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13, rue Cambon
75100 PARIS CEDEX 01
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www.ccomptes.fr
CINQUIEME CHAMBRE
TROISIEME SECTION
S2024-0069-1
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LA GESTION DES RESSOURCES
HUMAINES DU MINISTERE DU
TRAVAIL
Exercices 2015-2022
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 10 novembre 2023.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
1
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
1
PROCÉDURES ET MÉTHODES
.................................................................................
4
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
..............................................................................................
10
INTRODUCTION
.........................................................................................................
11
1
UNE PERFORMANCE DE SERVICE À AMÉLIORER
.....................................
13
1.1
La stratégie RH doit encore être concrétisée par un projet de direction
pour produire ses pleins effets
..........................................................................
13
1.1.1
Des «
sept piliers de la transformation
» au
« plan de
transformation RH et managérial
»
........................................................
13
1.1.2
Des lignes directrices réduites aux seules obligations
réglementaires
.........................................................................................
14
1.2
La DRH doit être davantage au service des directions métiers et des
services déconcentrés
.......................................................................................
16
1.2.1
Une réorganisation ambitieuse de la DRH aux effets peu probants
........
16
1.2.2
Une déconcentration de la fonction RH à consolider
..............................
18
1.3
La DRH doit procéder à une «
mue numérique
»
.............................................
19
1.3.1
Des données insuffisamment fiables
.......................................................
20
1.3.2
Un retard à combler dans la dématérialisation du processus de paie
......
21
1.3.3
Un suivi hétérogène et disparate du temps de travail et du
télétravail
.................................................................................................
21
1.3.4
Une culture numérique insuffisamment répandue
..................................
21
1.3.5
Une feuille de route et une gouvernance du SIRH à mettre en place
sans tarder
................................................................................................
22
2
UNE BAISSE DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DO
NT L’IMPACT EST
DIFFICILE À ÉVALUER
.....................................................................................
24
2.1
Une baisse significative des effectifs, affectant exclusivement les
services déconcentrés
.......................................................................................
24
2.1.1
Une baisse tendancielle importante des effectifs jusqu’en 2020
.............
24
2.1.2
Une baisse des effectifs intégralement portée par les services
déconcentrés
............................................................................................
25
2.1.3
Une augmentation de la part des agents contractuels dans les
effectifs
....................................................................................................
27
2.1.3.1
Les collaborateurs occasionnels
.............................................................................
27
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
2
2.1.3.2
Une augmentation de la part des agents contractuels liée aux tensions de
recrutement et à la crise sanitaire et non aux nouvelles possibilités ouvertes
par la loi du 6 août 2019
.........................................................................................
28
2.1.3.3
Les postes liés à la crise
.........................................................................................
29
2.1.3.4
Des lourdeurs dans la gestion des agents contractuels
...........................................
30
2.1.3.5
Le recrutement des alternants
.................................................................................
30
2.1.4
Une évolution de la structure des effectifs qui pèse sur la masse
salariale
....................................................................................................
31
2.1.4.1
L’évolution de la masse salariale
...........................................................................
31
2.1.4.2
L’évolution de la structure des effectifs
.................................................................
31
2.1.4.3
Les mesures catégorielles et indemnitaires
............................................................
33
2.1.4.4
Le coût des modalités de mise en œuvre de la réforme de l’organisation
territoriale de l’État
................................................................................................
33
2.2
Un suivi et une analyse des besoins en effectifs insuffisants
...........................
35
2.2.1
Un suivi des effectifs artisanal et chronophage
.......................................
35
2.2.1.1
Un suivi des effectifs à automatiser en expérimentant un nouvel outil de
pilotage 35
2.2.1.2
Une clarification nécessaire des rôles entre la DFAS et la DRH dans le
pilotage des effectifs
...............................................................................................
36
2.2.1.3
Une gestion défaillante et un manque de rigueur dans le suivi des mises à
disposition
..............................................................................................................
36
2.2.1.4
Un rattachement budgétaire des agents occupant des fonctions support à
clarifier 37
2.2.2
Des tableaux de bord et indicateurs de gestion très largement
insuffisants
..............................................................................................
38
2.2.2.1
Des tableaux de bord à développer
.........................................................................
38
2.2.2.2
Un ratio d’efficience de la fonction RH à revoir
....................................................
39
2.2.3
Les limites des travaux sur l’adéquation des moyens aux missions
.......
41
2.2.4
Un suivi des postes à revoir
.....................................................................
42
3
LES INITIATIVES POUR
DÉVELOPPER L’ATTRAC
TIVITÉ DU
MINISTÈRE DOIVENT ÊTRE PROLONGÉES
..................................................
47
3.1
L’inspection du travail est confrontée à un déficit d’attractivité qui a
conduit à la mise en place d’un plan d’actions à ce jour peu efficace
.............
47
3.1.1
Les difficultés de recrutement au sein de l’inspection du travail
............
47
3.1.2
Les résultats partiels du plan d’actions relatif à l’inspection du
travail
.......................................................................................................
48
3.1.3
Les travaux de gestion prévisionnelle des ressources humaines
.............
49
3.2
Des chantiers sont en cours pour dynamiser la gestion des ressources
humaines
...........................................................................................................
50
3.2.1
Une dynamique managériale à amplifier
................................................
50
3.2.1.1
La formation et l’accompagnement des managers
.................................................
50
3.2.1.2
De nouveaux moyens pour l’encadrement supérieur et dirigeant
...........................
51
3.2.1.3
L’accompagnement individuel et collectif des agents en difficulté
........................
51
3.2.1.4
Des leviers de management qui peuvent encore être activés
..................................
52
3.2.2
Les effets de la politique engagée en matière d’égalité entre les
hommes et les femmes
............................................................................
55
3.2.2.1
Des avancées en matière de promotion de l’égalité entre les femmes et les
hommes 55
3.2.2.2
Une politique active d’inclusion des personnes en situation de handicap
..............
58
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
3
3.2.3
Une politique ambitieuse de qualité de vie au travail difficilement
évaluable
..................................................................................................
59
3.2.3.1
Des dispositifs en faveur de la prévention, de la santé et de la sécurité au
travail à consolider
.................................................................................................
59
3.2.3.2
Des innovations en faveur de la qualité de vie au travail qui restent à évaluer
......
61
3.2.3.3
Une gestion et un suivi du temps de travail insuffisants
.........................................
62
3.3
Des écarts de rémunération qui persistent et pénalisent l’attractivité du
ministère
...........................................................................................................
64
3.3.1
Un bilan de la réforme du régime indemnitaire en demi-teinte
..............
64
3.3.1.1
Le déploiement du Rifseep
.....................................................................................
64
3.3.1.2
Les autres indemnités
.............................................................................................
67
3.3.2
La question de la rémunération reste au cœur de l’attractivité du
ministère
..................................................................................................
69
3.3.2.1
La rémunération des agents titulaires
.....................................................................
69
3.3.2.2
La rémunération des agents contractuels
................................................................
70
3.3.2.3
Une convergence indemnitaire à la fois insuffisante et incohérente avec les
logiques managériales
............................................................................................
71
CONCLUSION
..............................................................................................................
74
ANNEXES
......................................................................................................................
75
Annexe n° 1.
Organigrammes successifs de la DRH
..................................
76
Annexe n° 2.
Éléments d’histoire institutionnelle relative à la fonction
RH au ministère chargé du travail
....................................................................
78
Annexe n° 3.
La convergence indemnitaire de 2022
..................................
80
Annexe n° 4.
Sanctions émises par la DRH
................................................
83
Annexe n° 5.
Résultat des enquêtes sur les activités opérationnelles
(EAO)
84
Annexe n° 6.
Le SIRH des ministères chargés des affaires sociales
...........
85
Annexe n° 7.
La masse salariale du ministère chargé du travail
.................
86
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
4
PROCÉDURES ET MÉTHODES
En application de l’article L. 143
-6 du code des juridictions financières, la Cour des comptes rend
publics ses rapports.
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres thématiques que
comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres ou plusieurs chambres
régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et
enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de leurs
membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un contrôle
ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite,
sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a
lieu, après audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport
d’instruction, comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et
définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins
trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre
-rapporteur et veille à la qualité des
contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication
d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se
propose de publier, aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux
autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses sont mises en ligne
sur le site de la Cour.
Le présent rapport a été réalisé par une équipe de rapporteurs de la cinquième chambre. Le
lancement de l’enquête a été notifié
le 15 mars 2022 au secrétaire général des ministères chargés
des affaires sociales (SGMAS), au directeur des ressources humaines (DRH) du secrétariat
général
, au directeur régional de l’
économie
, de l’emploi, du travail et des solidarités Grand Est
(Dreets), au contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), à la déléguée
interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État, à la directrice du budget, à la directrice
générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP),
au délégué général
à l’emploi et
à la formation professionnelle (DGEFP), au
directeur de l’animation, de la recherche, des études
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
5
et des statistiques (Dares), au directeur
de l’institut national du travail, de l’emploi et de la
formation professionnelle (Intefp) et au directeur général du travail (DGT).
Le contrôle a porté sur la
gestion des ressources humaines du ministère du travail, de l’emploi et
de l’insertion
et intervient dix ans après le lancement de la démarche «
ministère fort
» qui
redéfinissait les objectifs des services chargés du travail et de l’emploi
. Le rapport analyse
l’évolution, sur la période 2015
-2022, des ressources humaines du ministère ainsi que la manière
dont il conduit sa politique en la matière et gère les effectifs.
Quatre-vingts entretiens ont été réalisés avec les principaux interlocuteurs, et un déplacement dans
la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités Grand Est
(Dreets)
a été effectué. Les entretiens ont concerné :
• l’analyse de la stratégie RH dont, en particulier, les nouvelles lignes directrices de gestio
n
adoptées en application de la loi du 6 août 2019 ;
• l’organisation de la fonction RH, sa déconcentration et la pratique du dialogue de gestion,
notamment avec les structures déconcentrées dans le cadre de la réforme de l’organisation
territoriale de l’É
tat (OTE) ;
le pilotage et les outils de gestion, notamment informatiques, de la DRH des ministères chargés
des affaires sociales ;
• l’adéquation des emplois aux besoins et la gestion prévisionnelle des ressources humaines
(GPRH) ainsi que celle des agents aux emplois ;
• les rémunérations dont l’impact de la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant aux fonctions,
aux sujétions, à l’expertise et à l’expérience (Rifseep), et la maîtrise de la masse salariale
;
• les carrières, dont le bilan RH de la réforme de l’inspection du travail et la place des agents
contractuels dans les effectifs ;
• le temps de travail, l’absentéisme et la qualité de vie au travail (QVT) ;
• l’égalité entre les femmes et les hommes et la diversité ;
• le management et le dial
ogue social.
Les observations définitives ont été délibérées par la cinquième chambre, lors de la séance du
10 novembre 2023, présidée par Mme Démier, et composée de MM. Duboscq et Rivoisy,
conseillers maîtres, ainsi que, en tant que rapporteurs, MM. Ben Miled et Gomet, conseillers
référendaires en service extraordinaire, assistés de Mme Mezbourian, vérificatrice et, en tant que
contre-rapporteur, M. Aulin, conseiller maître. Les observations définitives de la Cour des comptes
sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour et des chambres régionales des comptes :
www.ccomptes.fr
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
6
SYNTHÈSE
Au 31 décembre 2021, le ministère chargé du travail disposait au sein du programme
budgétaire 155
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail
de
8 360 équivalents temps plein annuels travaillés (ETPT) répartis entre ses directions
d’administration centrale (direction générale du travail
-
DGT, direction de l’analyse, de la
recherche, de l’évaluation et des statistiques
- Dares, dé
légation générale à l’emploi et à la
formation professionnelles - DGEFP, une partie des agents du secrétariat général et des cabinets
des ministres chargés du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle) et ses services
déconcentrés (directions
régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités –
Dreets
et directions départementales
DDETS).
La gestion des ressources humaines est assurée par la direction des ressources humaines
(DRH), rattachée au secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS),
et par un réseau de correspondants « ressources humaines » de proximité dans les services
(bureaux de gestion des ressources humaines en administration centrale et pôles RH des Dreets).
La DRH assure ses missions en partenariat avec la direction du budget (ministère
délégué chargé des comptes publics) et la direction des finances, des achats et des services
(DFAS) du SGMAS, mais aussi avec le centre interministériel de services informatiques relatifs
aux resso
urces humaines (Cisirh), qui met à disposition une partie des systèmes d’information
RH, et la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) qui
formalise la stratégie de l’État employeur. Le rôle de la direction générale des fi
nances
publiques (DGFiP) est en outre central pour le paiement de la rémunération des agents.
Une baisse significative des effectifs
Les effectifs du ministère chargé du travail
(aujourd’hui ministère du travail
, du plein
emploi et de la formation professionnelle) ont diminué de 15 % depuis 2015 pour atteindre
8 360
ETPT en 2021. Cette baisse est liée non seulement à des suppressions d’emplois mais
aussi au transfert de 603 ETPT en 2021 au ministère de l’intérieur dans le cadre de la réforme
de l’organisation territoriale de l’État. Hors transferts, la diminution des emplois est de 9
% sur
la période
, ce qui reste significatif. Les réductions d’effectifs ont été en totalité portées par les
services déconcentrés
: l’effectif du niveau central a même augment
é de 6 % sur la période
2015-2021.
L’évolution de la structure des effectifs
-
notamment l’augmentation de la part des
agents de catégorie A (passée de 36 % à 58 % entre 2015 et 2021) et la diminution corrélative
de la part des agents de catégorie C -, ainsi que les mesures catégorielles et le glissement
vieillesse technicité (GVT), expliquent que la masse salariale du ministère chargé du travail ait
moins baissé que les effectifs (respectivement 8 % et 15 %) : elle représentait 567
M€ en 2021.
La DRH a me
né des travaux d’analyse de l’allocation entre les moyens et les missions
(dits «
AMM
») dans les services déconcentrés. Ils permettent de constater le caractère plus ou
moins équitable de la répartition des effectifs entre les différents territoires. Ces travaux ne sont
cependant pas suffisants pour conclure à un éventuel sous-effectif au regard des besoins, qui ne
sont pas suffisamment évalués.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
7
Un suivi des effectifs défaillant
Le suivi et l’analyse des besoins en effectifs sont insuffisants. La DRH ne di
spose
d’aucun tableau de bord, pour elle comme pour les correspondants RH au sein des différentes
structures du ministère. Le suivi des effectifs est effectué de manière artisanale, hors du système
d’information, ce qui est chronophage et inefficient. Les
taux de vacance de poste ou
d’absentéisme et les délais de recrutement sont inconnus. Il
est donc nécessaire
d’élaborer un
tableau de bord mensuel de suivi de la gestion des ressources humaines, dont une extraction
puisse être transmise à chaque direction
d’administration
centrale et service déconcentré au
périmètre qui le concerne.
L’absence de restitutions automatisées est avant tout liée à la qualité insuffisante des
données des logiciels RH. La DRH présente en outre un retard dans la dématérialisation et
l’
architecture de ses systèmes informatiques de suivi du temps de travail est trop morcelée,
empêchant toute utilisation centralisée des données. Face à cette situation, il faut définir
rapidement une feuille de route numérique et une gouvernance des sys
tèmes d’information RH
afin de combler le retard, de mettre à profit les logiciels existants pour améliorer le pilotage et
l’efficience de la DRH et d’influer sur le Cisirh pour une meilleure prise en compte des besoins
des utilisateurs dans la conception
des logiciels qu’il met à leur disposition. La DRH pourrait
notamment, en partenariat avec la direction des finances, des achats et des services,
expérimenter le module de pilotage des effectifs proposé par le Cisirh afin d’automatiser le
suivi des effectifs.
La DRH doit aussi améliorer le suivi des postes occupés par les agents et de leurs
missions, au-
delà du seul suivi des enveloppes d’ETPT ouvertes en loi de finances. Il s’agit
d’une condition
sine qua non
pour une connaissance et une analyse fine des évolutions des
activités et des besoins en ressources humaines
du ministère. Ce suivi précis est d’autant plus
nécessaire que la réforme de l’organisation territoriale de l’État donne aux préfets la possibilité
de réaffecter des effectifs d’un programme bu
dgétaire sur un autre. Il est indispensable que la
DRH puisse mesurer l’impact précis de ces mouvements sur ses effectifs et sur les missions qui
pourraient, de ce fait, ne plus être exercées.
Par ailleurs, la DRH n’est pas en mesure d’établir la liste
des agents mis à disposition
par le ministère au profit d’autres organismes.
Les mises à disposition gracieuses doivent cesser.
En outre, certains agents sont mis à disposition sans que cela soit prévu par une convention, ou
le sont
dans le cadre d’une conven
tion non à jour. Cette situation, irrégulière, doit être corrigée
sans délai.
Une organisation insuffisamment tournée vers les directions
utilisatrices
Des réflexions engag
ées à partir de 2018 ont abouti à la formalisation d’un plan de
transformation RH et managérial et à une réorganisation de la DRH. Le déploiement de cette
dernière a été entravé par la crise sanitaire et n’a pas produit les effets escomptés
, notamment
en ce qui concerne le développement de la transversalité. Au contraire, le nouvel organigramme
a complexifié la compréhension par les partenaires de la DRH du partage des tâches entre les
différents bureaux. La création des secrétariats généraux communs départementaux en janvier
2021 a, de surcroît,
démultiplié le nombre d’interlocuteurs.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
8
Cela do
it conduire la DRH à réfléchir à la mise en place d’une organisation des bureaux
de gestion non par corps, comme c’est le cas actuellement, mais par service ou structure pour
faciliter la relation du réseau RH de proximité avec elle. La DRH doit être «
au service des
services
» et fournir à ses correspondants les moyens de remplir leurs fonctions, le cas échant
en formalisant avec eux une convention de partenariat qui précise les engagements de chacune
des parties.
Des chantiers en cours pour améliore
r l’attractivité du ministère
Les données les plus récentes relatives aux concours organisés par le ministère,
notamment pour l’inspection du travail, montrent un
net
déficit d’attractivité du ministère, qui
s’aggrave
depuis plusieurs années : en 2022, il
n’y avait que 400 candidats au concours
d’inspecteur du travail alors que le ministère avait
ouvert près de 200 postes.
Face à cette situation, un plan d’action
s a été établi en 2021, principalement pour
l’inspection du travail, qui regroupe 42 % des effe
ctifs du ministère ; les résultats ne pourront
être observés que dans la durée. Les travaux de gestion prévisionnelle doivent cependant aussi
concerner les autres personnels du ministère. Les réflexions sur la marque employeur et le plan
d’actions «
de transformation RH et managérial
» défini en 2021 doivent être menés à leur
terme.
Plusieurs pans de la gestion des ressources humaines font l’objet de chantiers
dynamiques, au premier rang desquels le management. Un plan ambitieux de formation et
d’accompagn
ement des managers a été mis en place depuis cinq ans. Il doit être amplifié pour
concerner l’ensemble
de ces derniers
. La politique en faveur de l’égalité entre les femmes et les
hommes obtient
des résultats probants. L’enjeu de la qualité de vie au trava
il est aussi traité
avec volontarisme même si sa concrétisation demeure encore partielle.
Cependant, le chantier des rémunérations au sein du ministère reste ouvert. En la
matière, le ministère chargé
du travail est loin d’avoir toute latitude puisque l’é
volution des
rémunérations est avant tout liée aux stratégies interministérielles fixées par le ministère chargé
de la fonction publique.
La mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement
professionnel (Rifseep), qui s’est étalée entre 2015 et 2017, n’a
globalement pas donné lieu à des augmentations sensibles de la rémunération des agents.
Comparée aux autres ministères, la rémunération moyenne des agents des corps communs
employés par le ministère chargé du travail se situe à un niveau inférieur et a justifié des mesures
de convergence indemnitaire au premier semestre 2022. Celles-
ci, pour substantielles qu’elles
aient été (8,2
M€ pour l’ensemble des ministères chargés des affaires sociales, dont 3,1 M€
pour le ministère chargé du travail),
n’ont pas permis d’atteindre les niveaux de rémunération
des autres ministères les plus élevés. De plus, ces évolutions de régime indemnitaire, forfaitaires
et déconnectées du niveau de responsabilité et de la manière de servir, posent question quant à
leur cohérence avec les logiques managériales liées au Rifseep. Enfin, elles engendrent d’autres
écarts avec certains corps du ministère, notamment celui des inspecteurs du travail. Des
réflexions sont donc en cours sur une réévaluation de leur régime indemnitaire, qui doit
accompagner les chantiers d’organisation interne et de modernisation de l’inspe
ction du travail.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
9
Un succès limité pour le ministère des innovations de la loi de
transformation de la fonction publique de 2019
La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique n’a eu, au
périmètre du
ministère chargé
du travail, qu’une por
tée limitée.
La suppression de l’obligation de passage en commission administrative paritaire pour
un certain nombre de décisions individuelles a simplifié la gestion des avancements, des
promotions et des mobilités notamment. En termes de dialogue social, en suppriman
t l’instance
centrale donnant un avis sur ces décisions, elle a renforcé le poids des décideurs de proximité
(directeurs d’administration centrale, directeur régionaux déconcentrés) dans les décisions et
déplacé à ce niveau les discussions syndicales relatives aux situations individuelles. Le
ministère a adopté des lignes directrices de gestion qui reprennent, pour l’essentiel, des règles
de gestion précédemment appliquées et qui n’ont aucune portée pluriannuelle.
Les innovations juridiques phares de la lo
i n’ont par ailleurs pas rencontré de succès
:
aucun contrat de projet n’a été signé et les ruptures transactionnelles restent marginales.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
10
RECOMMANDATIONS
À
l’issue de son contrôle, la Cour formule les recommandations
de gestion suivantes :
Recommandation n° 1.
(secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales,
DRH) : Mettre en place une feuille de route numérique pour la DRH dès 2024.
Recommandation n° 2.
(DRH,DFAS) : Expérimenter, dès 2024, le module de pilotage des
effectifs proposé par le centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources
humaines (Cisirh) afin d’automatiser le suivi des effec
tifs.
Recommandation n° 3.
(secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales,
DRH) : Mettre fin aux mises à disposition gracieuses de personnels.
Recommandation n° 4.
(DRH) : Élaborer un tableau de bord mensuel de suivi de la gestion
des ressources humaines, dont une extraction puisse être transmise à chaque direction
d’administration centrale et service déconcentré au périmètre qui le concerne.
Recommandation n° 5.
(DRH) : Assurer un suivi centralisé des postes sur lesquels les agents
sont affectés, permettant notamment de calculer le taux de vacance des postes par structure.
Recommandation n° 6.
(DGAFP, Cisirh, DRH) : Interfacer le système d'information de
gestion des ressources humaines RenoiRH avec le site internet
Choisir le service public
afin
d’automatiser le suivi des délais de recrutement.
Recommandation n° 7.
(DRH) : Achever le plan de transformation des ressources humaines
et managérial engagé en 2021.
Recommandation n° 8.
(DRH)
: Systématiser la participation de l’ensemble des encadrants
du ministère aux propositions d’accompagnement ou
de formation au management.
Recommandation n° 9.
(DRH)
: Organiser la campagne annuelle d’évaluation des agents du
ministère de manière à ce que l’ensemble des agents soit évalué.
Recommandation n° 10.
(DRH)
: Développer un outil de suivi automatisé de l’absentéisme,
du temps de travail et du télétravail.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
11
INTRODUCTION
Ces observations sur la gestion des ressources humaines du ministère chargé du travail
portent uniquement sur les effectifs de ce ministère
donc rattachés au programme budgétaire
155
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail
et non sur ceux
d’autres ministères chargés des affaires sociales rattachés au programme
budgétaire 124
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
, même si la gestion du personnel est
mutualisée au sein d’un secrétariat
général des ministères des affaires sociales (SGMAS) et
d’une direction des ressources humaines
(DRH) communs.
Le ministère du travail, du p
lein emploi et de l’
i
nsertion prépare et met en œuvre la
politique du Gouvernement principalement
dans les domaines du travail, de l’emploi, de
l’apprentissage, de la formation professionnelle, du dialogue social et de la
prévention des
accidents du travail et des maladies professionnelles.
Les fonctions support du ministère (finances, ressources humaines, affaires juridiques
et marchés, systèmes d’information) sont assurées par le secrétariat général des ministères
chargé
s des affaires sociales, qui œuvre aussi pour le compte des ministères chargés de la santé
(ministère de la santé et de la prévention) et de la solidarité (ministère des solidarités, de
l’autonomie et des personnes handicapées). La direction des ressources
humaines lui est
rattachée.
Le programme budgétaire 155
Conception, gestion et évaluation des politiques de
l'emploi et du travail
, rattaché à la mission
Travail et emploi
, regroupe l’ensemble des
ressources humaines du ministère chargé du travail, soit 8 360 ETPT
1
au 31 décembre 2021
représentant une masse salariale de 567
M€ (3
% des crédits exécutés de la mission
Travail et
emploi
en 2021). Les services déconcentrés, directions régionales
de l’économie, de l’emploi,
du travail et des solidarités (Dreets) et directions départementales de
l’emploi,
du travail et des
solidarités (DDETS), emploient 85 % des agents contre 15
% pour l’administration centrale.
L’inspection du travail représente
42 % des effectifs du ministère.
D
epuis une quinzaine d’années, les administrations de l’État ont été soumises à un
objectif de maîtrise, voire de diminution de leurs effectifs. Le ministère du travail, du plein
emploi et de l’insertion
y a contribué avec une baisse significative de son
plafond d’emplois
.
Au-delà de la m
aîtrise de la masse salariale, le ministère est confronté à d’autres enjeux
importants :
-
enjeu de compétences pour s’assurer que les administrations disposent des agents
dont elles ont besoin (recrutement, formation, gestion prévisionnelle) ;
-
enjeu managérial pour donner du sens au travail des agents du ministère ;
-
enjeu de qualité de vie au travail
, mais aussi de promotion de l’égalité entre les
femmes et les hommes ;
-
enjeu informatique et numérique pour assurer une gestion moderne, efficace et
sécurisée des différents processus et le pilotage de la fonction RH.
1
Équivalents temps plein travaillé
: l’ETPT est l’unité de calcul des effectifs des administrations publiques. On
décompte un ETPT lorsqu’un agent a travaillé toute l’année à temps plein.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
12
Le contrôle de la Cour est intervenu alors qu’une réorganisation de la direction des
ressources humaines (2019), la crise sanitaire (2020-2021)
et la réforme de l’organisation
territoriale de l’É
tat (2021) ont bouleversé les habitudes et les méthodes de travail des services
centraux et déconcentrés.
Ces observations définitives mettent
en lumière la nécessité d’améliorer l’organisation
et les outils de la direction des ressources humaines (1), ainsi que le suivi des emplois et
l’analyse des besoins
(2). La Cour invite également à poursuivre les efforts déployés pour
renforcer l’attractivité du ministère (3).
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
13
1
UNE PERFORMANCE DE SERVICE À AMÉLIORER
La direction des ressources humaines (DRH) des ministères chargés des affaires sociales
a lancé, depuis 2019, de nombreuses réflexions pour définir une stratégie. Celle-ci doit
désormais se concrétiser par la formalisation d’un projet de direction (1.1), une organisation
qui soit davantage
« au service des services
» (1.2) et une très forte évolution des systèmes
d’information (1.3).
1.1
La stratégie RH doit encore être concrétisée par un projet de direction
pour produire ses pleins effets
1.1.1
Des «
sept piliers de la transformation
» au
« plan de transformation RH et
managérial
»
Par une circulaire du 24 juillet 2018, le Premier ministre avait demandé aux ministres
de lui soumettre des propositions visant, d'une part, à transférer l'ensemble des décisions qui
pourraient être exercées au niveau déconcentré et, d'autre part, à repenser l'organisation et le
fonctionnement des administrations centrales en tenant compte de la réforme de l'organisation
territoriale de l'État. Ces propositions de transformation ont permis de dégager des axes de
réforme, retranscrits dans la circulaire du 5 juin 2019 relative à la transformation des
administrations centrales et aux nouvelles méthodes de travail, consistant notamment à
r
enforcer l’efficacité des administrations centrales
et à aller le plus loin possible en matière de
déconcentration.
L’action du précédent directeur des ressources humaines arrivé le 26 novembre 2018
s’est inscrite dans l’esprit de cette circulaire ainsi que dans
celui de la loi de transformation de
la fonction publique du 6 août 2019
dont l’objet étai
t notamment de modifier le cadre et les
pratiques du dialogue social dans la fonction publique et de faciliter le recours aux agents
contractuels. Une démarche intitulée «
les chemins de la transformation
» a été lancée en
juin 2019 en sollicitant trois instances différentes : un « club des 30
» composé d’agents non
encadrants, un comité des partenaires et usagers composé de représentants des directions
d’administration centrale
et services déconcentrés, et la communauté managériale composée
des encadrants. Les travaux
ont conduit à l’élaboration d’un cahier des charges
à usage interne
valorisant la transversalité, l’initiative, l’autonomie et l’intelligence collective.
La démarche proposée, articulée autour de «
sept piliers de la transformation
», a
conduit à l’élaboration d’un «
plan de transformation RH et managérial
», lancé à la demande
de la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion
. Le plan reprend sept orientations :
-
le développement des compétences : mise à jour des référentiels métiers, élaboration de
plans pluriannuels de développement des compétences, réalisation d’une cartographie
prospective (projection des ressources et des flux, métiers à risque, compétences critiques,
répartition géographique, etc.) ;
-
efficience et bienveillance managériale : accompagnements managériaux collectifs et
individuels sous diverses formes avec la création de parcours de formation spécifiques ;
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
14
-
parcours professionnels
: constitution de viviers grâce à l’optimisation des revues des
cadres et au renforcement de la formation des conseillers mobilité carrière (CMC) ;
-
optimisation, professionnalisation et diversification des recrutements : ouverture de postes
au concours externe d’inspecteur du travail (100 en
2021, 200 en 2022), par la voie du
détachement (25 en 2021) et par la voie du troisième concours (25 en 2021). Un concours
à affectation locale de secrétaire administratif a été ouvert (32 postes en 2021) afin de
renforcer les missions de renseignement et cont
ribuer à l’évolution des catégories C en B
;
-
aspects statutaires
: élaboration d’un référentiel des rémunérations des agents contractuels,
revalorisation entrée en vigueur en 2022 de certains échelons des agents de catégorie A,
augmentation des taux de promotion des agents de catégorie B et C ;
-
développement de
l’offre de formation
: hybridation de l’offre, réalisation de formations
-
actions à destination des services déconcentrés, parcours modulaires
d’auto
-formation,
guides interactifs de bonnes pratiques, classes virtuelles ;
-
qualité de vie au travail, égalité professionnelle et diversité : instauration ou consolidation
des cellules de prévention des services déconcentrés et des administrations centrales,
ateliers hebdomadaires de proximité, groupes de travail sur
l’ergonomie des postes de
travail.
La DRH dispose ainsi d’une stratégie formalisée dont elle doit désormais inscrire la
mise en œuvre et le suivi dans un projet de direction formalisé. Des travaux dans ce sens ont
été lancés par le service «
transformation numérique et gestion du personnel
» (STNGP), sous
la responsabilité d’un chef de projet animateur d’ateliers avec les agents qui a élaboré un
document quasi-
définitif. Au moment de l’instruction, celui
-ci devait être complété par le projet
du service «
stratégie, compétences et vie au travail
» (SSCVT). En y intégrant les objectifs des
entités rattachées à la direction, un projet de direction global pourrait ainsi voir le jour.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le SGMAS a indiqué avoir
poursuivi ces travaux, notamment en ayant sollicité en octobre 2022 un appui de la part de
l’Inspection générale des affaires sociales (
Igas) et en ayant conduit une réflexion impliquant
l’ensemble des agents. La mise en œuvre du projet qui en
résulte
« est prévue dans le cadre
d’un plan d’action à valider avec l’ensemble de l’encadrement à l’automne 2023.
»
Sur ce point, la Cour confirme la nécessité de parveni
r à la mise en œuvre de ce p
lan
d’action
s dans les plus brefs délais.
1.1.2
Des lignes directrices réduites aux seules obligations réglementaires
L’article 30 de la loi n° 2019
-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction
publique, codifié aux articles L. 413-1 et suivants du code général de la fonction publique,
prévoit que des lignes directrices de gestion déterminent
« la stratégie pluriannuelle de pilotage
des ressources humaines, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences »
. Les lignes directrices de gestion fixent notamment les orientations générales en
matière de promotion et de valorisation des parcours mais aussi en matière de mobilité.
Les lignes directrices de gestion en matière de mobilité ont été adoptées
le 27 février 2020, malgré un avis défavorable du comité technique ministériel. Élaborées pour
favoriser la mobilité des personnels tout en garantissant la continuité du service, elles instaurent
un dispositif rénové pour la mobilité des agents des ministères chargés des affaires sociales,
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
15
dont la principale innovation, conformément à la
loi, est la fin de l’examen des décisions de
mutation en commission administrative paritaire, ce qui permet de procéder à des mutations en
temps réel. L’ensemble des
emplois déclarés vacants est publié sur le site internet
Place de
l’emploi public.
La décision du choix des candidats est déconcentrée au niveau de chaque
recruteur (direction d’administration centrale ou service déconcentré).
Les lignes directrices de gestion en matière de promotion fixent, quant à elles, les
critères à prendre en compte pour départager les agents promouvables au même grade :
évaluation des supérieurs hiérarchiques, aptitude à assumer des responsabilités élargies,
diversité des fonctions exercées et des postes occupés, engagement syndical, formations
suivies, présentation à un concours ou examen professionnel, exercice de missions transverses
d’accompagnement. Ces critères étaient déjà ceux utilisés avant l’édiction des lignes directrices
de gestion. Il revient à chaque chef de service déconcentré ou directeur d’administration
centrale de proposer les agents à promouvoir
: les propositions d’avancement ou de promotion
ne font plus l’objet d’un avis de la commission administrative paritaire.
La mise en place des lignes directrices de gestion, accompagnée de la suppression de
l’av
is préalable des commissions administratives paritaires, simplifie la gestion du personnel,
accélère les mobilités et renforce la responsabilité des chefs de service déconcentrés ou des
directeurs d’administration centrale dans les choix de mobilité ou de
promotion.
Cette évolution est conforme à la politique de déconcentration des actes de gestion des
agents portée par la
direction générale de l’administration et de la fonction publique (
DGAFP)
et aux circulaires du Premier ministre des 5 et 12 juin 2019.
Il s’agit ainsi, dans le cadre d’un
dispositif défini au niveau ministériel et qui garantit l’équité de traitement, d’offrir une plus
grande latitude managériale aux responsables de proximité.
Le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion
prévoit, dans son article 7, que
« la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines
définit les enjeux et les objectifs de la politique de ressources humaines à conduire au sein de
l'administration, compte tenu des poli
tiques publiques mises en œuvre et de la situation des
effectifs, des métiers et des compétences. Elle peut notamment porter sur la politique de
recrutement et d'emploi, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, le
développement des compétences et l'accompagnement des transitions professionnelles ».
Si la DRH dispose de lignes directrices de gestion, ces dernières ne comprennent pas de
dimension pluriannuelle, ni de dimension de pilotage. Elles sont en revanche un élément
important du dialogue social.
Les lignes directrices de gestion, un élément important du dialogue social
Les négociations entre syndicats et direction ont abouti à la signature d’accords sur l’accompagnement
RH dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État (25 novembre 2019), sur le parcours
professionnel des porteurs de mandats (12 mars 2020) et sur le télétravail (10 septembre 2021). Les comités
techniques ministériels se réunissent à un rythme très soutenu (9 réunions en 2020, 12 en 2021).
La mise en place des lignes directrices de gestion a engendré une déconcentration du dialogue social sur
les situations individuelles
: l’interlocuteur principal des syndicats n’est plus la DRH, mais chaque responsable de
service déconcentré ou de direction d’admi
nistration centrale.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
16
1.2
La DRH doit être davantage au service des directions métiers et des
services déconcentrés
Pensée pour transformer en profondeur la gestion des ressources humaines, la
réorganisation décidée fin 2019 a été confrontée à une difficulté
de mise en œuvre compte tenu
de la crise sanitaire. Celle-ci a bouleversé les modes de travail avec le développement du
télétravail. La réorganisation administrative de la DRH a été alors perçue comme venant ajouter
de la complexité à une situation jugée déjà difficile. En 2021, la réorganisation territoriale de
l’État a encore accru les difficultés avec la multiplication par sept du nombre d’interlocuteurs
directs des agents de la DRH. Même si des progrès sont en cours dans la formalisation des
procédures de gestion, la relation entre la DRH et le «
réseau RH
» reste à repenser pour faire
de la première un «
service au service des services
».
1.2.1
Une réorganisation ambitieuse de la DRH aux effets peu probants
L’actuelle direction des ressources humaines est iss
ue de la fusion, en 2013, dans le
cadre de la création d’un secrétariat général commun aux ministères chargés des affaires
sociales, de l’ancienne DRH des ministères du domaine santé
-social et de la sous-direction des
ressources humaines de la direction de
l’administration générale et de la modernisation des
services (Dagemo) du ministère chargé du travail (cf. annexe n° 2).
Un arrêté du 12 août 2013 organisait cette nouvelle DRH en trois sous-directions (sous-
direction du pilotage des ressources, du dialogue social et du droit des personnels, sous-
direction des carrières, des parcours et de la rémunération des personnels, sous-direction de la
qualité de vie au travail).
Une nouvelle organisation, formalisée par un arrêté du 30 décembre 2019, avait pour
but de favoriser le mode projet et la transversalité, ce qui avait entraîné les principales
évolutions suivantes : suppression de deux échelons hiérarchiques (sous-directeur et adjoint au
chef de bureau), création, à la place de certains bureaux, de «
départements
» regroupant des
«
missions
» dont les chefs n’avaient pas autorité hiérarchique sur les agents les composant,
gouvernance collégiale tournante entre chefs de département au sein de pôles (coordination
trimestrielle à tour de rôle). La nouveauté était aussi incarnée par un organigramme sous forme
de «
cercles
» pour symboliser la coopération et la transversalité entre missions et départements
(cf. organigramme en annexe n° 1).
Hormis trois pôles
2
directement rattachés au directeur, la DRH est désormais composée
de deux services : le service de la stratégie, des compétences et de la vie au travail (SSCVT)
comprenant trois pôles de trois départements et le service de la transformation numérique et de
la gestion de proximité (STNGP) composé de quatre pôles et dix bureaux.
Cette organisation fait reposer une charge managériale trop lourde sur les chefs de
service et les chefs de département, à la fois pour la coordination des activités et l’évaluation
des personnels. Au sein du service de la stratégie, des compétences et de la vie au travail, la
direction des pôles assurée à tour de rôle par les chefs de département n’a pas fonctionné,
2
Pôle « accompagnement du management, des organisations et intelligence collective », pôle « gouvernance
DRH » et pôle « animation des services ».
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
17
obligeant le chef de service à coordonner directement l’activité de neuf départements. Par
ailleurs, la responsabilité hié
rarchique directe des chefs de département sur l’ensemble des
agents de leur département n’a pas duré
: deux ans après, l’évaluation des agents est confiée à
nouveau au chef de mission plutôt qu’au responsable de département.
La DRH n’a pas tenu le compte
précis des créations et suppressions des emplois liées à
la réorganisation, de sorte qu’il n’est pas possible d’en dresser un bilan et de constater les
éventuels transferts d’emplois d’une mission vers l’autre. Cette absence de suivi affaiblit
l’évaluatio
n de cette réorganisation qui se voulait innovante.
En deux ans, la presque totalité des emplois de direction de la DRH a été renouvelée et
un fort taux de rotation a été constaté parmi les agents, sans qu’il soit possible de l’étayer
précisément. Cette rotation des effectifs particulièrement élevée a engendré une baisse des
compétences techniques et une perte de mémoire que la faiblesse des outils (cf. partie 1.3) ne
permet pas de compenser.
Cette situation n’est cependant liée que partiellement à la réor
ganisation elle-même. Son
lancement au 1
er
janvier 2020 a en effet coïncidé avec le début de la crise sanitaire. Le
confinement et le télétravail contraint ont constitué un cadre peu propice à la conduite du
changement,
a fortiori
orienté vers la promotion des échanges entre départements et entre
missions. À ce bouleversement des méthodes de travail s’est ajouté
e la charge de travail
supplémentaire liée à la gestion des effectifs engagés pour faire face à la crise (cf. partie 2.1.3)
ainsi que, à partir de 2021,
la réforme de l’organisation territoriale de l’État
, qui a
considérablement modifié l’organisation
et le fonctionnement du réseau des correspondants de
la DRH au sein des services déconcentrés.
Malgré son ambition, la nouvelle organisation n’a pas
rompu avec la logique historique
de bureaux de gestion répartis selon une logique de corps avec un pôle «
corps spécifiques
» et
un pôle «
corps communs
». Par ailleurs, de l’avis de l’ensemble des acteurs du réseau RH
comme de la plupart des agents de la DRH, y compris au niveau des agents occupant des
emplois de direction, la compréhension de la répartition des responsabilités et des tâches entre
les différents bureaux et départements n’était pas claire, certains
sujets comme le recrutement
et la politique de rémunération étant répartis entre plusieurs bureaux.
Cette situation s’est avérée très pénalisante au moment où la création des secrétariats
généraux communs départementaux s’est traduite par une multiplication par sept des
interlocuteurs de la DRH :
au lieu d’avoir un correspondant dans chaque direction régionale, la
DRH a désormais des interlocuteurs dans tous les départements, dont la connaissance du
fonctionnement, des outils, des procédures et de l’organisation de la DRH des ministères était,
pour
certains, nulle puisqu’ils venaient d’autres ministères. Aujourd’hui, compte tenu de
l’organisation actuelle des bureaux de gestion de la DRH, chaque secrétariat général commun
départemental (SGCD) a au moins cinq interlocuteurs à la DRH.
Il serait utile
d’analyser la pertinence d’une réorganisation des bureaux de gestion non
plus selon une logique de corps mais selon une logique de structures, chaque bureau de gestion
suivant l’ensemble des agents rattachés à une même structure (direction d’administratio
n
centrale, Dreets ou DDETS). Une telle organisation montrerait concrètement la volonté de la
DRH de se situer comme prestataire de services, comme « service au service des services »
répondant aux besoins et aux attentes des correspondants RH, dans le cad
re d’un partenariat de
confiance renouvelé. Elle présenterait aussi l’intérêt de disposer de chefs de bureaux ayant une
connaissance globale de la situation des services qu’ils suivraient, vision que peu d’agents ont
aujourd’hui à la DRH.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
18
1.2.2
Une déconcentration de la fonction RH à consolider
La coopération entre la DRH et les différents services du ministère est limitée.
Les correspondants RH, qu’ils soient en service déconcentré ou en administration
centrale, n’ont, par exemple, pas accès à l’ensemble des données de paie des agents. Ils n’ont
accès à aucun outil de pilotage mis à disposition par la DRH et effectuent donc tous un suivi de
leurs effectifs
de manière artisanale. Ils déplorent l’utilisation qui leur est parfois imposée de
boîtes de messagerie fonctionnelles sans accusé systématique de réception. Il en découle des
échanges peu fluides et des délais supplémentaires.
L’intensité et la qualité du dialogue de gestion entre la DRH et ses partenaires de
proximité sont variables. Au moins une fois par an, une réunion est organisée pour procéder à
l’analyse des besoins mais les relations entre la DRH et les directeurs ou leurs équipes varient.
U
n pôle d’animation du réseau RH organise régulièrement des réunions des responsables des
pôles RH ou des bureaux chargés des ressources humaines et des affaires générales. Sont
désormais aussi conviés les représentants des secrétariats généraux communs départementaux.
Mais le comité exécutif RH (ensemble des directeurs et chefs de service) ne s’est par exemple
pas réuni depuis la crise sanitaire. Par ailleurs, plusieurs services expriment le besoin
d’échanges groupés avec les autres directions pour faire remonter des difficultés comparables,
comme celles relatives au recrutement des agents contractuels, et confronter des points de vue.
Une plus grande coopération entre la DRH et son réseau pourrait, le cas échéant, faire
l’objet de conventions précisant le partage des responsabilités.
La clarification des procédures de gestion est nécessaire, d’autant que les circulair
es du
Premier ministre incitent à donner davantage de marge de manœuvre aux services
déconcentrés
3
. Une charte de gestion définit les modalités de répartition des activités de gestion
administrative et de paie entre le niveau national et les services RH de proximité (Dreets ou
secrétariats généraux communs départementaux). Ce document n’est cependant pas
suffisamment précis sur le partage des rôles entre chaque niveau (départemental, régional,
national) et n’est pas actualisé en temps réel.
Au moment de l’
instruction de la Cour, des travaux étaient en cours de finalisation pour
formaliser et clarifier une trentaine de procédures. Ils avaient
fait l’objet d’une p
restation
commandée en avril 2022 à la société Alixio-Accenture par le secrétaire général dans le cadre
d’un marché pour un montant total de 253
350
€. En s’appuyant sur les travaux déjà engagés
avec les agents du service de la transformation numérique et de la gestion de proximité courant
2021, sur la nécessité de déconcentrer les actes de gestion, sur le besoin de promouvoir la
transversalité et la simplicité et sur la prise en compte des caractéristiques du SIRH, cet
accompagnement doit permettre de disposer d’une cartographie de l’ensemble des processus de
la DRH décrits dans des «
fiches process
».
Fin juin 2022, 22 ateliers avaient été menés auprès des services déconcentrés qui se sont
fortement mobilisés pour décrire les processus existants. Des points d’amélioration portant sur
3
Circulaire du 10 mars 2021 relative à la déconcentration de la gestion budgétaire et des RH (au DLR) et circulaire
du 22 décembre 2021 relative à l’élargissement de la faculté de choix de leurs collaborateurs par les autorités
déconcentrées et à la mise en œuvre du redéploiement de 3 % des effectifs sur le périmètre de l’administration
territoriale de l’État
.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
19
l’appropriation des processus, la clarification du besoin, l’automa
tisation des requêtes et la
fiabilisation des données ont été identifiés. Huit ateliers de consolidation
4
ont été conduits au
mois de juillet 2022 qui ont permis d’identifier six processus à optimiser en priorité
: la prise
en charge financière, la «
sortie
» d’un agent, le recrutement des agents contractuels, la gestion
de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), les astreintes et la gestion des indus de
rémunération. Selon la DRH, le guide des processus devait être finalisé au deuxième semestre
2022.
Ces travaux, qui auraient pu être confiés à des chargés de mission rattachés au DRH
plutôt qu’à un cabinet extérieur, doivent désormais être prolongés au niveau de la DRH dans
son ensemble.
1.3
La DRH doit procéder à une «
mue numérique
»
Jusqu’en 2015, les
ministères chargés des affaires sociales disposaient de deux systèmes
pour la gestion administrative : SIRHANO (HR Access) pour les agents des secteurs « santé,
jeunesse et sport » et SYNERGY (PeopleSoft) pour les agents du secteur « travail ». Le projet
d
’opérateur national de paie (ONP) lancé en 2007 devait rationaliser la paie des 2,7 millions
d'agents publics par un outil unique
le SI-Paie
alimenté par les SIRH des ministères, mais
l’abandon en 2014 de ce projet a laissé les ministères chargés des a
ffaires sociales aux prises
avec des systèmes d’information vieillissants.
Depuis 2016, l'ensemble de la gestion administrative est effectué dans RenoiRH, qui est
en outre utilisé pour la préliquidation de la paie depuis 2018
5
. Premier système d’informatio
n
de gestion des ressources humaines (SIRH) interministériel, RenoiRH est une solution
mutualisée développée par le centre interministériel des systèmes d’information relatifs aux
ressources humaines (Cisirh), service rattaché au ministère chargé des finances. Cet outil
permet de rassembler et traiter des données dispersées jusque-là entre différents logiciels. Le
Cisirh proposant une solution applicable à un ensemble de ministères, toute adaptation
spécifique pour l’un ou pour l’autre
est proscrite : les évolutions sont décidées de manière
collective et s’appliquent à tous.
Outre RenoirRH, le Cisirh met à disposition plusieurs systèmes convergents
(cf. annexe n° 6) : RenoiRH Décisionnel pour le pilotage, Estève pour le suivi des entretiens
d’évaluat
ion, GAUdDi (dossier personnel numérique), etc.
4
Gestion des temps, campagnes collectives, financier, pilotage, médical, données, technique, recrutement.
5
La gestion de la paie des agents publics
de l’État est lourde et archaïque au regard de ce qui existe dans d’autres
organisations. La liquidation es
t assurée par le comptable public et non par l’ordonnateur. Ce n’est donc pas la
DRH qui procède au calcul des paies : elle met seulement à disposition du calculateur de la DGFiP (outil
PAYSAGE) les données lui permettant de procéder à ce calcul. Il existe de ce fait des écarts entre la base de paie
(établie par le calculateur) et les bases de données de gestion de la DRH, qui doivent être traités chaque mois. Les
simulations de paie de la DRH sont réalisées sur Excel et non dans le logiciel.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
20
1.3.1
Des données insuffisamment fiables
Lors de la mise en place de RenoiRH, des travaux ont été menés pour uniformiser les
modèles de données
6
, car les anciens SIRH n
’avaient
pas les mêmes référentiels. Entre 2015 et
2022, cinq campagnes de fiabilisation des données ont été menées. Toutefois, certaines données
n’ont pas été
corrigées, engendrant un manque de fiabilité lors de la consultation ou de
l’utilisation de RenoiRH. Lors de la saisie des nouveaux dossiers,
tous les champs ne sont pas
systématiquement remplis ou contrôlés. Lors des différentes campagnes d’attribution de régime
indemnitaire, de mobilité ou de promotion, lorsque des erreurs sont détectées et remontées par
les services RH de proximité sur les fichiers transmis par la DRH, elles ne sont pas corrigées
dans le logiciel pour les campagnes suivantes.
Ainsi, fin juin 2022, la DRH elle-même constatait de très nombreuses erreurs ou oublis
d’enregistrement des dates de
fin réelle de contrat et des dossiers non complets concernant les
agents détachés ou mis à disposition et les agents transférés. Certains dossiers indiquent en
outre des affectations incomplètes ou
un programme budgétaire erroné. L’ancienneté n’est pas
systématiquement saisie
ce qui engendre des listes de personnes promouvables incomplètes
tandis que les emplois-types du poste ne correspondent pas toujours à la fiche de poste,
rendant approximatives les analyses qui peuvent être réalisées. Pour tenter de fiabiliser les
données des logiciels, deux agents ont été spécifiquement recrutés à cet effet en avril 2022 au
sein du bureau d’appui à la paie.
Plusieurs outils informatiques sont utilisés parallèlement à RenoiRH, multipliant les
sources de données.
À titre d’exemple, le
module «
RenoiRH Décisionnel
» permet de réaliser des requêtes
pour le suivi et la prise de décision. Or, presque chaque bureau privilégie ses propres outils, si
bien que tous les suivis sont actuellement réalisés sur Excel, de manière artisanale,
indépendamment du SIRH.
La meilleure illustration en est le fichier de suivi des emplois et des effectifs, baptisé
«
fichier MSK
», qui consiste en l’agrégation par la DRH, une fois tous les deux mois, de
92 fichiers remplis à la main par les services RH de proximité. Aucune c
omparaison n’est
réalisée entre ce fichier et les données de RenoiRH
7
afin de s’assurer
de la qualité des données.
C’est sur cette base que sont réalisées les prévisions de consommation d’ETPT et les analyses
d’évolution d’effectifs.
L’analyse du taux de c
onnexion à «
RenoiRH Décisionnel
» montre par ailleurs que la
grande majorité des agents, à tous les niveaux hiérarchiques, ne l’utilise jamais. La première
session de formation pour les agents de direction de la DRH à cet outil a eu lieu en mai 2022.
Il
est urgent de remédier à cette situation insécurisante et chronophage. L’outil de
gestion RH doit être à la base de l’ensemble des outils de suivi et de pilotage et ses données
fiabilisées à cet effet.
6
Un modèle de données décrit la manière dont sont représentées les données dans une organisation métier, un
système d’information ou une base de données.
7
Source de données de RenoiRH Décisionnel : application RenoiRH, fichiers de retour de paie
de paie de l’État
en provenance de la DGFiP, application de gestion des agents de droit privé des agences régionales de santé,
données calculées par RenoiRH Décisionnel.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
21
1.3.2
Un retard à combler dans la dématérialisation du processus de paie
Au 31 janvier 2022, en dépit de l’ambition affichée par le secrétariat général de déployer
la dématérialisation
via
l’outil GAUdDI pour avril 2022
8
, l’ensemble des pièces justificatives
de la paie était toujours transmis en version papier au comptable public. En revanche, la saisie
des demandes de formation et le processus de validation sont désormais entièrement
dématérialisés, même s’il subsiste de nombreuses erreurs sur l’affectation des agents.
Si les relations entre la DRH et son réseau de correspondants sont facilitées par une
application de partage de documents (SharePoint), le dossier personnel des agents n’est pas
encore dématérialisé, contraignant les gestionnaires des services déconcentrés à conserver un
dossier personnel pour chacun des collaborateurs.
La DRH doit poursuivre ses efforts dans ce processus de dématérialisation, notamment
pour parvenir à la mise en place d’un dossier personnel numérique des agents, afin de faire
gagner un temps précieux à l’ensemble des gestionnaires
et au comptable public.
1.3.3
Un suivi hétérogène et disparate du temps de travail et du télétravail
Le suivi du temps de travail et des congés des agents comme celui du télétravail
n’est
pas
effectué avec les mêmes outils logiciels selon les directions d’emploi
et ces outils ne
communiquent pas entre eux. Toutes les conventions de télétravail ne sont pas retracées
formellement dans ces outils. Cette gestion décentralisée et cette hétérogénéité des outils ne
permettent
pas d’accé
der directement
à une donnée d’ens
emble.
Il est nécessaire, en prenant en compte les besoins spécifiques des directions métiers, de
rationaliser les outils disponibles en convergeant vers RenoiRH pour assurer un suivi
automatisé et centralisé du temps de travail et du travail à distance.
1.3.4
Une culture numérique insuffisamment répandue
La formation aux compétences numériques et à la gestion des données faisait l’objet
d’un axe spécifique du s
chéma directeur pour la formation professionnelle tout au long de la
vie
des agents de l’État pour la
période 2018-2020. Le schéma directeur pour la période
2021-2023 comporte également un axe visant à « accélérer la transformation numérique de
l’État
». Il invite notamment à développer les compétences numériques des agents et à déployer
la certification des compétences numériques, mais aussi à intégrer dans les parcours de
formation statutaire des modules sur l’acculturation au numérique s’appuyant sur un socle
commun de connaissances.
En effet, le niveau d’acculturation numérique des ag
ents du ministère et spécifiquement
de la DRH est particulièrement faible. Les formations dans le domaine informatique se
concentrent aujourd’hui quasi
-exclusivement sur les outils bureautiques. La formation aux
fondamentaux du
big data
est quasi-inexistante. Il conviendrait donc de développer une offre
8
Cf. courrier du 13 janvier 2022 du SGMAS à l’attention du Cisirh.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
22
sur les enjeux de traitement de la donnée dans les administrations et de sensibiliser l’ensemble
des agents à cette question, soit par des modules obligatoires de formation, soit en abordant
régulièrement le
sujet en réunions de service. L’ensemble des agents, à tous les niveaux
hiérarchiques, est concerné par cette exigence.
1.3.5
Une feuille de route et une gouvernance du SIRH à mettre en place sans
tarder
Pour répondre aux enjeux d’une gestion fiable et performa
nte, la DRH doit mettre la
modernisation informatique au cœur de ses projets. Compte tenu des lacunes en la matière, une
stratégie doit être définie et formalisée dans une feuille de route numérique qui devra aborder
prioritairement la fiabilisation des sy
stèmes d’information et l’acculturation numérique des
agents.
Elle doit s’appuyer sur une nouvelle gouvernance des systèmes d’information RH.
En interne, la direction de la DRH doit s’investir directement dans ce dossier et présider
régulièrement un comit
é veillant à la mise en œuvre de cette nouvelle stratégie numérique.
En externe, il importe que la DRH s’implique plus qu’elle ne le fait aujourd’hui au sein
du comité de pilotage interministériel de RenoiRH, organisé mensuellement par le Cisirh, ainsi
que dans les différents groupes de travail. De cette manière, elle pourra peser sur les évolutions
de cet outil interministériel afin que soient pris en compte les besoins des utilisateurs et mises
en place des actions correctives le cas échéant.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le SGMAS
a indiqué qu’il
«
partage les constats sur la qualité insuffisante des données RH et la cuture numérique encore
trop faible au sein de la DRH
»
et s’inscrit
«
pleinement dans la recommandation visant à
mettre en place une gouvernance stratégique du SIRH et à élaborer une feuille de route
numérique pluriannuelle
». Il précise
s’être engagé dès septembre 2022 dans les travaux sur la
feuille de route SIRH 2023-2027 et avoir mis en place une nouvelle gouvernance.
Faute d’éléments tangibles permettant d’apprécier le caractère concret et opérationnel
de ces annonces, la Cour réitère ses observations.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
23
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
Un ensemble de réflexions lancé à partir de 2018 a conduit
à la formalisation d’un plan
de transformation RH et managérial, dont la mise en œuvre serait facilitée par l’adoption d’un
projet de direction.
La réorganisation engagée fin 2019, dont le déploiement a été entravé par la crise
sanitaire, n’a pas produit
les effets escomptés
: la limitation du nombre d’échelons
hiérarchiques n’a pas permis
de développer la transversalité. Au contraire, le nouvel
organigramme a complexifié la compréhension par les partenaires de la DRH du partage des
tâches entre les différents bureaux de gestion. La création des secrétariats généraux communs
départementaux au 1
er
janvier
2021 a de surcroît démultiplié le nombre d’interlocuteurs et
doit
conduire la DRH à réfléchir à la mise en place d’une organisation des bureaux de gestion
non
par corps, comme c’est le cas actuellement, mais par service ou structure pour faciliter la
relation du réseau RH de proximité avec elle. La DRH doit être « au service des services » et
fournir à ses correspondants les moyens de remplir leurs fonctions, le cas échéant, en
formalisant avec eux une convention de partenariat qui préciserait les engagements de chacune
des parties.
Les agents de la DRH, à tous les niveaux, disposent d’une culture numérique
insuffisante, une faiblesse identifiée dans le plan de transformation RH et managérial sans que
ce diagnostic conduise jusqu’ici à des actions concrètes. Cela explique en partie la qualité
insuffisante des données des logiciels RH et l’absence d’exploitation de ces données pour
établir des restitutions automatisées de gestion. La DRH présente un faible niveau de
dématérialisation
. L’
architecture des systèmes informatiques de suivi du temps de travail est
trop morcelée, empêchant toute exploitation centralisée des données. Face à cette situation, il
convient de définir rapidement une feuille de route numérique et une gouvernance des systèmes
d’information RH qui permettent de combler le retard et de mettre à profit les logiciels existants
pour améliorer le pilotage et l’efficience de la DRH.
C’est pourquoi
la Cour formule la recommandation suivante :
1.
(SGMAS, DRH) : Mettre en place une feuille de route numérique pour la DRH dès 2024.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
24
2
UNE BAISSE DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DONT
L’IMPACT EST DIFFICI
LE À ÉVALUER
Au cours des dernières années, la baisse des effectifs du ministère chargé du travail a
été importante (2.1.). Pour autant, le suivi et le pilotage des effectifs demeurent insuffisants et,
faute d’analyse des besoins pour assurer les missions dont l’administration centrale et les
services déconcentré
s sont chargés, l’impact de cette baisse d’effectifs n’est pas évalué (2.2.).
2.1
Une baisse significative des effectifs, affectant exclusivement les
services déconcentrés
La baisse des effectifs du ministère est significative même si elle doit être relativisée
compte tenu de la réforme structurelle de l’organisation territoriale de l’État en 2021. Elle révèle
plusieurs tendances, tant en ce qui concerne la répartition de la baisse des effectifs entre
l’administration centrale et les services déconcentrés, que
la place des agents contractuels ou
l’élévation du niveau des postes qui explique notamment que la masse salariale du ministère
n’ait pas diminué en proportion de celle des effectifs.
2.1.1
Une baisse tendancielle importante des effectifs jusqu’en 2020
Sur la période 2015-2021, les effectifs en ETPT du ministère chargé du travail, qui sont
rattachés au programme budgétaire 155 de la mission
Travail et emploi
, sont passés de 9 816 à
8 360, soit une baisse de 15
%, dans le respect du plafond d’emplois fixé chaque a
nnée par les
lois de finances initiales et rectificatives. La baisse est régulière et oscille entre 2 % et 3 % par
an jusqu’en 2020.
Tableau n° 1 :
évolution des effectifs en ETPT du programme 155 entre 2015 et 2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total des ETPT
9 816
9 664
9 395
9 133
8 939
8 736
8 360
Source
: Cour des comptes, sur la base des fichiers de paie de l’État. Les données présentent quelques écarts avec
les données du rapport annuel de performance de la mission Travail et emploi
,
compte tenu essentiellement des
règles de comptabilisation en ETPT des vacataires, mais la tendance est la même.
Cette baisse générale intègre notamment le transfert de près de 600 ETPT au ministère
de l’intérieur en 2021 dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État, que ce
soit au titre des services de la main-
d’œuvre étrangère (une centaine d’ETPT) ou du fait des
transferts des fonctions support aux secrétariats généraux communs départementaux.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
25
Tableau n° 2 :
évolution entre 2015 et 2021 des effectifs « rebasés » (hors effectifs transférés dans le
cadre de l’organisation territoriale de l’État en 2021) du programme 155
en ETPT
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total hors effectifs
transférés
9 231
9 079
8 810
8 548
8 354
8 151
8 360
Source :
Cour des comptes, sur la base des fichiers de paie de l’État
Hors transferts, donc à périmètre constant, la baisse d’effectifs entre 2015 et 2021 est
de 9 %.
En 2020, malgré la crise sanitaire et le recrutement d’agents en renfort pour gérer les
demandes
d’activité partielle déposées par les entreprises (cf. partie 2.1.3), les effectifs totaux
ont continué à diminuer.
L’année 2021 a présenté un revirement avec une augmentation de 209
ETPT. Cette
évolution s’explique d’abord par la prolongation des contrat
s des agents chargés de gérer
l’activité partielle
dans le contexte de la crise sanitaire, soit 237 ETPT. Elle a aussi trouvé sa
source dans l’attribution, par la loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021, de 160 ETPT
supplémentaires pour faire face aux «
inadéquations
» constatées entre les transferts prévus
dans le cadre de l’organisation territoriale de l’État et la réalité de ces transferts. Au total, sans
ces 397 ETPT supplémentaires votés par la loi de finances rectificative, la baisse se serait
poursuivie à un rythme de 2 % en 2021.
En 2022, le projet annuel de performance (PAP) précisait que 33 ETPT supplémentaires
étaient
transférés au ministère de l’intérieur dans le cadre de l’organisation territoriale de l’État,
que les renforts « crise sanitaire » étaient maintenus (90
ETPT au titre de l’activité partielle et
120
ETPT pour l’accompagnement des restructurations économiques et du plan de relance) et
que 160 ETPT serviraient encore à
« couvrir les sureffectifs temporaires supportés par le
ministère dans le cadre de la mise en œuvre de l’organisation territoriale de l’État
»
. Le schéma
d’emplois pour 2022 rompt ainsi avec la logique baissière de ces dernières années (
- 221 ETPT
en 2021 ; 0 en 2022).
Le ministère a très peu fait usage de la procédure de rupture conventionnelle, qui
concerne les fonctionnaires et les agents contractuels, introduite à titre expérimental jusqu’au
31 décembre 2025 par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction
publique et le décret n ° 2019-1593 du 31 décembre 2019. Compte tenu de la perspective que
la mise en œuvre de cette procédure aboutisse au gel ou à la suppression du poste concerné, le
nombre de ruptures conventionnelles signées en 2021 s’est limité à deux.
2.1.2
Une baisse des effectifs intégralement portée par les services déconcentrés
Entre 2015 et 2021, la baisse des effectifs a été en totalité supportée par les services
déconcentrés.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
26
Tableau n° 3 :
évolution 2015-2021 des effectifs selon leur affectation
Exercice
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
ETPT de
l’
administration
centrale
1 238
1 267
1 236
1 226
1 246
1 244
1 309
ETPT des services
déconcentrés
8 578
8 397
8 159
7 907
7 693
7 492
7 051
Source
: Cour des comptes, sur la base des fichiers de paie de l’État
Dans le détail
9
, entre 2015 et 2021, le principal contributeur aux économies
d’emplois
a été l’inspection du travail (contrôle et renseignement inclus), qui a perdu 16
% de ses effectifs,
soit près de 740 ETP. Le secteur emploi présente quant à lui une baisse de 11 % mais il intègre,
en 2021, les effectifs temporaires liés à la crise sanitaire (300 agents en charge de l’activité
partielle). Sans ces renforts, la baisse serait d’environ 530 agents, soit 25
% des effectifs de
2015.
Les fonctions support (finances, ressources humaines, logistique) et appui (notamment
statistiques, études et évaluation) ont été touchées dès avant le transfert réalisé dans le cadre de
l’organisation territoriale de l’État, dans des proportions significatives
: en 2018, elles avaient
déjà perdu 12 % de leurs agents par rapport à 2015.
Les postes de direction en service déconcentré ont aussi été mis à contribution dans le
cadre de la fusion des régions à partir de 2016. Une vingtaine, soit 14 %, a été supprimée entre
2015 et 2020
10
.
Dans le même
temps, les effectifs de l’administration centrale ont augmenté de 6
%.
Cette hausse est en partie liée à celle des cabinets ministériels (136 ETPT en 2015, 193 en
2021
11
) auxquels sont notamment rattachés depuis leur création, en 2018 et en 2020, les deux
hauts-commissaires
12
et leurs collaborateurs. Néanmoins, les directions d’administration
centrale dont les agents relèvent du programme 155 ont bénéficié d’une augmentation des
effectifs, toutes justifiant cette évolution par de nouvelles charges de travail (ordonnances
9
Les activités les plus concernées peuvent être appréhendées grâce à une enquête menée chaque année (sauf en
2019 et en 2020) par le bureau de la performance et du contrôle de gestion de la direction des finances, des achats
et des services sur les affectations opérationnelles des agents, dite « enquête EAO » (cf. annexe n° 5). Elle permet
d’obtenir des éléments d’information sur la répartition des effectifs par activité au sein des services déconcentrés.
Les restitutions sont réalisées grâce au logiciel SIPERF. Cette enquête est effectuée sur une base déclarative,
chaque chef de service devant renseigner dans un tableur Excel la répartition, agent par agent, du temps passé par
ses agents par activité, selon une nomenclature qui est révisée chaque année.
10
E
n 2021, les postes de responsable d’unité territoriale des Direccte (avant la transformation en DDETS) ont été
transférés au ministère de l’intérieur dans le cadre de l’organisation territoriale de l’État, ce qui empêche la
comparaison avec 2015.
11
Les collaborateurs rattachés aux cabinets regroupent non seulement les conseillers techniques mais aussi les
personnels d’intendance (secrétariat, chauffeurs, cuisiniers).
12
Décret n° 2020-1247 du 12 octobre 2020 instituant un haut-
commissaire à l’emploi et à l’e
ngagement des
entreprises à la place du haut-commissaire à l'inclusion dans l'emploi et à l'engagement des entreprises et décret
n° 2018-613 du 16 juillet 2018 instituant un haut-
commissaire aux compétences et à l’inclusion par l’emploi
à la
place du haut-commissaire à la transformation des compétences.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
27
« travail
» de 2017 pour la direction générale du travail, Plan d’investissement dans les
compétences pour la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle et la
direction de l’animation de la recherche, des études et des s
tatistiques).
De plus, les postes de direction en administration centrale sont passés de 27 à 38, soit
une augmentation de 44 % : si un poste de sous-directeur a été supprimé, sept postes de chef de
service ont été créés, de même que cinq postes de directe
ur de projet ou d’expert de haut niveau,
ce qui représente en année pleine 1,6
M€ hors cotisations patronales.
2.1.3
Une augmentation de la part des agents contractuels dans les effectifs
Les agents contractuels font l’objet d’une catégorisation sous un vocable
unique alors
que leur recrutement est justifié pour des raisons différentes. On distingue, d’une part, les agents
qui sont recrutés pour pourvoir un emploi permanent, comme aurait pu l’être un agent
fonctionnaire
13
, et, d’autre part, ceux qui sont recrutés
à titre provisoire
14
.
Les raisons de leur recrutement et leurs conditions de rémunération ne sont pas les
mêmes. Dans les documents statistiques du ministère, ils sont cependant systématiquement
regroupés, par exemple dans le bilan social, ce qui donne une image faussée de la réalité, tant
de leur poids dans les effectifs que de leur niveau de rémunération. Il serait donc utile de
d
istinguer dans le bilan social et dans les productions statistiques du ministère, d’une part, les
agents contractuels occupant u
n emploi permanent et, d’autre part, ceux qui sont recrutés à titre
temporaire.
2.1.3.1
Les collaborateurs occasionnels
Le ministère recrute chaque année une trentaine de « collaborateurs occasionnels » en
application du décret n° 93-874 du 24 juin 1993 relatif aux conditions de rémunération des
collaborateurs du ministre chargé du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle
15
.
Les missi
ons sont, pour l’essentiel, confiées à des universitaires par la Dares au titre de
la participation au comité de rédaction de la revue
Travail et emploi,
de la participation à des
13
Selon les motifs de recrutement prévus notamment aux articles L. 332-2-1° du code général de la fonction
publique (absence de corps de fonctionnaire), L. 332-2-2° (nature des fonctions ou besoins des services justifiant
le recrutement) ou L. 332-3 (agents à temps non complet d'une durée n'excédant pas 70 % d'un service à temps
complet) et intégrant les agents contractuels recrutés sur la base du décret 78-457 du 17 mars 1978 fixant les
dispositions applicables aux agents contractuels de l'administration centrale et des services extérieurs du ministère
du travail et du ministère de la santé et de la sécurité sociale.
14
Notamment sur le fondement des articles L. 332-7 du code général de la fonction publique (pour pourvoir
temporairement un emploi vacant dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire), L. 332-6 (remplacement
momentané d'un fonctionnaire), L. 332-22 (besoin occasionnel limité à un an), ainsi que les agents recrutés comme
collaborateurs de cabin
et dans le cadre d’un
contrat « à durée gouvernementale » sur la base du décret n° 2017-
1063 du 18 mai 2017.
15
Ce décret prévoit, en son article 1
er
, que
« dans la limite des crédits ouverts à cet effet, le ministre chargé du
travail, de l’emploi et de la
formation professionnelle peut faire appel, pour l’accomplissement d’enquêtes,
d’études ou pour tous autres travaux nécessaires à la réalisation des missions qui lui incombent, à des
collaborateurs étrangers ou non à l’administration, qui lui apportent le
ur concours de façon continue ou
intermittente, sans renoncer à leur emploi principal »
.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
28
travaux de recherche dans le cadre d’appels à projets ou de la présidence d’un comité
d’évaluation.
2.1.3.2
Une augmentation de la part des agents contractuels liée aux tensions de
recrutement et à la crise sanitaire et non aux nouvelles possibilités ouvertes par la
loi du 6 août 2019
Tableau n° 4 :
évolution 2015-2021 de la part des agents contractuels dans les effectifs
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Part des agents contractuels sur emploi
permanent
dans l’effectif total
5 %
6 %
6 %
7 %
7 %
8 %
10 %
Part des agents contractuels non
permanents
dans l’
effectif total
1 %
1 %
1%
1 %
1 %
3 %
3 %
Source
: Cour des comptes sur la base des fichiers de paie de l’État
La part des agents contractuels sur emploi permanent par rapport à celle des agents
fonctionnaires (titulaires et stagiaires) augmente de manière régulière depuis 2015, compte tenu
notamment des tensions de recrutement de fonctionnaires
16
. Elle représente 10 % en 2022, soit
828 ETPT pour 7 128 ETPT fonctionnaires.
La part des agents contractuels non permanents augmente aussi significativement à
partir de 2020 compte tenu des renforts dans le cadre de la crise sanitaire pour le traitement des
demandes d’activité partielle.
Pour autant, la DRH utilise peu, voire pas du tout, les nouvelles modalités de
recrutement ouvertes par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique,
notamment les contrats de projet : seulement cinq recrutements ont été réalisés à la direction du
numérique (DNUM) ou au centre de crise, ces dernières années. L’utilité
de ce type de contrat
apparaît faible au regard des possibilités déjà existantes de recrutement d’agents contractuels
;
la crainte de devoir indemniser l’agent si le projet ne va pas à son terme est en outre avancée.
Parmi les agents contractuels occupant un emploi permanent, 32 % sont en contrat à
durée indéterminée (CDI). La loi relative à la transformation de la fonction publique permet de
recruter directement en CDI des agents des catégories A, B et C sans attendre le terme des
six ans (article L. 332-4 du code général de la fonction publique). Cependant, la doctrine
générale des ministères chargés des affaires sociales est de ne proposer un CDI
qu’à l’issue des
six
années de contrat accomplies dans la même catégorie d’emploi auprès du même
département
ministériel. En principe, seuls les agents qui bénéficiaient déjà d’un CDI auprès
d’une autre administration, sur un poste de niveau équivalent, se voient propos
er un CDI lors
16
Selon la DGEFP,
«
la diminution des candidatures d’agents titulaires explique en grande partie le recours aux
agents contractuels sur des postes [pourtant] généralistes »
. La Dares estime quant à elle que
« sur les métiers de
la statistique, les ressources Insee sont insuffisantes, ce qui [la] conduit à recruter un nombre important d’agents
contractuels »
.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
29
de leur recrutement, en application du principe de portabilité du CDI (article L. 332-5 du même
code).
Enfin, il n’y avait en avril 2022 que deux agents contractuels sur des emplois de
direction
17
, un en administration centrale et l’autre en service déconcentré.
2.1.3.3
Les postes liés à la crise
En 2020, dans le cadre de la crise sanitaire, le ministère a recruté près de 300 agents
pour renforcer les équipes des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la
consommation, du t
ravail et de l’
emploi (Direccte), transformées en Dreets au 1
er
avril 2021.
Ces agents avaient pour mission d’informer les entreprises sur le dispositif de l’activité partielle,
d’instruire les demandes d’indemnisation et d’assurer un suivi général de l’activité. Initialement
recrutés pour quelques mois, ils ont vu le
ur contrat prolongé tout au long de l’année 2020 et de
nouveau en 2021. Budgétairement, cela a représenté près de 14
M€ sur les deux exercices, soit
1,2 % de la masse salariale.
La situation économique et sanitaire s’améliorant, la ministre a souhaité ada
pter le
dispositif en 2022 avec la nomination de 120 délégués à l’accompagnement des reconversions
professionnelles (Darp). Leur rôle était de renforcer les équipes des Dreets pour accompagner
les salariés et les entreprises : déploiement de nouveaux outil
s comme l’activité partielle de
longue durée ou les transitions collectives, anticipation et prévention des licenciements.
120 emplois de délégués ont ainsi été positionnés au niveau régional (un par région) et
départemental (un par département). Parallèlement
, 90 agents ont fait l’objet d’un
renouvellement de contrat au titre des renforts obtenus pour gérer et contrôler les demandes
d’activité partielle.
Les agents venant en renfort pour gérer les demandes d’activité partielle ont été recrutés
dans un pr
emier temps à titre temporaire au titre d’un accroissement temporaire de l’activité ou
d’un besoin saisonnier (article L.
332-22 du code général de la fonction publique), puis ont
basculé sur un motif de « vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un
fonctionnaire » (article L. 332-7 du même code) lors du renouvellement de leur contrat, dans la
mesure où les contrats visés à l’article L. 332
-22 sont limités à un an.
Les Darp ont en revanche été recrutés sur la base de l’article L. 333
-2, c
’est
-à-dire
«
pour
combler un besoin permanent
»
, directement pour une durée de deux années. Ils sont donc
comptabilisés non pas comme des agents contractuels « non-permanents » mais comme des
agents contractuels « permanents
». Leurs fonctions ont d’aille
urs, pour la moitié, été confiées
à des agents déjà en poste, fonctionnaires, en complément de leurs missions. Ils ne figurent
pourtant pas dans les effectifs notifiés aux Dreets en début d’année. Cette situation est anormale.
Les agents occupant des postes de Darp devraient être comptabilisés comme agents recrutés
pour combler un besoin permanent et entrer dans les enveloppes d’ETPT notifiées aux Dreets
en début d’année.
17
Occupant les postes de DGEFP et de Dreets Bretagne.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
30
2.1.3.4
Des lourdeurs dans la gestion des agents contractuels
Pour faciliter la gestion des agents contractuels, la DRH diffuse un vade-mecum qui
précise les règles appliquées au sein des ministères chargés des affaires sociales.
Comme pour les agents titulaires, la DRH n’intervient dans le recrutement que pour la
gestion administrative du contra
t, le choix des agents étant réalisé par la structure d’emploi dans
le cadre d’une procédure formalisée, après diffusion d’une fiche de poste sur le site internet
Place de l’emploi public
. Le choix de recrutement d’un agent contractuel est justifié dans un
e
fiche qui recense l’ensemble des candidatures et les raisons –
notamment le faible nombre de
candidats
pour lesquelles le choix se porte sur un agent contractuel.
Compte tenu de l’obligation de signature par l’agent de son contrat, la procédure de
formalisation des contrats est plus lourde que pour les agents titulaires. La circulaire du Premier
ministre du 10 mars 2021 relative à la déconcentration prévoit que
« il sera possible de procéder
directement à des recrutements, conformément aux textes en vigueur et dans la seule limite du
respect des enveloppes de masse salariale et de plafonds d’emplois
»
. Cette exigence de
déconcentration se heurte toutefois à deux difficultés.
L’application de la directive de déconcentration aboutit à ce que les contrats d
es agents
des services déconcentrés du ministère chargé du travail fasse
désormais l’objet d’une double
signature : le préfet, conformément à la circulaire, mais aussi et encore la DRH. La circulaire
n’a donc, dans les faits, rien simplifié.
En outre, la rédaction des projets de contrat nécessite une certaine expertise et ne peut
pas, en l’état actuel des choses, être confiée aux agents des services généraux communs
départementaux. L’élaboration de ces contrats est réalisée, pour l’ensemble de la France, a
u
sein du bureau de gestion des agents contractuels de la DRH, par cinq gestionnaires. Il serait
difficile, techniquement, de répartir leur quotité de temps de travail entre la centaine de
secrétariats généraux communs départementaux. Il s’en suivrait une
perte de technicité et de
performance évidente.
Ce mouvement de déconcentration va à contre-courant de celui réalisé il y a dix ans,
lors de la création du secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales, mutualisé
entre les ministères chargés de la santé et du travail, qui avait conduit à centraliser la gestion de
la paie au ministère alors qu’elle était auparavant assurée dans les services déconcentrés.
En l’espèce, l’appel à la déconcentration de la gestion des agents contractuels a no
n
seulement complexifié le processus de signature, mais n’est pas de nature à améliorer la
performance de la gestion des contrats.
2.1.3.5
Le recrutement des alternants
Le ministère mène, conformément aux orientations interministérielles, une politique
volontaris
te de recrutement d’apprentis. Le nombre d’apprentis est passé de
16 à 97 ETPT entre
2015 et 2021 au sein du ministère.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
31
Tableau n° 5 :
é
volution du nombre d’apprentis au ministère chargé du travail
Exercice
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre d’apprentis
en
ETPT
16
82
80
92
84
89
97
Source
: Cour des comptes sur la base des fichiers de paie de l’État
2.1.4
Une évolution de la structure des effectifs qui pèse sur la masse salariale
2.1.4.1
L’évolution de la masse salariale
Tableau n° 6 :
évolution entre 2015 et 2021 de la masse salariale (charges comprises)
En M€
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Masse salariale
619
613
612
603
594
594
567
Source : Cour des comptes sur la base des fichiers
de paie de l’État
Entre 2015 et 2021, la masse salariale (hors dépenses d’action sociale) a diminué de 8
%
(4 % entre 2015 et 2020). Dans le même temps, la baisse des effectifs a été plus marquée
(respectivement - 15 % et - 11 %).
Plusieurs raisons expliquent ce constat :
l’évolution de la structure des effectifs, les
mesures catégorielles et indemnitaires ainsi que, en 2021, les conséquences de la manière dont
a été géré le transfert des agents dans le cadre de la création des secrétariats généraux communs
départementaux.
2.1.4.2
L’évolution de la structure des effectifs
L’évolution de la masse salariale s’explique tout d’abord par celle de la structure des
effectifs ainsi que par le «
glissement vieillesse technicité
» (GVT).
Le ministère chargé du travail connaît depuis 2014 une transformation en profondeur de
la structure de ses effectifs : les agents de catégorie A représentent désormais 58 % des effectifs
de fonctionnaires, alors qu’ils n’étaient que 36
% en 2015.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
32
Graphique n° 1 :
évolution des effectifs de fonctionnaires (en ETPT) par catégorie
Source
: Cour des comptes sur la base des fichiers de paie de l’État
Cette évolution est principalement liée à la mise en œuvre du plan «
ministère fort
»,
dans le cadre duquel la décision a été prise de faire évoluer les contrôleurs du travail
(catégorie
B) vers le grade d’inspecteur du travail (catégorie A). Cette évolution concerne
cependant aussi les effectifs de la filière administrative.
Tableau n° 7 :
évolution de la composition du corps des attachés entre 2015 et 2021
En ETPT
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre total d’
attachés
879
928
946
930
959
988
1 019
dont attachés
65 %
65 %
64 %
63 %
63 %
62 %
61 %
dont attachés
principaux
32 %
30 %
30 %
30 %
30 %
32 %
33 %
dont attachés hors
classe
3 %
5 %
6 %
7 %
7 %
6 %
6 %
Source : Cour
des comptes à partir des fichiers de paie de l’État
Ainsi, le nombre d’ETPT d’attachés augmente sur la période de 16
% et, au sein du
corps, la part des attachés hors classe passe de 3 % à 6 % du total, ce qui tend mécaniquement
à augmenter la masse salari
ale, toutes choses étant égales par ailleurs (un ETPT d’attaché ayant
une rémunération brute moyenne en 2021 de 42 897
€, un attaché principal de 56
091
€ et un
attaché hors classe de 68 900
€)
18
.
Par ailleurs, la part des agents de catégorie C diminue et ne représente plus que 20 %
des effectifs en 2021. Cette tendance résulte de décisions statutaires très favorables à la
requalification des agents de catégorie C en catégorie B dès lors qu’ils exercent des missions
18
Données Cour des comptes sur la base des fichiers de paie de l’État.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Catégorie A
Catégorie B
Catégorie C
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
33
relevant de cette catégorie, comme les assistants de contrôle des entreprises et les chargés de
renseignement du droit du travail.
Cette évolution devrait encore s’accélérer à partir de 2022 compte tenu de
l’augmentation des possibilités de promotion interne dans le corps des secrétaires adminis
tratifs
(passage de 1 % à 5
% des effectifs du corps d’accueil jusqu’en 2024, soit 125
possibilités de
promotion en 2022 au lieu de 32 en 2021),
via
une modification du statut particulier des
secrétaires administratifs (cf. décret n° 2012-483 du 13 avril 2012 portant statut particulier du
corps des secrétaires administratifs relevant des ministres chargés des affaires sociales). La
progression de carrière à l’intérieur des corps sera aussi facilitée pour les années 2022 à 2024
compte tenu d’une augmentation
des ratios d’avancement de grade
19
.
L’ensemble de ces évolutions contribue à l’augmentation du GVT, qui oscille entre
1,4 % et 2,2 % entre 2017 et 2021
20
, alors que la valeur du point d’indice est restée stable (sauf
en 2017 où elle a augmenté de 0,6 % au mois de février).
2.1.4.3
Les mesures catégorielles et indemnitaires
Pour comprendre l’évolution de la masse salariale, il convient en outre de prendre en
compte les différentes augmentations liées à la mise en œuvre du protocole relatif aux parcours
professionnels, aux carrières et aux rémunérations (PPCR)
dont le coût a avoisiné 1,5
M€ en
2020
21
et la revalorisation du régime indemnitaire (par exemple 2
M€
22
pour l’augmentation
du complément indemnitaire annuel en 2020).
2.1.4.4
Le coût des modalités de mise en œuvre de la réforme de l’organisation
territoriale de l’État
Lors de la création des secrétariats généraux communs départementaux dans le cadre de
la réforme de l’organisation territoriale de l’État, le ministère de l’intérieur a laissé le choix aux
agents d’êtr
e transférés en même temps que leurs postes
23
.
Le transfert a concerné 603 ETPT, dont une centaine sur les missions de suivi de la
main-
d’œuvre étrangère, 84 postes de directeur départemental de l’économie, de l’emploi, du
travail et des solidarités et 419 au profit des nouveaux secrétariats généraux communs des
directions départementales interministérielles, sous la responsabilité du préfet de département.
19
Un arrêté du 8 décembre 2021 a augmenté le taux de promotion à 18 % pour les secrétaires administratifs de
classe supérieure et les techniciens principaux, à 14 % pour les secrétaires administratifs de classe exceptionnelle
et les techniciens en chef, à 28 % pour les adjoints principaux de 2
ème
classe (administratifs, techniques ou
sanitaires) et à 16,5 % pour les adjoints administratifs principaux de 1
ère
classe. Un autre arrêté du 1
er
février 2022
a augmenté à 10 % le taux de promotion au grade de directeur adjoint du travail et de directeur du travail.
20
Source : rapport social des ministères chargés des affaires sociales.
21
Source : rapport social unique 2020.
22
Ibid.
23
Instruction du ministre de l’intérieur du 6 février 2020 relative au volet «
ressources humaines » de la mise en
œuvre des secrétariats généraux communs départementaux.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
34
Les agents dont les fonctions étaient transférées avaient donc le choix de se positionner
ou non sur les nouveaux postes ouverts par les directions départementales interministérielles et
les secrétariats généraux communs départementaux.
Malgré la garantie de maintien de leur rémunération et de revalorisation du montant de
leur régime indemnitaire pour raison de mobilité, plus de la moitié des agents du ministère
chargé du travail (320) n’ont pas souhaité être affectés au sein du ministère de l’intérieur.
Certains ont été repositionnés sur des postes vacants, sans que la DRH ne soit en mesure de
justifier
, ni même d’indiquer précisément la nouvelle affectation de chacun et si les agents
disposaient effectivement des compétences pour exercer les fonctions attendues. En réalité,
dans la plupart des cas, les postes ont été adaptés aux agents et non l’inverse,
ce qui est
problématique en période d’optimisation de la masse salariale et des effectifs. D’autres agents
ont été conservés en surnombre et un accompagnement personnel leur a été proposé pour leur
permettre d’évoluer.
36 agents restaient officiellement sans affectation au 31 juillet 2022.
Compte tenu de cette situation et pour éviter le dépassement du plafond d’emplois, la
loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021 a relevé le plafond d’emplois et prévu une
enveloppe supplémentaire pour 160 ETPT pour le ministère chargé du travail, soit environ
6
M€. Au titre de l’exercice 2022, une correction technique du même niveau –
160 ETPT- a été
obtenue. Selon le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales, les surnombres
devaient être
résorbés dans le courant de l’année 2023.
Comme l’a relevé un rapport du Sénat
24
sur les secrétariats généraux communs, ce choix
a, en outre, contribué à appauvrir les nouvelles structures en compétences, la maîtrise des
logiciels de gestion des ressources humaines nécessitant notamment du temps et de
l’expérience.
Par ailleurs, le transfert n’a pas été suffisamment anticipé puisque le ministère chargé
du travail a dû continuer à payer jusqu’en juillet 2021 les agents qui avaient été officiellement
transférés au 1
er
avril.
Enfin, l’absence d’un suivi précis des effectifs, des postes et des activités des agents par
la DRH a contribué à la mauvaise évaluation du nombre d’agents à transférer : le c
alibrage a
été réalisé sur la base de données qui dataient de 2018
25
, c
orrigées de schémas d’emplois
théoriques (- 2,6 % en 2019 et 2020 et
sans qu’ait été pris en compte
le
schéma d’emplois pour
2021, pourtant de même niveau) inférieurs à la réalité des suppressions de postes intervenues
dans les services déconcentrés depuis 2018.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le SGMAS a rappelé que les
transferts de postes ont été effectués
selon les conditions prévues par l’instruction du ministre
de l’intérieur du 6 février 2020, qu’une affectation d’office sans droit d’option n’aurait
probablement été ni satisfaisante en termes de dialogue social, ni en termes de qualité
d’accompagnement RH et que les affectations réalisées dans de telles conditions n’auraient pas
été durables. Il a ajouté que ces transferts ont été effectués dans un calendrier très contraint et
dans un contexte marqué par la pandémie du Covid.
24
Les secrétariats généraux communs, une réforme au milieu du gué
, rapport d’informati
on de la sénatrice Isabelle
Briquet fait au nom de la commission des finances du Sénat, 29 juin 2022.
25
Enquête sur les activités opérationnelles, cf. annexe n° 5.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
35
La Cour considère que, lors
de la mise en œuvre
des réformes engageant des transferts
d’ETPT d’un ministère à l’autre, l
es administrations concernées doivent mieux évaluer les
effectifs concernés et anticiper les modalités de transfert. L’obligation de suivi de son emploi
par un agent devrait être systématisée.
2.2
Un suivi et une analyse des besoins en effectifs insuffisants
Compte tenu de la baisse des effectifs observée ces dernières années, la question peut
être posée de l’adéquation des moyens et des missions pour l’administration c
entrale et les
services déconcentrés du ministère chargé du travail. La DRH n’est cependant pas
suffisamment outillée pour permettre de répondre clairement à la question. Son suivi des
effectifs est réalisé de manière artisanale et chronophage, les tableaux de bord et de pilotage
sont très largement insuffisants, les travaux d’analyse de l’adéquation des moyens aux missions
qui ont été réalisés présentent des limites. Il est impératif d’améliorer le suivi des postes et des
emplois et de passer d’un suivi pu
rement comptable à un suivi plus qualitatif.
2.2.1
Un suivi des effectifs artisanal et chronophage
2.2.1.1
Un suivi des effectifs à automatiser en expérimentant un nouvel outil de pilotage
Le département de l’allocation des ressources, au sein de la DRH, a pour mission
d’assurer la notification des enveloppes d’ETPT par direction. Cette notification a été adressée
aux directions d’administration centrale et aux Dreets dès le 30 décembre 2021 pour les
enveloppes 2022, alors qu’elle était faite beaucoup plus tardivement a
uparavant. Les Dreets ont
ensuite réparti les effectifs qui leur étaient attribués (hors inspection du travail) entre les
différents départements dans le cadre d’un dialogue de gestion avec les secrétaires généraux
aux affaires régionales et européennes (S
gare), cette phase de dialogue pouvant s’étendre sur
deux mois, jusqu’à mi
-mars. Des enveloppes spécifiques liées aux apprentis, aux syndicats, aux
remplacements temporaires ont été notifiées en complément.
Une fois notifiées, les enveloppes relatives aux
effectifs principaux ont fait l’objet d’un
suivi selon une procédure tout à fait artisanale, au moyen de fichiers Excel transmis tous les
mois par le réseau RH à la DRH qui agrège ainsi 92 fichiers de données (baptisés «
MSK
» en
l’honneur de son concepte
ur), remplis à la main par les gestionnaires RH de chaque Dreets. Les
enveloppes complémentaires sont aussi suivies à la main.
Or, l’ensemble des données permettant ce suivi (intitulé du poste, date de recrutement,
montant de la rémunération de l’agent not
amment) figure dans le logiciel RenoiRH. Cependant,
au prétexte que les données ne sont pas suffisamment mises à jour et que RenoiRH ne permet
pas de réaliser des simulations de recrutement, la DRH n’envisage pas, pour l’instant,
d’automatiser son suivi des effectifs. Il serait tout de même possible d’assurer au moins le suivi
de la consommation des enveloppes à une date donnée
via
RenoiRH.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
36
Pour ce qui est de la prospective, le Cisirh expérimente actuellement auprès du Conseil
d’État un module de pilotage
des effectifs, y compris dans sa dimension prévisionnelle,
alimenté par RenoiRH, les fichiers de paie de l’État, Indiarému et Chorus avec la possibilité
d’injecter manuellement des informations qui ne seraient saisies dans aucun système
d’information des
ressources humaines (SIRH), notamment les hypothèses de recrutement pour
l’avenir. La DRH pourrait expérimenter ce nouvel outil et l’utiliser pour améliorer le pilotage
des effectifs.
2.2.1.2
Une clarification nécessaire des rôles entre la DFAS et la DRH dans le pilotage
des effectifs
L’expérimentation de ce module de pilotage des effectifs permettrait en outre de
préalimenter le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel
(DPGECP)
transmis en début d’année au contrôleur budgétaire et
comptable ministériel.
Elle pourrait être l’occasion de clarifier les rôles et responsabilités entre le département
allocation des ressources de la DRH et le bureau des emplois et de la masse salariale de la
direction des finances, des achats et des services (DFAS). Chacune de ces deux entités utilise
des outils différents. La DRH n’a, par exemple, accès ni à Chorus ni à Indiarému (infocentre de
la gestion du budget) et la DFAS n’a pas accès aux extractions automatisées de RenoiRH, au
demeurant peu utilisées par la DRH (cf.
supra
).
La DRH n’est pas en mesure de communiquer les documents qui justifient les données
d’effectifs présentées dans le rapport annuel de performance (RAP) de la mission
Travail et
emploi
: le document de suivi des ETPT tenu par la DRH sur la base des fichiers MSK présente
736 ETPT d’écart, qu’elle n’est pas en mesure de justifier en totalité
26
.
Le suivi de la masse salariale n’est pas assuré par la DRH mais par la DFAS, ce qui
déresponsabilise la DRH. Les analyses financières ne sont réalisées que par la DFAS.
Une convention signée en 2017 entre la DRH et la DFAS régit les relations entre ces
deux entités et précise
les informations que l’une doit transmettre à l’autre, notamment lors
d’une réunion bimensuelle dont aucun compte rendu
n’est dressé. Elle doit être revue pour
indiquer plus précisément la répartition des tâches entre la DRH et la DFAS.
2.2.1.3
Un suivi défaillant et des pratiques à proscrire concernant les mises à disposition
L’effectif du ministère chargé du travail comprend un certain nombre d’agents mis
gracieusement à disposition d’organismes divers, comme la direction de l’information légale et
administrative (25 agents) ou les maisons départementales des personnes handicapées.
26
La DRH
n’est par ailleurs pas en mesure de préciser clairement les postes à l’origine du
d
épassement d’une
trentaine d’ETPT
en 2021 faisant suite à
son refus de transférer à la DRH du ministère de l’éducation nationale
une partie des effectifs « support » des agents « jeunesse et sport », désormais gérés par le
ministère de l’éducation
nationale
. Cette situation est d’autant plus surprenante que c’est la DRH elle
-même qui avait évalué le nombre
d’agents à transférer.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
37
La DRH n’a pas été en mesure de
fournir à la Cour la liste précise des agents mis à
disposition gracieusement ou contre remboursement, ni les conventions actualisées qui
régissent ces mises à disposition. Ces informations et documents devraient être centralisés
et
actualisés régulièrement
par un des bureaux de la DRH.
La mise à disposition gracieuse des agents est à proscrire. Elle pénalise le ministère et
donne une apparence trompeuse de l’exécution budgétaire
. Il doit y être mis fin sans délai. Si
le ministère souhaite soutenir le fonctionnement de telle ou telle structure, il est convient de le
faire en attribuant une subvention de fonctionnement.
2.2.1.4
Un rattachement budgétaire des agents occupant des fonctions support à clarifier
Les agents des directions fonctionnelles des ministères chargés des affaires sociales
(DRH, DFAS, DNUM
27
, DAJ
28
, etc.), rattachées au secrétariat général, sont payés pour partie
sur le programme 155
Conception, gestion et évaluation des po
litiques de l’emploi et du travail
et pour l’autre partie sur le programme 124
Conduite et soutien des politiques sanitaires et
sociales
. Cette répartition remonte à la création du secrétariat général en 2013 (cf. historique en
annexe n° 2).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le SGMAS a indiqué être
favorable au maintien du
statu quo
en la matière pour plusieurs raisons et notamment par le fait
que «
la DRH assure l’organisation des concours, la gestion des corps relevant des deux
programmes support des ministères chargés des affaires sociales et elle définit, de même, la
politique de rémunération des agents des deux secteurs (travail/solidarités-santé). Considérant
également qu’un ministère ne repose pas que sur des agents des directi
ons de politiques
publiques, il est important que le ministre en charge du travail dispose aussi d’agents au sein
du secrétariat général. À titre subsidiaire, le fait que les services mutualisés soient portés par
deux programmes donne quelques latitudes en
gestion pour le rattachement d’agents en activité
sur des fonctions transversales. Enfin, le programme 124 a déjà une structure trop marquée
par l’administration centrale (50
% de ses effectifs contre 15
% pour l’administration centrale
du programme 155) ».
Pour autant, un premier pas ayant été franchi par la loi de finances pour 2018 avec le
transfert des crédits immobiliers, de fonctionnement courant et de bureautique et infrastructures
informatiques du programme 155 vers le programme 124, il serait logique de continuer dans la
voie de la mutualisation en transférant les ETPT correspondant aux agents de l’ensemble des
directions du secrétariat général vers le programme 124.
27
Direction du numérique.
28
Direction des affaires juridiques.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
38
2.2.2
Des tableaux de bord et indicateurs de gestion très largement insuffisants
2.2.2.1
Des tableaux de bord à développer
Le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales a mis en place un outil
de pilotage décliné en «
Boussole
» et «
Météo
», le premier étant une liste d’indicateurs de
gestion issus de l’ensemble des direc
tions du secrétariat général, le second la liste des grands
projets avec leur niveau d’avancement.
«
Boussole
» ne contient que quatre indicateurs RH :
-
le nombre de contrats signés par mois (sans que soit précisé le type d’agents contractuels
concernés) ;
-
le délai moyen de recrutement d’agents contractuels
29
, avec la proportion de recrutements
dont les délais sont supérieurs à 15 jours ;
-
l’évolution du nombre de contrats d’apprentissage (indicateur non renseigné depuis
décembre 2021 dans la mise à jour au 20 juin 2022) ;
-
le taux global de rejet des mouvements de paie par le comptable public.
« Météo » comprend 17 projets stratégiques pour le secrétariat général, dont quatre sont
pilotés par la DRH : les élections professionnelles 2022, le renouvellement du label Alliance,
le projet GAUdDI (dématérialisation des actes de gestion) et la mise en place d’un observatoire
des écarts de rémunération entre les hommes et les femmes.
Le suivi de «
Boussole
» et de «
Météo
» avait été interrompu en 2020 et 2021 ; il a
repris début 2022.
Ces documents, pour intéressants qu’ils soient pour le secrétariat général, ne répondent
pas aux enjeux de pilotage de la direction des ressources humaines.
Pour ce qui concerne le pilotage des projets, un site intranet a été mis en place, appelé
«
Repère
», sur lequel tous les projets en cours au sein de la DRH disposent d’un espace
spécifique, comportant une note de présentation du projet. La consultation de ces espaces
permet de constater que le suivi de ces projets n’est pas réellemen
t alimenté par les chefs de
projet. Aucune revue de projet n’a été mise en place sur la base de cet outil.
La direction des ressources humaines ne dispose pas de tableau de bord plus détaillé que
celui de «
Boussole
». Aucun indicateur synthétique, produit à intervalle régulier, permettant de
rendre compte de la gestion au fil du temps, n’est produit ni transmis à la direction
permettant
par exemple de connaître le taux de consommation des enveloppes d’ETPT par structure par
rapport au prévisionnel, le taux
d’absentéisme et le taux de rotation (turn
-over) par structure
par rapport à la moyenne et aux taux des années précédentes, le taux de vacance de postes, les
délais de recrutement par type de poste, le suivi de la masse salariale, l’évolution du taux
d’agents télétravailleurs et du nombre d’accidents du travail par structure, etc.
Compte tenu de la difficulté à produire, une fois par an, avec un recul de plus de
neuf mois sur l’année terminée, le bilan social devenu rapport social unique, il n’est pas
surprenant que la DRH ne soit pas en mesure de disposer de données de pilotage en temps réel,
29
Il s’agit en réalité plutôt de délai moyen de préparation du contrat, jusqu’à sa signature.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
39
au moins une fois par mois. Son incapacité à tirer parti de son système d’information en est la
première raison (cf.
supra
).
Cette situation est gênante, pas seulement pour la DRH, mais aussi pour les directions
d’administration centrale et pour les services déconcentrés, qui ne peuvent disposer de synthèse
des données de gestion les concernant.
Aujourd’hui, la DRH s’appuie sur son réseau pour faire remonter des donn
ées alors que
c’est à elle qu’il revient d’alimenter l’administration centrale et les services déconcentrés en
indicateurs de gestion, à partir des données contenues dans les logiciels de gestion.
Il est de la responsabilité de la DRH de mettre en place les outils indispensables de suivi
des ressources humaines et de fournir au réseau «
RH
» des indicateurs de gestion comparés à
ceux de structures semblables. L’argument avancé selon lequel les fonctions de recrutement et
de suivi du temps de travail sont déconcentrées
à la charge des bureaux de gestion des
ressources humaines en administration centrale et des pôles RH des Dreets
ne peut pas
justifier que la DRH ne soit pas en mesure d’en suivre la gestion pour en assurer le pilotage
global.
La DRH doit
donc se doter d’un tableau de bord mensuel de suivi et partager une
extraction adaptée de ces tableaux de bord avec les acteurs du réseau RH, en administration
centrale comme dans les services déconcentrés.
2.2.2.2
Un ratio d’efficience de la fonction RH à revoir
Compte tenu de la pauvreté des indicateurs de gestion RH, l’évaluation même de la
performance de sa gestion par la DRH est impossible.
Les rapports d’analyse de performance de la mission
Travail et emploi
mentionnent
pourtant chaque année un ratio d’effi
cience de la gestion des ressources humaines,
correspondant au rapport entre le nombre d’agents gestionnaires et le nombre d’agents gérés.
Les ministères chargés des affaires sociales présentaient, jusqu’en 2021, un ratio élevé
entre le nombre d’agents gestionnaires et le nombre d’agents gérés, représentant une faible
efficience, à la fois au regard de celui d’autres ministères et en comparaison de ratios
équivalents dans le secteur privé.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
40
Tableau n° 8 :
c
omparaison des taux d’efficience RH de plusieurs ministères
Programme
support et
ministère
concerné
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
155 Travail
3,4 %
3,3 %
3,5 %
3,7 %
4,0 %
4,0 %
3,1 %
224 Culture
2,4 %
2,5 %
2,5 %
2,3 %
1,8 %
1,8 %
1,8 %
310 Justice
2,3 %
2,4 %
2,3 %
2,4 %
2,5 %
2,8 %
2,6 %
215 Agriculture
2,3 %
2,1 %
2,1 %
1,9 %
1,9 %
1,8 %
1,3 %
216
Administration
générale et
territoriale de
l'État
2,1 %
2,2 %
2,3 %
2,3 %
2,3 %
2,0 %
2,0 %
217 Écologie
3,4 %
3,3 %
3,3 %
3,1 %
3,0 %
2,9 %
2,7 %
Source : rapports annuels de performance
Les règles de
calcul de ce ratio n’étaient pas définies uniformément entre ministères
, ce
qui le rendait sujet à caution
30
. Depuis la réforme de l’organisation territoriale de l’État, ce ratio
ne fait plus sens puisque, désormais, les agents des ministères chargés des affaires sociales qui
exercent leurs missions au niveau départemental sont gérés par des agents qui dépendent du
ministère de l’intérieur, au sein des secrétariats généraux communs départementaux. Le nombre
d’agents gestionnaires a donc significativement d
iminué, mais du seul fait de la réforme de
l’organisation territoriale de l’État. La direction du budget a d’ailleurs prévu la suppression de
cet indicateur à compter de 2023.
Même s’il était imparfait, il s’agissait du seul indicateur permettant de compar
er les
gestions des ressources humaines des différents ministères entre elles et, le cas échéant, avec
d’autres types de gestion (en collectivité locale, dans le secteur hospitalier ou dans le secteur
privé).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le secrétariat général des
ministères chargés des affaires sociales a indiqué
qu’il serait préférable de réfléchir
, en vue du
projet de loi de finances initiale pour 2025, à un nouvel indicateur de performance de la gestion
des ressources humai
nes plutôt que de ne laisser qu’un seul indicateur (taux d’emploi des
30
Au sein des ministères chargés des affaires sociales, son calcul nécessitait de nombreux retraitements pour
essayer de définir au mieux le numérateur. Celui-ci comprenait en effet les agents de la DRH, des bureaux de
gestion des ressources humaines et des affaires générales en administration centrale et des pôles RH des Dreets. Il
ne comprenait en revanche pas les ETPT d’agents exerçant des fonctions managériales au sein de la DRH, sans
que cette raison soit justifiée. Il lui était appliqué en outre un coefficient de réduction lié au caractère de gestion
« partielle
» de certains agents, comme les agents détachés, pour lesquels les agents gestionnaires n’assurent plus
la paie mais continuent à suivre la carrière, par exemple.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
41
travailleurs handicapés). Par ailleurs, la direction du budget ne se prononce pas sur cette
éventualité.
Il serait utile de prévoir un nouvel indicateur permettant de rendre compte de l
’efficacité
de la gestion des ressources humaines ou, au contraire, des difficultés rencontrées : taux de
vacance de poste, délai de recrutement moyen, taux d’absentéisme, taux d’erreurs de paie,
etc.
2.2.3
Les limites des travaux sur l’adéquation des moyens au
x missions
Compte tenu de la pression exercée par la baisse régulière des enveloppes d’effectifs
attribués chaque année depuis 2015, la DRH et la direction des finances, des achats et des
services (DFAS)
ont lancé en 2021 une démarche d’analyse de l’adéqu
ation entre les missions
et les moyens (AMM) visant à objectiver la répartition nationale des ressources disponibles par
activité entre les directions déconcentrées, à partir des données récoltées dans le cadre de
l’enquête annuelle «
EAO
» (cf. annexe n° 5).
Ces données sont croisées avec la charge théorique (en ETPT) que représente cette
activité,
calculée au regard d’un certain nombre de critères liés à l’environnement économique
et social et au territoire (superficie, population, taux de pauvreté, emploi total). On compare
ainsi, pour chaque activité, d’une part, le poids relatif de chaque région au regard de ces critères
et, d’autre part, le poids réel de chaque région dans les effectifs
; la démarche permet de faire
apparaître les écarts et les régions sur- ou sous-dotées en effectifs pour la réalisation de ces
activités. La méthode permet de vérifier si la répartition des effectifs gérant une activité est
équilibrée entre les régions au regard des critères choisis.
L’analyse menée aboutit au constat qu’il conviendrait de
transférer au total 80 ETPT
d’une
Dreets à une autre, la Dreets
la moins bien dotée étant celle d’Ile
-de-France, qui est
pourtant celle qui dispose des effectifs les plus importants.
Même si les documents relatifs à cette réflexion précisent que
«
l’AMM ne produit pas
automatiquement les dotations d’effectifs à notifier
»
, elle y contribue largement puisque
l’atteinte de 50
% de la cible a constitué un critère dans la répartition de la dotation en ETPT
des Dreets au titre de 2022.
L’analyse n’a été menée qu’au niveau des services déconcentrés et non des directions
centrales. Certes, les activités des directions centrales sont beaucoup plus variées d’une
direction à l’autre mais la réflexion aurait au minimum pu être menée au niveau des
fonctions
support (RH, finances, marchés).
Ces travaux présentent plusieurs biais méthodologiques. Les vacances de postes et
l’absentéisme, notamment de longue maladie, ne sont pas pris en compte. De plus, les
implantations géographiques spécifiques de ce
rtaines Dreets, comme l’existence de plusieurs
sites dans le ressort, ne sont pas intégrées non plus. Or il est difficile d’imposer à une Dreets
qui gère trois sites différents d’assurer l’accueil avec un nombre moyen d’ETPT chargés de
l’accueil ou de logistique identique à celui d’une Dreets n’ayant qu’un seul siège.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le secrétariat général des
ministères chargés des affaires sociales précise que
« le critère du nombre de sites
d’implantation n’a pas
été proposé dans les échanges du groupe de travail « administration
centrale/services déconcentrés » »
, ce biais ayant été jugé acceptable par les parties prenantes,
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
42
soulignant par ailleurs que les effectifs directement concernés par le nombre de sites sont
relativement peu nombreux.
Pour autant, la méthode consiste à répartir les ressources humaines sur la base d’une
enveloppe fermée
: elle permet de justifier ou d’améliorer la répartition de la ressource existante
mais elle ne permet aucunement de dire si les effectifs sont suffisants pour répondre aux besoins
de la population. Elle peut même aboutir à la redistribution d’effectifs dans des services qui
n’en ont en pas besoin. Elle répond uniquement à une logique financière et statistique, sans
vérificat
ion d’une logique de besoins exprimés en «
postes » ou « métiers ». La méthodologie
AMM ne permet donc pas de s’assurer d’une allocation pertinente des moyens
au regard des
besoins.
Enfin, cette analyse sur l’allocation des ressources humaines du ministère chargé du
travail n’a pas été pilotée par la DRH mais par le
bureau de la performance et du contrôle de
gestion de la DFAS.
La DRH n’est en effet pas en mesure, avec ses outils actu
els, de réaliser un suivi fin des
emplois et des activités exercées par les agents du ministère, ni d’étayer les éventuels besoins
en effectifs du ministère.
2.2.4
Un suivi des postes à revoir
Comme le précisent les projets annuels de performance (PAP) et les rapports annuels de
performance (RAP) successifs, les données traduisant la répartition du plafond d’emplois par
grandes familles d’actions du ministère (amélioration de la qualité de l’emploi et des relations
du travail ; accompagnement des mutations écono
miques et développement de l’emploi
; accès
et retour à l’emploi
; statistiques, études et recherche ; personnels de soutien) sont
«
indicatives
». Elles sont même approximatives.
Dans le PAP 2022, elles résultent ainsi de l’application des résultats de l’enquête EAO
d’avril 2021 –
présentée plus haut, elle permet d’évaluer la répartition des effectifs par activité
opérationnelle
à l’effectif prévisionnel 2022 en ETPT. Les données ne reflètent donc pas la
situation prévisionnelle attendue sur 2022 et ne prennent pas en compte les éventuelles
inflexions à venir (augmentation du nombre d’élèves inspecteurs du travail par exemple), ce
qui limite l’intérêt de cette présentation.
La DRH n’est pas en mesure d’apporter une meilleure contribution à la connaissanc
e
des affectations précises des agents sur telle ou telle mission ou activité pour plusieurs raisons :
-
la liste des postes ou emplois renseignée dans RenoiRH comporte de nombreuses erreurs
ou approximations. Le meilleur exemple concerne les postes de la DRH elle-même :
certains postes mis à disposition d’un syndicat ou d’une association sont recensés comme
rattachés à la DRH, d’autres ne sont pas en cohérence avec l’organigramme
; il existe onze
intitulés différents pour les postes de gestionnaire de paie et de carrière
31
; un agent est
toujours enregistré dans un pôle « cadres dirigeants et supérieurs » alors que ce dernier
n’existe plus depuis la création de la délégation à l’encadrement supérieur et dirigeant
31
Gestionnaire GA Paie, Gestionnaire GA PAYE, Gestionnaire GA/Paie, Gestionnaire GA/Paye, Gestionnaire
GA-PAYE, Gestionnaire ressources humaines, Gestionnaire RH, Gestionnaire RH - GA/Paye, Gestionnaire RH
Paie, Gestionnaire RH Paie, Gestionnaire RH/Paies.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
43
(DESD) début 2022. Comme cela a déjà été menti
onné plus haut, la DRH n’est pas en
mesure de préciser quels sont les postes qui ont été créés ou supprimés depuis la décision
de réorganisation de la DRH fin 2019 ;
-
la répartition des postes par activité n’est pas prévue dans le module de gestion des pos
tes.
Aussi, s’il est aisé de classer un «
gestionnaire RH
» dans l’activité «
support
» à 100 %,
le classement des agents affectés dans les directions départementales selon leur activité
réelle est beaucoup plus délicat ;
-
aucun contrôle n’est réalisé par l
a DRH pour vérifier si la création de poste décidée par
une structure du ministère correspond effectivement à la mission pour laquelle l’enveloppe
a été prévue. La DRH donne l’argument que, une fois validé le schéma d’emplois par la
DRH en début d’année, les recrutements sont déconcentrés et que la DRH n’a plus son mot
à dire. Il est important de rappeler que déconcentration ne signifie pas absence de contrôle
et de suivi de la part de la DRH
: s’il avait été prévu le recrutement d’un agent de
catégorie C à telle date pour remplir telle fonction, et que la structure décide de recruter un
agent de catégorie A pour d’autres missions, il est important que la DRH puisse en avoir
connaissance pour comprendre comment évoluent les besoins et les effectifs des structures
du ministère.
Pour ces mêmes raisons, et aussi parce que RenoiRH n’est pas encore interfacé avec le
site internet
Place de l’emploi public
,
devenu
Choisir le service public
sur lequel sont
présentées les offres de recrutement du ministère, la DRH n’
est en mesure à ce jour de suivre
ni le taux de vacance des postes, ni les délais de recrutement, ni le taux de rotation, alors que
ce sont des indicateurs indispensables. Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour,
le SGMAS précise que cet interfaçage était
prévu d’ici la fin de l’année 2023.
Il est donc nécessaire, pour assurer un suivi précis des affectations et des missions des
agents :
-
que la DRH se donne les moyens de pouvoir suivre les postes sur lesquels sont affectés les
agents au regard
des postes qu’il était prévu de créer en début d’année
;
-
de fixer des règles communes concernant la gestion des postes dans RenoiRH pour pouvoir
préciser le statut des postes (« supprimé », « en attente de recrutement », « gelé
provisoirement » ?) et saisir les intitulés selon une nomenclature précise, faisant référence
soit au
répertoire interministériel des métiers de l’État (Rime)
, soit au récent référentiel des
emplois de la fonction publique (REFP) élaboré par la DGAFP, qui contient plus de mille
emplois-références ;
-
que la répartition des postes par activités selon la nomenclature utilisée pour l’enquête
EAO soit effective dans RenoiRH, afin de pouvoir faire remonter en temps réel, et non
seulement une fois par an, l’évolution des activités les u
nes par rapport aux autres ;
-
d’interfacer RenoiRH avec le site internet
Place de l’emploi public
Choisir le service
public
pour pouvoir suivre les délais de recrutement de manière automatisée ;
-
de disposer,
in fine
, en complément des ETPT cibles, d’organig
rammes cibles par
structure, avec un nombre de postes correspondant à des missions précises. Même
l’inspection du travail, plus en avance que les autres services sur ce point puisqu’elle a
défini un nombre de sections en fonction des besoins établis, recon
naît qu’elle ne
différencie pas, dans son suivi par section, les postes d’inspecteurs du travail et ceux de
contrôleurs du travail. Elle ne dispose de cibles précises
« que pour les responsables
d’unité de contrôle (
RUC) »
, puisqu’à une unité de contrôle c
orrespond un responsable.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
44
En revanche, au sein de chacune de ces unités, il n’est pas précisé quels sont les besoins
précis d’inspecteurs et de contrôleurs.
Ce suivi précis des postes est d’autant plus important que depuis la circulaire du
22 décembre 2021 du Premier ministre,
qui prévoit l’élargissement de la faculté de choix de
leurs collaborateurs par les autorités déconcentrées, les préfets peuvent redéployer chaque
année jusqu’à 3
% des effectifs déconcentrés en fonction de priorités locales, ce redéploiement
devant être acté en fin d’année par un transfert des ETPT concernés vers le programme 354
Administration territoriale de l’État.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le secrétariat général des
ministères chargés des affaires sociales a indiqué que
« les ministères chargés des affaires
sociales ne souhaitent pas s’engager dans un suivi centralisé des postes. En effet, cette mission
relève davantage des RH de proximité qui doivent s’assurer de la pertinence du poste au regard
des missions à conduire et de sa soutenabilité sur le plan budgétaire en lien avec la DRH.
La DRH ne dispose pas des moyens lui permettant d’assurer un tel suivi centralisé qui
ne relève pas de ses missions. Chaque responsable de structure doit s’assurer de la
pertinence
de l’adéquation de ses ressources humaines et financières. En revanche, la DRH peut assurer
le suivi des plafonds d’emploi, la vacance ainsi que les effectifs en ETP et en ETPT
».
Cette réponse
conduit à s’
interroger quant à la conception que le secrétariat général des
ministères chargés des affaires sociales
se fait du rôle et des missions d’une DRH. Même si la
gestion des postes relève aussi de la responsabilité des Dreets, la DRH doit être en mesure
d’assurer un suivi centralisé des postes oc
cupés afin de rendre compte des activités exercées
par les agents du ministère et de justifier des éventuels besoins en effectifs, et ce même si le
premier bilan tiré au 28 juin 2022 fait état de seulement 37 ETP «
redistribués
» sur l’ensemble
des départements, dont 2,3 concernant le programme 155. Il est fondamental de ne pas
seulement suivre des enveloppes budgétaires mais de pouvoir expliquer quelles missions ne
sont, le cas échéant, plus remplies sur le périmètre du ministère chargé du travail compte tenu
de ces décisions de réaffectation.
La DRH devra en outre s’assurer que les transferts d’ETPT s’accompagnent de
transferts effectifs
d’agents. Il ne faudrait pas que des agents soient placés en surnombre au sein
du ministère chargé du travail, co
mme les agents qui n’avaient pas été transférés au ministère
de l’intérieur à la création des secrétariats généraux communs départementaux en 2021 et qui
ont nécessité de rehausser le plafond d’emplois du ministère chargé du travail de 160 ETPT.
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
Les effectifs du ministère ont diminué de 15 % depuis 2015 pour atteindre 8 360 ETPT
en 2021. Cette baisse est liée non seulement à des suppressions d’emplois mais aussi au
transfert de 603
ETPT en 2021 au ministère de l’intérieur dans le
cadre de la réforme de
l’organisation territoriale de l’État. Hors transferts, la diminution des emplois est de 9
%, ce
qui reste significatif.
Les réductions d’effectifs ont été en totalité portées par les services déconcentrés
:
l’effectif des
services centraux a même augmenté de 6 % sur la période 2015-2021.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
45
L’évolution de la structure des effectifs, notamment l’augmentation de la part des agents
de catégorie A (de 36 % à 58 % entre 2015 et 2021) et la diminution corrélative des agents de
catégorie C, mais aussi les différentes mesures catégorielles et le glissement vieillesse
technicité, expliquent que la masse salariale du ministère chargé du travail ait baissé dans une
proportion moindre que les effectifs (respectivement 8 % et 15 %) : elle représentait 567
M€
en 2021.
La part des agents contractuels dans les effectifs a régulièrement augmenté compte tenu
des tensions de recrutement d’agents titulaires et s’est encore accrue depuis 2020 du fait des
recrutements temporaires liés à la crise sanitaire
: 300 agents en charge de l’activité partielle
au plus fort de la crise et, depuis 2022, 120 emplois de délégués à l’accompagnement des
reconversions professionnelles (Darp), qui viennent en réalité répondre à un besoin permanent
et non provisoire. Il conv
iendra d’adapter le schéma d’emplois en fonction.
Les conditions du transfert des emplois liés à la réorganisation de l’administration
territoriale de l’État sont critiquables. L’absence d’obligation pour un agent de suivre le
transfert de son emploi a conduit à un sureffectif de 160 ETPT au sein du ministère chargé du
travail, soit un coût approximatif de 6
M€. Un an après, la DRH n’est pas en mesure de dire
précisément combien d’agents ont été reclassés sur des postes vacants ni combien de postes ont
spécifiquement été créés pour eux. 36 agents restaient officiellement sans affectation au
31 juillet 2022.
Le suivi et l’analyse des besoins en effectifs sont insuffisants. La DRH ne dispose
d’aucun tableau de bord, pour elle comme pour les correspondants RH
au sein des différentes
structures du ministère. Le suivi des effectifs est effectué de manière artisanale et non
automatisée
, ce qui est chronophage et inefficient. Il convient donc d’élaborer un tableau de
bord mensuel de suivi de la gestion des ressources humaines, dont une extraction puisse être
transmise à chaque direction centrale et service déconcentré pour le périmètre qui le concerne.
La DRH n’est pas en mesure de lister l’ensemble des agents mis à disposition d’autres
organismes. Certaines mises à disposition ne prévoient pas de remboursement de la part de
l’organisme bénéficiaire, ce qui fait peser une charge sur le ministère et affecte la sincérité des
comptes de l’organisme qui en bénéficie.
Il convient de demander systématiquement le
remboursement des mises à disposition. En outre, certains agents sont mis à disposition
d’organismes sans que cela soit prévu par une convention, ou dans le cadre d’une convention
non mise à jour. Il est rappelé que cette situation est irrégulière.
L’amélioration du suivi des postes occupés par les agents et de leurs missions –
au-delà
des seules enveloppes financières (ETPT)
est une condition sine qua non
d’une connaissance
et d’une analyse fine des évolutions des activités et des missions des age
nts du ministère. Elle
est d’autant plus nécessaire que la réforme de l’organisation territoriale de l’État donne aux
préfets la possibilité de réaffecter des effectifs d’un programme sur un autre. Il est
indispensable que la DRH puisse mesurer l’impact pr
écis de ces mouvements sur les différentes
missions et activités du ministère chargé du travail. Il convient donc de développer un suivi des
postes sur lesquels les agents sont affectés, permettant notamment d’observer le taux de
vacance des postes par str
ucture. Dans cette même perspective, il serait utile d’interfacer
RenoiRH avec le site internet
Place de l’emploi public
afin de permettre le suivi automatisé les
délais de recrutement.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
46
La répartition des tâches en matière de suivi des effectifs entre la DFAS (responsable
du budget opérationnel du programme 155) et la DRH mériterait d’être revue pour
responsabiliser celle-ci sur le suivi des crédits de masse salariale, la justification des données
des rapports annuels de performance et la connaissance fine des activités des agents du
ministère. À ce titre, la DRH pourrait expérimenter, en partenariat avec la DFAS, le module
de pilotage des effectifs proposé par le centre interministériel de services informatiques relatifs
aux ressources humaines (Cisirh) af
in d’automatiser le suivi des effectifs.
Les outils et moyens d’évaluation de la performance de la DRH elle
-même sont aussi à
développer. Le « ratio d’efficience RH » (ratio gérants / gérés) mentionné dans le rapport
annuel de performance va bientôt dispar
aître car il n’a plus de sens compte tenu du transfert
d’un certain nombre de « gérants » au ministère de l’intérieur (secrétariats généraux communs
départementaux). Il faudrait donc trouver d’autres ratios pour rendre compte de l’efficience de
la gestion des DRH ministérielles.
Les agents du programme 155 affectés au secrétariat général, qui intègre la direction
des ressources humaines, pourraient être transférés au programme 124 au sein duquel sont
déjà mutualisés les crédits de fonctionnement des fonctions support des ministères chargés des
affaires sociales.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(DRH, DFAS) : Expérimenter, dès 2024, le module de pilotage des effectifs proposé par le
centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (Cisirh)
afin d’automatiser le suivi des effectifs
;
3.
(SGMAS, DRH) : Mettre fin aux mises à dispositions gracieuses de personnel ;
4.
(DRH) : Élaborer un tableau de bord mensuel de suivi de la gestion des ressources
humaine
s, dont une extraction puisse être transmise à chaque direction d’administration
centrale et service déconcentré au périmètre qui le concerne ;
5.
(DRH) : Assurer un suivi centralisé des postes sur lesquels les agents sont affectés,
permettant notamment de calculer le taux de vacance des postes par structure ;
6.
(DGAFP, Cisirh, DRH) : Interfacer le système d'information de gestion des ressources
humaines
RenoiRH avec le site internet Choisir le service public afin d’automatiser le suivi
des délais de recrutement.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
47
3
LES INITIATIVES POUR DÉ
VELOPPER L’ATTRACTIV
ITÉ
DU MINISTÈRE DOIVENT ÊTRE PROLONGÉES
3.1
L’inspection du travail est confrontée à un déficit d’attractivité qui a
conduit à la mise en place d’un plan d’actions à ce jour peu efficace
Face aux difficultés de
recrutement particulièrement fortes au sein de l’inspection du
travail, un plan d’action a été mis en place. Les travaux de gestion prévisionnelle des ressources
humaines dans les autres secteurs d’activité du ministère, qui représentent plus de la moitié
des
effectifs, doivent aussi être poursuivis.
3.1.1
Les difficultés de recrutement au sein de l’inspection du travail
Si la DRH n’est pas en mesure de suivre le taux de vacance des postes, la DGT suit, sur
le seul périmètre de l’inspection du travail, depuis 201
7, le « taux de vacance des sections de
l’inspection du travail
», qui se situe à 18 % en mars 2022. Le taux de vacance était déjà de
15
% en 2017. La situation, après s’être légèrement améliorée entre 2018 et 2020, se dégrade
depuis 2021.
Tableau n° 9 :
évolution du
taux de vacance des sections de l’inspection du travail
Année
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre de
sections
2 194
2 104
2 074
2 071
2 052
2 048
Taux de vacance
15 %
13 %
14 %
14 %
17 %
18 %
Source : DGT (données de l'enquête flash de décembre - sauf pour 2022 : enquête flash de mars)
L’attrait pour le concours d’inspecteur du travail a fortement diminué entre 2015 et
2019 : le nombre de candidats présents aux épreuves a baissé de 47 % sur cette période
(concours externe, interne et 3
ème
concours confondus). Il est légèrement remonté à partir de
2020 compte tenu de l’augmentation significative du nombre de postes ouverts au concours,
d’une cinquantaine à 75. L’ouverture de 200 postes en 2022 n’a pas du tout eu le même effet
:
le nombre de candidats
398
reste stable par rapport à 2021.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
48
Tableau n° 10 :
é
volution du nombre de candidats présents au concours d’inspecteur du travail au
regard du nombre de postes ouverts
Année
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Postes ouverts
47
47
28
47
56
75
75
188
Candidats présents
545
403
340
267
291
372
403
398
Nombre de candidats
présents pour un poste ouvert
12
9
12
6
5
5
5
2
Source : DRH
Le taux de sélectivité du concours, qui était encore en 2017 de 1 candidat reçu pour
12 candidats présentés, passe à 1 pour 2, soit le taux habituel constaté entre l’admissibilité et
l’admission. Il est probable que, dans ces conditions, le jury ne puisse pas pourvoir tous les
postes, sauf à sélectionner des candidats dont les compétences sont insuffisantes au regard des
exigences du concours. La réponse au déficit d’attractivité de l’inspection du travail ne peut
donc pas passer uniquement par une augmentation du nombre de postes au concours, sauf à
renoncer à toute sélectivité dans le choix des inspecteurs.
3.1.2
Les résultats partiels du plan d’actions relatif à l’inspection du travail
Le plan de transformation RH et managérial (PTM) que la DRH a formalisé en mars
2021 est un exercice concret de gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH).
Parmi l’ensemble des chantiers en cours, l’un des plus avancés concerne la formalisation
de plans d’action pour développer l’attractivité de certains métiers en difficulté. Le ministère a
confié cette mission à un prestataire extérieur pour un montant de 100 000
€.
Le plan d’actions le plus abouti concerne le métier d’inspecteur du travail. Il consiste en
plusieurs pistes d’actions relatives à la communication et à l’évolution du statut et des
rémunérations, dont plusieurs ont déjà été mises en œu
vre :
-
augmenter le nombre de postes au concours (passage à 200 dès 2022), ce qui a été fait
(avec les limites présentées ci-dessus) ;
-
organiser un concours national à affectation régionale et locale de secrétaires administratifs
de 80 places. Organisé en 2021, il a connu un succès limité, notamment pour la région Ile-
de-France où quatre
postes ouverts n’ont pas été pourvus
;
-
réactiver une voie d’accès professionnelle des contrôleurs
;
-
mener régulièrement des opérations de communication dans les universités pour présenter
le métier ;
-
renforcer la part des apprentis, alternants et stagiaires. Aucune statistique ne permet
cependant de dire, à ce jour, quelle part des apprentis
est susceptible d’
intégrer le ministère
chargé du travail par la suite ;
-
sur le plan statutaire, améliorer le déroulement de carrière des inspecteurs du travail ;
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
49
-
élargir le vivier de recrutement en incitant au détachement sur les fonctions d’inspecteur
du travail. Depuis 2021, une promotion de 23 agents de catégorie A souhaitant devenir
inspecteurs du travail est formée pendant neuf mois à ce métier. Il était prévu de former
une nouvelle promotion d’une soixantaine de personnes en 2022. Il se pourrait cependant
que cette piste trouve rapidement ses limites dans la mesure où le ministè
re de l’Éducation
nationale, lui-même confronté à de fortes difficultés de recrutement a, par exemple, refusé
le détachement de plusieurs enseignants volontaires pour effectuer une telle mobilité. Il
apparaît donc nécessaire d’envisager une ouverture plus
large du vivier, au-delà des seuls
fonctionnaires, le cas échéant en confiant certaines fonctions à des agents contractuels ;
-
réformer le concours pour l’aligner sur les autres concours de la fonction publique.
Il est en outre nécessaire de continuer la réflexion sur le métier
même d’inspecteur du
travail.
3.1.3
Les travaux de gestion prévisionnelle des ressources humaines
L’attractivité des autres métiers du ministère est plus difficile à appréhender compte
tenu de l’absence de suivi par la DRH tant des délais
de recrutement
qui permettraient de
constater le cas échéant un allongement dans le temps de la durée de recrutement sur certains
postes
que du taux de vacance des postes, qui permettrait de mesurer l’ampleur de ce déficit.
Outre l’étude mentionnée c
i-
dessus, d’autres plans d’actions plus limités sont présentés
pour les métiers de chargé de renseignement du droit du travail, de l’emploi et de la formation,
de chargé d’expertise juridique et du contentieux, de gestionnaire de dispositifs ou de pilote
opérationnel de dispositif.
Le plan de transformation RH et managérial (PTM)
contient d’autres axes et des actions
qu’il convient de poursuivr
e, notamment en matière de gestion prévisionnelle des ressources
humaines. Cependant, le dernier comité de pilotage du PTM a eu lieu fin mars 2022. Le tableau
de bord de suivi n’a plus été mis à jour depuis cette date.
Il conviendrait donc de formaliser des plans d’action
s
pour l’ensemble des métiers en
tension et de continuer le suivi régulier de leur mise en œuvre.
Outre ce plan, la DRH envisage de créer une structure consacrée à la prospective RH à
échéance 2024, selon une méthode restant à définir mais incluant des partenariats avec des
universités, des associations, des entreprises.
La DRH dispose pourtant déjà de plusieurs chargés de mission «
GPRH
». Leur fiche
de poste indique qu’ils sont notamment chargés de
« construire des
[…]
plans d'action visant
à maîtriser les risques et à garantir la bonne adéquation des ressources aux besoins
[…]
. »
Exceptée l’étude d
u cabinet extérieur mentionnée ci-
dessus, la DRH n’a pas été en
mesure de fournir des exemples de travaux de GPRH qui dépassent la simple analyse statistique
de l’existant, ce qui est déjà un début. Une enquête menée en 2020 auprès du réseau RH sur
l’évolution attendue des métiers n’a, pour l’heure, pas fait l’objet d’un résultat formalisé. Les
travaux dans ce domaine doivent être poursuivis.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
50
3.2
Des chantiers sont en cours pour dynamiser la gestion des ressources
humaines
Le ministère a développé des politiques volontaristes en matière de ressources
humaines, tant sur le plan managérial que de promotion de l’égalité et de la diversité et de
qualité de vie au travail, qu’il faudra poursuivre dans la durée.
3.2.1
Une dynamique managériale à amplifier
La DRH a
tout d’abord
développé une offre de services complète afin de
professionnaliser l’encadrement.
3.2.1.1
La formation
et l’accompagnement
des managers
Un pô
le d’accompagnement du management, des organisations et de l’intelligence
collective a été créé en 2016 pour développer initialement une activité de coaching individuel
de managers. Son champ a été progressivement élargi aux accompagnements collectifs puis à
la formation au management
d’équipe
et de projet avec la création d
’un c
ampus managérial en
2020, qui comprend une équipe composée de 8 ETP, dont 4,4 coachs internes.
L’offre de services très large du pôle est montée progressivement en puissance jusqu’à
pouvoir offrir une palette complète de propositions complémentaires au service des managers :
coachings individuels ;
groupes de pairs pour favoriser le partage d’expériences
; ateliers
d’échanges de pratiques managériales
; parcours managériaux pour permettre la construction
collective de repères managériaux internes
32
; dispositif d
e retour d’image à 360° à des fins de
développement professionnel
33
; conférences régulières sur le thème du management,
accessibles à tous ; formations plus classiques au management.
Le coaching, qu’il soit individuel ou collectif, est assuré par des coach
s internes ou
externes via le marché interministériel
notifié en février 2020 et piloté par la direction
interministérielle de la transformation publique (DITP)
qui a retenu cinq cabinets qui sont
notamment intervenus en 2020 et 2021 pour accompagner la création des Dreets pour un budget
de 3,5
M€.
Environ 20 % des 900
34
managers des ministères chargés des affaires sociales ont été
concernés, en 2021, à un titre ou à un autre, par une des propositions du pôle.
32
Un parcours obligatoire a ainsi été conçu au plan national pour les responsables d’unité de contrôle (RUC) qui
sont en poste depuis moins de 18 mois. Cette formation intègre à la fois une partie managériale, pilotée par le pôle
d’accompagnement des managers, et une partie « métier » pilotée par l’Intefp et la DGT
.
33
Une expérimentation a été menée en 2021 avec les onze membres d’un comité de direction d’une des directions
des ministères chargés des affaires sociales. L’évaluation positive qui en a été fai
te devrait déboucher, selon la
DRH, sur un déploiement de ce dispositif.
34
Ce chiffre est une évaluation, la DRH n’étant pas en mesure de calculer précisément le nombre de managers au
sein des ministères chargés des affaires sociales.
Il n’existe en effet
pas de référencement des agents en situation
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
51
Ces modules de formation mériteraient d’être étendus à l’ensemble des cadres en
fonction, et non seulement à ceux qui sont demandeurs ou aux nouveaux arrivants (ou primo-
managers). Le management nécessite, comme toute compétence, des formations, y compris au
plus haut niveau. Il serait utile de s’
assurer que chaque manager en fonction a participé
régulièrement, par exemple au minimum
deux fois dans l’année, à l’une des propositions
offertes par le pôle d’accompagnement au management (accompagnement, formation, groupes
de co-développement), afin de
faire monter en compétences l’ensemble des encadrants. Il
faudrait en outre intégrer un module spécifique portant sur la question des données et du
pilotage pour que la dynamique numérique soit comprise et encouragée par l’ensemble de
l’encadrement et pas
uniquement par les agents des services.
3.2.1.2
De nouveaux moyens pour l’encadrement supérieur et dirigeant
Comme dans l’ensemble des administrations, dans le cadre de la réforme de la haute
fonction publique, une délégation à l’encadrement supérieur et dirigean
t (DESD) a été créée
début 2022 par démembrement de la DRH. Elle est désormais l’interlocutrice privilégiée de la
direction interministérielle pour l’encadrement supérieur et dirigeant (Diese) au sein des
ministères chargés des affaires sociales.
La mise
en place d’une délégation à l’encadrement supérieur et dirigeant a pour objet
premier d’assurer un accompagnement personnalisé des cadres supérieurs, notamment à travers
une revue régulière des cadres, mais aussi de développer des viviers de cadres supérieurs en
devenir. Elle contribue aussi à professionnaliser le recrutement des cadres supérieurs du
ministère, en assurant un regard interministériel au moment de la nomination, pour s’assurer de
la prise en compte d’un parcours diversifié, proche du terrain.
Des moyens significatifs ont été affectés à cette délégation (7 ETPT), en grande partie
par redéploiement de la mission « encadrement dirigeant » de la DRH (5 ETPT). Il est encore
trop tôt pour en évaluer la plus-value.
3.2.1.3
L’accompagnement individuel et
collectif des agents en difficulté
Le département « développement et diversification des parcours individuels »
accompagne les agents ayant un projet de reconversion ou en difficultés. Il
s’appuie sur un
réseau de conseillers mobilité carrière (CMC) au niveau local (50 CMC répartis entre les
agences régionales de santé, les Dreets et les Deets) et national (cinq CMC). Un comité de
gestion des cas sensibles a été mis en place à titre expérimental
à l’automne
2021. Le
département propose des missions temporaires aux agents sans affectation.
En 2021, 76 agents sans affectation ont été accompagnés en 2021 par le département et
17 agents, dont 2 du programme 155, ont retrouvé un poste pérenne au cours de
l’exercice.
d’encadrement dans le logiciel RenoiRH. Certains intitulés sont par ailleurs trompeurs
: les chargés de missions
juridiques dans les services déconcentrés sont par exemple des responsables de service. Il serait donc utile de
disposer, dans RenoiRH, d’un moyen de repérer aisément les agents en situation de management, qui concernera
aussi leurs adjoints (adjoints de chefs de section à la DRH, par exemple).
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
52
Ce suivi des agents sans affectation est désormais assuré par la DESD pour ce qui
concerne les administrateurs de l’État. Selon les données de la DRH d’août 2022, sur les
73
administrateurs de l’État rémunérés sur le programme 155, 22 occupaient un emploi
fonctionnel, 19 un emploi de direction
(chef de bureau par exemple), 22 un poste d’expert ou
de chargé de mission dans les services et 10 étaient sans affectation, soit 14 %. Parmi ces
derniers, six étaient sans affectation depuis plus de dix-huit mois et la moitié se sont vu confier
des missi
ons temporaires auprès d’une direction. Tous restent cependant rémunérés comme
s’ils étaient en activité, avec des régimes indemnitaires significatifs, deux ayant même bénéficié
du paiement de jours de congés non pris. Une bonne partie d’entre eux sont en
fin de carrière,
après avoir souvent occupé un emploi fonctionnel. Leur accompagnement par la DESD est un
enjeu pour leur permettre à la fois de mettre au mieux leurs compétences au service du ministère
et de disposer d’un niveau de revenu justifié par leu
rs responsabilités.
3.2.1.4
Des leviers de management qui peuvent encore être activés
3.2.1.4.1
La formation
La construction du plan de formation des ministères chargés des affaires sociales est
classique : prise en compte des objectifs généraux définis par la direction générale de
l'administration et de la fonction publique (DGAFP), sollicitation des directions « métiers »
pour avis, centralisation des besoins par la DRH qui aménage le plan de l’année précédente.
En complément du plan de formation, la DGEFP a développé une « académie de la
formation interne
» permettant d’assurer des formations sur le socle de connaissance en matière
de politiques publiques emploi/formation. Ces formations sont assurées par l’encadrement et
permettent aussi de construire une culture commune.
La DRH des ministères chargés des affaires sociales a également la responsabilité de
monter les formations interministérielles sur la diversité.
Parce qu’il est important de ne pas laisser à l’agent seul le choix ou la possibilité de se
former, certaine
s formations devraient être organisées pour l’ensemble du personnel, y compris
l’encadrement, de manière collective, et être imposées aux agents pour répondre à une exigence
d’augmentation générale des compétences. Les formations d’accueil des nouveaux
gestionnaires de paie vont, par exemple, dans ce sens mais elles laissent de côté les agents qui
sont installés dans leurs fonctions depuis longtemps alors qu’ils pourraient, d’une part, faire
bénéficier leurs collègues de leurs compétences et expériences dur
ant la formation et, d’autre
part, trouver des points d’amélioration dans leurs pratiques professionnelles. Le concours
interne de l’inspection du travail pour lequel, de manière systématique, le niveau des candidats
n’est pas jugé assez bon pour pourvoir l’ensemble des postes, montre bien que les compétences
des agents déjà en poste nécessitent d’être constamment entretenues et développées.
Le partage des compétences ou connaissances acquises en formation par les agents doit
être systématisé auprès de leurs collègues.
La formalisation des guides de procédure, dans le cadre de groupes de travail, comme
ce qui se fait au sein du service de la transformation numérique et de la gestion de proximité
(STNGP), est aussi un exercice managérial intéressant qui permet à la fois de capitaliser et
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
53
partager les expériences des agents et formaliser les bonnes pratiques, afin de pouvoir les
diffuser.
3.2.1.4.2
L’évaluation
Comme le rappelle une instruction ministérielle du 9 décembre 2020, prise en
application du décret n° 2010-888
du 28 juillet 2010, le dispositif de l’entretien professionnel
constitue la procédure de droit commun pour l’appréciation de la valeur professionnelle des
fonctionnaires.
Tous les agents doivent donc être évalués, chaque année, par leur supérieur hiérarchique,
à la fois pour dresser un bilan des résultats professionnels obtenus au regard des objectifs fixés,
définir les objectifs de l’année suivante, déterminer les besoins en formation et évoquer les
perspectives professionnelles.
Une campagne d’entretiens professionnels est menée chaque année pour l’ensemble des
agents du ministère chargé du travail. En 2018, une expérimentation a été lancée pour
dématérialiser les comptes rendus d’entretiens dans un nouveau logiciel baptisé Estève. Le
déploiement a eu lieu en deux phases, en 2019 et 2020.
La DRH n’est pas en mesure de fournir de statistiques sur le taux de réalisation des
entretiens professionnels avant 2018. En 2019, sur le périmètre des seules structures retenues
pour la première phase de déploiement d
u logiciel Estève, le taux d’entretiens finalisés a été de
89
%. Il n’était que de 85
% dans les administrations centrales. Certaines directions régionales
ont validé 100
% des comptes rendus d’entretiens, ce qui prouve que l’évaluation de l’ensemble
des agents est possible.
En 2020, seulement 42 % des agents avaient été évalués et seulement 29 % en
administration centrale. Seuls les agents ayant souhaité être évalués l’ont été. Même si la crise
sanitaire a pu compliquer l’exercice, le fait qu’une partie d
es agents ait pu être évaluée montre
que cela n’était pas impossible. Avec le développement du télétravail, les entretiens peuvent
avoir lieu en visioconférence. En outre, certaines directions régionales ont évalué presque la
totalité de leurs agents, ce q
ui prouve que la campagne d’évaluation aurait pu être menée en
2020 pour l’ensemble du personnel.
En 2021, le taux de remontée de la campagne
d’évaluation, n’était que de 66
%
au 30 août. Il est vrai qu’elle est intervenue dans un contexte de forte réorga
nisation au niveau
des services déconcentrés, ce qui a pu compliquer la tenue des évaluations.
Au 1
er
juillet 2022, seulement 71
% des comptes rendus d’évaluation avaient été signés
alors que le délai initial de finalisation de la campagne avait été fixé au 31 mai et a dû être
décalé. À cette même date, 16
% des agents n’avaient pas encore fait l’objet d’entretiens
(compte rendu d’entretien professionnel «
en attente d’initialisation
»).
Cette situation n’est pas satisfaisante. Un agent sur trois en 2021 e
t un agent sur six en
2022 n’ont ainsi pas été évalués.
Préjudiciables aux agents qui souhaitent réaliser une mobilité, elle est normalement
nécessaire pour attribuer le complément indemnitaire annuel (CIA), composante du régime
indemnitaire qui rend compte de la performance individuelle des agents. Or, le CIA a été
attribué à 100
% des agents. Si seulement deux tiers ont été évalués, on peut en conclure qu’un
tiers des agents bénéficie d’un CIA à un niveau qu’il n’est pas possible d’étayer, ou que les
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
54
comp
tes rendus d’entretien professionnel ne servent pas de base pour justifier des montants de
CIA attribués, ce qui est
incohérent avec la réglementation. C’est paradoxalement le cas de la
DRH puisque seulement 66 % des entretiens y ont été réalisés en 2021.
Une solution pour améliorer le taux de réalisation des entretiens annuels serait de
moduler le CIA des évaluateurs notamment en fonction de leur capacité à remonter l’ensemble
des évaluations de leur service.
Enfin, l’entretien d’évaluation est un acte managérial majeur. Or, l’analyse de plusieurs
comptes rendus d’entretien fait apparaître que certains responsables hiérarchiques, y compris
au sein de la DRH, ne respectent pas les règles liées à l’entretien professionnel (fixation de la
date au moins huit j
ours à l’avance, durée suffisante d’entretien pour permettre un échange).
Certains comptes rendus, notamment lorsque les situations individuelles des agents sont
compliquées ou l’état de service litigieux, sont elliptiques. Les objectifs ne sont pas toujou
rs
rédigés selon les modalités prévues par la DGAFP dans son guide de l'entretien professionnel
des administrateurs civils en ce qu’ils ne sont pas assez concrets et évaluables au regard d’un
« résultat attendu, mesurable, observable, réaliste, réalisable [...] »
. Les objectifs devraient par
ailleurs toujours être rédigés
« en précisant la finalité de l'action à conduire »
.
Au regard de l’ensemble de ces éléments, l’ensemble du personnel devrait être évalué
chaque année. Il revient à la DRH de prendre les dispositions nécessaires auprès des agents
encadrants (formations, rappels, modulation du régime indemnitaire le cas échéant).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le secrétariat général des
ministères chargés des affaires sociales (SGMAS)
précise que l’outil ESTEVE, sur lequel
repose l’évaluation,
«
est déployé à l’ensemble des
directions d'administration centrale et des
Dreets depuis le 1
er
janvier 2023 »
et qu’une série d’actions ont été mises en place pour faciliter
son déploiement.
La Cour rappelle néanmoins que l’entretien d’évaluation constitue un acte managérial à
part entière, indépendant des considérations techniques liées au support utilisé pour le mettre
en œuvre
et qu’il constitue un droit statutaire pour les agents
. Une telle carence est, selon une
jurisprudence constante
, constitutive d’une faute de nature à engager la respons
abilité de
l’administration pouvant
ouvrir
droit à indemnisation de l’agent
35
.
3.2.1.4.3
Les sanctions disciplinaires
Entre 2015 et 2021, le nombre moyen de sanctions disciplinaires est de 16 par an pour
l’ensemble des ministères chargés des affaires sociales (cf. a
nnexe n° 4). Il y a très peu de
sanctions disciplinaires et la plupart sont de faible niveau, deux tiers relevant du premier degré
(sans réunion du conseil de discipline).
Il n’y a eu aucun licenciement pour insuffisance professionnelle sur la période de
contrôle, les quelques cas où cette solution de dernier recours avait été envisagée n’ayant pas
prospéré compte tenu de pathologies médicales.
35
Voir notamment en ce sens : CE, section S, 25 novembre 2015
n° 383220; CAA de Marseille, 4
ème
chambre,
7 novembre 2023
n°22MA02429 ; TA de Rennes, 6
ème
chambre, 12 octobre 2023
n°2101641.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
55
3.2.2
Les effets de la politique engagée en matière d’égalité entre les hommes et les
femmes
Les ministères chargés des affaires sociales sont détenteurs du label
Diversité
depuis
octobre 2012 et du label
Égalité professionnelle entre les femmes et les hommes
depuis juin
2018. Tous les principes et processus de gestion des ressources humaines respectent le cahier
des charges de ces labels.
3.2.2.1
Des avancées en matière de promotion de l’égalité entre les femmes et les
hommes
Même si les femmes sont largement majoritaires (70 %) au sein du ministère chargé du
travail, des inégalités entre les hommes et les femmes ont conduit la DRH à développer une
politique volontariste en la matière.
3.2.2.1.1
Un ministère très féminisé
En avril 2022, 69 % des 8 045 agents payés sur le programme 155 étaient des femmes.
Selon une analyse menée par le département chargé de la formation et de la GPEEC en
2020, en services déconcentrés, deux emplois-
types seulement comptent plus d’hommes que
de femmes : «
responsable d'unité départementale au sein d'une Dreets
» (48 %) et
«
responsable d’unité de contrôle
» (42
%). Les données de la paie d’avril 2022 menti
onnent
cependant que les 212 postes de responsables d’unité de contrôle sont occupés à parité par des
hommes et des femmes (106 chacun). À l’inverse, l’emploi type «
assistante / assistant de
direction » est le plus féminisé (94 %).
En administration centrale, trois emplois-types comptent moins de 50 % de femmes :
cheffe / chef de projet en maitrise d’œuvre des systèmes d’information (38
%), chargée / chargé
d'inspection ou de contrôle (44 %) et sous-directrice /sous-directeur d'administration centrale
(48
%). En outre, on remarque l’absence de femmes pour deux emplois
-types : conductrice /
conducteur de véhicule motorisé terrestre et technicienne / technicien support auprès des
utilisateurs. À l’inverse, 8 emplois
-types comptent au moins 75 % de femmes.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
56
Tableau n° 11 :
taux de féminisation des emplois de direction en 2022 (programme 155)
Nombre
d'agents
Nombre
de femmes
Taux de
féminisation
Directeur/ directrice d'administration
centrale
5
3
60 %
Chef(fe) de service
8
6
75 %
Sous-directeur / sous-directrice
d'administration centrale
17
9
53 %
Directeur de projet
8
4
50 %
Expert de haut niveau
2
2
100 %
Total emplois fonctionnels
40
24
60 %
Chef(fe) de bureau ou de mission
d'administration centrale (et adjoints)
140
83
59 %
Total emplois de direction
180
107
59 %
Source
: Cour des comptes sur la base des données de paie d’avril 2022 transmises par la DRH
Les données issues de la paie d’avril 2022 permettent en outre de constater que les
femmes occupent, à cette date, au sein du ministère chargé du travail, 60 % des emplois
fonctionnels (contre 48 % en avril 2018) et 59 % (contre 54 % en 2018) des emplois de direction
(emplois fonctionnels et chefs de bureau). À titre de comparaison
36
, dans l’ensemble des
ministères chargés des affaires sociales, les femmes occupent seulement 44 % des emplois
fonctionnels.
3.2.2.1.2
Un engagement pour l’égalité entre les femmes et les hommes depuis plus de dix
ans
Les ministères chargés des affaires sociales ont adopté un plan pour l’égalité
professionnelle 2021-2023 à la suite de trois précédents plans, dont le dernier
le plan 2017-
2020
a fait l’objet d’un bilan dressé en décembre 2019. Le plan 2021
-2023 a été adopté après
concertation avec les différentes organisations syndicales. Il prévoit désormais la formalisation
d’une
gouvernance des politiques d’égalité.
Les actions relatives à la communication (ex : communication sur le plan, intégration
du thème de l’égalité dans les parcours d’accueil et de formation) ont globalement été menées
à bien. Le réseau des référents a été constitué mais leur lettre de mission reste à formaliser
(mesure n° 9).
36
Selon les données transmises par la DRH à la DGAFP en application de
l’obligation de nominations équilibrées
sur les emplois de cadres supérieurs et dirigeants conformément à la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie
et aux droits et obligations des fonctionnaires, qui a renforcé les règles de représentation équilibrée dans les organes
de direction.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
57
D’autres mesures ne sont pas encore mises en œuvre
comme l’instruction à l’ensemble
des directeurs de service
visant à rappeler la nécessaire intégration de l’égalité professionnell
e
dans l’ensemble de leur processus RH
(mesure n° 10).
Enfin, certaines mesures sont
insuffisamment concrètes pour être mises en œuvre et
donc évaluées (ex : mesure n° 12 «
constituer des viviers diversifiés par filière, corps et
emplois
»). D’autres sont difficilement évaluables en l’absence de données enregistrées (ex
:
mesure n° 13 «
garantir une représentation équilibrée des instances de recrutement
»).
Les ministères chargés des affaires sociales se sont par ailleurs engagés depuis 2018
dans la voie d’
une labellisation «
égalité
». Enfin, la
DRH prépare l’audit de l’Afnor pour le
renouvellement de sa labellisation.
3.2.2.1.3
Des écarts de rémunération qui s’amenuisent, voire s’inversent
Sur le plan des rémunérations, le rapport égalité 2020 ne donne de chiffres ni sur les
écarts de rémunération, ni sur les différences de traitement liées aux avancements. C’est
l’objectif fixé à l’observatoire des rémunérations
en cours de constitution au sein du
département chargé de l’égalité.
Une étude effectuée en 2019 à partir d’un sondage réalisé auprès des agents concluait
au fait que,
« en moyenne, les hommes touchent des primes beaucoup plus élevées que les
femmes »
. Elle prenait comme référence des «
primes complémentaires
» sans en préciser
l’intitulé ainsi que l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS), prime
concernant seulement les catégories A et B et en extinction compte tenu du déploiement du
régime indemnitaire tenant comp
te des fonctions, des sujétions, de l’expertise, de l’engagement
et de la performance (Rifseep) depuis 2016. En 2019, seulement une centaine d’agents avaient
touché une IFTS.
L’analyse des deux éléments du Rifseep –
l’indemnité de fonctions, de sujétions
et
d’expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA), versés à 85
% des agents en
2019
conduit à nuancer significativement ce constat.
Concernant l’IFSE, l’écart évalué par la Cour sur la base des fichiers de paie de l’État
(moyenne des montants versés annuellement au titre de ces primes rapportée au nombre
d’ETPT
les ayant perçus) montre, en 2019, un écart au détriment des femmes de 8 % en
catégorie A et de 3 % en catégorie B et C. Cet écart se resserre au cours du temps : en 2021,
5 % en catégorie A et 2 % en catégorie B et C.
Concernant le CIA, en 2021, l’écart de montant moyen est de 1
% en catégorie A en
défaveur des femmes mais il leur est favorable de 12 % en catégorie B et de 4 % en catégorie C.
Le constat est similaire au niveau des chefs de bureau et de mission : entre 2018 et 2022,
l’écart de rémunération entre les hommes et les femmes a diminué, passant de 12
% à 6 %.
Compte tenu du faible nombre d’agents occupant des postes fonctionnels au ministère
chargé du travail, il est difficile de tirer des conclusions sur l’évolution des rémunérations de
ces agents. Mais, pour la première fois en 2022, la rémunération moyenne des directrices
d’administration centrale était supérieure (de 5
%) à celle des hommes.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
58
Les chiffres des données de rémunération des agents permettent donc de constater une
diminution sensible des écarts de rémunération entre les hommes et les femmes au sein du
ministère chargé du travail, voire sur certains grades une inversion.
Par ailleurs, en matière d’avancement, une analyse réalisée sur la campagne 2020 des
avancements et promotions montre que l’inspection du travail veille à respecter un taux
d’agent
s promus par genre correspondant au poids de chaque genre parmi les agents
promouvables. Des distorsions subsistent au sein du corps des secrétaires administratifs et de
celui des administrateurs civils, devenu depuis le 1
er
janvier 2022 celui des administrateurs de
l’État
, ainsi que pour
l’échelon spécial des attachés hors classe
, où les hommes bénéficient de
taux de promotion supérieurs à ceux des femmes. C’est l’inverse
au sein de la catégorie C.
3.2.2.1.4
La cellule d’écoute
La DRH a mis en place une cellule d’écoute pour l’ensemble des agents des ministères
chargés des affaires sociales qui subissent des discriminations (mesure n° 43 du plan d’actions).
Sur la période du 1
er
janvier 2020 au 31 décembre 2020, 51 signalements ont été reçus, toutes
situations confondues. Le nombre de saisines est en décroissance depuis la création de la cellule
en 2013 (90 saisines en 2013) mais constant depuis juillet 2018 (51 saisines sur la période allant
de juillet 2018 à juillet 2019).
Les critères de discrimination spontanément évoqués par les appelants et appelantes sont
les suivants : activités syndicales (25 %), handicap (25 %), origine ethnique supposée (11 %),
état de santé (9 %), genre (3 %), situation familiale (3 %). Les discriminations liées au genre ne
sont donc, de loin, pas les principales. En 2020, le nombre de dossiers passés en traitement
approfondi a été de 11 sur 51 saisines.
3.2.2.2
Une politique active d’inclusion des personnes en situation de handicap
La politique d’emploi
des personnels en situation de handicap constitue un des axes de
la politique des ressources humaines ; elle est rattachée depuis septembre 2020 au département
qualité de vie au travail et médecine de prévention, qui
s’appuie sur des plans triennaux
succes
sifs et un réseau d’une cinquantaine
de référents handicap répartis au sein des directions
des administrations centrales et des services déconcentrés.
Un plan d’actions 2019
-2021, inscrit dans le cadre de la convention triennale de
partenariat avec le fond
s pour l’
insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
(FIPHFP), a été adopté.
Le bilan synthétique de ce plan indique que les dépenses annuelles en matière de
maintien dans l’emploi s’élèvent à plus de 1
,2
M€, notamment pour l’aide aux tr
ansports pour
les agents
ne pouvant bénéficier d’un transport collectif en région parisienne
, mais aussi
l’assistance professionnelle et personnelle
(interprètes en langue des signes, achat de matériels
ergonomiques et de matériel informatique spécialisé).
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
59
Tableau n° 12 :
t
aux d’emploi des agents en situation de handicap
Taux d’emploi au sein des
ministères chargés des affaires
sociales
Taux d’emploi pour l’ensemble de
la fonction publique de l
État
2018
6,9 %
4,9 %
2019
6,1 %
4,9 %
2020
6,6 %
Non communiqué
Source
: Cour des comptes d’après les données du bilan synthétique Plan handicap 2019
-2021 pour les ministères
chargés des affaires sociales
et d’après les statiques du rapport annuel 2021 de la DGEFP pour la
fonction
publique de l’État
Le taux d’emploi de
s ministères chargés des affaires sociales se situe chaque année au-
dessus du taux d’emploi légal de la fonction publique d
e l
’État
: les ministères chargés des
affaires sociales respectent la proportion de 6
% règlementaire d’emploi de personnes en
situat
ion de handicap, prévue par l’article 33 de la loi
n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifié
37
.
3.2.3
Une politique ambitieuse de qualité de vie au travail difficilement évaluable
La DRH a fait de la qualité de vie au travail un de ses principaux objectifs. Elle a mis
en place, pour cela, un certain nombre de dispositifs et des innovations dont les résultats ne sont
encore guère mesurables. Toutefois, le suivi du temps de travail et du télétravail reste à
améliorer.
3.2.3.1
Des dispositifs en faveur de la prévention, de la santé et de la sécurité au travail à
consolider
Un certain nombre d’actions et
de dispositifs ont été mis en place au sein des ministères
chargés des affaires sociales pour contribuer à la prévention des risques professionnels et à la
prise en charge de la souffrance au travail.
37
La Cour des comptes rappelait dans son référé de 2017 relatif à
intervention de l’
association nationale de gestion
du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH)
que depuis cette loi de 1987, la
fonction publique est également soumise
à une obligation d’emploi similaire. Les règles qui lui sont applicables
sont toutefois plus souples que celles qui sont en vigueur dans le secteur privé : le même taux de 6 % prévaut pour
tous les organismes employant plus de 20 salariés, mais, pour l’att
eindre, les employeurs de la fonction publique
peuvent comptabiliser, en plus des salariés bénéficiant de la reconnaissance administrative ouvrant droit à
l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, les titulaires d’un emploi réservé, les agents qui
bénéficient
d’une allocation temporaire d’invalidité et les agents reclassé
s.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
60
3.2.3.1.1
Des équipes dédiées à la prévention
La politique de qualité et santé au travail est coordonnée par le département « qualité de
vie au travail et médecine de prévention pilote »
, avec l’appui depuis 2022 d’un conseiller
spécial auprès du DRH, ancien chef du département qualité de vie au travail (QVT) et médecin
coordinateur. Une médiatrice nationale est à la disposition des agents qui vivent des situations
de conflit ou en difficulté.
Le service de médecine de prévention est composé de différents agents du secteur
médical (médecins du travails, endocrinologues, ophtalmologues
, etc.) et d’un pôle interne de
psychologues créé en 2020 auxquels s’ajoute une cellule d’écoute gérée par un prestataire
externe.
Afin de favoriser la prise en compte de la prévention des risques et la sécurité au travail
dans tous les services, la DRH dispose d’un relais dans les services centraux comme
déconcentrés grâce à un réseau
d’une cinquantaine de préventeurs, qui assurent cette mission
en complément de le
ur métier habituel, et dont elle assure l’animation régulière. La DRH relève
une difficulté de plus en plus grande à recruter des agents de prévention, surtout au sein des
services déconcentrés. Il conviendrait donc de valoriser cette fonction et de la confier à des
agents encadrants pour lui donner plus de poids.
La médecine de prévention a pour rôle de «
prévenir toute altération de la santé des
agents du fait de leur travail
»
38
. Elle vise donc à préserver la santé des agents par des actions
de suivi médical au travail et des actions sur le milieu professionnel. Une visite quinquennale
est obligatoire pour les personnels non soumis à des risques professionnels particuliers
39
.
Tableau n° 13 :
taux de réalisation de la visite quinquennale pour les agents concernés
Services
2017
2018
2019
2020
2021
administration
centrale
Non
renseigné
Non
renseigné
87 %
Non
renseigné
Non
renseigné
services
déconcentrés
58 %
40 %
40 %
18,9 %
40 %
Source : bilans sociaux des ministères chargés des affaires sociales
Sur la période 2017-2020, le taux des visites quinquennales en services déconcentrés est
assez faible.
Des cellules de soutien psychologique complètent le réseau médical des ministères
chargés des affaires sociales. Une psychologue clinicienne et du travail appuie et accompagne
les agents d’administration centrale. Les consultations en psychologie sont assez stables sur la
période 2020-2021. 550 et 455 consultations ont été effectuées respectivement en 2020 et 2021
.
38
Article 10 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention
médicale dans la fonction publique.
39
Article 16 du décret n° 95-680 du 9 mai 1995 modifiant le décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène
et à la sécurité du travail, ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
61
Les demandes individuelles sont en augmentation notamment parmi les managers qui font face
à des situations difficiles (restructuration de service, surcharge de travail, conflits avec la
hiérarchie ou avec des collègues, problèmes personnels et de santé).
La
cellule d’écoute au service de l’ens
emble des agents des ministères chargés des
affaires sociales, est assurée par un prestataire externe depuis 2016. Jusqu’à fin 2019, ce
dispositif d’accompagnement psychologique pouvait être saisi uniquement
par les responsables
et les préventeurs pour sig
naler les agents victimes, dans l’exercice de leurs fonctions, d’un
événement potentiellement traumatique ou d’une situation génératrice de mal être au travail
.
Ce numéro est désormais accessible à tous les agents des ministères chargés des affaires
sociales.
L’insatisfaction et la souffrance au travail représentent la majorité des motifs d’appel,
soit 239 signalements (60 %), suivies par les situations violentes ou potentiellement
traumatiques, soit 145 signalements (37 %), puis par les motifs complémentaires (en particulier
les difficultés dans la sphère privée) soit 12 signalements (3 %).
Ces bilans mettent en évidence la présence de marqueurs de risques psychosociaux
(RPS) au sein des ministères chargés des affaires sociales, auxquels la DRH doit rester attentive.
Ce constat transparaît également dans les résultats des deux baromètres de qualité de vie
au travail (2020 et 2021). 43 % des répondants ressentent un accroissement de la charge de
travail (40 % au 1
er
baromètre 2020), 64 %
de l’
état de fatigue (contre 51 % en 2020) et 63 %
du niveau de stress (contre 47 % en 2020).
3.2.3.1.2
Les formations destinées aux acteurs de la prévention et aux agents
Afin d’améliorer la connaissance et la prise en compte des risques psychosociaux pa
r
l’ensemble des acteurs de la prévention et d’aider ces derniers à mettre en œuvre les mesures
destinées à prévenir ces risques, des formations tant initiales que continues sont proposées au
sein des ministères sociaux, en recourant notamment aux formateu
rs de l’
Institut national du
travail de l'emploi et de la formation professionnelle (Intefp). Des ateliers mensuels «
qualité
de vie au travail, santé et sécurité de vie au travail
», et des cafés virtuels sont organisés à
destination des acteurs de la prévention (préventeurs, directeurs, chefs de service, secrétaires
généraux). Une newsletter mensuelle est envoyée par le département de la qualité de vie au
travail
à l’ensemble des agents des ministères chargés des affaires sociales pour compléter ces
dispo
sitifs d’acculturation.
3.2.3.2
Des innovations en faveur de la qualité de vie au travail qui restent à évaluer
La DRH est par ailleurs engagée dans la
mise en place d’un système «
d’excellence
»
de prévention des risques psychosociaux (SEPRPS), dont le déploiement est prévu sur trois ans.
Les objectifs affichés de ce «
système d’excellence
» sont d’h
armoniser et de pérenniser
les pratiques de qualité de vie au travail
, d’améliorer la gestion de la prévention des risques et
de renforcer l’animation et l’accompagne
ment pour permettre une appropriation des actions de
prévention.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
62
Un renforcement des formations à la prévention des risques psychosociaux pour les
managers
et tous les agents est prévu. L’objectif est d’atteindre 70
% d’agents formés à la santé
et à la
sécurité au travail d’ici 2025, sachant que 42
% des effectifs sont composés d’agents
issus de l’inspection du travail
et qui le sont déjà.
Des cellules de veille, composées des acteurs de prévention et coordonnées par le
département de la qualité de vie au travail
, sont en cours de déploiement sur l’ensemble des
territoires pour renforcer la prise en charge et le traitement au plus près du terrain des situations
de tension et de détresse. Une première évaluation sera réalisée en 2023.
Le SEPRPS s’appuiera
sur un tableau de bord, la «
cross map d’excellence
», qui
permettra d’apprécier le suivi de toutes les actions mises en œuvre. Ce tableau de bord sera
intégré dans un nouvel outil, le système de management de la santé, sécurité au travail
(SMSST), qui facilitera la collecte et le traitement de toutes les données relatives à la qualité de
vie au travail (congés maladie, accidents du travail etc.). L’analyse des données permettra ainsi
d’évaluer les risques potentiels et d’adapter les actions de prévention
à mener. Il est encore trop
tôt pour en évaluer l’efficacité.
3.2.3.3
Une gestion et un suivi du temps de travail insuffisants
3.2.3.3.1
La durée de travail
La DRH n’a pas été pas en mesure de fournir les règles d’organisation du temps de
travail des agents des différents services et directions. Chaque entité possède sa réglementation
en la matière et ses propres outils de gestion et la DRH ne centralise pas les règlements de temps
de travail de chacune des structures du ministère pour s’assurer de leur cohérence et de leur
conformité avec la règlementation nationale en vigueur.
Selon les bilans sociaux, une charte du temps couvre certains agents au sein des
ministères chargés des affaires sociales.
La DRH n’a pas été en mesure de
la communiquer.
Compte tenu de la diversité
des systèmes de gestion, il n’existe aucune requête qui
permette à la DRH de connaître le taux d’absentéisme ou de s’assurer du respect des règles de
temps de travail.
Un accord relatif au télétravail a été signé le 4 octobre 2021 avec les organisations
s
yndicales pour l’organisation en administration centrale et des accords ont également été
conclus dans les services déconcentrés.
Le suivi statistique hebdomadaire, organisé à partir de la remontée de données des
structures centrales et déconcentrées (documents Excel) qui avait été mis en place pendant la
crise sanitaire a été arrêté en mars 2022. Les derniers chiffres fournis par la DRH correspondent
au nombre de télétravailleurs au cours de la semaine du 7 mars 2022. D’après ce dernier relevé,
84 % des a
gents du périmètre travail et secrétariat général télétravaillent. La moitié d’entre eux
télétravaillent deux jours, un quart d’entre eux un jour, 17
% trois jours, 3 % quatre à cinq jours.
Le taux est moins élevé dans les Dreets puisque 78
% d’agents télé
travaillent dont 76 % un à
deux jours, et 24 % trois à cinq jours.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
63
3.2.3.3.2
Les comptes épargne temps
Compte tenu de la diversité des systèmes de gestion, il n’existe aucune requête qui
permette à la DRH de connaître directement et rapidement l’état des comptes épa
rgne temps de
l’ensemble des agents. Aucun contrôle en la matière n’est effectué par la DRH, estimant que
cette mission échoit aux responsables RH de proximité. Pourtant, cette information est
enregistrée
par chaque direction dans l’outil utilisé pour la g
estion des congés.
3.2.3.3.3
L’absentéisme
Les seules données disponibles relatives à l’absentéisme sont celles issues des bilans
sociaux. Ces données restent parcellaires. Seuls les taux d’absentéisme pour maladie et congés
parentaux sont calculés
; le taux d’absen
téisme pour accident de travail et maladie
professionnelle ne l’est pas. Il n’est donc pas possible de connaître le taux d’absentéisme global.
Tableau n° 14 :
é
volution du taux global d’absence (congés maladie, congés parentaux)
pour les agents du programme 155
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Taux d’absence pour congé de maladie ordinaire
5 %
5 %
5 %
3 %
5 %
5 %
4 %
Taux d’absence (congés de maladie ordinaire, de
longue durée et de longue maladie)
7%
7%
8%
5%
9%
9%
8 %
Taux d’absence (congés de maternité, de
paternité et d’adoption
)
1%
1%
1%
NC
1%
1%
1 %
Taux d’absence pour accidents du travail et
maladie professionnelle
non fourni
Source : données issues des bilans sociaux des ministères chargés des affaires sociales
La DRH n’était en outre pas en mesure de
communiquer, au 31 juillet 2022, des données
actualisées pour l’année 2021.
Le taux d’absentéisme pour maladie des agents du ministère chargé du travail augmente
régulièrement depuis 2015, hormis une baisse inexpliquée en 2018. Aucun plan d’action
s
spécif
ique de lutte contre l’absentéisme n’a cependant été établi.
Dans ces conditions, la DRH doit impérativement développer un outil de suivi
automatisé du temps de travail, de l’absentéisme et du télétravail.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
64
3.3
Des écarts de rémunération qui persistent et pénalisent
l’attractivité
du ministère
Le bilan de la rénovation du régime indemnitaire dans le cadre du déploiement du
Rifseep à partir de 2017 montre que la mise en place de ce dernier
n’a, globalement,
pas modifié
la part du régime indemnitaire dans la rémunération des agents. La question de la rémunération
reste cependant
au cœur de la problématique de l’attractivité du ministère
, comme le montre le
chantier de convergence indemnitaire lancé en 2022.
3.3.1
Un bilan de la réforme du régime indemnitaire en demi-teinte
3.3.1.1
Le déploiement du Rifseep
La très grande majorité des agents fonctionnaires du ministère chargé du travail
bénéficie du
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et
de l’engagement professionnel (Rifseep). En
2021, le Rifseep représente ainsi 74,3
M€, soit
85 % des primes versées aux agents
40
.
Seuls les élèves inspecteurs du travail sont encore rémunérés selon un régime qui diffère
de celui du Rifseep. Les agents sur emploi fonctionnel bénéficient aussi d’un r
égime
indemnitaire qui leur est propre.
Le Rifseep a été mis en place au sein des ministères chargés des affaires sociales en
2016 de manière à ce que les agents conservent le même niveau de rémunération que dans le
régime précédent. Même si la DRH n’a pas
pu transmettre les données de paie de 2015, qui
n’étaient plus disponibles compte tenu du changement de logiciel de gestion des ressources
humaines en 2016, les données anonymisées issues des fichiers de paie de l’État (fichiers
KA)
dont dispose la Cour depuis 2010 permettent de constater que la moyenne du régime
indemnitaire par corps versé pour un ETP n’a, en effet, pas sensiblement évolué entre 2015 et
2016, ni depuis.
La part du régime indemnitaire dans la rémunération brute des agents est variable selon
les corps. Elle représente en moyenne, sur la période 2015-2021, 23 % de la rémunération brute
des agents en catégorie C, 24 % en catégorie B et 29 % en catégorie A. Elle varie fortement en
fonction du corps d’appartenance des agents
: 25 % pour les inspecteurs du travail, 32 % pour
les attachés d’administration de l’État, 45
% pour les administrateurs de l’État.
Cette part a
globalement peu évolué au cours des dernières années.
Le Rifseep est constitué de deux éléments
: l’indemnité de fonctions, de su
jétions et
d’expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA) lié à l’engagement et à la
performance individuelle.
40
Hors NBI, supplément familial de traitement et indemnité de résidence, qui sont des compléments du traitement
indiciaire et sont à ce titre soumis à un régime de cotisations sociales différent de celui du régime indemnitaire. En
2021, NBI, SFT et IR ont représenté 5,3
M€.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
65
3.3.1.1.1
L’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise
La première composante du Rifseep, l’indemnité de fonctions, de sujétions e
t
d’expertise (IFSE), a pour objet de rétribuer l’agent au regard non pas de sa manière de servir,
mais du poste qu’il occupe.
La mise en place de cette indemnité a nécessité, conformément à la réglementation, de
définir des groupes de fonctions au sein de chaque grade. Ainsi, le poste sur lequel chaque agent
est affecté devrait être classé dans un groupe de fonctions (groupe 1, 2 ou 3 par exemple pour
le grade des attachés). Lors de la mise en place du Rifseep, la DRH avait piloté la répartition
des différents postes dans les groupes de fonctions. Cette mission a, par la suite, été transférée
au réseau RH, chargé notamment de renseigner cette donnée dans RenoiRH.
Les données extraites du logiciel pour le mois d’avril 2022 permettent de constater que
le gr
oupe de fonctions n’est pas renseigné pour 17
% des agents qui perçoivent pourtant une
IFSE. La DRH n’est donc pas en mesure d’effectuer un contrôle de la cohérence des montants
attribués avec les plafonds, ni d’assurer la cohérence d’ensemble de la cotati
on des postes. En
outre, certains adjoints administratifs sont classés dans un « groupe 3 » alors que la circulaire
interne de mise en place du Rifseep ne prévoit la répartition que dans deux groupes.
Le montant du Rifseep est bien plus élevé, en moyenne,
en administration centrale qu’en
service déconcentré alors que les responsabilités peuvent être équivalentes. Ainsi, le montant
moyen d’IFSE pour un attaché est de 2
125
€ bruts en administration centrale et de seulement
1 661
€ en service déconcentré, so
it un écart de 28 %. Cette différence est de 31 % pour le
groupe 2 et de 12 % pour le groupe1. Cet écart est encore plus fort en catégorie B et C
41
. Il n’est
pourtant pas prévu que l’IFSE soit attribuée au regard de l’affectation géographique des agents.
Par ailleurs, concernant l’IFSE des administrateurs de l’État, le montant moyen du
groupe 1 en avril 2022 est inférieur à celui du groupe 3, ce qui interpelle sur la répartition des
agents dans les différents groupes, ou sur les niveaux de fixation individ
uel des montants. S’il
existe des groupes de fonction au regard des différences de responsabilités, les montants d’IFSE
devraient refléter ces écarts.
De manière générale, les plafonds réglementaires de l’IFSE sont
respectés. Seules trois
situations de dépassement doivent être régularisées.
3.3.1.1.2
Le complément indemnitaire annuel
Le complément indemnitaire annuel (CIA) est la part du Rifseep liée à l’engagement
professionnel et à la manière de servir. Comme cela est rappelé chaque année dans l’instruction
qui la
nce la campagne d’attribution du CIA, celui
-ci a un caractère non reconductible : il peut
varier d’une année sur l’autre en fonction de la manière de servir des agents. Une enveloppe
globale est notifiée à chaque directeur d’administration centrale ou de s
ervice déconcentré, qui
la répartit selon des critères qu’il fixe lui
-même ou avec son équipe de direction.
41
Montants issus des données de paie d’avril 2022 fournies pas la DRH.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
66
Tableau n° 15 :
données relatives au complément indemnitaire annuel (CIA) 2015-2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Montant versé
(en M€)
0,5
3,0
2,7
4,9
4,1
5,5
6,7
Nombre d'agents
bénéficiaires
2 301
5 948
6 045
7 744
7 510
7 218
6 625
Montant moyen par ETPT
(en €)
209
436
451
631
543
762
1 004
Source
: Cour des comptes d’après les fichiers de paie de l’État
L’analyse des écarts à la moyenne sur les primes versées en 2021 montre qu’une
différenciation est opérée entre les agents.
Tableau n° 16 :
montant moyen de CIA en 2021 perçu par les agents titulaires en fonction de leur
catégorie et de leur affectation
Catégorie et affectation
Nombre d’agents
Montant moyen de CIA versé
A
4 323
1
019 €
Administration centrale
630
1
901 €
Service déconcentré
3 693
869 €
B
1 961
704 €
Administration centrale
231
1
046 €
Service déconcentré
1 730
659 €
C
1 691
643 €
Administration centrale
183
805 €
Service déconcentré
1 508
624 €
Source : Cour des comptes sur la base des données transmises par la DRH
Comme pour l’IFSE, le tableau ci
-dessus montre une grande disparité des montants
moyens attribués entre les agents en administration centrale et ceux qui travaillent dans les
services déconcentrés, du simple au double pour les agents de catégorie A. Cette différence
n’est pas justifiée au regard de l’objet du CIA, à savoir la performance individuelle.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le secrétariat général des
ministères chargés des affaires sociales a rappelé les éléments de contexte «
historiques
»
pouvant expliquer les disparités d’une part, entre ministères et, d’autre part, entre
l’administration centrale et les services déconcentrés. Il
a souligné
également qu’un travail
d’harmonisation du R
ifseep a bien été engagé sur les deux volets (IFSE et CIA), notamment
dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme de la haute fonction publique.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
67
L’enveloppe
consacrée au CIA a été majorée de 30 % en 2020, puis à nouveau de 22 %
en 2021 pour atteindre 6,7
M€.
Au final, la Cour considère que le travail qui vise à réduire
progressivement cette disparité « historique
» entre les services déconcentrés et l’administration
centrale est un enjeu de justice et d’attractivité du ministère.
3.3.1.2
Les autres indemnités
3.3.1.2.1
Les primes hors IFSE et CIA
En principe, la perception du Rifseep est exclusive de toute autre prime.
Font cependant exception, en application de
l’arrêté du 27 août 2015
, un certain nombre
de primes dont l’indemnité mensuelle de t
echnicité (IMT) accordée aux agents du ministère des
finances (décret n° 2010-1568 du 15 décembre 2010) quand bien même ils exercent leurs
fonctions en-dehors du ministère (montant annuel entre 213
€ et 1
281
€).
À l’exception d’un agent ayant perçu une «
prime spéciale
» dont la base légale n’a pas
pu être précisée, aucune situation irrégulière n’a été constatée.
3.3.1.2.2
Les heures supplémentaires et les astreintes
Les agents percevant des heures supplémentaires ou des astreintes sont très peu
nombreux (moins d’une cinquantaine en 2021), en partie car les agents de catégorie A –
qui
représentent 58 %
de l’effectif –
n’y sont pas éligibles, mais aussi car les heures
supplémentaires sont généralement réalisées par les agents des filières techniques (adjoints
techniques, techniciens), très peu nombreux au sein du ministère chargé du travail.
3.3.1.2.3
Les indemnités de congés non pris
Le nombre d’agents ayant bénéficié de l’indemnisation de congés n
on pris augmente
régulièrement. Il est passé de 723 en 2013 à 1 014 en 2015 et à 1 569 en 2021. Cette indemnité
représente désormais 3 % des montants indemnitaires totaux. Cette évolution est liée au fait que
les comptes épargne temps de bon nombre d’agent
s ont désormais atteint le seuil maximal de
jours épargnés (60) et que les agents demandent donc l’indemnisation de ces jours plutôt que
de les perdre.
3.3.1.2.4
La prime Covid de 2020
En 2020, le versement de la prime Covid aux agents du programme 155 a représenté
1,7
M€. 2
659 agents l’ont perçue
: 966 ont perçu 330
€, 840 un montant de 660
€ et 853 ont
perçu 1 000
€.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
68
3.3.1.2.5
Le régime indemnitaire des agents sur emploi fonctionnel
Les agents occupant un emploi fonctionnel ne sont pas soumis au Rifseep mais
bénéficient
d’un régime indemnitaire spécifique.
Aucun dépassement du plafond d’IFSE pour
les chefs de service, directeurs de projet, sous-directeurs et experts de haut niveau
n’a été
constaté. De nombreux occupants de ces postes sont rémunérés au niveau plafond.
3.3.1.2.6
Les indemnités pour sujétions particulières des agents affectés dans les cabinets
ministériels
Tableau n° 17 :
évolution 2015-2021 des indemnités pour sujétions particulières
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Montant versé en M€
0,7
1,0
0,8
0,6
0,6
1,2
1,5
Nombre d'ETPT bénéficiaires
95
126
97
81
78
98
144
Montant moyen par ETPT
en €
7 504
7 803
8 168
7 739
7 468
11 888
10 444
Source : Cour des comptes sur la base des fichiers
de paie de l’État
Le montant moyen des indemnités pour sujétions particulières (ISP) a fortement
augmenté en 2020 (+ 60 %) pour atteindre près de 11 900
€ bruts annuels par ETPT. Compte
tenu de l’augmentation du nombre d’agents affectés aux cabinets et percevant une ISP, le
montant total des ISP s’élève à 1,5
M€ en 2021, soit plus du double de 2015.
3.3.1.2.7
Les primes de précarité
La loi du 6 août 2019 a instauré, dans la fonction publique, une prime de précarité pour
les agents en CDD de moins d’un an dont le contrat n’est pas ren
ouvelé. Le ministère verse
cette indemnité aux agents concernés depuis le 1
er
janvier 2021. 69 agents l’ont perçue en 2021,
pour un montant individuel moyen de 420
€.
3.3.1.2.8
La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
L’analyse du versement des NBI est suivie par
les bureaux de gestion. La NBI est limitée
au sein des services de l’État aux agents exerçant des fonctions supérieures de direction,
d'encadrement ou d'expertise, ou à certains agents exerçant des fonctions aux responsabilités
spécifiques. Sa gestion n’appelle pas d’observations.
C’est en revanche sa nature
même qui pourrait être interrogée
: depuis l’instauration du
Rifseep, le régime indemnitaire prend déjà en compte les responsabilités et spécificités des
postes occupés par les agents. L’attribution de
la NBI, dispositif spécifique dont la gestion est
chronophage, apparaît désormais superfétatoire. Les sommes qui lui sont allouées, soit
925 000
€ bruts en 2021, pourraient être réaffectées à l’attribution de régime indemnitaire.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
69
3.3.1.2.9
La proposition d’adapter
la réglementation relative à la prime « télétravail »
En application du décret n° 2021-1123 du 26 août 2021
portant création d’une allocation
forfaitaire de télétravail au bénéfice des agents publics et des magistrats et de
l’arrêté du
26 août 2021
pris pour l’application du décret n° 2
021-1123 du 26 août 2021 relatif au
versement de l’allocation forfaitaire de télétravail au bénéfice des agents publics et des
magistrats, les agents qui télétravaillent peuvent percevoir une allocation de 2,5
€ par journée
de télétravail, dans la limite de 220
€ annuels, soit 88 jours de télétravail.
La première
campagne d’indemnisation a été lancée après des ateliers de convergence
organisés par le ministère de l’intérieur auxquels participaient tous les ministères concernés par
la nouvelle organisation
territoriale de l’État réalisée en 2021 et la création des secrétariats
généraux communs. Le dispositif commun prévoit que la liste des bénéficiaires et le nombre
prévisionnel de jours à indemniser pour les trois premiers trimestres sont produits par les
correspondants RH de proximité sur la base de la demande initiale de télétravail formulée par
l’agent
. Un versement est effectué chaque trimestre.
À l’usage, il s’avère que les services RH de proximité ont du mal à respecter les délais
de retour exigés par la DRH, ce qui provoque un étalement des opérations de paiement de la
prime sur l’ensemble des mois,
sans compter les inévitables régularisations qui sont à effectuer
sur le paiement du quatrième trimestre et qui peuvent être mal comprises par les agents.
L’énergie demandée pour la gestion de cette prime apparaît ainsi bien lourde au regard
des montants en jeu. Il serait pertinent de simplifier le mode d’attribution de la prime en
prévoyant un versement annuel, après service fait, au regard du nombre définitif de jours
télétravaillés.
3.3.2
La question de la rémunération reste au cœur de l’attractivité du ministère
3.3.2.1
La rémunération des agents titulaires
Malgré l’augmentation du montant de CIA versé en 2021, les montants moyens de
rémunération des agents du ministère chargé du travail se situent à un niveau qui reste inférieur
à celui de plusieurs autres ministères. Le montant moyen de régime indemnitaire versé aux
corps de la filière administrative, qui est le plus simple de comparer entre ministères, se situe
ainsi 12 % en-dessous de la moyenne des ministères
42
, voire 26 % en catégorie B, sauf pour le
corps des administrateurs de l’État qui se situe au niveau moyen
.
Cette situation contribue à une attractivité moindre du ministère chargé du travail par
rapport
à d’autres.
42
Statistique établie sur la base des fichiers de paie de l’État des services du Premier ministre et des ministères des
finances, de l’intérieur, de
la transition écologique, des armées, de la justice, de l’éducation et de l’agriculture.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
70
3.3.2.2
La rémunération des agents contractuels
Les agents contractuels de catégorie A occupant un poste administratif (hors A+ et
agents en poste en cabinet ministériel) sont, globalement, rémunérés au même niveau que les
agents titulaires : 48 200
bruts annuels par ETPT en moyenne pour les contractuels, 48 700
bruts annuels pour les attachés.
En revanche, les agents contractuels recrutés sur postes techniques perçoivent en
moyenne 67 700
€ contre 53
600
€ pour les titulaires. Les ingénieurs contr
actuels sont
d’ailleurs sept fois plus nombreux que les titulaires, qui sont seulement une douzaine, preuve
de la difficulté à recruter parmi les fonctionnaires, notamment sur les fonctions informatiques.
Les données de paie font en outre apparaître qu’il n’y a pas eu depuis 2015
d’augmentation sensible des rémunérations moyennes des agents contractuels.
Sur la période 2015-2021, en catégorie A, les rémunérations des agents contractuels sont
restées globalement stables. Elles baissent même légèrement entre
2020 et 2021, sous l’effet
d’une politique volontariste de respect de la nouvelle grille de rémunération des agents
contractuels en administration centrale, fixée début 2021. La publication d’un référentiel de
rémunération des ingénieurs et techniciens informatiques par la direction interministérielle du
numérique (Dinum) fin 2021, qui conduit à rémunérer globalement au même niveau les agents
occupant les mêmes fonctions dans les différents ministères permet en outre de limiter les effets
d’aubaine pour le
s agents et de stabiliser les recrutements dans ce domaine.
En catégorie B, les agents contractuels sont moins rémunérés que les agents titulaires
en moyenne par ETPT (29 200
€ bruts contre 35
600
€), la rémunération des contractuels étant
en outre en baisse de 6 % sur la période 2015-2021 alors que celles des titulaires est stable.
En catégorie C, les rémunérations des contractuels et des titulaires se situent à peu près
au même niveau (30 000
€ bruts annuels par ETPT).
Tous les contractuels des administra
tions centrales sont rémunérés sur la base d’un
indice net majoré mentionné dans leur contrat depuis la validation par le contrôleur budgétaire
et comptable ministériel d
’un
nouveau référentiel en juillet 2021. Seul le complément
indemnitaire annuel (CIA) leur est versé en plus. La rémunération des agents contractuels est
donc globale et intègre directement une part de régime indemnitaire, sans que celui-ci ne soit
spécifié.
La DRH a annoncé que ce référentiel, prévoyant des fourchettes de rémunération fixées
en fonction de l’expérience de l’agent recruté et des salaires pratiqués sur le marché, serait
révisé compte tenu de l’inflation et des tensions de recrutement sur certains postes.
Elle a indiqué également qu’u
n référentiel spécifique aux services déconcentrés devrait
aussi être approuvé. Dans cette attente, les contractuels des services déconcentrés restent
rémunérés sur la base d’un traitement indiciaire et d’un régime indemnitaire.
Même si l’agent
contractuel reçoit une simulation de paie lors de son recrutement, ni le montant du régime
indemnitaire, ni les modalités précises de sa liquidation n’apparaissent dans le contrat de
l’agent. Le contrôle de la bonne liquidation est réalisé à partir d’un arrêté collectif indemnitaire.
Cela n’est ni suffisamment transparent pour l’agent, ni cohérent juridiquement
: les
modalités de la rémunération d’un agent contractuel devraient apparaître dans son contrat, et
non dans un arrêté unilatéral du ministère.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
71
3.3.2.3
Une convergence indemnitaire à la fois insuffisante et incohérente avec les
logiques managériales
Face au constat des écarts de rémunération entre ministères, dans la logique de favoriser
la mobilité des agents publics et de limiter la concurrence au sein de l’État, la
direction générale
de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a lancé fin 2021 un chantier de
«
convergence indemnitaire
» qui a concerné les agents de catégorie A et B de la filière
administrative.
Il s’est traduit par l’attribution d’un montant supplémentaire forfaitaire pour l’ens
emble
des attachés et secrétaires administratifs (cf. annexe n° 3), soit 1 889 agents, à hauteur de 3
M€
annuels. Pour les administrateurs de l’État, la DGAFP a fixé un montant socle d’IFSE, au regard
duquel les agents qui percevaient un montant inférieur devaient être automatiquement
augmentés
43
.
Comme la Cour l’a déjà souligné dans son rapport sur la situation et les perspectives des
finances publiques de
juillet 2022, les mesures catégorielles mises en œuvre n’ont que très
rarement fait l’objet de contreparties, qu’il s’agisse de l’organisation des services, de la
modernisation des modes de travail ou encore du temps de travail. Toute revalorisation salariale
catégorielle devrait avoir pour corollaire des contreparties à négocier en termes d’efficience et
de transformation des services publics (temps et rythme de travail, réorganisations,
mutualisations).
Tel ne fut pas le cas à l’occasion de la mise en place de cette convergence indemnitaire.
Par ailleurs, la logique qui a présidé à ces revalorisations pose une difficulté au regard
des règles fixées pour l’IFSE
: la revalorisation a été forfaitaire, en fonction du grade de l’agent,
et n’a tenu aucun compte ni du poste occupé, ni des responsabilités, ni de l’expérience
professionnelle. Les montants socles
de l’IFSE par groupe de fonction doivent être révisés
44
.
De plus, la revalorisation n’a pas complètement rééquilibré les montants indemnitaires
versés aux agents des administrations centrales et des services déconcentrés. Il peut subsister
des écarts,
jusqu’à 9
% pour les attachés et jusqu’à 37
% pour les secrétaires administratifs de
classe exceptionnelle
45
.
En outre, ces augmentations n’ont pas permis d’atteindre les montants moyens des
ministères les plus généreux au regard des écarts à combler : la l
ogique de convergence n’a pas
été poussée jusqu’à son terme.
Quoi qu’il en soit, la DRH n’étant pas en capacité de mesurer les taux de vacance des
postes ni les délais de recrutement, elle ne sera pas non plus en capacité d’évaluer précisément
l’impact, dans les mois et années à venir, de cette revalorisation sur l’attractivité du ministère.
Enfin, ces augmentations n’ont concerné que les corps de la filière administrative, en
catégorie A et B. Elles ont ainsi eu pour effet d’accroître les écarts avec le
régime indemnitaire
43
Consigne diffusée par un courriel du 27 décembre 2021 de la DGAFP, fixant le socle d’IFSE à 34
000
€ bruts
annuels pour un administrateur et à 40 000
€ pour un admi
nistrateur hors classe.
44
Par exemple, le montant socle pour un administrateur de l’État du groupe 3 était de 26
000
€, soit bien inférieur
au nouveau socle fixé par la DGAFP.
45
Source : calcul de la Cour des comptes sur la base des données chiffrées communiquées par la DRH dans un
PowerPoint de présentation du dispositif de convergence.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
72
perçu par les inspecteurs du travail qui revendiquent désormais à leur tour une augmentation.
Les travaux de convergence des régimes indemnitaires sont donc loin d’être terminés.
Au total, ces avancées sur le plan de la rémunération doivent accompagner une
amélioration de la performance et du service rendu.
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
Les données chiffrées les plus récentes relatives aux concours organisés par le
ministère, notamment pour l’inspection du travail, montrent clairement un déficit d’attractivité
du ministère, qui
s’accentue
depuis plusieurs années
: en 2022, il n’y avait que 400 candidats
au concours d’inspecteur du travail alors que le ministère avait
ouvert près de 200 postes.
Face à cette situation, un plan d’action
s a été formalisé en 2021, principalement pour
l’inspection du travail, qui regroupe 42 % des effectifs du ministère, dont les résultats ne
pourront être observés que dans la durée. Les travaux de gestion prévisionnelle doivent
cependant aussi concerner les autres personnels du ministère. Les travaux sur la marque
employeur et le plan « de transformation RH et managérial » défini en 2021 doivent être menés
à leur terme.
Plusieurs pans de la GRH font l’objet de chantiers dynamiques, au premier rang
desquels l
e management. Un plan ambitieux de formation et d’accompagnement des managers
a été mis en place depuis cinq ans. Il mériterait d’être amplifié pour concerner l’ensemble des
managers. Pour ce faire, il serait judicieux de systématiser la participation
l’en
semble des
encadrants du ministère aux
propositions d’accompagnement ou de formation au management.
De plus, certains leviers de management peuvent encore être activés.
Il conviendrait en outre de conduire la campagne d’évaluation annuelle des agents du
m
inistère afin que l’ensemble des agents soient évalués.
La politique en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes atteint des résultats
probants.
L’enjeu de la qualité de vie au travail est aussi traité avec volontarisme même si sa
concrétisation est encore partielle.
Par ailleurs, le chantier des rémunérations au sein du ministère reste ouvert. Le
ministère chargé
du travail est loin d’avoir toute latitude en l’espèce puisque l’évolution des
rémunérations est avant tout liée aux stratégies interministérielles fixées par le ministère
chargé de la fonction publique. La réforme du Rifseep, qui s’est étalée entre 2015 et 2017, n’a
globalement pas donné lieu à des augmentations sensibles de la rémunération des agents. En
revanche, la différence de régime indemnitaire entre les agents des administrations et des
services déconcentrés n’est pas justifiée (exemple du
complément indemnitaire annuel) et il
conviendrait de procéder à un rééquilibrage.
Comparée aux autres ministères, pour les agents des corps communs, la rémunération
moyenne des agents se situe à un niveau moyen et a justifié des mesures de convergence
indemnitaire. Celles-
ci, pour substantielles qu’elles aient été, n’ont cependant pas permis
d’atteindre les niveaux de rémunération des ministèr
es les plus élevés.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
73
De plus, ces évolutions, qui ont concerné les catégories A et B de la filière
administrative, posent question quant à leur cohérence avec les logiques managériales liées au
Rifseep. Enfin, elles engendrent d’autres écarts avec certain
s corps du ministère, en défaveur
notamment des inspecteurs du travail. Des réflexions sont donc en cours sur une réévaluation
de leur régime indemnitaire. Celle-ci devrait accompagner des
chantiers d’organisation
interne et de modernisation des services.
La Cour formule les recommandations suivantes :
7.
(DRH) : Achever le plan de transformation des ressources humaines et managérial engagé
en 2021 ;
8.
(DRH) :
Systématiser la participation de l’ensemble des encadrants du ministère aux
propositions d’accompagneme
nt ou de formation au management ;
9.
(DRH) :
Organiser la campagne d’évaluation annuelle des agents du ministère de manière
à ce que l’ensemble des agents soit évalué
;
10.
(DRH) :
Développer un outil de suivi automatisé de l’absentéisme, du temps de travail et
du télétravail.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
74
CONCLUSION
Pour accompagner l’optimisation de ses effectifs et de sa masse salariale et mener à bien
les réflexions et actions qui permettront de développer l’attractivité du ministère chargé du
travail, la direction des ressources humaines doit continuer à se moderniser, en adoptant
notamment une feuille de route numérique et des tableaux de bord et de suivi qu’elle pourra
mettre à disposition de son réseau de proximité. Elle doit ainsi poursuivre sa mue comme
« service au service des services ».
La politique de gestion des ressources humaines reste cependant une politique partagée
entre plusieurs acteurs : direction du budget, centre interministériel de services informatiques
relatifs aux ressources humaines (Cisirh), secrétariat général des ministères chargés des affaires
sociales
dans
ses
dimensions
financières
et
informatiques,
direction
générale
de
l’administration et de la fonction publique, direction générale des finances publiques. Aussi,
dans un contexte où l’ensemble de la fonction publique rencontre des dif
ficultés pour recruter,
la DRH doit s’inscrire dans une logique partenariale. C’est à cette condition qu’elle parviendra
à renforcer la dynamique, les compétences et au final l’attractivité du ministère chargé du
travail.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
75
ANNEXES
Annexe n° 1.
Organigrammes successifs de la DRH
..............................................
76
Annexe n° 2.
Éléments d’hi
stoire institutionnelle relative à la fonction RH au
ministère chargé du travail
.........................................................................
78
Annexe n° 3.
La convergence indemnitaire de 2022
...............................................
80
Annexe n° 4.
Sanctions émises par la DRH
............................................................
83
Annexe n° 5.
Résultat des enquêtes sur les activités opérationnelles (EAO)
..........
84
Annexe n° 6.
Le SIRH des ministères chargés des affaires sociales
.......................
85
Annexe n° 7.
La masse salariale du ministère chargé du travail
.............................
86
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
76
Annexe n° 1.
Organigrammes successifs de la DRH
Schéma n° 1 :
organigramme de la DRH en septembre 2019
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
77
Schéma n° 2 :
Organigramme de la DRH février 2022
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
78
Annexe n° 2.
Éléments d’histoire
institutionnelle relative à la fonction RH au
ministère chargé du travail
Synthèse de l’histoire institutionnelle de la fonction RH au ministère
chargé du travail
Document réalisé par Mme Anne Lambert, cheffe du bureau des archives des ministère chargés des affaires
sociales, à la demande de la Cour
L’administration générale centrale du ministère chargé du travail entre 1959 et 1966 a
pour titre «
direction de l’administration générale et du personnel
» (DAGP). Elle est constituée
de 9 bureaux. Le groupe A (personnel) regroupe les bureaux 1 à 4, qui sont chargés de la gestion
des personnels d’administration centrale, des services extérieurs du travail et de l’emploi, des
directions régionales et de l’inspection générale de la sécurité sociale. Le groupe B e
st en charge
du matériel et des affaires immobilières. Le groupe C a en charge le budget, la comptabilité et
la centralisation des écritures budgétaires.
Après la création du ministère des affaires sociales le 9 janvier 1966, le ministre annonce
son intention de procéder à la fusion des deux administrations. Par décret n° 66-105 du
22
février 1966 est créée la direction de l’administration générale, du personnel et du budget
(DAGPB). Elle regroupe les deux anciennes directions
: d’une part, la direction de
l’administration générale, du personnel et du budget du ministère de la santé publique et de la
population, d’autre part, la direction de l’administration générale et du personnel du ministère
chargé du travail. La nouvelle direction est organisée en trois sous-directions et deux divisions.
L’une des sous
-directions est chargée du personnel.
En 1990, par la volonté du nouveau ministre du travail de l’emploi et de la formation
professionnelle, une scission est opérée, avec la constitution de deux directions distinctes,
chargées de la gestion des moyens en personnels, matériels et locaux pour chacun des
ministères
: la direction de l’administration générale et de la modernisation des services
(Dagemo) pour le travail et la direction de l’administration génér
ale, du personnel et du budget
(DAGPB) pour le domaine santé-social. Cette nouvelle organisation est entérinée par le décret
n° 1990-665 du 30 juillet 1990 et par deux arrêtés du 1
er
août 1990.
À partir de cette date, la Dagemo assure la gestion des corps travail et des contractuels
en fonction en administration centrale et dans les services déconcentrés. Elle assure également
la paie des agents des corps travail et des corps communs en fonction en administration centrale.
En revanche, la DAGPB du ministère chargé de la santé assure
« la gestion des fonctionnaires
des corps communs des deux ministères, ainsi que, dans les limites fixées par leur statut, celle
des administrateurs civils et des attachés d'administration centrale affectés dans les deux
départements ministériels. Les commissions administratives paritaires compétentes pour ces
personnels sont placées auprès de cette direction »
(article 5 du décret de 1990). Comme suite
à la réorganisation de cette direction en 2009, la gestion des ressources humaines est assurée
pour le secteur santé par la direction des ressources humaines (arrêté du 8 juin 2009).
En 2013, une réorganisation des services transversaux des ministères chargées du travail
et de la santé est mise en œuvre avec la création du secrétariat général des ministères chargés
des affaires sociales (SGMAS). La nouvelle organisation est encadrée par le décret n° 2013-
727 du 12 août 2013. Parmi les directions rattachées au SGMAS figure la direction des
ressources humaines, dans son organisation issue de la fusion de la DRH et de la sous-direction
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
79
des ressources humaines de la Dagemo (arrêté du 12 août 2013 portant organisation de la
direction des ressources humaines en sous-directions et en bureaux).
En octobre 2013, à l'issue de la réorganisation des directions support, un service dédié
à la gestion des dossiers de carrière actifs est mis en place à la direction des finances, des achats
et des services (DFAS) dans le cadre d’une concer
tation entre la DRH et la DFAS sur le
fondement d’un contrat cadre signé en janvier 2014.
En 2014-2015, une recentralisation de la paie des agents en activité dans les services
déconcentrés se traduit par une remontée des dossiers individuels de gestion administrative et
de paie des adjoints administratifs des services déconcentrés (catégorie C), ainsi que des
dossiers de paie des agents de catégorie A et B. En tout, pour les secteurs travail et santé, cela
représente un volume approximatif de 25 000 dossiers.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
80
Annexe n° 3.
La convergence indemnitaire de 2022
Tableau n° 18 :
la convergence indemnitaire en administration centrale
Nombre d'agents ayant
bénéficié d'une
revalorisation
Montant moyen de
revalorisation
(en € bruts)
Attaché
149
1 250 €
Attaché principal
104
1 151 €
Attaché hors classe
22
850 €
Conseiller administratif
10
1 030 €
Secrétaire administratif CN
66
847 €
Secrétaire administratif CS
27
747 €
Secrétaire administratif CE
24
647 €
Total général
402
1 061 €
Tableau n° 19 :
la convergence indemnitaire dans les services déconcentrés (hors Drieets Ile-de-
France)
Nombre d'agents ayant
bénéficié d'une
revalorisation
Montant moyen de
revalorisation
(en € bruts)
Attaché
348
2 000 €
Attaché principal
228
2 142 €
Attaché hors classe
33
2 840 €
Secrétaire administratif CN
424
1 497 €
Secrétaire administratif CS
120
1 374 €
Secrétaire administratif CE
55
1 347 €
Total général
1208
1 781 €
Source : DRH
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DU TRAVAIL
81
Tableau n° 20 :
c
omparaison des rémunérations moyennes des attachés de l’État entre ministères en
2021
Ministère
Nombre
d'ETPT
Montant moyen
de salaire brut
par ETPT
(en €)
Moyenne
de RI total
par ETPT
(en €)
Montant
moyen d'IFSE
par ETPT
(en €)
Part de l'IFSE
dans le régime
indemnitaire
Finances
1 448
69 775
28 747
22 604
79 %
Premier ministre
1 230
64 481
24 682
19 462
79 %
Armées
1 873
63 953
22 854
19 228
84 %
Solidarités et santé
946
59 743
20 895
17 519
84 %
Ens.Sup.Rech.Innov.
227
62 456
21 153
16 986
80 %
Trans.Écol.Solidaire
2 490
60 297
19 579
16 507
84 %
Culture
723
59 745
20 242
16 287
80 %
Travail
1 009
56 496
18 581
15 441
83 %
Justice
1 048
59 767
20 289
14 632
72 %
Intérieur
6 702
57 342
17 664
14 069
80 %
Éduc.Nat.Jeunesse
8 168
57 799
16 438
11 477
70 %
Total général
25 863
61 078
21 011
16 747
80 %
Source : fichiers
de paie de l’État