
Les opinions exprimées par les auditeurs externes sur les comptes
des régimes de base de sécurité sociale et du FSV donnent un éclairage sur
le degré de fiabilité qu’il est possible d’accorder aux donnée
s intégrées aux
tableaux d’équilibre.
La situation de la branche famille conduit la Cour à constater qu’elle
est dans l’impossibilité de certifier les comptes de cette branche pour
l’exercice 2023
53.
La Cour avait, en 2022, refusé de certifier les comptes de la branche
famille en constatant que, au regard du niveau auquel se situaient les
indicateurs et de l’absence d’évolution du dispositif de contrôle interne,
elle ne disposait pas de perspectives d’amélioration des indicateurs de
risque d’incidence financ
ière résiduelle après contrôle interne. La situation
a évolué favorablement sur certains aspects en 2023. Toutefois, les progrès
constatés, qui ne se traduisent pas encore en comptabilité, ne permettent
pas de certifier les comptes de la branche.
Cette opi
nion affecte l’appréciation qui peut être portée sur la ligne
« famille
» du tableau d’équilibre des régimes obligatoires de base, celle
-
ci reprenant de manière agrégée, après retraitement, les produits et les
charges des comptes de la branche famille du régime général et, à
l’identique, son résultat.
Dans ses opinions sur les comptes des autres branches du régime
général de sécurité sociale, la Cour a constaté des anomalies comptables de
moindre importance, ainsi que des insuffisances d’éléments probants à
l’appui des montants comptabilisés dues à l’insuffisante capacité des
dispositifs de contrôle interne à prévenir ou à détecter les erreurs
d’attribution et de calcul des prestations sociales.
53
Voir Cour des comptes,
Rapport de certification des comptes du régime général de
sécurité sociale
, exercice 2023, mai 2024.
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LEAUX D’ÉQUILIBRE
ET DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE
DE LA SÉCURITÉ SOCIA
LE POUR L’EXERCICE 2
023
71
La certification des comptes
À l’exception de régimes de petite taille auxquels s’attachent des
enjeux financiers limités, les comptes de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale
54
ainsi que ceux du FSV relèvent,
selon les cas :
-
d’une certification par la Cour (régime général de sécurité so
ciale, régime
des pensions civiles et militaires de l’État, régimes de retraite de
l’Assemblée nationale et du Sénat)
;
-
d’une certification par un ou plusieurs commissaires aux comptes
(15 régimes et le FSV) ;
-
d’un audit «
contractuel » -non conforme aux dispositions applicables qui
prévoient un audit « légal »-, effectué par les commissaires aux comptes
de l’organisme auquel la gestion de ces régimes a été déléguée
55
.
54
Mentionnés dans la liste figurant en annexe 1 au PLFSS pour 2024.
55
Régimes gérés par la Caisse des dépôts et consignations, à l’exception de la
CNRACL, ainsi que le régime de retraite de la Banque de France.
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72
Tableau n° 14 :
synthèse des opinions exprimées par les auditeurs
externes sur les états financiers de l’exercice 2023 des régimes
obligatoires de base et du FSV
Branches du
régime général
Autres régimes
En % des
charges
brutes
2023
Certification
sans réserve *
-
CNIEG, Cropéra, régime spécial de sécurité
sociale des personnels de la BDF, CRPCEN,
CRP RATP, CNRACL Cavimac, CNAVPL,
CPRP SNCF, CANSSM, FATIACL,
FSPOEIE, Ratocem, Rentes AT (Mairie de
Paris, AP de Paris), Risp, Chemin de Fer
Outre-Mer, Chemin de Fer Éthiopie,
CNMSS, CNBF, Préfecture du Haut-Rhin,
CRPCF (Comédie Française)
8,0
Absence de
réserve **
-
Régime des pensions des agents de l’État
Régime de retraite de l’Assemblée nationale
et du Sénat
9,0
Certification
avec réserve(s)
Les branches
maladie, AT-
MP, vieillesse et
autonomie du
régime général
et l’activité de
recouvrement
Enim, MSA, FSV
74,3
Impossibilité
de certifier
Branche famille
8,3
*Ou absence d’anomalie significative relevée dans le cadre d’un rapport d’examen limité (cf. C
-3 infra)
**Régimes sans personnalité morale distincte
Source : Cour des comptes
–
Au 6 mai 2024
S’agissant des autres régimes, la Cour constate que leurs comptes
ont été certifiés sans réserve par les commissaires aux comptes, sous quatre
exceptions.
2 -
Des modalités
d’élaboration des tableaux d’équilibre
non conformes au cadre normatif en vigueur
Les tableaux d’équilibre sont présentés en regroupant, en recettes,
les montants relatifs aux prélèvements sociaux affectés aux régimes de
sécurité sociale et, en dépenses, les montants des prestations dont ils
assurent le versement.
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LEAUX D’ÉQUILIBRE
ET DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE
DE LA SÉCURITÉ SOCIA
LE POUR L’EXERCICE 2
023
73
Or le montant des recettes et celui des dépenses sont chacun le
résultat d’une contraction de produits et de charges, qui conduisent à
intégrer aux tableaux d’équilibre
:
-
en réduction des produits : les pertes sur créances de cotisations, de
CSG et d’autres impositions irrécouvrables (admissions en non
-
valeur, abandons de créances et remises de pénalités) ;
-
en réduction ou en majoration des produits, selon le cas
:
l’augmentation ou la diminutio
n des dépréciations de créances sur les
cotisants et des provisions pour risques et charges relatives aux
prélèvements sociaux ;
-
en majoration ou en réduction des charges, selon le cas :
l’augmentation ou la diminution des provisions pour rappels de
prestations et des dépréciations de créances au titre des prestations.
Comme la Cour l’a souligné à de multiples reprises, les contractions
ainsi opérées s’écartent du cadre fixé par les dispositions de niveau
organique du code de la sécurité sociale pour l’étab
lissement des comptes
annuels ainsi que du principe comptable général de non-compensation des
produits et des charges.
De ce fait, elles minorent les montants des produits et des charges
par rapport à ceux retracés dans les comptes des régimes de sécurité sociale
et du FSV (à hauteur de 15,9
Md€ pour l’ensemble des régimes, dont
15,7
Md€ pour l’ensemble des régimes de base et 0,2
Md€ pour le FSV).
II -
Avis de la Cour sur la cohérence du tableau
de situation patrimoniale au 31 décembre 2023
En application de
l’article LO.
111-3-13 du code de la sécurité
sociale, est soumis à l’approbation du Parlement un rapport figurant en
annexe du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale,
qui retrace la situation patrimoniale, au 31 décembre 2023, des régimes
obligatoires de base dont le bilan est supérieur à 30
M€ et des organismes
concourant à leur financement (FSV), à l’amortissement de leur dette
(Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR) et décrivant
les mesures prévues pour l’
affectation des excédents et la couverture des
déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre
relatifs au dernier exercice clos.
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74
Selon l’article LO.
111-4-4 du code de la sécurité sociale, ce rapport
présente un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant
la situation patrimoniale des entités précitées. Établi par la DSS, ce tableau a
pour objet d’assurer l’information du Parlement sur la situation patrimoniale
de la sécurité sociale et de ses principales composantes. À cette fin, il
consolide l’ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son
périmètre, après neutralisation de leurs actifs et passifs réciproques.
Le périmètre du tableau de situation patrimoniale est moins étendu
que celui de la LFSS
: certains régimes n’y sont pas intégrés, soit en
l’absence de bilan, soit parce que le montant total de leur bilan est inférieur
à 30
M€ et qu’ils ne sont pas autorisés à recourir à l’emprunt. De ce fait,
les régimes de retraite de l’ex
-Seita et
de l’Assemblée nationale
56
ne sont
pas compris dans son champ, non plus que les caisses de retraites du Sénat,
même si le montant de leur bilan dépasse 30
M€
57
et sans explication
probante justifiant cette dérogation.
A -
Le tableau de situation patrimoniale
au 31 décembre 2023
Le tableau de situation patrimoniale au 31 décembre 2023 présenté
ci-
après figurera dans le rapport mentionné dans l’annexe au PLACSS pour
2023
58
soumis à l’approbation du Parlement.
Le tableau de situation patrimoniale au 31 décembre 2023 reflète
une légère amélioration de la situation patrimoniale de la sécurité sociale,
après une dégradation marquée notamment par les conséquences
financières de la crise sanitaire.
56
Caisses de retraites des députés et du personnel de l’Assemblée nationale.
57
Au 31 décembre 2023, le total du bilan de la caisse de retraites des anciens sénateurs
s’élève à 0,6
Md€ et celui de la caisse de retraites du personnel du Sénat à 0,7
Md€.
58
Annexe prévue au 2°) de l’article LO.
111-4-4.
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LEAUX D’ÉQUILIBRE
ET DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE
DE LA SÉCURITÉ SOCIA
LE POUR L’EXERCICE 2
023
75
Tableau n° 15 :
tableau de situation patrimoniale
au 31 décembre 2023 (en Md€)
Actif
(en Md€)
2023
2022
Passif (en Md€)
2023
2022
Immobilisations
7,3
7,3
Fonds propres
- 92,2
- 99,2
Immobilisations non financières
5,4
5,4
Dotations
24,6
24,0
Régime général
4,6
4,5
Régime général
10,0
8,1
Autres régimes
0,9
0,9
Autres régimes
9,4
8,7
CADES
0,2
0,2
FRR
5,0
7,1
Prêts, dépôts de garantie et autres
1,2
1,2
Réserves
22,5
24,3
Régime général
0,9
0,9
Régime général
3,7
3,8
Autres régimes
0,3
0,3
Autres régimes
5,2
6,3
FRR
0,0
0,0
FRR
13,6
14,2
Avances/ prêts accordés à des
organismes de la sphère sociale
0,7
0,8
Report à nouveau
-149,4 -146,9
Régime général
0,7
0,8
Régime général
12,3
8,2
Autres régimes
0,0
0,0
Autres régimes
1,1
0,9
FSV
0,0
0,0
FSV
0,8
-0,5
CADES
0,0
0,0
CADES
-163,6 -155,4
Résultat de l'exercice
8,5
-1,3
Régime général
-10,7 -20,1
Autres régimes
-1,3
-0,9
FSV
1,1
1,3
CADES
18,3
19,0
FRR
1,0
-0,6
Écart d’estimation (réévaluation
des actifs du FRR en valeur de
marché)
1,6
0,6
Provisions pour risques et charges
17,2
17,1
Actif financier
60,6
57,1
Passif financier
174,0
179,8
Valeurs mobilières et titres de placement 38,2
35,1
Dettes représentées par un titre
(obligations, billets de trésorerie,
ECP)
164,7 169,7
Régime général
0,0
0,0
Régime général (échéance < 1 an)
13,8
26,1
Autres régimes
17,8 14,9
CADES (échéance < 1 an)
32,1
22,4
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76
Actif
(en Md€)
2023
2022
Passif (en Md€)
2023
2022
FSV
0,0
0,0
CADES (échéance > 1an)
118,8 121,1
CADES
0,0
0,0
Dettes à l'égard d'établissements
de crédits
5,6
5,4
FRR
20,4 20,1
Régime général (y compris prêts
CDC)
4,6
4,5
Encours bancaire
20,3 20,3
Autres régimes (y compris prêts
CDC)
0,1
0,0
Régime général
12,7 10,3
FSV
0,0
0,0
Autres régimes
4,5
5,3
CADES
0,8
0,8
FSV
0,0
0,0
FRR
0,0
0,0
CADES
2,5
4,0
Dépôts reçus
0,2
0,2
FRR
0,5
0,7
Régime général
0,2
0,2
Créances nettes au titre des instruments
financiers
2,2
1,7
Dettes nettes au titre des
instruments financiers
0,0
0,0
CADES
1,9
1,2
Autres
3,5
4,4
FRR
0,3
0,5
Autres régimes
3,0
3,0
CADES
0,5
1,4
Actif circulant
109,3
106,9
Passif circulant
78,1
73,7
Créances de prestations
9,2
8,5
Dettes à l'égard des bénéficiaires
42,4
39,9
Créances de cotisations, contributions
sociales et d'impôts de sécurité sociale
9,6
12,6
Dettes à l'égard des cotisants
4,9
4,8
Produits à recevoir de cotisations,
contributions sociales et impôts de
sécurité sociale
64,6 61,4
Créances sur l'État, autres entités
publiques et organismes de sécurité
sociale
17,7 15,3
Dettes à l'égard de l'État, autres
entités publiques et organismes
de sécurité sociale
19,9
18,1
Produits à recevoir de l'État
0,7
0,7
Autres actifs
7,4
8,4
Autres passifs
10,9
10,9
Total de l'actif
177,2
171,3
Total du passif
177,2
171,3
Note : Les sous-totaux et totaux affichés ne correspondent pas systématiquement à la somme des montants, en raison de
l’application des règles d’arrondis.
Source : DSS
Par analogie avec la présentation du compte général de l’État, le
montant des fonds propres (- 92,2
Md€ au 31 décembre 2023, contre
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LEAUX D’ÉQUILIBRE
ET DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE
DE LA SÉCURITÉ SOCIA
LE POUR L’EXERCICE 2
023
77
- 99,2
Md€ fin 202
2) pourrait être assimilé à la situation nette consolidée
des entités entrant dans le champ des LFSS.
En 2023, les fonds propres se sont améliorés de 7,0
Md€ (au titre
des exercices précédents, ils s’étaient dégradés de 5,7
Md€ en 2022 et
6,8
Md€ en 2021) sous l’effet d’une double évolution.
En premier lieu, le résultat net d’ensemble est désormais positif de
8,5
Md€, en amélioration de 9,8
Md€ par rapport à 2022 sous l’effet
notamment de la réduction du déficit global du régime général (passant de
- 20,1 M
d€ en 2022 à
- 10,7
Md€ en 2023).
En deuxième lieu, le report à nouveau s’est dégradé de 2,5
Md€
(- 149,4
Md€ fin 2023 contre
- 146,9
Md€ au 31 décembre 2022),
essentiellement du fait de la Cades.
L’endettement financier net de la sécurité sociale, qui co
rrespond à
la différence entre passif
59
et actif financiers
60
, a atteint 113,4
Md€ au
31 décembre 2023. Il enregistre une dégradation de 9,3
Md€, après trois
années d’augmentation (7,4
Md€ en 2022, 4,6
Md€ en 2021, 36,0
Md€ en
2020). Cette réduction recouvre notamment :
-
une augmentation de l’endettement financier net de la Cades
(7,3
Md€), qui s’établit à 148,0
Md€ au 31
décembre 2023, ses passifs
financiers ayant augmenté de 6,4
Md€
61
, tandis que ses actifs
financiers ont diminué de 0,9
Md€
62
;
-
une diminution
de l’endettement financier net du régime général
(14,7
Md€), qui s’établit à 5,9
Md€ au 31 décembre 2023, dont
1,5
Md€ portés par l’Acoss. Cette évolution reflète la nette diminution
des dettes financières de l’Acoss (14,0
Md€ fin 2023 contre 26,3
Md€
fin
2022, dépôts compris), dont le plafond autorisé d’emprunt a été
réduit de 65
Md€ à 45
Md€ en 2023. Pour une part, ces emprunts ont
pour contrepartie des disponibilités, dont l’Acoss a maintenu le niveau
par précaution (12,7
Md€ contre 10,3
Md€ fin 2022).
L’actif circulant est par ailleurs stable (109,3
Md€ contre 106,9
Md€
en 2022).
59
Pour l’essentiel, l’endettement social est porté par la Cades et par l’Acoss.
60
Les actifs financiers sont principalement détenus par le FRR (21,2
Md€), la Cades
(4,3
Md€), le régime de retraites de la Banque de France (12,6
Md€), non doté de la
personnalité morale, l’Acoss (12,6 Md€) et la MSA (3,2
Md€).
61
Du fait notamment d’une f
orte hausse des titres de créances négociables (+ 6,6
Md€).
62
Sous l’effet de la diminution des disponibilités (
- 1,5
Md€) tandis que les dépôts de
garantie ont augmenté (+ 0,8
Md€).
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COUR DES COMPTES
78
B -
Avis de la Cour
Conformément aux dispositions de l’article LO.
111-4-6 du code de
la sécurité sociale, la Cour exprime un avis sur la cohérence du tableau de
situation patrimoniale du dernier exercice clos.
À cette fin, la Cour s’assure du correct établissement du tableau de
situation patrimoniale à partir des données comptables des entités entrant
dans son champ, de l’élimination de l’ensemble des actifs et des passifs
réciproques de ces entités, de la pertinence des autres retraitements des
données comptables effectués au regard des principes comptables et de la
permanence des méthodes mises en œuvre. De manière générale, elle
apprécie la qualité de l’information procurée au P
arlement dans le cadre et
à l’appui du tableau de situation patrimoniale.
En outre, l’appréciation de la Cour tient compte des opinions
exprimées sur les comptes des régimes de sécurité sociale, du FSV, de la
Cades et du FRR par leurs auditeurs externes (l
a Cour, s’agissant des
branches et de l’activité de recouvrement du régime général, et les
commissaires aux comptes respectifs des autres régimes, du FSV, de la
Cades et du FRR).
En application du 2° de l'article LO. 111-4-6 du code de la sécurité
sociale
, auquel renvoie l’article LO.
132-3 du code des juridictions
financières, la Cour a procédé à des vérifications sur le projet de tableau de
situation patrimoniale au 31 décembre 2023 établi par la DSS, qui figurera
dans le rapport soumis à l’approbation d
u Parlement dans le projet de loi
d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2023, ainsi que sur
les éléments d’information qui lui ont été transmis.
À l’issue de ses vérifications, la Cour estime que le tableau de
situation patrimoniale précité fournit une représentation cohérente de la
situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2023 qui en
découle au regard des comptes arrêtés par les entités dans leurs périmètres
respectifs. Elle formule à cet égard l’observation suivante
:
1. la fiabilité des données comptables intégrées au tableau de
situation patrimoniale au 31 décembre 2023 a un caractère variable et
présente dans certains cas des insuffisances, comme le soulignent les
opinions exprimées par la Cour sur les comptes de l’ac
tivité de
recouvrement et des branches du régime général de sécurité sociale et celles
des commissaires aux comptes de la Cades, de la MSA, du FSV, de la
CNAVPL et de l’Énim. (cf. C
- 1 infra).
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ET DU TABLEAU DE SITUATION PATRIMONIALE
DE LA SÉCURITÉ SOCIA
LE POUR L’EXERCICE 2
023
79
Par ailleurs, la Cour appelle l’attention sur les cinq éléments
suivants, nécessaires à la compréhension des informations procurées par le
tableau de situation patrimoniale au regard de celles portées dans les états
financiers de plusieurs entités majeures de son périmètre :
-
les dettes comptabilisées par le FRR à
l’égard de la Cades (15,2
Md€
au 31 décembre 2023)
63
ont été réintégrées aux fonds propres du FRR,
en diminution de ses dotations
64
du fait de l’absence de
comptabilisation par la Cades de créances réciproques sur le FRR
65
.
Ce reclassement n’a pas d’incidence
sur le montant total des fonds
propres retracés par le tableau de situation patrimoniale, mais
uniquement sur leur ventilation entre la Cades et le FRR ;
-
le FRR ne comptabilise pas ses instruments financiers à leur valeur
historique. Contrairement aux autres organismes de sécurité sociale,
le fonds enregistre ces instruments à l’actif de son bilan, en application
des dispositions spécifiques de la réglementation comptable
applicable aux organismes de placement collectif en valeurs
mobilières66, à leur valeur de marché (soit 20,4
Md€ au 31 décembre
2023) et inscrit, au passif, un écart positif d’estimation par rapport au
coût d’acquisition de ces mêmes actifs (1,3
Md€)
;
63
En vue de financer une partie des reprises de déficits des branches famille, maladie
et vieillesse du régime général et du FSV, la LFSS pour 2011 a prévu le versement par
le FRR à la Cades de 2,1
Md€ par an entre 2011 et 2024, soit 29,4
Md€ au total.
64
Par analogie avec le traitement comptable des versements du FRR aux régimes de
retraite alors prévu à partir de 2020 (avis n°2008-10 du conseil national de la
comptabilité - CNC -), les versements du FRR à la Cades sont opérés en premier lieu
sur les réserves du fonds et, quand celles-ci sont épuisées, sur ses dotations. De ce fait,
dans le tableau de situation patrimoniale, le montant restant dû à la Cades a été reclassé
dans le poste « dotations » du FRR.
65
Dans l’annexe à ses comptes, la Cades mentionne ces ressources en tant
qu'engagements de financement reçus du FRR (hors bilan).
66
Avis n° 2003-
07 du conseil national de la comptabilité (CNC), modifié par l’avis
n° 2008-10 du 5 juin 2008.
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COUR DES COMPTES
80
-
une dette de 3,0
Md€ est comptabilisée par la caisse de réserve des
employés de la Banque de France, non dotée de la personnalité morale,
en contrepartie du transfert à cette caisse, décidé par le conseil général
de la Banque de France, des actifs représentatifs de la réserve spéciale
pour les retraites instituée par l’établissement en 2007
67
;
-
comme pour les exercices précédents, les titres de participation,
inscrits initialement en immobilisations par les entités détentrices, sont
reclassés en valeurs mobilières et titres de placement, pour un montant
net de 5,5
Md€, en hausse de 0,7
Md€ par
rapport à 2022
68
. Si ces
actifs ne répondent pas strictement à la définition comptable des
valeurs mobilières de placement
69
, ce reclassement permet de
présenter l’ensemble des actifs financiers à une même rubrique («
actif
financier ») ;
-
le montant des fonds propres inscrit au passif du tableau de situation
patrimoniale
(- 92,2
Md€)
comprend
9,8
Md€
de
dotations
comptabilisées au bilan de la Cnam
70
, correspondant à la différence
entre les montants qu’elle a perçus de la Cades au titre de la couverture
de dotations
71
aux établissements participant au service public
hospitalier (3
Md€ en 2023
72
, soit 13
Md€ au total), entités non
comprises dans le champ du tableau de situation patrimoniale, et aux
67
Les actifs ainsi transférés à compter du 1er janvier 2018 comprenaient l’avance initiale
de 2
Md€ de titres de placement et 0,9
Md€ de
trésorerie adossée à la réserve spéciale,
auxquels se sont ajoutées deux dotations complémentaires en trésorerie, provenant de
l’affectation à la réserve spéciale d’une partie du bénéfice de la Banque de France, de
0,7
Md€ et de 1,0
Md€ respectivement, au
titre de 2017 et de 2018. La contrepartie de la
réduction de l’avance consentie par la Banque de France est comptabilisée dans les
produits de gestion technique de la caisse de réserve. Compte tenu de la sous-couverture
des engagements de retraite au 31 décembre 2022 et des projections de couverture à fin
2023, les prestations réglementaires non couvertes par les revenus des portefeuilles titres
ont été financées par une subvention versée par la Banque de France.
68
Ces titres, essentiellement détenus par les régimes autres que le régime général, sont
principalement portés par la CnavPL (2,5
Md€), la MSA (1,3
Md€), la CNBF
(0,8
Md€), la CRPCEN (0,7
Md€) et la Banque de France (0,2
Md€).
69
. Le plan comptable général (PCG) définit les valeurs de placement comme étant des
titres acquis en vue de réaliser un gain à brève échéance, tandis que les titres de
participation sont détenus de façon durable et permettent d’exercer une influence sur la
société émettrice des titres ou d’en assurer le contrôle.
70
Les dotations sont comptabilisées au compte #103 (biens de pleine propriété).
71
L’article 1
er
de la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie prévoit
un plafond de versements de la Cades de 13
Md€ dans la limite de 5
Md€ annuels,
tandis que la Cnam verse des dotations aux hôpitaux sur une durée maximale de dix ans
(art. 50 de la LFSS pour 2021).
72
Conformément au décret n° 2023-12 du 11 janvier 2023.
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LE POUR L’EXERCICE 2
023
81
versements effectués à ce titre par la Cnam à ces derniers (1,1 Md
€ en
2023, soit 3,2
Md€ au total). Ces modalités de comptabilisation,
prévues par l’article 50 de la LFSS pour 2021, conduisent à majorer
de manière transitoire la situation nette présentée dans le tableau de
situation patrimoniale.
C -
Motivations détaillées de
l’avis
de la Cour
S’agissant du régime général de sécurité sociale, les données
comptables intégrées au tableau de situation patrimoniale au 31 décembre
2023 présentent une fiabilité parfois insuffisante, comme le souligne
l’impossibilité de certifier
les comptes de la branche famille au motif
d’insuffisances d’éléments probants sur les comptes. Par ailleurs, les
commissaires aux comptes de la MSA
73
, de l’Énim et du FSV ont certifié
avec réserve leurs comptes.
Il est renvoyé sur ce point aux développements précédents sur les
tableaux d’équilibre (cf. I
- C- supra). En complément de ceux-ci, le tableau
de situation patrimoniale est affecté par des erreurs relatives à la
présentation des comptes des entités du régime général, notamment ceux
de la branche maladie (non imputation des réserves facultatives de 1,3
Md€
au report à nouveau déficitaire).
S’agissant des entités comprises dans le champ du tableau de
situation patrimoniale, mais non dans celui des tableaux d’équilibre, la
Cour note que les états financiers du FRR au 31 décembre 2023 ont été
certifiés sans réserve par ses commissaires aux comptes. Ceux de la Cades
ont été certifiés avec réserve par son commissaire aux comptes (auditeur
contractuel), dont l’opinion relative aux montants de CRD
S et de CSG
comptabilisés tire notamment les conséquences des motifs du constat par
la Cour de la certification avec réserves des comptes de l’activité
recouvrement pour l’exercice 2022
74.
73
Des retraitements ont été effectués par rapport au bilan combiné certifié afin
d’intégrer uni
quement les données comptables relatives au régime de base.
74
Le rapport des commissaires aux comptes 2023 de la Cades a été remis le 29 mars
2024, avant la publication par la Cour, en mai, du rapport de certification des comptes
du régime général pour l’e
xercice 2023.
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82
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Au regard des comptes arrêtés des entités comprises dans leurs
champs respectifs, sous réserve des observations formulées dans le présent
avis, les tableaux d’équilibre et le tableau de situation patrimoniale de
l’exercice 2023 qui seront soumis à l’approbation du Parlement dans le
cadre d
u projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale
fournissent une représentation cohérente du résultat (« solde ») et de la
situation patrimoniale des entités en question avec les comptes publiés.
Par rapport à ceux de l’exercice 2022, les
tableaux d’équilibre et le
tableau de situation patrimoniale de la sécurité sociale relatifs à l’exercice
2023 restent affectés par une fiabilité parfois insuffisante des données
comptables qui y sont intégrées. En effet la Cour a relevé d’autres
anomalie
s significatives ainsi que des insuffisances d’éléments probants
affectant les comptes de l’activité de recouvrement et des branches de
prestations du régime général.
Par ailleurs, comme les années précédentes, les montants de
produits (« recettes ») et de charges (« dépenses ») retracés dans les
tableaux d’équilibre et concourant aux soldes précités résultent de
contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif
applicable aux comptes des organismes de sécurité sociale.
Ces difficultés
de mise en œuvre pour le second exercice
d’application de la réforme de la procédure d’approbation définitive des
comptes de la sécurité sociale, ainsi que la dégradation de la piste d’audit
cette année pour une partie des retraitements effectués aux tableaux
d’équilibre doivent conduire la DSS à mieux documenter les travaux de
production des tableaux afin de permettre à la Cour de disposer d’une piste
d’audit adéquatement formalisée, et ce, en un temps suffisant pour rendre
ses avis d’audit.
La Cour formule ainsi les recommandations de gestion suivantes au
ministère du travail, de la santé et des solidarités :
1.
(recommandation reformulée) en cohérence avec le nouveau délai de
production des annexes aux comptes, avancer de dix jours la date de
production des comptes provisoires et définitifs;
2.
(recommandation réitérée) renforcer la traçabilité, la formalisation et
l’explication des retraitements opérés pour la production des tableaux
d’équilibre et revoir les modalités d’établissement de ces derniers, afin
de
permettre à la Cour de disposer d’un temps suffisant pour rendre
ses avis ;
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LEAUX D’ÉQUILIBRE
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DE LA SÉCURITÉ SOCIA
LE POUR L’EXERCICE 2
023
83
3.
(recommandation réitérée) mettre fin aux contractions de produits et
de charges dans les tableaux d’équilibre, non conformes au cadre
normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de
la sécurité sociale, pour l’établissement des comptes des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale.
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84
Annexe
Tableau n° 16 :
régimes intégrés au tableau d’équilibre
Risque
Maladie-
Invalidité
Risque
AT-MP
Risque
Vieillesse
Régime des salariés agricoles (MSA)
X
X
X
Régime des exploitants agricoles (MSA)
X
X
X
Régime de retraite des professions libérales
(CNAVPL et ses sections)
X
Régime de retraite des avocats (CNBF)
X
Régime des fonctionnaires civils
et militaires de l’État
X*
X*
X
Régime spécial maladie-maternité des
militaires (CNMSS)
X
Fonds des ouvriers des établissements
industriels de l'État (FSPOEIE)
X*
X
X
Caisse nationale de retraite des agents des
collectivités territoriales (CNRACL)
X*
X
Fonds d’allocation temporaire d’invalidité
des collectivités locales (FATIACL)
X
Régime spécial de sécurité sociale dans les
mines (CANMSS)
X
X
X
Régime spécial des industries électriques et
gazières (CNIEG)
X*
X
X
Régime des agents de la SNCF
X
X
X
Régime des agents de la RATP
X
X
X
Régime des invalides de la marine (Énim)
X
X
X
Régime de retraite et de prévoyance des
clercs et employés de notaires (CRPCEN)
X
X
Régimes des cultes (Cavimac)
X
X
Caisse de pension des députés et des
anciens députés et caisse de retraite du
personnel de l’Assemblée nationale
X
X
Caisses des retraites des anciens sénateurs
et du personnel du Sénat
X
X
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LE POUR L’EXERCICE 2
023
85
Risque
Maladie-
Invalidité
Risque
AT-MP
Risque
Vieillesse
Régime des personnels de la Banque de
France
X
X
Service
de l’allocation spéciale aux
personnes âgées (SASPA)
X
Ex-SEITA
X
Caisse de retraites des personnels de
l’Opéra national de Paris (Cropera)
X
Caisse de retraites du personnel de la
Comédie Française (CRPCF)
X
Régime d’indemnisation des sapeurs
-
pompiers communaux non professionnels
(Risp)
X
Rentes accidents du travail des ouvriers
civils des établissements militaires
(Ratocem)
X
Paris (Mairie, Département, AP-HP)
X
Préfecture du Haut-Rhin
X
CRFCE (agents des chemins de fer
d’Ethiopie)
X
CRRFOM (agents des chemins de fer
d’outre
-mer)
X
Note : Les tableaux reposent sur la notion de branche et non de risque. Par conséquent les prestations
effectivement prises en charge peuvent varier
entre les régimes identifiés comme disposant d’une
même branche. Il en résulte que le risque invalidité est conventionnellement inclus dans la branche
maladie pour les personnes dont l’âge légal de départ à la retraite et dans la branche vieillesse après.
Certains régimes d’assurance vieillesse servent des pensions d’invalidité ou de rentes. Lorsque ce
sont les seules prestations incluses dans les comptes de la branche, il est indiqué *.
Source : Tableau 1 - liste des régimes, annexée 1 au PLFSS 2024
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