15, rue d'Escures
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BP 2425
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45032 ORLÉANS CEDEX 1
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T
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centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr
Site internet
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 19 décembre 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
ASSOCIATION AIDAPHI
(Départements
du Cher, de l’Indre,
de Loir-et-Cher et du Loiret)
Exercices 2019 à 2022
ASSOCIATION AIDAPHI
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
RAPPEL DES PRÉCÉDENTES RECOMMANDATIONS
.......................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
9
LA GOUVERNANCE ET LA DIRIGEANCE DU SECTEUR DE LA
PROTECTION DE L’ENFA
NCE
.........................................................................
12
1.1
Rappel synthétique des constats du dernier contrôle quant à la
gouvernance et la dirigeance du secteur de la protection de l’enfance par
l’association
......................................................................................................
12
1.2
La complétude et la cohérence des projets d’établissements ou de service
.....
12
1.2.1
Rappel de la première recommandation sur la nécessaire
amélioration du processus de suivi et de pilotage des projets
d’établissements
......................................................................................
12
1.2.2
Un pilotage demeurant insuffisant au regard du faible nombre
d’établissements disposant d’un projet de service valide
........................
13
1.3
La gouvernance associative des établissements médico-sociaux
.....................
14
1.3.2
Les conditions d’approbation des documents budgétaires intégrées
dans les nouveaux statuts
........................................................................
15
1.4
Le régime des délégations de pouvoirs et de signature à sécuriser
..................
15
1.4.1
Rappel synthétique du cadre juridique et des dysfonctionnements
constatés quant au régime des délégations de l’Aidaphi
.........................
15
1.4.2
Des dispositifs de délégations désormais encadrés
.................................
16
L’ORGANISATION INTERNE DE L’ASSOCIATION
......................................
17
2.1
Rappel synthétique des constats du dernier contrôle sur l’organisation
interne de l’association
.....................................................................................
17
2.2
L’obligation de garantir l
a sécurité des mineurs accueillis dans les
maisons d’enfants à caractère social
................................................................
18
2.2.1
Rappel du cadre juridique et des situations constatées
...........................
18
2.2.1.1
La sécurité des mineurs accueillis dans l’établissement situé dans la
commune de Yèvre-la-ville (Rougemont)
–
rappel des observations
formulées par la chambre
.......................................................................................
19
2.2.1.2
La sécurité des enfants accueillis dans l’établissement situé dans la
commune de Bouzonville
–
rappel des observations faites par la chambre
............
19
2.2.2
Une partie des locaux vendus ou en vente et un nouveau projet
immobilier en cours
.................................................................................
19
2.3
Le respect des dispositions de la commande publique
.....................................
20
2.3.1
L’Aidaphi, gestionnaire d'ESSMS dans le secteur de la protection
de l’enfance, est sou
mise aux dispositions du code de la commande
publique
...................................................................................................
20
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
2.3.2
Les difficultés de l’association à respecter le code de la commande
publique
...................................................................................................
21
L’AMÉLIORATION DE LA
SITUATION FINANCIÈRE
..................................
22
3.1
Rappel des améliorations à apporter
................................................................
22
3.2
Des axes de réflexion en cours et une situation financière qui
globalement s’améliore
....................................................................................
23
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DES
SERVICES D’AEMO ET D
U CAERIS
................................................................
28
4.1
Une variabilité de la charge de travail des travailleurs sociaux et des
psychologues entre services d’AEMO
.............................................................
28
4.1.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
...................................
28
4.1.2
La charge de travail des travailleurs sociaux et psychologues
demeure hétérogène
.................................................................................
29
4.2
Un suivi plus rigoureux des obligations des employeurs sur la santé et la
sécurité au travail
..............................................................................................
31
4.2.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
...................................
31
4.2.2
Des mesures mises en œuvre par l’Aidaphi tant sur les DUER que
sur la salubrité des locaux du CAERIS de Pithiviers
..............................
32
4.3
Une souplesse à apporter à l’affectation géographique des personnels des
établissements de protectio
n de l’enfance
........................................................
33
4.3.1
Rappel des constats établis lors du dernier contrôle
...............................
33
4.3.2
Des freins à la mobilité géographique perdurant
....................................
34
LES RELATIONS AVEC L
ES DÉPARTEMENTS, L’A
UTORITÉ
JUDICIAIRE ET LES AUTRES ACTEURS INSTITUTIONNELS
....................
37
5.1
Rappel synthétique des constats du dernier contrôle sur les relations de
l’association avec les départements, l’autorité judiciaire et les autres
acteurs institutionnels
.......................................................................................
37
5.2
Le cadre conventionnel organisant la coopération des acteurs de la
protection de l’enfance au sein des départements
............................................
38
5.2.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
...................................
38
5.2.2
Une démarche de conventionnement engagée par l’association
.............
38
5.3
Un respect inégal de la primauté de la protection administrative sur la
protection judiciaire
..........................................................................................
40
5.3.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
...................................
40
5.3.2
Des démarches de sensibilisation à la primauté des mesures
administratives sur les mesures judiciaires à poursuivre
........................
41
L’ACTIVITÉ ET L’ACCO
MPAGNEMENT DES PUBLICS
..............................
43
6.1
Rappel synthétique des constats du dernier contrôle sur l’activité et
l’accompagnement des publics par l’assoc
iation
.............................................
43
6.2
La qualité de la prise en charge par l’Aidaphi des enfants en danger dans
le cadre du dispositif CAERIS
.........................................................................
43
6.2.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle sur le dispositif
CAERIS
...................................................................................................
43
ASSOCIATION AIDAPHI
3
6.2.2
Une démarche de mise en place d’outils de traçabilité et
d’encadrement des enfants en cours de réalisation
.................................
44
6.3
La problématique des listes d’attente de prise en charge des enfants en
danger
...............................................................................................................
45
6.3.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
...................................
45
6.3.2
Pas de généralisation effective de commissions de priorisation
chargée de gérer les files d’attente
..........................................................
46
6.3.3
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle sur les écrits
adressés au juge ou au département sur la prise en charge des
enfants
.....................................................................................................
47
6.3.4
Des actions de formation et l’élaboration de trames de documents
visant à harmoniser les écrits et améliorer leur qualité devant être
poursuivies
..............................................................................................
47
6.4
Le bilan global sur les dossiers des usagers
.....................................................
48
6.4.1
Rappel des constats faits lors du précédent contrôle
...............................
48
6.4.2
Mise en œuvre de la recommandation visant à amélio
rer la gestion
des archives et la confidentialité des dossiers
.........................................
49
ANNEXES
......................................................................................................................
50
Procédure
..........................................................................................
51
Établissement
s et services de l’Aidaphi
...........................................
52
Grille de sondage développée et utilisée par la chambre lors du
contrôle
des dossiers d’usagers
........................................................................
53
Glossaire
...........................................................................................
55
Réponse
............................................................................................
59
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
L’essentiel
:
Plus de 85
% des quatorze recommandations adressées en 2020 à l’
Aidaphi pour ses
établissements de protection de l’enfance ont connu une mise en œuvre totale ou partielle et
seules deux recommandations n’ont pas été mises en œuvre. L’intérêt supérieur de l’enfant,
principe de valeur constitutionnelle, conduit la chambre à réitérer certaines recommandations
antérieures et à en émettre de nouvelles afin de résorber les risques et insuffisances persistants
dans la prise en charge des enfants.
Après avoir contrôlé en 2019 les établissements chargés de la protection de l’enfance
d
e l’association
Aidaphi, la chambre a décidé quatre ans après, au regard des enjeux de
l’enfance en danger, d’évaluer la mise en œuvre des quatorze recommandations qu’elle avait
alors formulées.
Une gouvernance de l’association renforcée
L’information donnée au conseil d’administration a été améliorée. Par ailleurs, un
cadre complet d’organisation et de hiérarchisation des délégations de pouvoirs et de signature
a été mis en place. Néanmoins, les projets d’établissements, documents stratégiques dont le
cons
eil d’administration doit assurer le suivi, n’ont pas tous été adoptés ou actualisés, comme
la loi l’impose, notamment sur la prévention et la lutte contre la maltraitance.
Une situation financière ayant évolué favorablement
La situation financière de l’a
ssociation avait été jugée fragile lors du dernier contrôle.
Cette situation a évolué favorablement, à l’exception du dispositif CAERIS (centre
d’accompagnement éducatif résidentiel pour l’insertion sociale) dont les résultats demeurent
structurellement dé
ficitaires. L’association est invitée à finaliser les négociations avec le
département du Loiret afin que ce déficit se résorbe définitivement.
L’application partielle du code de la commande publique exposant l’association à des
risques juridiques et financiers
Bien que mettant en concurrence pour certains de ses achats, selon leur nature et leur
montant, l’association invoque le manque de moyens pour ne respecter que partiellement le
code de la commande publique. La chambre réitère sa recommandation visant au respect de ce
code et lui recommande en outre d’élaborer un guide des procédures d’achat.
Une
disparité des taux d’encadrement des enfants
restant à résorber
Des disparités parfois importantes quant au nombre d’enfants suivis par travailleur
social et
par psychologue étaient constatées en 2019. Il était recommandé à l’association de se
rapprocher des prescripteurs et des financeurs pour y remédier. Cet échange n’est pas
intervenu formellement et les écarts se sont même accrus, au détriment des enfants.
S’agissant de l’obligation d’assurer la sécurité de ses employés, la chambre avait
constaté l’absence de mise en place ou d’actualisation du document unique d'évaluation des
risques (DUER) et s’était interrogée sur la salubrité des locaux du dispositif CA
ERIS à
Pithiviers. Les DUER sont finalisés dans tous les établissements, à l’exception du CAERIS,
ASSOCIATION AIDAPHI
5
mais ne sont pas actualisés. Les problèmes de sécurité relevés pour deux maisons d'enfants à
caractère social (MECS) ont été réglés à court terme par la relocalisation des enfants vers un
autre site à Pithiviers.
La chambre avait, par ailleurs, relevé la nécessité d’intégrer la mobilité inter
-
établissements pour rééquilibrer la charge de travail des services dont certains nécessitaient
un appui ponctuel afin que les enfants en danger puissent être suivis dans des délais et à une
fréquence raisonnables. Malgré la conclusion de contrats de travail pour les nouveaux salariés
avec l’association dans son ensemble et non plus
avec chacun des établissements, aucun
éch
ange n’est intervenu avec les financeurs ou les organisations syndicales
en matière de
mobilité géographique du personnel. Celle-ci
n’a pas abouti
, au détriment des enfants en
danger.
L’association doit poursuivre la structuration de ses relations avec les
départements
et l’autorité judiciaire et ne plus prioriser les mesures judicaires sur celles administratives
L’association a engagé des démarches de conventionnement avec certains
départements et l’autorité judiciaire. Mais celles
-
ci n’ont pas
connu de conclusion. La chambre
recommande leur finalisation d’ici la fin du premier semestre 2024.
Le principe de primauté des mesures administratives, contractualisées avec la famille,
sur celles, contraintes, des mesures judiciaires, était peu intégré aux pratiques. La chambre
avait invité l’association à sensibiliser les travailleurs sociaux, en lien avec l’autorité
judiciaire, ce qui a été entrepris avec l’organisation de formations ciblées. La démarche doit
être poursuivie afin que l’ensemble des personn
els soit formé et que les mesures administratives
soient priorisées conformément aux dispositions légales.
Des efforts à poursuivre dans la prise en charge des enfants en danger
Quatre ans après, l’association ne peut toujours pas garantir une prise en ch
arge de
qualité des enfants au sein du CAERIS, dans le Loiret. Elle a tenté de structurer ce dispositif
mais invoque des problèmes de recrutement qui ont contrarié ses efforts. La chambre l’
invite à
y remédier sans délai.
Des actions de formations visant à améliorer et harmoniser la qualité des écrits
adressés aux autorités judiciaires et départementales ont été entrepris et des trames de
documents ont été créées. Ces efforts de sensibilisation doivent se poursuivre.
La chambre appelait également l’associ
ation à revoir les modalités de gestion des listes
d’attente de prise en charge des enfants en danger, qui pouvaient dépasser plusieurs mois, sans
discrimination entre mesures administratives et judiciaires. Ces listes d’attente sont toujours
présentes dan
s certains services, avec par exemple plus de 115 enfants sur liste d’attente en
avril 2022 pour le service de l’Indre. La création de commissions de priorisation n’est pas
encore généralisée, même si des projets sont en cours dans certains établissements. En outre,
bien que disposant d’une commission, le service du Cher doit cesser de prioriser les enfants
sous mesures judiciaires sur ceux sous mesures administratives.
Enfin, la recommandation visant à remédier à l’absence de confidentialité relevée dans
l’archivage des dossiers d’usagers a été mise en œuvre mais les règles de conservation des
archives peuvent être améliorées en partenariat avec les archives départementales.
L’association est en outre appelée à intégrer le respect du règlement général sur
la protection
des données (RGPD) dès la conception de son projet de gestion dématérialisée des dossiers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Adopter pour chaque établissement médico-social un projet
d’établissement intégrant un dispositif de prévention et de lutte contre la maltraitance,
conformément à l’obligation légale prévue à l'article L. 311
-
8 du code de l’action sociale et des
familles (CASF) (page 14).
Recommandation n° 2.
: Respecter le code de la commande publique applicable aux achats de
ses établissements en charge de la protection de l’enfance
(page 21).
Recommandation n° 3.
: Élaborer
un guide des procédures d’achat
(page 21).
Recommandation n° 4.
: Lors des dialogues budgétaires avec les autorités de tarification et de
contrôle, formaliser les échanges relatifs aux conditions quantitatives et qualitatives
d’harmonisation des mesures de prises en charge des enfants par les psychologues et les
travailleurs sociaux des différents départements (page 31).
Recommandation n° 5.
: Actualiser annuellement les documents uniques d’
évaluation des
risques de chaque établissement conformément aux dispositions du code du travail (page 33).
Recommandation n° 6.
: Concevoir, en interne et en lien avec les financeurs, des zones
d’intervention couvrant plusi
eurs établissements connexes, afin de faciliter la mobilité
géographique des personnels exerçant des métiers similaires et améliorer ainsi la prise en charge
des enfants en danger (page 36).
Recommandation n° 7.
: Engager et faire aboutir avant la fin du premier semestre 2024 les
démarches de convention tripartite définissant les modalités de mises en œuvre des mesures
d’aide éducative à domicile (AED) et d’action éducative en milieu ouvert (AEMO) pour
l’ensemble des établissements avec le département concerné et l’autorité judiciaire
(page 39).
Recommandation n° 8.
: Poursuivre la sensibilisation des travailleurs sociaux, en lien avec les
autorités prescriptrices, à l’intérêt des mesures administratives
(page 42).
Recommandation n° 9.
: Garantir une prise en charge de qualité des enfants placés au sein du
dispositif du centre d’accompagnement éducatif résidentiel pour l’insertion sociale (CAERIS),
notamment par la traçabilité de son activité ainsi que par un encadrement adapté (page 45).
Recommandation n° 10.
: Mettre fin à la priorisation
de facto
des mesures judiciaires sur celles
administratives dans la gestion de la file d’attente du service AEMO du Cher
(page 46).
Recommandation n° 11.
: Évaluer tous les trois ans par sondage interne un échantillon de
dossiers d’enfants accompagnés par les services AEMO pour s’assurer du respect des
obligations fixées par le CASF (page 48).
ASSOCIATION AIDAPHI
7
RAPPEL DES PRÉCÉDENTES RECOMMANDATIONS
Le rapport d’observations définitives produit par la
chambre en 2020 faisait état de
14
recommandations. Le présent rapport a pour objet d’évaluer en 2023 leur degré de mise en
œuvre. L’examen men
é
par la chambre conduit à l’appréciation globale suivante
:
Cotation de la mise en œuvre
des recommandations formulées en 2020
N°
Libellé
Mise en œuvre
1
Transmettre régulièrement aux instances statutaires un rapport de suivi conçu pour leur
permettre de piloter la mise en œuvre des actions nécessaires à la complétude et à la
cohérence des projets d'établissements.
Mise en œuvre
partielle
2
Adapter les statuts de l'association afin d'y stipuler les instances chargées d'approuver
les budgets prévisionnels et les rapports d'activité de chaque ESSMS, d'arrêter leurs
comptes puis de les adopter.
Mise en œuvre
partielle
3
Sécuriser les délégations confiées aux
directeurs d’établissement de protection de
l’enfance
.
Mise en œuvre
partielle
4
Garantir la sécurité des mineurs accueillis au regard du risque incendie dans les maisons
d'enfants à caractère social de Bouzonville et de Rougemont.
Mise en œuvre
complète
5
Respecter le code de la commande publique pour améliorer la gestion des achats
afférents aux ESSMS en charge de la protection de l'enfance.
Mise en œuvre
partielle
6
Définir avec les prescripteurs ou financeurs l'adéquation entre les missions, l'activité et
les moyens confiés et en tirer les conséquences sur la charge de travail raisonnable par
travailleur social et par psychologue.
Non mise en
œuvre
7
Veiller à garantir la santé et la sécurité de ses salariés notamment en adoptant et tenant
à jour le document unique d'évaluation des risques de chaque établissement et s'assurer
en lien avec le propriétaire, la CCI du Loiret, de la salubrité des locaux du centre
d'accompagnement éducatif résidentiel pour l'insertion sociale (CAERIS) situés à
Pithiviers.
Mise en œuvre
partielle
8
Concevoir, en interne et en lien avec les financeurs, des zones d'intervention couvrant
plusieurs établissements connexes, afin de faciliter la mobilité géographique des
personnels exerçant des métiers similaires et ainsi améliorer la prise en charge des
enfants en danger.
Non mise en
œuvre
9
Engager une démarche de convention tripartite définissant les modalités de mise en
œuvre des mesures AED et AEMO pour l'ensemble des établissements avec le
département concerné et l'autorité judiciaire, sur le modèle conclu dans le Loir-et-Cher.
Mise en œuvre
partielle
10
Sensibiliser les travailleurs sociaux, en lien avec les autorités prescriptrices, à l'intérêt
des mesures administratives.
Mise en œuvre
partielle
11
Garantir une prise en charge de qualité et sécurisée des enfants placés au sein du
dispositif CAERIS, notamment par la traçabilité de son activité ainsi que par un
encadrement adapté.
Mise en œuvre
partielle
12
Constituer une commission chargée de gérer la file d'attente des enfants en danger
attendant d'être pris en charge (AEMO et AED), en y associant l'ensemble des acteurs.
Mise en œuvre
partielle
13
Harmoniser les écrits adressés au juge ou au département entre les services de la
protection de l'enfance de l'Aidaphi sur la base des exigences du CASF, des
prescripteurs, ainsi que des meilleures pratiques constatées dans les établissements.
Mise en œuvr
e
partielle
14
Organiser une gestion des archives permettant d'assurer la confidentialité des
informations ainsi que leur consultation par les usagers de manière sécurisée et facilitée.
Mise en œuvre
complète
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Degré de mise en œuvre des recommandations
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire.
Ainsi, plus de 85 % des recommandations (douze sur quatorze) ont connu une mise en
œuvre totale ou partielle et seule
ment 14
% (deux sur quatorze) n’ont pas été mises en œuvre.
En outre, au regard des constats réalisés sur la période 2019-2022, la chambre appelle
l’
Aidaphi à suivre onze
recommandations, certaines étant nouvelles et d’autres la réitération ou
l’adaptation
de celles émises il y a quatre ans et non totalement mises en œuvre.
Mise en œuvre complète
14%
Mise en œuvre partielle
72%
Non mises en
œuvre
14%
ASSOCIATION AIDAPHI
9
INTRODUCTION
Présentation de l’association et du contrôle de la chambre
L’association interdépartementale pour le développement des actions en faveur des
personnes handicapées et inadaptées « Aidaphi
» a fait l’objet d’un contrôle des comptes et de
la gestion en 2019 dans le cadre de travaux inter-juridictions consacrés à la protection de
l’enfance. Un rapport d’observations définitives portant sur les établissements et services qu
e
gère l’association dans ce domaine lui a été notifié le 17 décembre 2020.
Il comportait quatorze recommandations.
Les associations ne font pas partie des entités qui doivent, sur le fondement de l’article
L. 243-9 du code des juridictions financières (CJF), présenter à leur assemblée délibérante, dans
un délai d’un an, les actions qu'elles ont entreprises à la suite des observations de la chambre
régionale des comptes. En conséquence, la chambre a ouvert un nouveau contrôle de gestion de
l’association pou
r examiner le suivi des recommandations émises en 2020
1
.
L’
Aidaphi, régie par la loi du 1
er
juillet 1901, gère 33 établissements et 62 services
répartis dans 90 lieux différents des départements du Loiret, d’Eure
-et-Loir, de Loir-et-Cher,
du Cher et de l’I
ndre. Elle a pour mission de « développer toutes actions et accompagnements
en direction des personnes en situation de handicap, de dépendance ou en difficulté d'insertion
sociale ou économique au titre de la prévention, du dépistage, du soin, de l’éducati
on, de la
protection de l'enfance, de la formation professionnelle, de l’accès au logement, de l’aide par
le travail et de la réinsertion, en vue de leur épanouissement. »
Elle accueille et accompagne plus de 45 000 personnes par an dans les départements
susmentionnés et emploie plus de 1
000 salariés. Le total des produits de l’association en 2021
est de l’ordre de 66 millions d’euros.
La localisation des établissements de l’
Aidaphi est présentée en annexe 2 ; son
organisation est la suivante :
1
La compétence de la chambre repose, en l’espèce, sur les fondements suivants
:
- en application des articles L. 211-8 et L. 211-9 du CJF, la chambre peut contrôler les associations qui
perçoivent un concours financier de plus de 1 500 € d’une collectivité
territoriale, d’un établissement public local
ou d’un organisme soumis au contrôle de la chambre régionale ou territoriale des comptes
;
- en vertu des articles L. 111-7 et L. 211-7 du CJF, les établissements et services de droit privé à caractère
sanitaire, social ou médico-
social respectivement financés par l’État ou une collectivité territoriale œuvrant dans
le domaine sanitaire et social ou médicosocial peut également être contrôlée respectivement par la Cour des
comptes ou par les chambres régionales des comptes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Organigramme n° 1 :
Organisa
tion de l’
Aidaphi
Source : Aidaphi retraitée chambre régionale des comptes. Voir tableau n° 2 ci-dessous et le glossaire en annexe 4
pour la signification des acronymes des établissements.
Le présent contrôle porte uniquement sur l’activité de protection
de l’enfance.
Le domaine de la
protection de l’enfance
•
Rôle de l’
Aidaphi
dans le secteur de la protection de l’enfance
Aux termes de l’article L. 112
-
3 du code de l’action sociale et de la famille (CASF), la
protection de l’enfance consiste, à « garantir
la prise en compte des besoins fondamentaux de
l’enfant, à soutenir son développement physique, affectif, intellectuel et social et à préserver sa
santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation, dans le respect de ses droits ».
Les mesures d’aide sociale
à l’enfance s’articulent autour de deux axes
:
-
d’une part des décisions administratives, prises par le président du conseil
départemental à partir des éléments fournis par le service de l’aide sociale à l’enfance (ASE)
;
elles sont décidées à la dema
nde ou avec l’accord des parents et consistent en un
accompagnement matériel et éducatif du mineur et de sa famille
; il s’agit principalement
d’actions éducatives à domicile (AED) ;
ASSOCIATION AIDAPHI
11
-
d’autre part, des décisions judiciaires prises par le juge des enfants,
qui sont
contraignantes à l’égard des familles
; elles consistent soit en l’accueil (ou placement) du
mineur hors de son milieu familial (principalement dans des établissements), soit par des actions
éducatives en milieu ouvert (AEMO), l’enfant demeurant
alors dans sa famille ; le juge peut
également placer un enfant au domicile de ses parents ou de l’un d’entre eux.
Le département est l’acteur prépondérant de la politique de protection de l’enfant à
travers son service de l’aide sociale à l’enfance (ASE)
, aux côtés des autorités judiciaires (juge
des enfants, parquet des mineurs, juge aux affaires familiales), de la protection judiciaire de la
jeunesse (PJJ), en charge des mesures d’investigation et de protection des majeurs, et des
acteurs privés (associations, etc.).
•
Les différents établissements intervenant dans le secteur de la protection de l’enfance
L’
Aidaphi
dispose d’établissements et
de services dans le domaine de la protection de
l’enfance dans quatre départements de la région Centre
-Val de Loire :
Établissements et
services du secteur de la protection de l’enfance de l’
Aidaphi
CATÉGORIE D'ÉTABLISSEMENT
OU SERVICE
LIBELLÉ
INITIATEUR
DÉPARTEMENT
SAEMO
AEMO
Assistance éducative en milieu
ouvert
Ordonnance de justice (cadre
judiciaire)
45, 18, 36, 41
AED
Aide éducative à domicile
Demande père ou mère ou autorité
parentale (cadre administratif)
18, 36, 41
SAEP (service d'accompagnement
éducatif à la parentalité)
Aide à la parentalité
Demande des parents (cadre
administratif)
45
SIE (service d'investigation éducative)
Service d'investigation
éducative
Ordonnance du juge des enfants pour
l'exercice d'une mesure judiciaire
d'investigation éducative (MJIE)
18-36
et 41-45
SRP (service de réparation pénale)
Service de réparation pénale
Proposée par le Parquet comme
alternative à une poursuite devant le
juge
45
Ordonnée par le juge lorsque le
mineur est mis en examen
CAERIS (centre d’accompagnement
éducatif résidentiel pour l’insertion
sociale)
Maison d'enfants à caractère
social (MECS)
Mineurs confiés par l'aide sociale à
l'enfance (ASE) : cadre judiciaire ou
administratif
45
Placement familial au domicile
d'assistants familiaux
Mineurs confiés par l'aide sociale à
l'enfance (ASE) : cadre judiciaire ou
administratif
45
Placement éducatif à domicile
(PEAD) ou dispositif
d'accompagnement de
placement à domicile (DAPAD)
Mineurs confiés par l'aide sociale à
l'enfance (ASE) : cadre judiciaire ou
administratif
45
Source : Aidaphi.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
LA GOUVERNANCE ET LA DIRIGEANCE DU SECTEUR DE
LA PROTECTION DE L’E
NFANCE
1.1
Rappel synthétique des constats du dernier contrôle quant à la
gouvernance et la dirigeance
2
du secteur de la protection de l’enfance
par l’association
Lors de son précédent contrôle, la chambre avait mis en évidence les difficultés de
l’
Aidaphi
à animer sa vie associative tout en relevant sa contribution à la mise en œuvre de
politiques sociales majeures en région Centre-Val de Loire. L
’exercice de l’objet social
de
l’association
a
été pour l’essentiel délégué par les administrateurs au directeur général salarié.
Afin de prévenir les risques engendrés par cette situation, l’association était appelée à sécuriser
les délégations dévolues aux administrateurs et aux salariés et à renforcer le contrôle des
instances statutaires sur les activités, les budgets prévisionnels et les comptes administratifs des
établissements et services sociaux et médico-
sociaux en charge de l’accueil et de
l’accompagnement des enfants.
1.2
La complétude et la coh
érence des projets d’établissements ou de
service
1.2.1
Rappel de la première recommandation sur la nécessaire amélioration du
processus de suivi et de pilotage des projets
d’établissements
La gouvernance de l’association repose sur un projet associatif, qui se
décline dans les
projets d’établissement ou de service et un règlement de fonctionnement.
La loi du 2
janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico
-sociale généralise et rend
obligatoire la rédaction d’un projet d’établissement pour les établissements
ou services sociaux
ou médico-
sociaux (ESSMS). L’article L. 311
-
8 du code de l’action sociale et des familles
(CASF) dispose que « pour chaque établissement ou service social ou médico-social, il est
élaboré un projet d’établissement ou de service, qui déf
init ses objectifs, notamment en matière
de coordination, de coopération et d’évaluation des activités et de la qualité des prestations,
ainsi que ses modalités d’organisation et de fonctionnement ».
2
En sciences de gestion, la « dirigeance » désigne les problématiques de direction générale opérationnelle
(comité exécutif, comité de direction, direction générale). Ce néologisme, co-créé par Renaud Sainsaulieu,
professeur à l'Institut d'études politiques de Paris et une équipe d'universitaires en sciences de gestion et de
dirigeants (Franck Bournois, Jérôme Duval-Hamel, Jacques Rojot), se distingue de la « gouvernance », qui traite
des enjeux liés au fonctionnement des instances statutair
es, c’est
-à-dire de celles qui surveillent la dirigeance, et
du « management », qui désigne les modalités de mise en œuvre par l'encadrement des décisions des dirigeants.
Au sein de l’
Aidaphi, le recours habituel au terme de dirigeance soulève des enjeux o
pérationnels lorsqu’un
rapprochement entre les concepts de sciences de gestion (gouvernance, dirigeance, management) et les notions
juridiques (statuts, règlement, délégation de pouvoirs ou de signature) est opéré.
ASSOCIATION AIDAPHI
13
Ce projet d’établissement est établi pour une durée maxi
male de cinq ans.
Le projet associatif permet aux instances statutaires de l’association de coordonner la
réalisation des projets d’établissements au sein des différents ESSMS gérés par l’
Aidaphi.
Lors du précédent contrôle, la chambre avait relevé que seuls cinq services sur neuf
respectaient leur obligation d’élaboration d’un projet d’établissement ou de service. En outre,
dans certains cas, le dernier projet validé était ancien. Enfin, il avait été constaté que le suivi
des indicateurs des projets assoc
iatifs et d’établissement ne faisait l’objet d’aucun rapport
communiqué régulièrement aux instances statutaires.
Au regard de ces éléments, la chambre avait émis la recommandation suivante :
Rappel de la recommandation n° 1 formulée par la chambre : Transmettre
régulièrement aux instances statutaires un rapport de suivi conçu pour leur permettre
de piloter la mise en œuvre des actions nécessaires à la complétude et à la cohérence des
projets d’établissements.
1.2.2
Un pilotage demeurant insuffisant au regard du faible nombre
d’établissements disposant d’un projet de service valide
Au 1
er
juillet 2023, seuls quatre établissements sur neuf disposent d’un projet
d’établissement ou de service en cours de validité et répondent à l’obligation légale introduite
en
2002 de disposer d’un tel projet datant de moins de cinq ans. Quatre projets de services sont
obsolètes et un projet de service est en cours d’élaboration.
S’agissant du CAERIS, pour lequel seule une ébauche de projet a été présentée,
l’association indique que le retard pris s’explique par le départ du directeur en 2020, la crise
sanitaire et le recrutement en janvier 2022 d’une nouvelle directrice.
Elle précise que des
groupes de travail sont en place et étudient la réalisation du projet d’établissement
.
En deuxième lieu, la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants a complété
l’article L. 311
-
8 du CASF en ajoutant notamment que le projet d’établissement « […] précise
également la politique de prévention et de lutte contre la maltraitanc
e mise en œuvre par
l'établissement ou le service, notamment en matière de gestion du personnel, de formation et de
contrôle. Il désigne une autorité extérieure à l'établissement ou au service, indépendante du
conseil départemental et choisie parmi une liste arrêtée conjointement par le président du
conseil départemental, le représentant de l'État dans le département et l'agence régionale de
santé, à laquelle les personnes accueillies peuvent faire appel en cas de difficulté et qui est
autorisée à visiter l'établissement à tout moment ».
Seul le projet d’établissement le plus récent, celui de Châteauroux, prévoit un dispositif
légal de lutte contre la maltraitance. Le projet en cours du CAERIS n’a pas intégré les
modifications introduites par la loi précitée
. Au niveau global de l’association, une charte de la
bientraitance se référant explicitement à la loi du 7 février 2022 est en cours d’adoption
(elle
doit être présentée au comité social et économique de l’association le 13 octobre 2023).
Selon l’association, la mise à jour des projets d’établissements tiendra compte de cette charte.
Elle indique que la diffusion de ce document se fera auprès de tous les établissements en
attendant la mise à jour des projets d’établissements.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
En dernier lieu, s’agissant de l’information des administrateurs, l’association a décidé,
à la suite du précédent contrôle, que les supports utilisés pour les Comex (Comité de direction
par secteur d'activité), à savoir les éléments financiers, budgétaires et ressources humaines sur
l'activité, seraient mis à disposition des administrateurs, en temps réel. Cela se traduit
notamment par la création d’un espace informatique partagé leur permettant d’accéder aux
documents de suivi et de pilotage. Les rapports d’activité et d’orientations
annuels sont
également accessibles sur cet espace. Toutefois, il ressort des éléments transmis par
l’association qu’aucun rapport de suivi spécifique n’a été conçu pour permettre aux
administrateurs de piloter la mise en œuvre des actions nécessaires à la
complétude et à la
cohérence des projets d’établissements.
Ainsi, la recommandation est partiellement mise en œuvre
: si l’information des
administrateurs a été améliorée, celle-
ci reste parcellaire en particulier en l’absence de tableau
de suivi spécifiq
ue sur les projets d’établissement. Ce manque d’information des
administrateurs ne peut que contribuer au non-respect constaté, pour certains établissements,
de l’obligation posée à l’article
L. 311-8 du CASF.
La chambre recommande en conséquence à l’association d’adopter pour chacun de ses
établissements médico-
sociaux un projet d’établissement actualisé intégrant notamment des
dispositifs de prévention et de lutte contre la maltraitance, conformément à l’obligation légale
prévue à l'article L. 311-8 du CASF.
Recommandation n° 1.
: Adopter pour chaque établissement médico-social un projet
d’établissement intégrant un dispositif de prévention et de lutte contre la maltraitance,
conformément à l’obligation légale prévue à l'article L. 311
-
8 du code de l’action sociale
et des familles (CASF).
1.3
La gouvernance associative des établissements médico-sociaux
1.3.1
Des statuts à compléter sur les modalités d’approbation des budgets
prévisionnels et des rapports d’activité des établissements médico
-sociaux
La vie associative de l’
Aidaphi
s’o
rganise au sein de trois instances de gouvernance :
une assemblée générale, un conseil d’administration et un bureau. Lors du dernier contrôle, des
dysfonctionnements
avaient
été
relevés
concernant
le
fonctionnement
du
conseil
d’administration, les autres
instances ne posant pas de difficulté particulière.
Il avait été mentionné que la présentation des grands axes de structuration des budgets
prévisionnels des ESSMS en charge de la protection de l’enfance aux membres du conseil
d’administration ne donnait p
as lieu à débat, ce qui démontrait une faible implication de
l’instance dans la définition des orientations budgétaires.
Par ailleurs, les budgets prévisionnels des établissements n’étaient ni systématiquement
présentés aux membres du conseil ni spécifiquement votés par eux. Ces documents étaient,
chaque année, approuvés globalement, à l’unanimité des membres présents ou représentés.
L’approbation distincte de chacun de ces documents, non prévue par les statuts, avait été
présentée comme pouvant être une p
rérogative du conseil d’administration.
ASSOCIATION AIDAPHI
15
Ce constat avait conduit la chambre à émettre la recommandation suivante :
Rappel de la recommandation n° 2 formulée par la chambre : Adapter les statuts de
l’association afin d’y stipuler les instances chargées d’approuver les budgets
prévisionnels et les rapports d’activité de chaque ESSMS, d’arrêter leurs comptes puis
de les adopter.
1.3.2
Les conditions d’approbation des documents budgétaires intégrées dans les
nouveaux statuts
L’
Aidaphi a adopté des nouveaux statuts lors de son assemblée générale extraordinaire
du 24 juin 2022. L’article 9 prévoit notamment que le conseil d’administration est seul habilité
à prendre des décisions concernant
: […] «
l’arrêté des comptes annuels de l’association dans
la perspective de
leur soumission à l’approbation de l’assemblée générale, des établissements
et services sur proposition du directeur général de l’association, et du responsable financier de
l’association. Le conseil d’administration est seul compétent pour arrêter les bu
dgets
prévisionnels et/ou états prévisionnels (quelle que soit la terminologie retenue par les textes)
exigés par le code de l’action sociale et des familles pour le financement des établissements et
services. Il adopte également les comptes administratifs et/ou états réalisés (quelle que soit la
terminologie retenue par les textes) exigés par le code de l’action sociale et des familles avant
leur transmission aux autorités de tarification
» […].
Cette modification statutaire permet de répondre à la recommandation n° 2 sur les
conditions d’approbation des documents budgétaires. Néanmoins, les instances devant
approuver les rapports d’activités ne sont pas mentionnées. La recommandation n°
2 est ainsi
partiellement mise en œuvre. À l’instar de ce qui a été ré
alisé pour les documents budgétaires,
l’association pourrait utilement intégrer dans ses statuts des dispositions sur les instances
chargées d’approuver les rapports d’activité de chaque ESSMS de protection de l’enfance.
1.4
Le régime des délégations de pouvoirs et de signature à sécuriser
1.4.1
Rappel synthétique du cadre juridique et des dysfonctionnements constatés
quant au régime des délégations de l’
Aidaphi
La délégation de pouvoirs se distingue de la délégation de signature. Dans le cas d’une
délégation de signature, le délégant charge simplement une personne de signer des actes en son
nom et en ses lieu et place. Le délégataire n’est alors qu’un mandataire ; il ne représente pas
l’association. En revanche, dans le cas d’une délégation de pouvoirs, le délé
gant transfère une
partie de ses pouvoirs au nom et pour le compte de l’association. Le délégataire recevant ses
pouvoirs de l’association, il a donc le pouvoir de la représenter, dans la limite de sa délégation.
Lors du dernier contrôle, ni les directeurs
d’établissement du secteur de la protection de
l’enfance ni leurs adjoints ne disposaient de délégation formelle de pouvoirs ou de signature.
Or, aux termes de l’article D. 312
-176-5 du CASF, « dans les établissements et services sociaux
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
et médico-sociaux
de droit privé, mentionnés au I de l’article L. 312
-1, lorsque la personne
physique ou morale gestionnaire confie à un professionnel la direction d’un ou plusieurs
établissements ou services sociaux ou médico-sociaux, elle précise par écrit, dans un document
unique, les compétences et les missions confiées par délégation à ce professionnel ».
Ces constats avaient conduit la chambre à faire la recommandation suivante afin de
sécuriser le dispositif des délégations.
Rappel de la recommandation n° 3 formulée par la chambre : Sécuriser les délégations
confiées aux directeurs d’établissement de protection de l’enfance.
1.4.2
Des dispositifs de délégations désormais encadrés
Au regard des articles 10 et 11 des nouveaux statuts et de l’article 6 du règlement de
fonctio
nnement de l’
Aidaphi
, l’association a revu ses dispositifs de délégations.
L’article 10 des statuts prévoit que le président de l’
Aidaphi donne délégation au
directeur général et peut « également déléguer une partie de ses pouvoirs et sa signature à un
ou
plusieurs membres du bureau, ou à un autre cadre salarié de l’association
».
L’article 11 des statuts dispose que le directeur général «
assume de manière permanente
une fonction de direction de l’association et dispose des pouvoirs nécessaires à l’exerc
ice de sa
mission par délégations du président et du trésorier auxquels il rend compte ». Il peut
subdéléguer certaines de ses missions.
Un document unique de délégation a été mis en place le 15 octobre 2019. Sous forme
de tableau, il détaille par domaine d’intervention les organes titulaires du pouvoir et les organes
délégataires de pouvoir ainsi que les subdélégations. Il permet d’avoir u
ne vision globale des
niveaux de responsabilité de chacun.
Des documents contractuels intitulés « délégations de pouvoirs » sont co-signés par les
délégants et délégataires. Ils s’apparentent à des fiches de postes où sont décrites les missions
et responsabilités exercées par les personnels concernés par les délégations. Les missions et le
périmètre de la délégation de pouvoirs accordée correspondent à la liste des missions assurées
par les directeurs de chaque secteur d’activité.
Les délégations de pouvo
irs accordées par le président du conseil d’administration à la
directrice générale sont décrites avec précision et mentionnent ses missions. Les dispositions
concernant les délégations de signature relatives au fonctionnement de l’association sont
étendues. En revanche, la définition des courriers pour lesquels la directrice générale doit rendre
compte et consulter au préalable le président est assez floue évoquant « des courriers
importants » sans préciser ce que cela recouvre. Cette imprécision pourrait constituer un risque
d’insécurité juridique.
Des délégations de pouvoirs sont données par la directrice générale aux directeurs de
secteur. Le document rappelle que le délégataire est responsable pénalement de ses actions ou
de celles qui pourraient être commises par ses équipes. Les délégations de pouvoirs de la
directrice générale ont été mises à jour le 1
er
septembre 2021 à l’occasion du changement de
directeur du secteur de la protection de l’enfance.
ASSOCIATION AIDAPHI
17
Des subdélégations de représentation et de signature sont accordées par les directeurs
de secteurs d’activité aux directeurs de services. Il s’agit toujours de documents contractuels
contresignés des deux parties, qui définissent les missions du délégataire et leur niveau de
responsabilité relativement aux
subdélégations. Ce document rappelle qu’il s’agit d’un mandat
qui n’opère quant à lui aucun transfert de responsabilité sur le plan pénal.
La chambre relève que trois délégations de pouvoirs sont caduques depuis le départ de
l’ancien directeur d’activité,
signataire de la délégation. Il est rappelé que les délégations sont
intuitu personae
. En conséquence, tous les actes qu’ils signent depuis le changement de
directeur de secteur sont irréguliers,
ce qui expose l’association et les signataires à un risque
contentieux et financier. L’association est invitée à y remédier et à adopter un processus
permanent de mise à jour du document unique de délégation (DUD) prévu par l’article D. 312
-
176-5 du CASF précité.
En conclusion, l’association a encadré et structur
é le régime des délégations de pouvoirs
et de signature en détaillant les domaines et les niveaux d’intervention et de responsabilité de
chacun à travers plusieurs outils (un document unique de délégation, les délégations données
par le président, celles accordées par la directrice générale des services et enfin celles données
par les directeurs de secteurs). Toutefois, l’absence de mise à jour de certaines délégations
conduit à considérer que la recommandation est partiellement mise en œuvre.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En quatre ans, l’information donnée au conseil d’administration a été améliorée. En
revanche, seuls quatre établissements respectent l’obligation légale posée en 2002 de disposer
d’un projet d’établissement actualisé. Par ailleurs, les évolu
tions législatives du CASF sur la
prévention et la lutte contre la maltraitance doivent être respectées.
L’association a
, par ailleurs,
intégré dans ses statuts les conditions d’approbation des
documents budgétaires. Elle devra en faire de même pour l’approbation des rapports d’activité.
Enfin, si un cadre d’organisation et de hiérarchisation des délégations de pouvoirs et
de signature a été mis en place,
la chambre constate la caducité d’un certain nombre de
délégations et invite à un suivi plus rigoureux.
L’ORGANISATION INTERNE DE L’ASSOCIATION
2.1
Rappel synthétique des constats du dernier contrôle sur l’organisation
interne de l’associat
ion
Lors de son dernier contrôle, la chambre avait relevé que l’
Aidaphi
s’était réorganisée
par secteur d’activité. La chambre avait confirmé le bien
-fondé de cette restructuration. Elle
avait néanmoins souligné la nécessité de renforcer le rapprochement entre établissements,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
notamment en harmonisant les pratiques, afin d’améliorer la prise en charge des publics
accompagnés.
Elle précisait en outre que l’amélioration du pilotage budgétaire et financier des ESSMS
devait permettre de renforcer les rôles du c
onseil d’administration et du directeur d’activité au
sein du processus de prise de décision.
Elle recommandait par ailleurs que la gestion des achats de l’association soit sécurisée
en s’appuyant sur le formalisme du code de la commande publique.
Enfin, la chambre avait relevé que deux maisons d'enfants à caractère social présentaient
des risques pour la sécurité des enfants auxquels il convenait de remédier.
2.2
L’obligation de garantir la sécurité des mineurs accueillis dans les
maisons d’enfants à caract
ère social
2.2.1
Rappel du cadre juridique et des situations constatées
Lors du dernier contrôle, la chambre avait relevé un suivi insuffisant de l’obligation de
garantir la sécurité des mineurs accueillis dans deux maisons d’enfants à caractère social du
dispositif CAERIS du Loiret (le centre de Rougemont situé sur la commune de Yèvre-la-ville
et le centre situé sur la commune de Bouzonville). Ceci avait conduit la chambre à émettre la
recommandation suivante :
Rappel de la recommandation n° 4 formulée par la chambre : Garantir la sécurité des
mineurs accueillis au regard du risque incendie dans les MECS de Bouzonville et de
Rougemont.
Le cadre juridique
L’article L. 312
-
1 du CASF impose aux ESSMS de s’organise
r «
[…] de manière à garantir
la sécurité de chacun des mineurs ou des majeurs de moins de vingt et un ans qui y sont
accueillis ». Cette garantie de sécurité dépasse les obligations précises imposées aux
établissements recevant du public (ERP), telles que
ressortant du code de l’habitation et de la
construction. Elle impose notamment aux ESSMS de mettre en place des procédures pour
gérer les événements graves affectant la sécurité des personnes accompagnées.
ASSOCIATION AIDAPHI
19
2.2.1.1
La sécurité des mineurs accueillis dans
l’établissement situé dans la commune de
Yèvre-la-ville (Rougemont)
–
rappel des observations formulées par la chambre
En 2016, la commission de sécurité, chargée de déterminer le niveau de sécurité général,
a émis un avis défavorable à la poursuite de l’e
xploitation de cet établissement non déclaré
comme établissements recevant du public (ERP) avec locaux de sommeil.
Face aux risques relevés par la commission de sécurité, l’
Aidaphi avait diminué le
nombre de jeunes accueillis afin de ne plus relever de la
règlementation s’appliquant aux ERP,
en indiquant que des travaux seraient entrepris dans les meilleurs délais. Elle a ensuite engagé
des démarches pour héberger les enfants dans de nouveaux locaux.
À l’issue de la période du contrôle de la chambre, aucun élément ne permettait d’attester
de la levée des risques précités.
2.2.1.2
La sécurité des enfants accueillis dans l’établissement situé dans la commune de
Bouzonville
–
rappel des observations faites par la chambre
Il était rappelé la nécessité pour un établissement de remplir ses obligations de garantir
la sécurité des mineurs hébergés, qu’il soit ou non classé en ERP.
Or,
la chambre avait relevé qu’aucun document ne lui avait été transmis permettant
d’établir le respect par l’établissement situé à Bouzonville de l’obligation précitée.
2.2.2
Une partie des locaux vendus ou en vente et un nouveau projet immobilier en
cours
Les constats conjugués d’un contrôle réalisé par l’inspection du travail et du dernier
rapport de la chambre ont conduit l’association à reloc
aliser temporairement les MECS au sein
des locaux du site du dispositif « institut thérapeutique, éducatif et pédagogique » (DITEP) du
Loiret situé à Pithiviers, dans l’attente de trouver une solution durable.
Par ailleurs, les professionnels du CAERIS ont suivi des formations en lien avec la
sécurité dont l’une consacrée à la manipulation des extincteurs (sept personnes) et l’autre aux
gestes qui sauvent (dix personnes).
Un nouveau projet immobilier, dont le plan de
masse date d’avril 2023, est actuellement
en cours. Le projet viserait à regrouper l’ensemble des activités liées à la protection de l’enfance
sur un même site, celui de l’ITEP.
L’ensemble de ces éléments conduit à considérer que la recommandation n°
4 est
totalement mise en œuvre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
2.3
Le respect des dispositions de la commande publique
2.3.1
L’
Aidaphi, gestionnaire d'ESSMS dans le secteur de la protection de
l’enfance, est soumise aux dispositions du code de la commande publique
Lors du précédent contrôle, la cham
bre a démontré que l’association, gestionnaire
d'ESSMS dans le secteur de la protection de l’enfance, était soumise aux dispositions du code
de la commande publique.
Elle s’est pour cela fondée sur les dispositions de l’article L. 1211
-1 du code de la
comm
ande publique qui définit ce qu’est un pouvoir adjudicateur soumis aux règles de ce code.
À cet égard, outre les personnes morales de droit public, les personnes morales de droit privé
qui sont créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère
autre qu'industriel et commercial et qui remplissent
une des trois
conditions suivantes
, sont
qualifiées de « pouvoir adjudicateurs » :
- l'activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur ;
- la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur ;
- l'organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont
plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur.
La chambre a établi que l’association poursuivait bien un but d’intérêt général
- son
objet étant de satisfaire les besoins médico-sociaux de la population - ayant un caractère autre
qu’industriel et commercial.
S’agissant des trois conditions précitées, la chambre a constaté que le contrôle de la
gestion requis se
caractérise par la capacité d’influencer les décisions de l’organisme concerné.
En l’occurrence, le respect par l’
Aidaphi, gestionnaire d'ESSMS dans le secteur de la
protection de l’enfance, de règles budgétaires et comptables très détaillées est suscepti
ble de
caractériser un contrôle de l'autorité de tarification. Celle-ci peut demander la modification des
budgets prévisionnels dans le cadre de la procédure contradictoire organisée par les articles
R. 314-49 à R. 314-55 du CASF. L'article L. 314-7 prévoit par ailleurs que les programmes
d'investissement et leurs plans de financement, les emprunts dont la durée est supérieure à un
an, ainsi que les prévisions de charges et de produits d'exploitation permettant de déterminer
les tarifs des prestations prises en charge par les départements, doivent être approuvés au
préalable par l'autorité de tarification.
Ces prérogatives pourraient être analysées par la juridiction administrative,
conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, comme constituant un contrôle au sens
du b) du 2° de l'article L. 1211-1 du code de la commande publique.
En effet, les contrôles des départements, autorités de tarification, se caractérisent chacun
par une capacité effective à influencer les décisions de l'Aidaphi en ce qui concerne ses
établissements et services en charge de la protection de l’enfance. Ce contrôle est actif tant sur
l’activité que sur les questions financières.
Il en résulte qu’au moins un des trois critères posés par l'article L. 1211
-1 du code précité
est r
empli : la soumission au contrôle d’au moins un pouvoir adjudicateur.
De ce fait, l’association est soumise aux dispositions du code de la commande publique.
Or, il était constaté
qu’elle ne les respectait pas pour réaliser ses achats.
ASSOCIATION AIDAPHI
21
Ainsi, pour ceux réalisés pour ou par chaque ESSMS du secteur de la protection de
l’enfance, la chambre avait rappelé que l’
Aidaphi
encourrait le risque d’être qualifiée de
pouvoir adjudicateur par la juridiction administrative, dans l’hypothèse où celle
-ci serait saisie
p
ar un justiciable s’estimant lésé par l’attribution d’un marché à un tiers en méconnaissance des
trois principes fondamentaux de la commande publique : la liberté d'accès à cette dernière,
l'égalité de traitement des candidats et la transparence des procédures.
Afin de prévenir ces risques contentieux, la chambre avait formulé la recommandation
suivante :
Rappel de la recommandation n° 5 formulée par la chambre : Respecter le code de la
commande publique pour améliorer la gestion des achats afférents aux ESSMS en
charge de la protection de l’enfance.
2.3.2
Les difficultés de l’association à respecter le code de la commande publique
L'Aidaphi
reconnait ne pas avoir mis en œuvre cette recommandation pour diverses
raisons. Tout d'abord, elle déclare ne pas être structurée pour se conformer au code de la
commande publique, car elle manque à la fois des compétences internes et des ressources
financières pour embaucher un acheteur dédié. De plus, elle estime difficile de négocier avec
les financeurs les surcoûts liés à la commande publique en raison de doutes persistants sur
l’assujettissement des associations gestionnaires d'établissements sociaux et médico
-sociaux
aux règles de la commande publique.
La chambre considère que les contrôles des départements, autorités de tarification, se
caractérisent par une capacité effective à influencer leurs décisions relatives à ces
établissements et services en charge de la protection de l’enfance. Ces contrôles sont actifs tant
sur l’act
ivité que sur les questions financières. Elle maintient que ces établissements de
l’association créés pour répondre à des besoins d'intérêt général, contrôlés par ses autorités de
tarification, sont soumis au code de la commande publique selon le droit de l'Union européenne.
De plus, elle souligne l'obligation pour les établissements gérés par l'Aidaphi de respecter
certaines dispositions, notamment en fournissant la preuve du meilleur rapport qualité-coût.
L'Aidaphi affirme organiser des mises en concurrence pour certains achats et respecter
le code de la commande publique pour ceux d’un montant élevé. La chambre réitère toutefois
sa recommandation visant à ce que l’association respecte le code de la commande publique
pour les achats de ses établissements e
n charge de la protection de l’enfance. Elle la complète
par celle de formaliser ces pratiques dans un guide de procédures, incluant seuils et modalités
de mise en concurrence.
Recommandation n° 2.
: Respecter le code de la commande publique applicable aux
achats de ses établi
ssements en charge de la protection de l’enfance.
Recommandation n° 3.
: Élaborer un guide des procédures d’achat.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Lors du dernier contrôle, l’association était invitée à prendre en compte le risque
incendie au sein des deux maisons d'enfants à caractère social qu’elle gérait. La relocalisation
des enfants sur Pithiviers, d’une part, et les formations visant à sensibil
iser les personnels aux
questions de sécurité, d’autre part, permettent d’établir que l’association a répondu aux
attentes du dernier rapport de la chambre.
L’association évoque des difficultés à suivre la recommandation sur le respect du code
de la comma
nde publique lors de ses achats, considérant, d’une part, ne pas en avoir les
moyens et, d’autre part,
ne pas y être assujettie
. Elle fait toutefois valoir qu’une mise en
concurrence est réalisée quand cela est possible et notamment pour les montants importants et
les principaux investissements (travaux, véhicules, etc.).
La chambre réitère sa recommandation sur le respect du code de la commande publique
et lui recommande d’adopter un guide des procédures d’achats.
L’AMÉLIORATION DE LA
SITUATION FINANCIÈRE
3.1
Rappel des améliorations à apporter
La situation financière de l’association avait été qualifiée de fragile, les soldes
intermédiaires de gestion devenant négatifs à partir de 2017. Le secteur d’activité de la
protection de l’enfance présentait un défi
cit global sur les trois exercices contrôlés. Les résultats
négatifs des établissements d’hébergement (CAERIS) et des SIE pesaient sur le déficit alors
que les services d’AEMO et d’aide à la parentalité dégageaient des excédents.
Tout en constatant que la
marge de manœuvre financière de l’association était limitée,
du fait de sa dépendance à l’égard de ses financeurs publics, la chambre a appelé l’association
à adopter un plan d’actions pour remédier aux déficits structurels constatés. L’association a
vait
p
lus particulièrement été invitée à limiter les surcoûts liés à l’absentéisme et à remédier, avec
le département du Loiret, aux divergences récurrentes constatées s’agissant de la prise en charge
des enfants hébergés par le CAERIS.
Par ailleurs, la chambre avait relevé que, contrairement aux prescriptions du CASF,
l’association ne disposait pas d’inventaire physique de ses biens immobilisés, y compris pour
ses établissements de protection de l’enfance. Elle concluait que la connaissance approximative
du patrimoine immobilisé qui en découle, altérait la fiabilité de ses comptes.
La trésorerie globale de l’association était globalement excédentaire chaque année. Pour
autant, celle du secteur de la protection de l’enfance, bien que positive, avait diminué de m
oitié
entre 2016 et 2018, du fait de la situation du CAERIS.
Enfin, la chambre relevait que la fixation des prix de journée par les autorités de
tarification intervenait trop tardivement, d’où l’intérêt de mettre en place des négociations
budgétaires pluriannuelles.
ASSOCIATION AIDAPHI
23
3.2
Des axes de réflexion en cours et une situation financière qui
globalement s’améliore
La situation financière de l’association s’est améliorée depuis le dernier contrôle
; les
soldes intermédiaires de gestion ont retrouvé une dynamique positive depuis 2019 comme en
témoigne le tableau ci-dessous :
Les soldes intermédiaires de gestion 2019/2022 (rappel 2018 pour mémoire)
En euros
2018
2019
2020
2021
2022
variations
2019 - 2022
production vendue / prestations de
services (compte 70)
3 167 311
3 136 455
3 141 621
3 420 510
3 631 531
15,78 %
+ dotations et produits tarifications
(compte 71, 72 et 73)
48 037 550
49 294 704
49 896 409
51 861 201
54 395 540
10,35 %
- consommations achats et services
extérieurs (comptes 60,61,62)
14 549 644
15 579 103
14 625 589
15 281 628
16 271 013
4,44 %
VALEUR AJOUTÉE
36 655 217
36 852 056
38 412 442
40 000 084
41 756 057
13,31 %
+ subventions d'exploitation (compte
74)
7 881 784
7 499 142
7 194 380
7 729 871
7 673 448
2,32 %
- impôts et taxes (compte 63)
2 919 199
3 734 344
3 692 586
3 766 747
3 927 101
5,16 %
- charges de personnel (compte 64)
42 412 408
39 779 626
41 038 482
39 897 231
41 905 920
5,35 %
EXCÉDENT BRUT
D'EXPLOITATION
-794 606
837 228
875 753
4 065 977
3 596 484
329,57 %
+ reprises sur amortissements et
provisions, transferts de charges
(compte 781)
456 697
661 606
281 835
663 569
845 715
27,83 %
+ autres produits (compte 75)
4 744 933
4 725 430
5 915 034
5 305 375
5 373 467
13,71 %
- dotations aux amortissements
(compte 681)
2 457 855
2 880 509
2 900 858
3 307 856
3 400 606
18,06 %
(compte 65)- autres charges
2 348 339
2 385 024
2 459 187
3 109 008
3 164 898
32,70 %
RÉSULTAT D'EXPLOITATION (A)
-399 170
958 730
1 712 577
3 618 057
3 250 163
239,01 %
+ produits financiers (compte 76)
3 079
3 306
1 985
494
588
-82,21 %
- charges financières (compte 66)
176 666
174 865
136 285
124 551
115 302
-34,06 %
RÉSULTAT FINANCIER (B)
-173 587
-171 560
-134 299
-124 058
-114 714
-33,13 %
RÉSULTAT COURANT = (A)+(B)
-572 757
787 170
1 578 278
3 494 000
3 135 449
298,32 %
+ produits exceptionnels (comptes 77,
787, 789)
1 327 900
893 498
1 798 721
535 487
1 143 214
27,95 %
-
charges exceptionnelles (comptes
67, 687, 689)
1 017 799
727 474
281 973
185 451
760 288
4,51 %
RÉSULTAT EXCEPTIONNEL (C)
310 101
166 024
1 516 748
350 036
382 926
130,64 %
RÉSULTAT DE L'EXERCICE
AVANT N-2= (A)+(B)+(C)
-262 656
953 194
3 095 025
3 844 035
3 518 374
269,11 %
Source
: CRC d’après les comptes de résultats consolidés.
L’excédent brut d’exploitation se reconstitue également dès 2019.
Après reprise des résultats N-2 des ESSMS (article R. 314-51 du CASF), le résultat
consolidé des exercices devient également positif dès 2019 avec une progression marquée et
régulière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Évol
ution du résultat de l’exercice consolidé
En euros
2018
(rappel ROD)
2019
2020
2021
2022
Total des produits
65 619 254
66 214 139
68 229 986
66 173 092
69 673 230
Total des charges
65 881 910
65 260 945
65 134 960
62 329 056
66 154 856
RÉSULTAT DE L'EXERCICE AVANT N-2
-262 656
953 195
3 095 025
3 844 036
3 518 374
+ REPRISE D'EXCEDENT CONSOLIDE N-2
107 364
199 029
247 414
304 087(*)
729 425 (*)
- REPRISE DEFICITAIRE CONSOLIDE N-2
25 577
-395 538
-345 237
-711 238
-124 269
RÉSULTAT DE L'EXERCICE APRÈS N-2
-180 869
756 686
2 997 203
3 436 885
4 123 530
Source
: CRC d’après les comptes de résultats consolidés 2019
à 2022. (*) y compris la reprise réserve de
compensation.
À l’instar de la situation constatée lors du dernier contrôle
sur les différents domaines
d’activité, le secteur ambulatoire génère majoritairement des excédents qui ne cessent de
progresser depuis 2019. C’est également le cas, mais dans une moindre mesure, du dispositif
« institut thérapeutique éducatif et pédagogique » (DITEP). Les secteurs « Autisme » et
« Cohésion sociale » connaissent des déficits mais leur situation devient positive en fin de
période. L’amélioration des résultats de l’association est donc principalement imputable au
secteur ambulatoire comme le montre le tableau ci-dessous.
Les résultats par secteur d’activité (en euros)
ÉTABLISSEMENTS
RÉSULTAT 2018
(rappel ROD)
RÉSULTAT 2019
RÉSULTAT 2020
RÉSULTAT 2021
RÉSULTAT 2022
En euros
AVANT
REPRISE
APRÈS
REPRISE
AVANT
REPRISE
APRÈS
REPRISE
AVANT
REPRISE
APRÈS
REPRISE
AVANT
REPRISE
N-2
APRÈS
REPRISE
N-2
(à affecter
en N+2)
AVANT
REPRISE
APRÈS
REPRISE
N-2
N-2
N-2
N-2
N-2
N-2
N-2
N-2
(à affecter
en N+2)
(à affecter
en N+2)
(à affecter
en N+2)
(à affecter
en N+2)
SECTEURS
D'ACTIVITÉS
Protection de l'enfance
-246 379
-164 592
360 031
146 474
-21 144
-38 338
469 292
515 588
-122 620
191 406
Ambulatoire
969 331
969 331
1 333 723
1 333 723
1 505 081
1 505 081
1 510 336
1 526 015
2 022 609
2 056 508
Ditep
155 066
155 066
498 725
498 725
1 105 800
1 105 800
712 226
712 226
743 716
743 716
Autisme
-986 740
-986 740
-734 074
-776 293
-354 649
-446 729
-221 208
-288 338
476 471
412 224
Cohésion sociale
-33 477
-33 477
-254 595
-195 329
-83 269
-71 817
1 133 111
731 115
284 059
605 538
Sous
total
secteurs
d'activités
-142 198
-60 411
1 203 810
1 007 301
2 151 819
2 053 997
3 603 757
3 196 607
3 404 236
4 009 392
ASSOCIATION-
SIÈGE
-120 458
-120 458
-250 615
-250 615
943 206
943 206
240 279
240 279
114 138
114 138
TOTAL
ASSOCIATION
-262 656
-180 869
953 195
756 686
3 095 025
2 997 203
3 844 036
3 436 885
3 518 374
4 123 530
Source : CRC
d’après tableaux «
résultats tous secteurs
» transmis par l’
Aidaphi et les comptes de résultats
consolidés 2019 à 2022.
Les résultats spécifiques du secteur de la protection de l’enfance qui avaient été relevés
comme structurellement déficitaires du fait du CAERIS et des SIE, s’améliorent sur la période
de contrôle. Ils demeurent néanmoins irréguliers et ceux du CAERIS restent structurellement
déficitaires contrairement à ceux des SIE qui sont positifs en fin de période.
ASSOCIATION AIDAPHI
25
Les résultats de secteur de la protection de l’enfance
après reprise des résultats N-2
En euros
2018
2019
2020
2021
2022
Résultat de l’exercice
SAEMO 18
95 197
88 621
114 962
162 495
-115 046
Résultat de l’exercice
SAEMO 36
33 807
108 024
64 574
-18 983
-31 381
Résultat de l’exercice
SAEMO 41
10 046
-11 824
-34 532
83 143
-26 005
Résultat de l’exercice
SAEMO 45
8 128
121 351
100 837
229 518
291 344
RÉSULTAT DE L'EXERCICE SAEMO (1)
147 178
306 172
245 841
456 174
118 912
Résultat de l’exercice
CAERIS
la
ferme aux bois
-114 578
-102 217
-102 259
24 242
57 898
Résultat de l’exercice
CAERIS ASE /
MECS
-111 641
-113 437
-171 306
-131 880
-190 491
Résultat de l’exercice
CAERIS
DAPAD
-86 871
113 509
91 620
-40 843
32 550
Résultat de l'exercice
CAERIS
DELAI
-53 218
-57 067
RÉSULTAT DE L'EXERCICE CAERIS (2)
-313 091
-102 145
-181 945
-201 699
-157 110
Résultat de l’exercice
SIE 18 36
-17 072
29 877
-34 910
109 915
65 459
Résultat de l’exercice
SIE 28 45 41
-4 432
-30 076
-39 719
109 829
135 959
RÉSULTAT DE L'EXERCICE SIE (3)
-21 504
-199
-74 629
219 744
201 418
RÉSULTAT DE L'EXERCICE
SRP (4)
45
-3 769
-50 281
-15 859
26 130
-21 233
RÉSULTAT DE L'EXERCICE
SAEP (5)
45
26 594
-7 074
-11 747
15 239
49 419
TOTAL
RÉSULTAT
DE
L'EXERCICE
(1)+(2)+(3)+(4)+(5)
-164 592
146 474
-38 338
515 588
191 406
Source
: CRC d’après les comptes administratifs des
établissements
et services de la protection de l’enfance.
L’association a entrepris une démarche active de recensement de ses immobilisations
même si l’inventaire physique n’est pas encore achevé. Une première réflexion a permis de
répertorier les immobilisations afin de décider des mises au rebus du matériel amorti. Cette
démarche doit être poursuivie et complétée pour obtenir une image fiable du parc immobilier
et assurer ainsi la fiabilité des comptes de l’association et se conformer aux dispositions de
l’article R. 314
-57 du CASF.
Le rapport financier 2022 m
ontre que la situation de l’
Aidaphi connaît une amélioration
significative du fonds de roulement d’exploitation et de la trésorerie. Le fonds de roulement
d’investissement demeure néanmoins déficitaire.
L’association explique cette situation par l’importa
nce des charges refusées et par les
dépenses restant à la charge de l’association, ce qu’elle qualifie de situation «
préoccupante ».
Le rapport financier précise que « des négociations sont menées avec le département du Loiret
pour étudier une possibilité de reprise partielle de ces charges ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Évolution du bilan financier de l’association sur la période 2017 à 2022 (en euros)
Source : rapport financier2022
de l’
Aidaphi.
Selon l’association, le département du Loiret aurait acté la nécessité de prendre
en
considération la question des charges refusées, estimées à 1,5 M€. Selon elle,
le regroupement
des activités protection de l’enfance sur un même site à Pithiviers
, en cours de réflexion,
pourrait apporter une réponse.
Dans l’attente de la finalisation d
e ce projet, elle négocie la prise en charge financière
de certains surcoûts, comme, par exemple, le financement des relais sur le placement familial.
La chambre invite l’association à régler définitivement le déficit structurel du CAERIS en lien
avec le département du Loiret.
Le bilan financier des différents secteurs d’activité est variable comme le montre le
graphique ci-dessous.
ASSOCIATION AIDAPHI
27
Bilans financiers 2022 par secteur d’activité
(en milliers d’euros)
Source
: rapport financier 2022 produit par l’
Aidaphi.
L
es équilibres financiers de l’association dépendent dans une large mesure du secteur
ambulatoire dont le fonds de roulement d’exploitation et la trésorerie sont très supérieurs à ceux
des autres secteurs d’activité. Ces flux financiers compensent les défic
its des frais de siège et
les charges refusées du secteur de la petite enfance (CAERIS).
Enfin, la chambre avait préconisé à l’
Aidaphi
d’examiner avec ses financeurs la mise
en place d’une programmation budgétaire pluriannuelle. L’association rappelle qu’
elle demeure
placée sous la responsabilité des autorités de tarification, lesquelles n’apparaissent pas vouloir
s’engager dans cette voie. L’association est
- à nouveau - invitée à évoquer, au besoin
formellement, ce sujet avec ses financeurs.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière de l’association avait été jugée fragile. Elle avait été appelée à
adopter un plan d’actions pour remédier aux déficits structurels constatés.
Cette situation a
évolué favorablement comme en témoignent les soldes intermédiaires de gestion qui
s’améliorent chaque année depuis 2019.
Les résultats spécifiques du secteur de la protection de l’enfance, identifiés comme
structurellement déficitaires du fait du CAERIS et des SIE, s’améliorent. Ils demeurent
néanmoins irréguliers et ceux du
CAERIS restent structurellement déficitaires. L’association
est invitée à finaliser les négociations avec le département du Loiret afin de résorber
définitivement ce déficit structurel.
Par ailleurs, l’association ne réalisait pas d’inventaire physique d
e ses biens
immobilisés, y compris pour ses établissements de protection de l’enfance. L’association a
procédé au recensement de ses immobilisations et la démarche est en cours. Elle devra se
poursuivre et aboutir conformément aux dispositions du CASF.
Enfin, la chambre avait précédemment relevé que la fixation des prix de journée par les
autorités de tarification intervenait trop tardivement, d’où l’intérêt de mettre en place des
négociations budgétaires pluriannuelles. Cette situation n’a pas évolué depu
is lors.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DES
SERVICES D’AEMO ET D
U CAERIS
Lors du dernier contrôle, la chambre avait relevé que les dotations de ressources
humaines en équivalent temps plein (ETP) des services d’AEMO n’étaient pas
juridiquement
encadrées. Les départements décidaient notamment du nombre de mesures à suivre par
professionnel (travailleur social et psychologue). Des disparités parfois très importantes dans
les moyens affectés aux établissements de protection de l’enfan
ce résultaient de cette situation.
S’agissant de l’obligation d’assurer la sécurité de ses employés, la chambre avait
constaté l’absence de mise en place ou d’actualisation du document unique d’évaluation des
risques (DUER) et s’était interrogée sur la sal
ubrité des locaux du dispositif CAERIS à
Pithiviers. L’absentéisme était tel qu’il méritait l’élaboration de plans de prévention, en
particulier dans les services où il était proche de dix pour cent.
Le dialogue social était jugé fragile. La chambre avait
mis l’accent sur la nécessité de le
(re)construire en s’appuyant sur les points d’accord existants, notamment s’agissant de la
priorité de la prise en charge de qualité des enfants accompagnés. La mobilité inter
établissements avait également fait
l’objet d’une attention particulière, certains services étant
en sous-
activité alors que d’autres, relativement proches, étaient en suractivité ou nécessitaient
un appui ponctuel pour remplir efficacement leur mission.
Ces constats ont conduit la chambre à formuler trois recommandations distinctes qui
concernent l’hétérogénéité du nombre d’enfants suivi par travailleur social et par psychologue
selon les établissements, le suivi des obligations des employeurs sur la santé et la sécurité au
travail et les rigidités
constatées dans l’affectation géographique des personnels des
établissements de protection de l’enfance.
4.1
Une variabilité de la charge de travail des travailleurs sociaux et des
psychologues entre services d’AEMO
4.1.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
En premier lieu, sur la charge de travail des travailleurs sociaux, la chambre avait relevé
que chaque professionnel accompagnait en moyenne 26 enfants (une mesure étant prononcée
par enfant) sur l’année 2018 pour les services situés dans les départements de l’Indre, de Loir
-
et-Cher et du Loiret. En revanche, les travailleurs sociaux du SAEMO du Cher accompagnaient
chacun en moyenne 30 enfants. Interrogés sur ce point, tant l’
Aidaphi que le département du
Cher évoquaient les difficultés de recrutem
ent sur le territoire. Quelle qu’en soit la raison, cet
écart avec les autres départements était notable et influait mécaniquement sur la prise en charge
des enfants et sur les risques professionnels pesant sur les travailleurs sociaux. La chambre
invitait
en conséquence l’
Aidaphi à se rapprocher du département du Cher pour évoquer ce
point et les moyens d’y remédier.
En second lieu, la chambre avait observé une hétérogénéité marquée des moyens en
psychologues mis à disposition des établissements de l’
Aidaphi par les départements, avec un
ASSOCIATION AIDAPHI
29
écart pouvant aller du simple au presque double entre départements. Cette disparité avait des
conséquences sur la prise en charge des enfants (parfois 400 enfants pour un seul psychologue),
sur l’appui des travailleurs soci
aux par les psychologues et sur les risques professionnels pesant
sur eux.
L’
Aidaphi avait été invitée à se rapprocher de ses prescripteurs et financeurs (autorité
judiciaire et départements) pour définir précisément, d’une part, l’accompagnement attendu
des
psychologues dans la prise en charge des enfants et, d’autre part, le niveau de charge de travail
considéré comme raisonnable par psychologue.
Ces constats avaient conduit la chambre à émettre la recommandation suivante :
Rappel de la recommandation n° 6 formulée par la chambre : Définir avec les
prescripteurs ou financeurs l’adéquation entre les missions, l’activité et les moyens
confiés et en tirer les conséquences sur la charge de travail raisonnable par travailleur
social et par psychologue.
4.1.2
La charge de travail des travailleurs sociaux et psychologues demeure
hétérogène
Selon l’
Aidaphi, la charge de travail est définie différemment selon la mission exercée
(PJJ, placement à domicile, AEMO-AED, AEP, MECS et DELAI). Elle indique, comme lors
du rapport précédent, que les financeurs déterminent, sans se coordonner, les moyens
nécessaires à une prise en charge de qualité. Cette affirmation vaut tant pour les travailleurs
sociaux que pour les psychologues.
Afin d’objectiver la charge de travail des travai
lleurs sociaux et son évolution, la
chambre a mis en relation dans le tableau suivant les effectifs avec leur activité représentée par
le nombre de journées réalisées en 2021.
Mesures suivies en 2021 par ETP de travailleur social, par service
SAEMO 45
SAEMO 41
SAEMO 18
SAEMO 36
Moyenne
Travailleurs sociaux (nb d’ETP au 31 décembre
2021)
26,56
20,37
21,94
17,70
-
Activité annuelle arrêtée (= nb de journées
réalisées)
193 625,00
181 784,00
233 855,00
186 511,00
-
Activité annuelle par travailleur social
7 290,10
8 924,10
10 658,84
10 537,34
9 352,60
Nb moyen de mesures suivies quotidiennement
par travailleur
(= activité divisée par 365 jours)
19,97
24,45
29,20
28,87
25,62
Rappel des mesures suivies par travailleur en 2018
25,66
26,07
29,81
25,73
26,82
(= activité divisée par 365 jours)
Source
: CRC d’après les comptes de gestion 2021 des services d’AEMO (18
; 36 ; 41 ; 45).
Ainsi, chaque travailleur social accompagne en moyenne 25 enfants (une mesure par
enfant) sur l’année 2021, en légère diminution par rapport à 2018. Des écarts marqués
demeurent entre les travailleurs sociaux des différents départements avec une charge de travail
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
beaucoup plus importante dans celui du Cher et de l’Indre que dans le département de Loir
-et-
Cher et du Loiret, lequel présente la charge la moins importante.
La comparaison avec les données de 2018 montre néanmoins une diminution de la
charge de
travail des travailleurs sociaux, à l’exception de l’Indre dont les effectifs ont baissé
davantage que l’activité. Toutefois, avec plus de 29 mesures par travailleur social, la charge de
travail des personnels du SAEMO du Cher reste lourde. La chambre invite en conséquence
l’
Aidaphi à se rapprocher formellement de ce département pour évoquer cette question et les
réponses à y apporter, dans l’intérêt premier des enfants pris en charge.
Dans une perspective similaire, afin de connaître le nombre d’enfants s
uivis par
psychologue, par service d’AEMO, le tableau suivant met en relation les effectifs des
établissements avec leur activité représentée par le nombre de journées réalisées.
Mesures suivies en 2021 par ETP de psychologue, par service
SAEMO 45
SAEMO 41
SAEMO 18
SAEMO 36
Moyenne
Psychologues en ETP
2,67
2,07
1,75
1,12
-
Activité annuelle arrêtée (= nb de journées
réalisées)
193 625
181 784
233 855
186 511
-
Activité annuelle par ETP de psychologue
72 518,73
87 818,36
133 631,43
166 527,68
115 124,05
Nb moyen de mesures suivies par psychologue
quotidiennement (= activité divisée par
365 jours)
198,68
240,60
366,11
456,24
315,41
Mesures suivies par psychologue (= activité divisée
par 365 jours) en 2018
304,63
219,90
367,84
403,80
324,04
Source : CRC d’après les comptes administratifs 2021 des services d’AEMO (18
; 36 ; 41 ; 45).
L’hétérogénéité remarquée lors du dernier contrôle concernant les moyens en
psychologues mis à disposition des établissements de l’
Aidaphi par les départements est
toujours d’actualité en 2021. L’écart s’est d’ailleurs accentué alors même que les effectifs en
ETP n’ont que peu varié. Comme en 2018, l’écart peut varier du simple à plus du double entre
départements et représenter en moyenne plus de 450 enfants suivis en même temps par
psychologue (cas du département de l’Indre). Cette disparité entraîne automatiquement des
conséquences tant sur les enfants pris en charge, que sur l’appui des travailleurs sociaux par les
psychologues et sur les risques professionnels pesant sur ces professionnels.
Il ressort de ces éléments que la recommandation n°
6 n’est pas mise en œuvre, tout
particulièrement s’agissant des établissements des départements du Cher et de l’Indre. Les
réponses apportées par l’
Aidaphi ne permettent pas de démontrer que des démarches ont été
entreprises pour se rapprocher de ses prescripteurs et financeurs en vue de définir un
accompagnement attendu des psychologues dans la prise en charges des enfants comme l’y
invitait le rapport d’observations définit
ives.
Dès lors, la recommandation est réitérée, en précisant que, lors des dialogues
budgétaires avec les autorités de tarification et de contrôle, l’échange avec les financeurs doit
être formalisé de part et d’autre.
ASSOCIATION AIDAPHI
31
Recommandation n° 4.
: Lors des dialogues budgétaires avec les autorités de
tarification et de contrôle, formaliser les échanges relatifs aux conditions quantitatives et
qualitatives d’harmonisation des mesures de prises en charge des enfants par les
psychologues et les travailleurs sociaux des différents départements.
4.2
Un suivi plus rigoureux des obligations des employeurs sur la santé et
la sécurité au travail
4.2.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
Le cadre légal relatif à la santé au travail
L’article L. 4121
-
1 du code du travail impose à l’empl
oyeur de prendre «
[…] les mesures
nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs ».
Il doit à cet égard transcrire et mettre à jour tous les ans dans un document unique les résultats
de l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs (DUER) sous peine des
sanctions pénales prévues à l’article R.
4741-1 du code du travail.
Lors du dernier contrôle, il avait été relevé que l’
Aidaphi ne respectait pas ses
obligations légales de suivi annuel des risques.
La démarche des risques psycho-
sociaux (RPS), qui constituent l’un des volets du
DUER, n’était pas menée dans l’ensemble des établissements en 2019, l’association s’étant
toutefois engagée à faire aboutir l’ensemble du DUER en 2020.
En ou
tre, la chambre avait noté l’état de vétusté, voire d’insalubrité, des locaux du
CAERIS de Pithiviers, loués par l’association à la Chambre de commerce et d’industrie (CCI)
du Loiret. Ces locaux accueillaient notamment les travailleurs sociaux en charge des mesures
de placement à domicile et recevaient les familles et enfants concernés par ces mesures.
Ces constats avaient conduit la chambre à émettre la recommandation suivante :
Rappel de la recommandation n° 7 formulée par la chambre : Veiller à garantir la santé
et la sécurité de ses salariés notamment en adoptant et tenant à jour le document unique
d'évaluation des risques de chaque établissement et s’assurer, en lien avec le
propriétaire, la CCI du Loiret, de la salubrité des locaux du CAERIS situés à Pithiviers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
4.2.2
Des mesures mises en œuvre par l’
Aidaphi tant sur les DUER que sur la
salubrité des locaux du CAERIS de Pithiviers
Le rapport d’activité associatif 2021 mentionne que
« les DUERP ont été finalisés en
2021 » et que « leur actualisation constitue un enjeu important dans la dynamique de travail
engagée ». En outre «
la démarche associative d’évaluation des risques psycho
-sociaux engagée
sur 2021-
2022 viendra compléter la démarche globale d’évaluation des risques et permettra de
dresser des
perspectives par services, inscrites dans une démarche d’amélioration de la qualité
de vie au travail
». Enfin, l’
Aidaphi fait de «
la consolidation du dispositif d’hébergement par
la recherche d’une solution immobilière sur Pithiviers pour les dispositif
s CAERIS et DELAI
[…] un enjeu majeur pour 2023
».
Selon l’
Aidaphi
, l’ensemble des services de la protection de l’enfance a réalisé son
DUER. Elle précise néanmoins que la crise sanitaire et la rotation au sein des équipes de
direction entre 2019 et 2021
n’ont pas permis toutes les actualisations nécessaires.
L’examen par la chambre du respect par l’association de ses obligations légales en la
matière a conduit au résultat suivant :
Présence des DUER et actualisation
DUER
SAEMO
18
SAEMO
36
SAEMO
41
SAEMO
45
AEP
SIE 18/36
SIE 45
CAERIS
Date de
création
Juin 2017
(non signé)
Mai 2020
(signé)
Septembre
2019
(signé)
Septembre
2020
(mention
projet mais
signé)
Septembre
2020
(mention
projet
mais
signé)
non
renseigné
(signé)
Septembre
2020
(non signé)
non
réalisé
Dernière
actualisation
Décembre
2022
non
renseigné
non
renseigné
non
renseigné
non
renseigné
Octobre
2020
non
renseigné
sans objet
Respect de
l’article
L. 4121-1 du
code du
travail
oui
non
non
non
non
non
non
non
Source : CRC à partir des DUER
fournis par l’
Aidaphi.
Ainsi, l’association ne remplit que partiellement la recommandation formulée en termes
de mise à jour annuelle du document et de prise en compte des dispositions du code du travail.
Il lui est recommandé d’y remédier.
Concernant les
risques psychosociaux, qui constituent l’un des volets des DUER,
l’association indique qu’une démarche a été engagée avec la CARSAT
3
en 2019 puis a été
reprise par une ergonome recrutée au sein de l’association. Un comité de pilotage paritaire a été
mis e
n place pour assurer le suivi de la démarche d’évaluation en cours et arrêter toutes les
3
Caisse d'assurance retraite et de la santé au travail.
ASSOCIATION AIDAPHI
33
décisions nécessaires
4
. Une nouvelle enquête a été menée par questionnaire en 2023. Les
résultats ont été présentés au comité de pilotage paritaire en juillet 2023. L’
association prévoit
d’engager un plan d’actions correctives et préventives.
Concernant spécifiquement l’état de vétusté des locaux du CAERIS de Pithiviers,
l’association indique qu’un suivi régulier des préconisations de l’inspection du travail a été fait
.
Enfin, un projet immobilier sur Pithiviers est actuellement en phase d’étude pour reloger
les activités de la protection de l’enfance sur un seul site. Il doit permettre de réunir la maison
d'enfants à caractère social (MECS), le dispositif d'accompagnement de placement à domicile
(DAPAD) et le dispositif expérimental logement et accompagnement à l'insertion (DELAI). En
conclusion, la chambre relève les démarches engagées par l’
Aidaphi pour se conformer à ses
obligations légales de suivi et résorption des risques professionnels. Elle relève néanmoins que
si l’ensemble des établissements dispose désormais de DUER, à l’exception du CAERIS, leur
actualisation annuelle prévue à l’article R. 4121
-
2 du code du travail n’est pas assurée, le plus
anci
en datant notamment de 2017. Il est en conséquence recommandé à l’association de se
conformer à ses obligations légales en actualisant désormais annuellement ces documents.
Recommandation n° 5.
: Actualiser annuellement les documents uniques d’évaluation
des risques de chaque établissement conformément aux dispositions du code du travail.
4.3
Une souplesse à apporter à l’affectation géographique des personnels
des établissements de protection de l’enfance
4.3.1
Rappel des constats établis lors du dernier contrôle
La chambre avait noté un manque de flexibilité dans la gestion des ressources humaines
au sein de l'Aidaphi
, où l’affectation des salariés était davantage liée aux établissements qu'à
l'association elle-même. Cette rigidité organisationnelle avait des répercussions sur la prise en
charge des enfants en danger. La direction de l'association avait confirmé cette situation,
soulignant que la mobilité et la flexibilité n'étaient pas bien intégrées, et que les financeurs,
c’est dire les départements, semblaient peu enclins à autorise
r cette mobilité.
La chambre avait mis en lumière plusieurs éléments liés à cette rigidité :
-
des établissements exerçaient des métiers similaires ;
-
des fluctuations d'activité importantes provoquaient des suractivités et sous-activités
inattendues ;
-
certains établissements étaient proches géographiquement ;
-
des listes d'attente importantes étaient observées malgré une suractivité ;
-
des vacances de postes étaient prolongées, parfois sans nécessité ;
4
Ce comité est composé des membres suivants : le psychologue du travail du prestataire, la directrice
générale ; le directeur des ressources humaines ; les quatre directrices et directeurs de secteur d’activité ; les six
membres élus du CSE central.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
-
des craintes pour l'emploi étaient exprimées en raison de la sous-activité de certains
services ;
-
certains établissements présentaient des déficits dus au recrutement en contrat à durée
déterminée pour pallier l'absentéisme, non couvert par les départements financeurs.
La chambre avait souligné la nécessité d'engager une mutation culturelle pour renforcer
le sentiment d'appartenance à l'association plutôt qu'aux établissements, en concertation avec
les partenaires sociaux. Elle avait recommandé à l'Aidaphi d'engager avec eux et les financeurs
une réflexion pour accroître la mobilité du personnel exerçant des métiers similaires entre des
établissements situés dans des zones géographiques proches, en priorité pour améliorer la prise
en charge des enfants en danger.
Rappel de la recommandation n° 8 formulée par la chambre : Concevoir, en interne et
en lien avec les financeurs, des zones d’intervention couvrant plusieurs établissements
connexes, afin de faciliter la mobilité géographique des personnels exerçant des métiers
similaires et ainsi améliorer la prise en charge des enfants en danger.
4.3.2
Des freins à la mobilité géographique perdurant
Le président de l’association avait répondu au précédent rapport de la chambre en
évoquant une réflexion sur le sujet de la mobilité géographique (cf. encadré ci-dessous).
Répon
se du président de l’association au rapport d’observations définitives de 2020
:
Une réflexion en cours sur le développement de la mobilité géographique
Le président de l’association avait indiqué qu’une réflexion était en cours sur le développement
de la
mobilité géographique, sur la base du volontariat, s’inspirant du modèle mis en place
pendant la crise sanitaire. Il notait toutefois que dans certains sites les résistances étaient ancrées
et allaient demander un travail au long cours, au moins pour les salariés dont le contrat de travail
ne permettait pas d'envisager une mobilité contrainte.
Il ajoutait par ailleurs qu’une réflexion était également engagée sur les possibles ajustements
des contrats de travail des salariés nouvellement recrutés afin de commencer à utiliser cette
possibilité. Dans un second temps, et si les relations entretenues avec les financeurs
permettaient de l'envisager, le président précisait qu’une discussion serait menée avec eux pour
intégrer cette éventualité dans le fonctionnement des services et en évaluer - et traiter - les
conséquences financières.
Or, si les contrats de travail sont désormais conclus avec l’association dans son
ensemble et non plus avec chaque
établissement, il apparaît qu’à ce jour la recommandation n’a
pas
été mise en œuvre. L’
Aidaphi explique cette situation par les raisons suivantes :
Tout d’abord, les services de la protection de l’enfance dépendent de cinq financeurs
différents. À cet égard, les départements et la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) mènent
des politiques qui peuvent différer. Il n’existerait aucune fongibilité entre les budgets des
différents financeurs et chacun attend de l’association qu’elle justifie de l’utilisation de ses
ASSOCIATION AIDAPHI
35
moyens au bénéfice des enfants du territoire d’implant
ation concerné. La PJJ demande des
justifications de l’utilisation des moyens dédiés à la mise en œuvre de décisions des tribunaux
judiciaires de Montargis, Orléans et Blois. Selon l’association, ce principe rend complexe la
mobilité géographique des profe
ssionnels d’un département à l’autre ou d’une activité à l’autre
au sein d’un même département.
L’association estime par ailleurs que l’affectation temporaire des professionnels sur des
missions différentes conduirait à générer des ruptures de parcours dans le suivi des jeunes.
Enfin, les contrats de travail et le bassin d’emploi des salariés ne permettraient pas, selon
l’association, d’envisager aisément des mobilités agiles permettant de répondre aux besoins
fluctuants de l’activité.
En réponse, la chamb
re relève tout d’abord que la recommandation n’a pas été suivie.
Elle n’a été abordée ni avec les organisations syndicales ni
- formellement - avec les
départements financeurs.
Elle observe ensuite que la plupart des constats rappelés ci-dessus ayant conduit la
chambre en 2019 à formuler cette recommandation demeurent. Ainsi, les services d’AEP et du
SAEMO 45, tous deux situés dans la métropole d’Orléans, sont toujours en sous
-activité. Le
manque d’attractivité pour les métiers des travailleurs sociaux tant
en termes de missions que
de rémunération, est un argument que l’
Aidaphi rappelle à plusieurs reprises dans ses réponses
et dans les commentaires des comptes administratifs des différents établissements en
suractivité. À cet égard, la recommandation de la chambre paraît apporter une partie de la
solution, en permettant à des travailleurs sociaux de réaliser l’activité d’accompagnement
d’enfants en danger.
En outre, l’association évoque l’expérience de mobilité réalisée entre le service de
réparation pénale
et celui d’investigation en indiquant que le financeur a souligné qu’il
s’agissait bien de budgets spécifiques et séparés et qu’il y avait lieu de rendre comptablement
visible et transparente cette option de pilotage de l’activité. La chambre confirme que
le suivi
de cette recommandation ne peut se concevoir qu’après la mise en place d’une comptabilité
analytique permettant d’appréhender de manière visible et transparente l’activité des
travailleurs sociaux par établissement où ils effectuent leur mission. Les modalités de cette
mobilité, notamment sur le plan comptable, doivent par nature être définies préalablement par
l’
Aidaphi
et ses financeurs. Il s’agissait d’ailleurs de la recommandation faite par la chambre.
Les arguments de la rigidité des contrats
de travail et du bassin d’emploi des salariés ne
paraissent par ailleurs pas pertinents. Déjà avancés en 2019, ils avaient été écartés par la
chambre en rappelant que le code du travail permettait, par la conclusion d’accords collectifs
avec les organisations syndicales, de modifier les contrats de travail. En outre, les nouveaux
contrats conclus prévoient cette possibilité ; les travailleurs ne sont plus rattachés à un
établissement mais à l’association dans son ensemble. De même, les bassins d’emplois de
s
établissements de l’
Aidaphi
se superposent pour nombre d’entre eux (cf. par exemple pour le
Loiret le SAEMO
45, l’AEP, et une partie du CAERIS) ou se touchent, ce qui peut permettre
des interventions du personnel par exemple dans un périmètre d’une demi
-heure de trajet.
De plus, le compte administratif du CAERIS-PEAD 2021 indique que
: « […]
pour
répondre à l’activité affaiblie par la crise sanitaire et par le calibrage territorial mais aussi pour
répondre aux besoins des jeunes du Loiret […], le CAERIS a
pris en charge des mesures
relevant des territoires Orléanais et Montargois. Ainsi, en 2021, le service a accompagné
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
27
mesures relevant d’autres MDD
5
(désormais agences départementales des solidarités - ADS)
que celle de Pithiviers (quatre mesures relevant de la MDD de Gien, douze de la MDD de
Montargis, six de la MDD et deux de la MDD ouest). Lors du COPIL de 2021 avec le
département, il avait été acté le principe de la prise en charge de mesures hors secteur territorial
de référence
[…] ».
Ainsi, il ap
paraît que le dispositif recommandé par la chambre a d’ores et déjà été mis
en œuvre par le CAERIS en lien avec le département du Loiret, ce qui témoigne de sa faisabilité
et de son intérêt.
Enfin, si la chambre comprend l’argument de la continuité pédagog
ique, notamment la
nécessité de ne pas multiplier le nombre de référents pour un même enfant, il paraît de bon sens
de considérer qu’il est préférable qu’un enfant en danger soit suivi par plusieurs référents plutôt
que par aucun ou avec des délais trop im
portants entre les visites car l’intérêt de l’enfant doit
prévaloir sur toute autre considération.
La chambre réitère en conséquence sa recommandation visant à faciliter la mobilité
géographique des personnels exerçant des métiers similaires pour améliorer la prise en charge
des enfants en danger et optimiser la masse salariale de l’association.
Recommandation n° 6.
: Concevoir, en interne et en lien avec les financeurs, des zones
d’intervention couvrant plusieurs établissements connexes, afin de faciliter la mobilité
géographique des personnels exerçant des métiers similaires et améliorer ainsi la prise en
charge des enfants en danger.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Lors du dernier contrôle, d'importantes disparités dans le nombre de mesures suivies
par les travailleurs sociaux et psychologues des établissements de protection de l'enfance ont
été constatées. Une recommandation avait été faite pour que l'association dialogue avec les
prescripteurs et les financeurs pour remédier à cette situation mais cet échange n'a pas eu lieu
formellement et les écarts se sont parfois accentués. L'association attribue la responsabilité de
ces disparités aux départements financeurs, arguant que ce sont eux qui définissent seuls les
moyens nécessaires à la prise en charge des situations géographiquement sous leur
responsabilité. La chambre réitère sa recommandation, soulignant l'importance d'échanges
entre l'association et les départements pour améliorer la prise en charge des enfants et alléger
la charge de travail des professionnels.
Concernant l'obligation d'assurer la sécurité des employés, les documents uniques
d'évaluation des risques sont finalisés dans presque tous les départements, mais ne sont pas
régulièrement actualisés, en contradiction avec l'obligation légale de suivi annuel des risques.
Au CAERIS, des problèmes de sécurité ont été résolus temporairement par la relocalisation des
enfants vers un autre site à Pithiviers et une solution immobilière pérenne est en cours d'étude.
5
Maison du département.
ASSOCIATION AIDAPHI
37
La chambre avait également souligné la nécessité d'intégrer la mobilité inter-
établissements pour rééquilibrer la charge de travail des services. Bien que des contrats de
travail aient été conclus pour les nouveaux employés couvrant l'ensemble de l'association,
aucune mobilité géographique du personnel n'a été réalisée, en l'absence d'échanges avec les
financeurs et les organisations sociales. La chambre estime que les arguments présentés par
l'association ne sont pas suffisamment convaincants et insiste sur la primauté de l'intérêt
supérieur de l'enfant. Elle réitère sa recommandation, incitant l'association à aborder ce sujet
avec les financeurs et les organisations syndicales.
LES RELATIONS AVEC LES DÉPARTEMEN
TS, L’AUTORITÉ
JUDICIAIRE ET LES AUTRES ACTEURS INSTITUTIONNELS
5.1
Rappel synthétique des constats du dernier contrôle sur les relations de
l’association avec les départements, l’autorité judiciaire et les autres
acteurs institutionnels
Lors du précédent contrôle, la chambre a établi que les relations de l’opérateur
Aidaphi
avec ses prescripteurs ou fin
anceurs des mesures de protection de l’enfance étaient bonnes,
voire excellentes, pour les départements du Cher, de l’Indre et de Loir
-et-Cher. Des tensions
persistantes étaient en revanche constatées dans le Loiret. Ces relations étaient encadrées, via
une convention tripartite, pour le Loir-et-Cher et plus informelles et inégales dans les autres
départements, en particulier s’agissant du service d’Orléans
-Pithiviers. La présence des services
départementaux dans le suivi de l’accompagnement mis en œuvre pa
r leur opérateur avait été
considérée comme assez limitée au vu de l’absence de projet pour l’enfant (PPE) ou de la faible
participation aux séances de synthèses de suivi de mesures organisées par les services.
Le contrôle de la prise en charge des enfants par les autorités permettant leur fonctionnement
et les habilitants était peu mis en pratique.
Le principe de primauté des mesures administratives, contractualisées avec la famille,
sur les mesures judiciaires, contraintes, était peu intégré aux pratiques. La chambre avait estimé
qu’il mériterait l’organisation d’une sensibilisation des travailleurs sociaux tant de l’
Aidaphi
que des services départementaux, en lien avec l’autorité judiciaire.
Enfin, par-
delà les relations avec l’autorité judiciaire et les
départements, il avait semblé
pertinent d’organiser dans un cadre informel, les relations avec les autres partenaires de la
protection de l’enfance en complément de celles avec l’autorité judiciaire et les départements.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
5.2
Le cadre conventionnel organisant la coopération des acteurs de la
protection de l’enfance au sein des départements
5.2.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
Le département, en tant que chef de file de la politique de protection de l'enfance,
coordonne la coopération entre les prescripteurs (autorité judiciaire et services départementaux
de l'aide sociale à l'enfance), ses services en tant que financeurs et l'Aidaphi en tant qu'opérateur
des mesures adoptées. L'article L. 221-4 du CASF dispose que le président du conseil
départemental organise la coordination entre les services du département et ceux chargés de
l'exécution de la mesure pour assurer la continuité et la cohérence des actions menées.
Lors d'un contrôle précédent, la chambre avait noté des modalités de coopération
diverses dans les départements où des services d'accompagnement éducatif en milieu ouvert
(SAEMO) et des dispositifs de placement à domicile étaient présents. Des conventions et
chartes existaient, mais, si de bonnes pratiques étaient relevées comme dans le département de
Loir-et-
Cher, leur étendue et mise en œuvre étaient variables. Dans le département du Loiret,
la chambre avait salué la volonté d'articuler les relations pour le SAEMO, mais recommandé
une implication de l'autorité judiciaire, l'établissement d'obligations réciproques, et des
dispositions sur les échanges d'informations dématérialisés. Pour le dispositif de placement à
domicile (DAPAD) du CAERIS, un référentiel départemental complet avait été adopté en 2018.
À la suite de ces constats, la chambre avait formulé une recommandation.
Rappel de la recommandation n° 9 formulée par la chambre : Engager une démarche
de convention tripartite définissant les modalités de mise en œuvre des mesures AED et
AEMO pour l’ensemble des établissements avec le
département concerné et l’autorité
judiciaire, sur le modèle conclu dans le Loir-et-Cher.
5.2.2
Une démarche de conventionnement engagée par l’association
L’
Aidaphi
indique que les services d’AEMO
-
AED, à l’appui des préconisations de la
chambre, ont soutenu la
formalisation des modalités de mise en œuvre des mesures relevant de
la recommandation n° 9, à travers des protocoles partagés ou des conventions dont les éléments
ont été détaillés par département.
Sur
le département de l’Indre,
la directrice du SAEMO arrivée en janvier 2022 a porté
le sujet lors des comités de pilotage organisés avec le département. Une charte datant de 2009
sert de support de travail et un protocole est en cours d’élaboration pour actualiser et préciser
les éléments de la charte conformément aux préconisations de la chambre.
Sur
le département du Loiret
, l’association indique que le service n’exerce que des
mesures judiciaires. Différentes démarches ont été engagées sans avoir abouti à ce jour.
L’
Aidaphi
évoque en particulier l’élaboration d’un guide de bonnes pratiques partenariales en
AEMO avec les associations qui doit être actualisé. Ce document existait déjà lors du premier
contrôle et la chambre avait déjà souligné sa non utilisation, ce qu’avait confirmé le directeur
ASSOCIATION AIDAPHI
39
général adjo
int du pôle citoyenneté et cohésion sociale. Sur ce point l’association n’a donc pas
avancé.
Concernant la mise en place d’instances partenariales dédiées au milieu ouvert et à
l’hébergement, l’association a évoqué la publication d’un appel à projet qui d
ate du 9 mai 2023,
pour mettre en place un service départemental
d’AEMO évolutive dont le cahier des charges
invite à présenter des modalités de partenariats. Cette démarche s’inscrirait dans les
préconisations de la chambre si elle était menée à son terme.
Sur
le département du Cher
, en 2021, une convention partenariale est venue compléter
la convention tripartite de 2016
6
fixant les procédures de partenariat et de coopération dans le
cadre des différentes mesures exercées par l’
Aidaphi sur la protection d
e l’enfance.
Ce document a pour objet de «
définir la portée et les modalités de partage d’informations entre
les services du département et les services des autres parties chargées de l’exécution de mesures
judiciaires d’investigation éducative et/ou de mesures d’action éducative en milieu ouvert
». Ce
document était en cours d’écriture lors du dernier contrôle. Néanmoins, la préconisation de la
chambre visant à étendre aux mesures d’AEMO la convention de 2016 dédiée à la procédure
des AED, n’a pas été mise en œuvre.
Sur
le département de Loir et Cher
, l’évaluation des services d’AEMO
-AED conduite
par le département prévoit dans ses préconisations finalisées en 2022 l’actualisation de la
convention existante. Le département a communiqué fin 2022 un proje
t d’actualisation qui a
été travaillé avec la directrice du service. Lors de cette réunion, le département a pris en compte
les retours des associations présentes pour aboutir à un projet d’actualisation, non signé à ce
jour.
En conclusion, si des démarches de conventionnement ont été engagées dans certains
établissements, aucune n’a abouti depuis le dernier contrôle. Concernant certains
établissements, tel le SAEMO du Loiret, cette démarche n’a pas été engagée alors que la
convention en vigueur, datant de
2009 est obsolète et n’était déjà pas mise en œuvre lors du
dernier contrôle.
En conséquence, en l’absence de mise en œuvre complète, la précédente
recommandation est réitérée. Il est demandé à l’association d’engager et faire aboutir d’ici la
fin du premi
er semestre 2024 les démarches de conventionnement pour l’ensemble des
établissements.
Recommandation n° 7.
: Engager et faire aboutir avant la fin du premier semestre 2024
les démarches de convention tripartite définissant les modalités de mises en œuvre des
mesures
d’aide
éducative à domicile (AED) et
d’action éducative en milieu ouvert
(AEMO)
pour l’ensemble des établissements avec le département concerné et l’autorité
judiciaire.
6
Convention de 2016 qui avait déjà fait l’objet d’une évaluation positive de la chambre concernant les
procédures des AED mais devait être étendue aux mesures d’AEMO en y ajoutant l’autorité judiciaire comme
partenaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
5.3
Un respect inégal de la primauté de la protection administrative sur la
protection judiciaire
Rappel du cadre juridique de la primauté
La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a préconisé le renforcement de
l’intervention éducative à domicile, en insistant sur la responsabilité parentale et en invitant
les établissements et les services à un travail en lien avec les familles.
Outre le fait qu’elle a élargi les missions de l’ASE à l’enfance en danger et non plus seulement
en risque de danger, cette loi a réaffirmé le rôle du président du conseil départemental en tant
que chef de fi
le de la protection de l’enfance, consacrant ainsi la primauté de la protection
administrative sur la protection judiciaire.
L’autorité judiciaire n’est appelée à intervenir que secondairement à l’autorité administrative
quand un mineur est en danger au
sens de l’article 375 du code civil, si :
-
il a fait l’objet d’une ou plusieurs actions mentionnées notamment à l’article L. 222
-3
du CASF
7
, et que celles-
ci n’ont pas permis de remédier à la situation ;
-
ou qu’aucune action ne peut être mise en place e
n raison du refus de la famille
d’accepter l’intervention du service de l’ASE ou de l’impossibilité dans laquelle elle se
trouve de collaborer avec ce service ;
-
ou que le mineur est présumé être en situation de danger au sens de l’article 375 du
code civ
il, mais qu’il est impossible d’évaluer cette situation ;
- ou que ce danger est grave et immédiat, notamment dans les situations de maltraitance.
5.3.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
La chambre avait relevé que la proportion des mesures d’AEMO et d’AED entre les
établissements de l’
Aidaphi était hétérogène.
Il avait été constaté le rôle prépondérant des travailleurs sociaux dans l’orientation des
mesures d’action éducative. Pourtant, la chambre a
vait
relevé qu’aucun rapport de fin de mesur
e
d’AEMO ne comportait de préconisations tendant à faire évoluer la mesure vers un AED.
Ce constat l’avait conduite à recommander au secteur de la protection de l’enfance de
mettre en place des actions de formation ou de sensibilisation, si possible en lien avec les
autorités prescriptrices, sur la primauté de la protection administrative sur la protection
7
« L'aide à domicile comporte, ensemble ou séparément :
- l'action d'un technicien ou d'une technicienne de l'intervention sociale et familiale ou d'une aide-
ménagère ;
- un accompagnement en économie sociale et familiale ;
- l'intervention d'un service d'action éducative ;
- le versement d'aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d'allocations
mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces. »
ASSOCIATION AIDAPHI
41
judiciaire et d’intégrer dans les rapports d’échéance des AEMO une mention systématique sur
la possibilité de passer à une mesure contractualisée avec la famille, si les circonstances le
permettent.
Rappel de la recommandation n° 10 formulée par la chambre : Sensibiliser les
travailleurs sociaux, en lien avec les autorités prescriptrices, à l’intérêt des mesures
administratives.
5.3.2
Des démarches de sensibilisation à la primauté des mesures administratives sur
les mesures judiciaires à poursuivre
Selon l’
Aidaphi, le principe de subsidiarité du judiciaire posé par les lois relatives à la
protection de l’enfance est porté par les cadres de proximité dans l’animation des équipes
pluridisciplinaires, dans l’animation des temps de synthèses, dans la validation des écrits
professionnels et préconisations qu’ils comportent. À titre d’illustration, l’
Aidaphi a produit
des rapports et notes concluant sur une pris
e en charge dans le cadre administratif à partir d’une
mesure initialement judiciaire.
L’association précise que cette question s’inscrit dans les échanges avec les
départements et les magistrats. Les travaux sur les conventions-protocoles-référentiels abordés
supra
viennent à l’appui de l’application du principe
de subsidiarité du judiciaire.
En outre, le plan de développement des compétences (PDC) 2023 rappelle les enjeux de
la loi de 2007 et de fait le principe de subsidiarité des mesures judiciaires.
Enfin, depuis 2019, une formation relative à la caractérisation du danger auquel l’enfant
est exposé est mise en place dans le cadre du PDC du secteur de la protection de l’enfance
8
. La
chambre a mis en regard la participation à cette formation avec les effectifs de chaque
établissement :
Effectifs en équivalents temps plein au 31 décembre 2021 des travailleurs sociaux
et psychologues par services croisés avec la participation à la formation sur l’évaluation du
danger en protection de l’enfance
SAEMO 45
SAEMO 41
SAEMO 18
SAEMO 36
Total
Travailleurs sociaux (nb d’ETP au 31
décembre 2021)
26,56
20,37
21,94
17,7
86,57
Psychologues en ETP
2,67
2,07
1,75
1,12
7,61
Total en ETP
26,56
20,37
21,94
17,7
86,57
Total des personnels (travailleurs
sociaux et psychologues) ayant
participé à la formation
19
10
10
10
49
Ratio de participation en %
72
49
46
56
57
Source : Retraitement CRC
d’après
les comptes administratifs 2021 des AEMO (18 ; 36 ; 41 ; 45) et Aidaphi.
8
Cinq sessions regroupant onze professionnels ont eu lieu depuis 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Par ailleurs
, l’hétérogénéité de la proportion des mesures administratives d’AEMO et
d’AED selon les établissements
9
relevée en 2018 a fait l’objet d’un nouvel examen. Au vu des
rapports d’activité 2022, les pourcentages s’établissent désormais co
mme suit :
Pour le service de Bourges, la proportion est de 51 % de mesures judiciaires contre 49 %
d’administratives, donc une légère amélioration au profit des AED depuis 2018.
À Blois, la proportion est de 66 % de mesures judiciaires contre 34
% d’ad
ministratives.
La situation est revenue au niveau de 2015. Il y a donc peu de changement.
Pour Châteauroux, les mesures judiciaires ne cessent d’augmenter au détriment des
mesures administratives avec une proportion respective de 80,4 % contre 19,6 %.
Ainsi, le processus de sensibilisation des travailleurs sociaux est en cours mais les écarts
relevés entre le nombre de mesures administratives et judiciaires dans les établissements ne
permettent pas d’en établir les effets. Il paraît nécessaire, qu’entre autres mesures, l’ensemble
des personnels de ces trois établissements qui n’ont pas encore participé à la formation précitée
la suivent, et que l’accent soit notamment mis sur cette primauté instituée par le législateur.
Recommandation n° 8.
: Poursuivre la sensibilisation des travailleurs sociaux, en lien
avec les autorités prescriptrices, à l’intérêt des mesures administratives.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’association a engagé une démarche de conventionnement définissant les modalités de
mise en œuvre des mesures AED et AEMO avec certains départements, à l’exception de celui
du Loiret pour le service d’AEMO. Aucune n’a abouti à ce jour. La chambre recommande à
l’
Aidaphi
d’œuvrer à leur finalisation d’ici la fin du premier semestre 2024.
Le principe de primauté des mesures administratives, contractualisées avec la famille,
sur celles, contraintes, des mesures judiciaires, était peu intégré aux pratiques. La chambre
avait invité l’association à sensibiliser les travailleurs sociaux, en lien avec l’autorité
judiciaire. Ce trav
ail de sensibilisation a effectivement été entrepris avec l’organisation de
formations ciblées mais n’a pas produit tous les effets escomptés. L’association devra
poursuivre ses efforts pour que l’ensemble de ses personnels soient formés en vue de priorise
r
les mesures administratives conformément aux dispositions du CASF.
9
Rappel données 2018 ; Pour le service de Bourges, la proportion est de 53 % de mesures judiciaires
contre 47
% d’administratives. À Blois, la proportion est de 68
% de mesures judiciaires contre 32 %
d’ad
ministratives. Pour Châteauroux, la proportion est de 76 % de mesures judiciaires contre 24 %
d’administratives. Cet écart augmente depuis 2015.
ASSOCIATION AIDAPHI
43
L’ACTIVITÉ ET L’ACCO
MPAGNEMENT DES PUBLICS
6.1
Rappel synthétique des constats du dernier contrôle sur l’activité et
l’accompagnement des publics par l’association
Signe de l’importance de
s enjeux liés à la prise en charge des enfants en danger, et
selon les informations recueillies par l’
Aidaphi, 12 % des résidents de nationalité française
hébergés fin 2019 dans ses centres d’urgence auraient été suivis par un service de protection
de l’en
fance pendant leur minorité, contre 2 à 3 % dans la population française.
S’agissant de la prise en charge par les services de l’
Aidaphi exerçant des mesures
en milieu ouvert (AEMO ou AED), les contrôles menés ont abouti à un constat global positif.
La ch
ambre n’a pu toutefois se prononcer sur la prise en charge des enfants confiés au
CAERIS, les dossiers tenus par l’établissement étant, en l’état, non auditables.
Les principales réserves émises sur les SAEMO portaient sur le respect des droits des
usagers, institués par le législateur à partir de 2002. Malgré leur ancienneté, ces dispositions
ne sont que peu respectées par les services et non intégrées concrètement dans leurs
pratiques. Un contre-exemple, montrant que cette prise en compte est possible, a été donné
par le service de Châteauroux au sein duquel 83 % des dossiers contrôlés comportaient des
documents individuels de prise en charge, contre 14 % dans un autre service. En
conséquence, la chambre appelait à mutualiser les (bonnes) pratiques entre établissements.
Des améliorations étaient également attendues dans la tenue rigoureuse des dossiers
pour certains services, dans la gestion des archives et dans l’organisation interne, notamment
pour réduire les délais de prise en charge liés à l’envoi de c
ourrier.
Enfin, la chambre appelait à revoir les modalités de gestion des listes d’attente de
prise en charge des enfants en danger, qui pouvaient dépasser plusieurs mois. Elle avait
notamment proposé, en lien avec les départements et l’autorité judiciaire
, de mettre en place
pour les AED et les AEMO des commissions de priorisation, sur le modèle de celle instituée
par le département du Cher.
6.2
La
qualité de la prise en charge par l’
Aidaphi des enfants en danger
dans le cadre du dispositif CAERIS
6.2.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle sur le dispositif CAERIS
Si la chambre avait porté une appréciation positive sur la qualité de la prise en charge
des enfants en danger par les quatre SAEMO, elle avait émis des réserves s’agissant du respect
du droit des usagers dans le cadre du dispositif CAERIS.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Les dossiers étaient en effet mal tenus notamment pour les enfants placés au sein du
DAPAD
10
. À cela venait s’ajouter la réserve formulée sur la sécurité incendie des deux MECS
(voir
supra
), l’absence d’évalu
ation de la montée en charge du dispositif DAPAD et enfin les
contradictions relevées entre les réponses de l’
Aidaphi sur le respect des droits des usagers et
les constats de la chambre.
Cette situation avait conduit la juridiction à émettre la recommandation suivante :
Rappel de la recommandation n° 11 formulée par la chambre : Garantir une prise en
charge de qualité et sécurisée des enfants placés au sein du dispositif CAERIS,
notamment par la traçabilité de son activité ainsi que par un encadrement adapté.
6.2.2
Une démarche de mise en place d’outils de traçabilité et d’encadrement des
enfants en cours de réalisation
Quatre ans après l’émission de cette recommandation, l’association ne peut garantir que
les enfants placés au sein du dispositif CAERIS bénéficient d’une prise en charge de qualité.
Elle explique cette situation par les mouvements de personnels de directi
on qu’a connu
l’établissement depuis 2021. En outre, la maison d’enfants à caractère social (MECS) et le
placement familial (PF) rencontrent des difficultés de recrutement importantes sur les postes de
travailleurs sociaux et d’assistants familiaux du fait
du manque d’attractivité de
ces fonctions.
Ces difficultés de recrutement et les remplacements qui en découlent ne favorisent pas la
continuité du travail d’équipe et la construction d’un projet de service.
Elle précise néanmoins qu’un projet de service M
ECS et un règlement de
fonctionnement sont en cours d’élaboration. Un document individuel de prise en charge (DIPC)
est en cours d’expérimentation. Par ailleurs, un cahier de transmissions a été finalisé et le chef
de service assiste à la transmission de journée. Enfin, la question de la sécurité a été prise en
compte notamment avec l’implantation de la MECS dans les locaux du DITEP à Pithiviers,
comme déjà évoqué.
L’
Aidaphi convient que les travaux sur le projet de service pour le placement familial
sont à reprendre. De même, à ce jour, ni la MECS ni le placement familial ne bénéficient
d’analyse de la pratique.
Pour le dispositif d’accompagnement au placement à domicile (DAPAD), les travaux
autour des procédures de prise en charge dans le cadre des mesures administratives et du projet
de service ont été réalisés dans le secteur protection de l’enfance. Le projet de service est en
cours. Des fiches d’intervention DAPAD ont également été mises en place.
Tout en prenant en compte les difficultés liées à la crise sanitaire associées aux
problèmes de recrutement de personnel de direction, et en relevant les efforts fournis
- notamment le règlement provisoire du problème de sécurité par la relocalisation des enfants
pris en charge par les MECS sur un autre site à Pithiviers -, la chambre estime que les efforts
doivent être poursuivis et aboutir désormais pour structurer le CAERIS et garantir une prise en
charge de qualité des enfants. Elle réitère en conséquence sa recommandation.
10
Dispositif d’accompagnement au placement à domicile.
ASSOCIATION AIDAPHI
45
Recommandation n° 9.
: Garantir une prise en charge de qualité des enfants placés au
sein du dispositif
du centre d’accompagnement éducatif résidentiel pour l’insertion sociale
(CAERIS), notamment par la traçabilité de son activité ainsi que par un encadrement
adapté.
Selon le président de l'association, une organisation transitoire assurant une prise en
charge sécurisée des enfants sur le dispositif CAERIS serait mise en place, en veillant à
respecter les normes et en effectuant les maintenances nécessaires. Pour structurer la prise en
charge, l’associati
on travaillerait activement avec les professionnels, privilégiant la co-
construction et une approche participative. Bien que cela demande plus de temps, cette méthode
viserait à garantir l'appropriation des outils et la qualité de la prise en charge au quotidien.
Il précise que tous les postes de direction du CAERIS seraient pourvus, avec le
recrutement d'une directrice en janvier 2022 et d'un chef de service pour la MECS et le
placement familial en mai 2023. La cheffe du service du placement à domicile serait en fonction
depuis 2020. La directrice aurait mis en place un plan de travail pour chaque activité,
notamment en élaborant divers outils.
6.3
La problématique des listes d’attente de prise en charge des enfants en
danger
6.3.1
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle
La chambre avait constaté plusieurs difficultés liées aux listes d’attente de prise en
charge des enfants en danger dont :
- leur longueur plus ou moins importante selon les départements ;
- des raisons
11
et des conséquences plus ou moins graves pour les enfants, induites par ces
listes d’attente. En effet, celles
-ci peuvent altérer la compréhension par les familles de la
gravité des situations en cause et grever les chances de réussite du projet éducatif voire ne
pas prendre en compte des évolutions de situations familiales intervenues pendant ce délai ;
- des incidences importantes sur les modes de gestion des SAEMO de Loir-et-Cher et de
l’Indre où les mesures en attentes sont attribuées en principe chro
nologiquement mais
peuvent aussi tenir compte de l’âge de l’enfant
(inférieur à trois ans)
ou d’un signalement
pendant la période d’attente ;
-
la mise en place d’une commission de priorisation des mesures d’AED pour le SAEMO
du Cher, qui si elle représen
te un modèle dans l’investissement du département, a pour
effet pervers de provoquer indirectement une priorisation des mesures judiciaires d’AEMO
sur les AED
12
en se limitant aux AED
; l’écart entre le nombre d’enfants avec une AED et
11
Problème de fluidité et d’adaptation du volume de prise en charge aux mouvements et absences de
personnels, durée des accompagnements.
12
La chambre avait en effet relevé que l’établissement recevait en premier les mesures d’AEMO, les
affectait aux travailleurs disponibles, puis se présentait à la commission AED en indiquant le nombre de places
restantes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
le nombre de places d
isponibles se retrouve en liste d’attente
; la différence entre AED et
AEMO est liée au caractère contraint de la mesure judiciaire, alors qu’elle est
contractualisée avec la famille pour la mesure administrative.
Ces constats avaient conduit la chambre à émettre la recommandation suivante dès
l’apparition d’une file d’attente dans la prise en charge d’enfants en danger
:
Rappel de la recommandation n° 12 formulée par la chambre : Constituer une
commission chargée de gérer la file d’attente des enfants en danger attendant d’être
pris en charge (AEMO et AED), en y associant l’ensemble des acteurs.
6.3.2
Pas de généralisation effective de commissions de priorisation chargée de gérer
les files d’attente
L’
Aidaphi indique en premier lieu que la crise sanitaire a eu des répercussions sur
l’activité des services au cours des années 2020 et 2021 et sur l’évolution de l’activité. Les listes
d’attente demeurent substantielles pour les SAEMO de Blois, Bourges et Châteaur
oux. Ainsi,
en avril 2022, ce dernier service enregistrait par exemple une liste d’attente de 60
prestations
d’AED et 55 mesures d’AEMO, soit 115 enfants en attente de prise en charge.
Selon l’association, les listes d’attente auraient désormais pour origi
ne principale les
difficultés de recrutement avec un déficit de candidatures inédit, conjugué à des conditions
salariales moins attractives que celles pratiquées par certaines collectivités territoriales.
L’association précise que les «
directions se sont appuyées sur les préconisations de la
chambre régionale des comptes pour soutenir la démarche de mise en place de commissions de
gestion de la liste d’attente à l’instar de la pratique repérée sur le département du Cher
». Par
exemple, dans le département
de l’Indre, une fiche de priorisation de situations en attente de
prise en charge a été produite et le service précise bien ne plus réaliser de priorisation des
mesures judicaires sur celles administratives.
De même, le département de Loir-et-Cher a conduit une évaluation du dispositif AEMO-
AED ayant pour objectif une meilleure compréhension des mécanismes en cours pour améliorer
les dispositifs précités en termes d’efficience et d’efficacité. La mise en place d’une commission
est l’une des préconisations du rapport d’évaluation finalisé en 2022 mais elle n’est pas encore
active. La chambre invite l'association à établir la commission de priorisation dès que possible
et au plus tard d'ici mars 2024.
Concernant le département du Loiret, le service est en sous
activité et n’est pas confronté
à une liste d’attente.
La commission existante pour les AED du département du Cher est toujours en place.
Aucun élément permettant d’attester de la fin de la priorisation des mesures judicaires sur celles
administratives n
’a été fourni. Il est en conséquence recommandé à l’
Aidaphi de mettre fin à
cette priorisation et de ne pas discriminer les mesures administratives sur celles judiciaires
s’agissant de la qualification de l’urgence de la prise en charge.
Recommandation n° 10.
: Mettre fin à la priorisation
de facto
des mesures judiciaires sur
celles administratives dans la gestion de la file d’attente du
service AEMO du Cher.
ASSOCIATION AIDAPHI
47
6.3.3
Rappel des constats faits lors du dernier contrôle sur les écrits adressés au juge
ou au département sur la prise en charge des enfants
La chambre avait examiné 120 dossiers et noté la qualité globale des rapports
d'échéance, avec une satisfaction générale des partenaires (autorité judiciaire et départements)
lors des entretiens. Cependant, le respect des dispositions de l'article L. 223-5 du code de
l'action sociale et des familles (CASF) avait été évalué, révélant des lacunes dans les rapports
d'échéance.
Il avait été observé que les objectifs initiaux n'étaient pas systématiquement inclus dans
les rapports d'échéance, et que ces derniers ne contenaient pas toujours les préconisations en
conclusion. De plus, la prise de contact entre le travailleur social et l'établissement scolaire
n'était pas toujours rapportée, bien que cela puisse être crucial pour l'autorité judiciaire ou le
département. Les professionnels de l’accompagnement éducatif en milieu ouvert (SAEMO)
n'incluaient pas de manière régulière un volet santé dans les rapports. Enfin, la nécessité
d'envoyer systématiquement des rapports circonstanciés au département pour les SAEMO avait
été soulignée conformément à l'article L. 221-4 du CASF.
En réponse à ces constats, l'Aidaphi avait été invitée à harmoniser les écrits adressés au
juge ou au département par les différents services de la protection de l'enfance, en se conformant
aux exigences du CASF, des prescripteurs, et des meilleures pratiques observées dans les
établissements.
Rappel de la recommandation n° 13 formulée par la chambre : Harmoniser les écrits
adressés au juge ou au département entre les services de
la protection de l’enfance de
l’
Aidaphi sur la base des exigences du CASF, des prescripteurs, ainsi que des meilleures
pratiques constatées dans les établissements.
6.3.4
Des actions de formation et l’élaboration de trames de documents visant à
harmoniser les écrits et améliorer leur qualité devant être poursuivies
Selon l’
Aidaphi
, le secteur protection de l’enfance a déployé des formations collectives
interservices autour des écrits professionnels.
La formation a été initiée en 2020 à raison d’une à deux sessio
ns de cinq jours par an.
Depuis le début de la formation, 25 travailleurs sociaux ou psychologues ou chefs de service y
ont participé. Cela a permis de retravailler la trame des écrits sur certains services. Le dispositif
de formation est de nouveau inscrit pour une session de formation au plan de développement
des compétences (PDC) 2023 dont certaines sont déjà réalisées ou programmées d’ici la fin de
l’année.
Par ailleurs, depuis 2019, deux groupes de travail ont été mis en place réunissant des
professionnels des différents services. Parmi les missions, un des groupes avait pour objectif de
travailler autour d’outils de bonnes pratiques sur la rédaction des rapports et la continuité des
accompagnements. Cela a permis d’élaborer des trames de certains outi
ls fondant la prise en
charge (DIPC, PPA, livret d’accueil, questionnaires de satisfaction). Une trame de rapport sur
les mesures judiciaires est en cours de finalisation, selon l’association, et devra être adaptée au
contexte de chaque type de mesures.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Q
uant à l’harmonisation sur la base des meilleures pratiques, l’association compte sur
la numérisation qui favorisera la mise en place de documents communs.
Ainsi, la chambre constate que l’association a mené diverses actions de sensibilisation
pour suivre la recommandation et souligne les efforts entrepris qui touchent environ 30 % des
personnels au 31 décembre 2022. Elle l’invite à les poursuivre.
En outre, afin d’évaluer objectivement la qualité des écrits produits et adapter les
formations, il est recom
mandé à l’association de reproduire tous les trois ans l’analyse de
120
dossiers qui avait été menée par la chambre en 2019, pour s’assurer du respect des
obligations fixées par l’article L. 223
-
5 du CASF et d’en tirer les conséquences, notamment en
termes
de formation à suivre. Pour réaliser ce sondage, l’association pourrait utilement
s’inspirer de la grille de sondage développée par la chambre à cette fin reproduite en annexe
3.
Recommandation n° 11.
: Évaluer tous les trois ans par sondage interne un échantillon
de dossier
s d’enfants accompagnés par les
services
AEMO pour s’assurer du respect des
obligations fixées par le CASF.
6.4
Le bilan global sur les dossiers des usagers
6.4.1
Rappel des constats faits lors du précédent contrôle
L'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles dispose que les
établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) doivent garantir l'accès à toute
information ou document relatif à la prise en charge à toute personne accompagnée. Dans un
contrôle précédent, la chambre avait noté des lacunes dans la tenue des dossiers d'usagers,
notamment à Blois et Orléans-Pithiviers, soulignant le besoin d'une meilleure structuration et
d'une individualisation des dossiers par enfant.
Les dossiers étaient organisés par famille et non par mesure et par enfant,
compromettant l'approche individualisée. Il était également souligné qu'une informatisation et
une harmonisation des dossiers étaient nécessaires. Un manque de confidentialité avait été
constaté, et l'association avait reconnu ne pas respecter les obligations du règlement général sur
la protection des données (RGPD).
En lien avec le respect de la confidentialité des informations, la gestion des archives de
la protection de l'enfance était jugée insuffisante, avec des écarts significatifs entre les pratiques
de Blois et Orléans-Pithiviers. Des recommandations étaient faites pour organiser une gestion
des archives assurant la confidentialité des informations et facilitant la consultation des dossiers
par les usagers.
Rappel de la recommandation n° 14 formulée par la chambre : Organiser une gestion
des archives permettant d’assurer la confidentialité des informations ainsi que leur
consultation par les usagers de manière sécurisée et facilitée.
ASSOCIATION AIDAPHI
49
6.4.2
Mise en œuvre de la recommandation visant à amélio
rer la gestion des archives
et la confidentialité des dossiers
L’association indique que le SAEMO 45 bénéficie désormais d’un local supplémentaire
en sous-
sol pour l’archivage ce qui a permis de désencombrer la salle de réunion qui contenait
ces dossiers. En outre, elle précise que la serrure du local archives principales a été réparée.
Ainsi, selon elle, toutes les archives du service seraient stockées dans des locaux sécurisés.
Elle ajoute par ailleurs que les services d’AEMO de Blois et d’Orléans ont t
ravaillé sur
la constitution des dossiers des usagers avec la création d’une procédure d’architecture du
dossier établi par enfant. Le SAEMO 41 a par ailleurs « amorcé » la dématérialisation ce qui,
selon l’association, permettrait de «
travailler et d’har
moniser les contenus des dossiers
dématérialisés et par conséquent papier ». Elle indique néanmoins que les règles de
conservation des archives nécessitent d’être retravaillées en partenariat avec les archives
départementales ce qui nécessite une reprise d
es archives sur plusieurs années. L’association
estime qu’une formation des secrétariats sera indispensable pour mener à bien cet objectif.
Au regard de ces éléments, la chambre considère que la recommandation a été mise en
œuvre. Elle invite toutefois l’
association à poursuivre et finaliser la démarche engagée
d’amélioration de l’archivage des dossiers. En outre, dans la perspective de la mise en place
d’une gestion dématérialisée des dossiers, la chambre invite l’
Aidaphi à veiller au respect du
règlement général sur la protection des données (RGPD).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le rapport de 2020 de la chambre avait évalué positivement la qualité de la prise en
charge des enfants par quatre SAEMO, mais exprimé des réserves concernant le respect des
droits des usagers dans le cadre du CAERIS. L'association avait été encouragée à garantir une
prise en charge de qualité par un encadrement adapté et une traçabilité de ses activités.
Quatre ans plus tard, malgré les efforts de structuration, des difficultés de gestion des
ressources humaines, identifiée précédemment, persistent. L'association a pris des mesures
telles que des actions de formation et la création de documents harmonisés, mais la chambre
recommande une poursuite des efforts de sensibilisation et la réalisation d'un sondage interne
tous les trois ans pour garantir le respect des obligations légales.
La chambre recommandait également une révision des modalités de gestion des listes
d'attente, suggérant la création de commissions de priorisation. Elle constate quatre ans plus
tard que des retards persistent et que certaines commissions ne respectent pas la loi.
Enfin, la chambre avait noté l'absence de confidentialité dans l'archivage des dossiers,
en particulier dans le service d'AEMO du Loiret. Cette situation a depuis lors été corrigée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
ANNEXES
Procédure
...................................................................................................
51
Établissements et services de l’Aidaphi
...................................................
52
Grille de sondage développée et utilisée par la chambre lors du
contrôle des dossiers d’usagers
..................................................................
53
Glossaire
...................................................................................................
55
Réponse
.....................................................................................................
59
ASSOCIATION AIDAPHI
51
Procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataire
Dates de
réception des
réponses
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
7 juin 2023
reçue le 8 juin
2023
M. Jean-Louis Lebray, président
de l’association «
Aidaphi »
Entretien de fin de
contrôle
18 septembre 2023
M. Jean-Louis Lebray
Délibéré de la
chambre
28 septembre 2023
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
25 octobre 2023
reçu le
30 octobre 2023
M. Jean-Louis Lebray
22 novembre 2023
Délibéré de la
chambre
19 décembre 2023
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
5 janvier 2024
M. Jean-Louis Lebray
5 février 2024
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Établissements et services de l’
Aidaphi
Source : Aidaphi (juillet 2023).
ASSOCIATION AIDAPHI
53
Grille de sondage développée et utilisée par la chambre
lors du contrôle
des dossiers d’usager
s
NOM
PRÉNOM
Nature de la
mesure : adve
ou judiciaire
(A/J)
Dossier
unique par
mineur
(L. 311-4
CASF)
Fiche de
renseignements
basiques
13
Éducateur référent
désigné opérateur
Équipe
pluridisciplinaire
constituée
Décision
insérée
Mme.
A
8/8
X
X
X
M.
J
NC
4/8
X
X
Date de la
première
décision du
magistrat ou
de l'AED
Date
d'échéance de
la mesure
Date de réception
au service
Contact pris avec la
famille (appel tél. ou
courrier si n'arrive
pas à les joindre)
Date de l'entretien
d'accueil (L. 311-
4 CASF)
Date de prise
en charge
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
XX/XX/XX
PPE établi par
l'ASE
(L. 223-1-1
CASF)
Livret
d'accueil
remis
(L. 311-4
CASF)
Charte des droits
remise (L. 311-4
CASF)
Règlement de
fonctionnement
remis (L. 311-4
CASF)
DIPC constitué
(L. 311-4 CASF)
Date de
remise du
DIPC
(15 jours
max. après
admission)
(D. 311
CASF)
X
X
X
X
X
XX/XX/XX
X
XX/XX/XX
DIPC signé
par la famille
(D. 311
CASF) ?
Possibilité
pour la
famille de
s'exprimer
(D. 311
CASF)
Recueil de l'avis du
mineur
(D. 311 CASF)
Signature
Personnalisation des
objectifs du DIPC
(D. 311CASF)
PPA-avenant
établi D.
311CASF
Date du PPA
(inférieure à
6 mois)
(D.
311CASF)
X
X
X
X
XX/XX/XX
Signature par
la famille ?
Recueil de
l'avis du
mineur ?
(signature)
Actualisation
annuelle des
objectifs et
prestations
(D. 311 CASF)
Synthèse démarrage
3 mois
Présence ASE
Synthèse
échéance
X
X
X
X
X
13
Contrôle de huit mentions basiques de la fiche de renseignements :
1.
Nom et date de naissance du mineur ;
2.
Lieux de vie du mineur ;
3.
Coordonnées des responsables légaux ;
4.
Date de la mesure ;
5.
Échéance de la mesure ;
6.
Référent éducatif ASE ;
7.
Psychologue ;
8.
Établissement scolaire fréquenté et coordonnées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Présence ASE
Rapport
d'échéance
(RE) inséré
(L. 223-5
CASF)
Date de remise au
magistrat / ASE du
rapport d'échéance
Reprise des attendus
/objectifs initiaux en
introduction du RE
Préconisations
émises en
conclusion du RE
Point santé
fait dans le
RE
(L. 223-5
CASF)
X
X
XX/XX/XX
X
X
X
X
XX/XX/XX
X
Point scolarité
fait dans le
RE (L. 223-5
CASF)
Contact
effectif pris
avec
l'éducation
nationale?
Remise d’un
rapport
circonstancié à
l'ASE en fin
d’exercice de la
mesure (L. 221-4
CASF)
Restitution à la
famille en fin de
mesure des éléments
du rapport adressé
au JA/CD (L.
223-5
CASF)
Périodicité / Suivi
des interventions
des travailleurs
sociaux
Retour sur les
partenaires
rencontrés
X
X
X
X
X
X
X
ASSOCIATION AIDAPHI
55
Glossaire
AED :
Action éducative à domicile
AEMO :
Action éducative en milieu ouvert
AEP :
Accompagnement éducatif à la parentalité
AESF :
Accompagnement en économie sociale et familiale
ANESM :
Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services
sociaux et médico-sociaux
AP :
Accueil provisoire
ARS :
Agence régionale de santé
ASE :
Aide sociale à l’enfance
ASV :
Ateliers santé ville
ATI :
Association tutélaire et
d’insertion
AVS :
Auxiliaire de vie sociale
BP :
Budget prévisionnel
CA :
Compte administratif
CA :
Conseil d’administration
CADA :
Centre d'accueil des demandeurs d'asile
CAD :
Centre d’aide à la décision
CAERIS :
Centre d'accompagnement éducatif résidentiel pour l'insertion sociale
CAF :
Caisse d’allocations familiales
CAMSP :
Centre d’action médico
-sociale précoce
CARSAT :
Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail
CARFED :
Centre d'accueil et de réinsertion des femmes en difficulté
CASF :
Code de l’action sociale et des familles
CAT :
Centres d’aide par le travail
CATTP :
Centre d’accueil thérapeutique à temps partiel
CCAS :
Centre communal d’action sociale
CCI :
Chambre de commerce et d’industrie
CD :
Conseil départemental
CDD :
Contrat à durée déterminée
CECPE :
Cadre en charge de la protection de l'enfance (= IASE: Inspecteur Aide Social à
l'Enfance, IEF: Inspecteur Enfance-Famille, etc.)
CFA :
Centre de formation des apprentis
CGCT :
Code général des collectivités territoriales
CHRS :
Centre d’hébergement et de réinsertion sociale
CHU :
Centre d’hébergement d’urgence
CIO :
Centre d’information et d’orientation
CITS :
Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires
CJF :
Code des juridictions financières
CJM :
Contrat jeune majeur
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
CJUE :
Cour de justice de l’Union européenne
CLAS :
Contrat local d’accompagnement à la scolarité
CLIS :
Classe pour l’inclusion scolaire
CLSH :
Centre de loisirs sans hébergement
CLSPD :
Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance
CMPP :
Centre médico psycho pédagogique
CMU-C :
Couverture maladie universelle complémentaire
CNSA :
Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
CPOM :
Contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
CRC :
Chambre régionale des comptes
CREAI :
Centre régional d’études, d’actions et d’informations
CRIP :
Cellule départementale de recueil, d’évaluation et de traitement des informations
préoccupantes
CROSMS :
Comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale
CVL :
Centre de vacances et de loisirs
CVS :
Conseil de la vie sociale
DAPAD :
Dispositif d’accompagnement de placement à domicile
DDAS :
Direction départementale des affaires sanitaires et sociales
DIPC :
Document individuel de prise en charge
DIPJJ :
Direction interrégionale de la protection judiciaire de la jeunesse
DGAS :
Direction générale de l’action sociale
DPDS :
Direction de la prévention et du développement social
DRE :
Dispositif de réussite éducative
DREES :
Direction de la recherche, des ét
udes, de l’évaluation et des statistiques
DTARS :
Délégation territoriale de l’agence régionale de santé
DTPJJ :
Direction territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse
DUD :
Document unique de délégation
DUER :
Document unique de résultat d
e l’évaluation des risques
DUERP :
Document unique d’évaluation des risques professionnels
EBE :
Excédent brut d’exploitation
EREA :
Établissement régional d’enseignement adapté
ERP :
Établissement recevant du public
ESAT :
Établissement et service d’
aide par le travail
ESSMS :
Établissements et services sociaux et médico-sociaux
ETP :
Équivalent temps plein
FAJ :
Fonds d’aide aux jeunes
FINESS :
Fichier national des établissements sanitaires et sociaux
GCSMS :
Groupement de coopération sociale et médico-sociale
GNDA :
Groupement national des directeurs généraux d’associations
HAS :
Haute autorité de santé
IGAS :
Inspection générale des affaires sociales
ASSOCIATION AIDAPHI
57
IP :
Information préoccupante
ITEP :
Institut thérapeutique, éducatif et pédagogique
IME :
Institut médicoéducatif
IMPro :
Institut médico professionnel
IRP :
Institutions représentatives du personnel
JAF :
Juge aux affaires familiales
JE :
Juge pour enfant
LDVA :
Lieu de vie et d'accueil
MAS :
Maison d’accueil spécialisée
MDD :
Maison du département
MDPH :
Maison départementale des personnes handicapées
MECS :
Maison d’enfants à caractère social
MIE :
Mineur isolé étranger
MJAGBF :
Mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial
MJIE :
Mesure judiciaire d’investigation éd
ucative (ancienne IOE Investigation
d'orientation judiciaire)
MNA :
Mineur non accompagné
MSA :
Mutuelle sociale agricole
ODAS :
Observatoire décentralisé de l’action sociale
ODPE :
Observatoire départemental de la protection de l’enfance
ONED :
Observatoire national de l’enfance en danger
OPP :
Ordonnance provisoire de placement
PAD :
Placement à domicile
PAIO :
Permanence d’accueil d’information et d’orientation
PCD :
Président du conseil départemental
PE :
Protection de l’enfance
PJJ :
Protection judiciaire de la jeunesse
PMI :
Protection maternelle et infantile
PPA :
Plan personnalisé d’accompagnement
PPE :
Projet pour l’enfant
PPI :
Projet personnel individualisé
PRE :
Programmes de réussite éducative
PS :
Projet de service
RAM :
Relais assistant maternel
RASED :
Réseau d’aide spécialisée aux élèves en difficulté
REAAP :
Réseau d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents
RGPD :
Règlement général de la protection des données
RSA :
Revenu de solidarité active
SAAAIS :
Serv
ice d’aide à l’acquisition de l’autonomie et à l’intégration scolaire
SAEMO :
Service d’action éducative en milieu ouvert ou à domicile
SAEMO 18 :
Service d’action éducative en milieu ouvert ou à domicile de Bourges
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
SAEMO 36 :
Service d’action éducative
en milieu ouvert ou à domicile de Châteauroux
SAEMO 41 :
Service d’action éducative en milieu ouvert ou à domicile de Blois
SAEMO 45 :
Service d’action éducative en milieu ouvert judiciaire d’Orléans
-Pithiviers
SAEP :
Service départemental d’accompagn
ement éducatif la parentalité
SAF :
Syndrome d’alcoolisation fœtale
SAFEP :
Service d’accompagnement familial et d’éducation précoce
SAFT :
Service d’accueil familial thérapeutique
SAO :
Service d’accueil et d’orientation
SAVS :
Service
d’accompagnement à la vie sociale
SESSAD :
Service d’éducation spécialisé et de soins à domicile
SIAO :
Service d’intégration d’accueil et d’orientation
SIE :
Service d’investigation éducative
SIE 45-41 :
Service interdépartemental d’investigation éduc
ative Loiret, Loir-et-Cher
SIE 18-36 :
Service d’investigation éducative interdépartemental Cher et Indre
SIREN :
Système informatique du répertoire des entreprises
SPIJ :
Service psychiatrique infanto-juvénile
SROS :
Schéma régional d’organisation sa
nitaire
SRP :
Service de réparation pénale
SROSS :
Schéma régional d’organisation des services de santé
SSEFIS :
Service de soutien à l’éducation familiale et à l’intégration scolaire
TDC :
Tiers digne de confiance
TISF :
Technicien d’intervention soc
iale et familiale
UDAF :
Union départementale des associations familiales
URIOPSS :
Union régionale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratif
sanitaires et sociaux
VAD :
Visite à domicile
ASSOCIATION AIDAPHI
59
Réponse
ASSOCIATION AIDAPHI
1
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d’Escures
BP 2425
45032 Orléans Cedex 1
Tél. : 02 38 78 96 00
centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/fr/crc-centre-val-de-loire