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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a
été délibéré par la chambre le 21 novembre 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
COMMUNE DE
SAINT-FLORENT-SUR-CHER
(Département du Cher)
Exercices 2018 et suivants
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
LA COMMUNE ET SON ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL
..................
8
1.1
Une population vieillissante
...............................................................................
8
1.2
Un bassin d’emploi tourné vers Bourges
...........................................................
8
1.3
Des revenus inférieurs à la moyenne départementale et une fiscalité plus
élevée
..................................................................................................................
9
1.4
La cohérence territoriale et l’intégration communautaire
................................
10
1.4.1
Un bassin de vie « rural périurbain »
......................................................
10
1.4.2
Un projet de rattachement à l’agglomération de Bourges en 2018
remis en cause en 2021
............................................................................
11
1.4.2.1
Un intérêt communautaire défini
a minima
en matière d’équipements
..................
11
1.4.2.2
Une gestion en directe de nombreux équipements d’intérêt communautaire
qui alourdit les charges de centralité
......................................................................
13
1.4.2.3
Des mutualisations limitées
....................................................................................
13
2
LA QUALITÉ DE L’INFO
RMATION BUDGÉTAIRE
.......................................
14
2.1
Un débat d’orientation budgétaire à acter
........................................................
14
2.2
Un rapport d’orientation budgétaire à améliorer
..............................................
15
2.2.1
Un rapport d’orientation budgétaire peu lisible
......................................
16
2.2.2
Une présentation de la dette et des crédits de trésorerie à clarifier
.........
16
2.2.2.1
Une présentation du recours à la dette qui entretient la confusion sur la
situation financière pourtant dégradée de la commune
..........................................
16
2.2.2.2
Des lignes de trésorerie à distinguer clairement des emprunts
...............................
17
2.3
Une gestion pluriannuelle de l’investissement à parfaire
.................................
18
2.3.1
Une présentation d
u plan pluriannuel d’investissement 2022
-2027
désormais à niveau
..................................................................................
19
2.3.2
Un suivi détaillé des autorisations de programmes (AP) et des
crédits de paiement (CP) de 2017 à 2021
................................................
19
2.4
Améliorer l’information du citoyen
.................................................................
21
3
LES RESSOURCES HUMAINES
........................................................................
23
3.1
Des effectifs stables
..........................................................................................
23
3.2
Un temps de travail conforme aux dispositions réglementaires à partir de
2022
.................................................................................................................
24
3.2.1
Un temps de travail non règlementaire entre 2018 et 2021
.....................
24
3.2.2
Un temps de travail conforme depuis 2022
.............................................
25
3.2.3
Une gestion approximative des heures supplémentaires
.........................
26
3.3
Un taux d’absentéisme significatif
...................................................................
26
4
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
28
4.1
L’analyse financière rétrospective 2018
-2022
.................................................
28
4.1.1
Une capacité d’autofinancement
en baisse
..............................................
28
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
4.1.2
Une croissance soutenue des charges courantes de gestion
....................
29
4.1.2.1
Les charges à caractère général
..............................................................................
30
4.1.2.2
Les charges de personnel
........................................................................................
30
4.1.3
Des recettes qui stagnent en raison de la réforme de la fiscalité
directe
......................................................................................................
31
4.1.4
Des investissements lourds financés par l’emprunt
................................
33
4.1.4.1
Des investissements lourds de voierie et de rénovation scolaire
............................
33
4.1.4.2
Un alourdissement du remboursement du capital de l’emprunt
.............................
34
4.1.5
Un endettement élevé et une capacité de désendettement devenue
insuffisante
..............................................................................................
35
4.1.6
Une position de trésorerie consolidée avec la dette et donc peu
lisible
.......................................................................................................
36
4.2
Les prévisions financières de la commune pour la période 2023-2027
...........
37
4.2.1
Les enjeux de maîtrise des dépenses d’énergie
.......................................
37
4.2.1.1
Les économies attendues malgré la hausse du coût de l’électricité
........................
37
4.2.1.2
Les économies attendues en matière de chauffage au gaz
......................................
39
4.2.2
Une situation financière fragile en 2023
.................................................
39
4.2.2.1
Un budget primitif 2023 dont l’exécution est revue à la baisse
..............................
39
4.2.2.2
Une capacité de désendettement qui se dégrade encore
.........................................
40
4.2.3
L’évolution de la
situation financière sur la période 2024-2027
............
41
4.2.3.1
Une baisse prévisionnelle des charges de gestion
..................................................
41
4.2.3.2
Selon la commune, une restauration de la capacité de désendettement dès
2025
.................................................................................................................
43
ANNEXES
......................................................................................................................
47
Procédure
..........................................................................................
48
Tableaux Insee
..................................................................................
49
Les équipements de proximité du bassin de vie
...............................
50
Diagnostic dans le cadre du programme « petites villes de
demain »
...........................................................................................................
51
L’évolution de la capacité d’autofinancement brute
........................
52
Réponses
...........................................................................................
53
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
5
SYNTHÈSE
L’essentiel
:
Saint-Florent-sur-
Cher offre aux habitants de la commune et de l’intercommunalité de
nombreux services qu’elle gère en direct mais qui pèsent lourdement sur le budget communal
en
termes de dépenses de personnel et d’entretien des bâtiments.
La situation financière de la collectivité est fragile. Afin de restaurer ses marges de manœuvres,
la commune doit réduire significativement ses dépenses courantes pour,
d’une part
, alléger le
poids de sa dette et,
d’autre part
, financer les investissements nécessaires pour réduire la
facture énergétique de son patrimoine.
La commune de Saint-Florent-sur-Cher (6 432 habitants) est la commune-centre de la
communauté de communes FerCher avec plus de la moitié des habitants du territoire
intercommunal.
Cependant
l
’intégration
communautaire
reste limitée
avec
peu
de
mutualisations de services. La ville a conservé la gestion de nombreux équipements notamment
culturels et sportifs qui pèsent sur ses finances. Par ailleurs, la situation de la commune au
regard du projet de rattachement
à l’agglomération de Bourges voté en 2019 reste à
confirmer.
La qualité de l’information budgétaire et patrimoniale est perfectible en particulier
s’agissant de la dette et des programmes pluriannuels d’investissement dont la présentation
manque de précision. D’une manière générale, l’information du citoyen et des élus doit être
améliorée. Une présentation pédagogique des principaux enjeux financiers de la commune lors
des débats d’orientations budgétaires permettrait de mieux préparer l’adoption des budgets
primitifs et la compréhension des comptes administratifs.
La commune emploie 148 agents
1
. Elle propose aux habitants de nombreux services
notamment
dans le domaine de l’
enfance jeunesse ce qui explique que la masse salariale
représente près de 70 % des charges de gestion.
De 2018 à 2021, la situation financière fragile est restée stable. Pour cela la commune a
limité ses investissements alors que son patrimoine à rénover est important. Mais, en 2022, la
situation financière s’est fortement dégradée sous l’effet, d’une part, de la hausse des charges
de personnel et, d’autre part, de l’augmentation des dépenses d’énergie. La capacité
d’autofinancemen
t de la commune est devenue insuffisante pour couvrir le remboursement du
capital de ses emprunts.
1
Au 31 décembre 2021(hors directrice générale des services) : 125 fonctionnaires, 21 contractuels et deux
apprentis.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
Consciente de ces difficultés, la commune
s’est engagée dans
un programme de
réduction des charges de personnel et de ciblage de ses investissements pour réduire la
consommation énergétique de ses bâtiments. Toutefois, si les effets attendus ne permettent pas
encore
d’améliorer significativement les principaux ratios de gestion en 2023
, ce programme
devrait permettre, selon la commune, de retrouver des m
arges de manœuvre financières
à partir
de 2025.
À l’issue de son contrôle, la chambre a émis
quatre recommandations. Elle examinera
leur mise en œuvre dans un délai d’une année, après présentation au conseil
municipal,
conformément aux dispositions de
l’article L. 243
-9 du code des juridictions financières
(CJF).
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Clarifier le rattachement de la commune à une structure
intercommunale et prendre les actes qui en découlent (cf. page n°11).
Recommandation n° 2.
: S’assurer de la sincérité du débat d’orientation budgétaire en
fiabilisant la présentation de la dette et en présentant une prospective financière à moyen terme
permettant de maî
triser les charges de fonctionnement et de suivre l’état d’avancement des
projets d’investissement
(cf. page n°20).
Recommandation n° 3.
: Pour une meilleure information des usagers, produire et publier les
présentations brèves et synthétiques des budgets primitifs et des comptes administratifs prévues
à l’article L. 2313
-1 du Code général des collectivités territoriales (cf. page n°22).
Recommandation n° 4.
: Préciser la liste des emplois qui ouvrent droit aux heures
supplémentaires conformément au décret n°2002-60 du 14 janvier 2002 (cf. page n°26).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a procédé au contrôle des
comptes et de la gestion de la commune de Saint-Florent-sur-Cher sur les exercices 2018 et
suivants.
L’annexe
1 de ce rapport retrace le déroulement de la procédure de contrôle.
1
LA COMMUNE ET SON ENVIRONNEMENT
INSTITUTIONNEL
La commune de Saint-Florent-sur-Cher, se situe à 15 km au Sud-Ouest de Bourges,
chef-lieu du département du Cher et fait partie de son aire
2
d’attraction
3
.
1.1
Une population vieillissante
La population de Saint-Florent-sur-Cher
s’établit à 6
432 habitants en 2020, en baisse
de 0,5 % en moyenne annuelle depuis 2014. Cette
situation s’explique principalement par le
vieillissement de la population avec un solde naturel
4
de
0,7 % sur la période. Les personnes
de 60 ans et plus représentent plus du tiers de la population en 2020 (35,4 % contre 32,2 % en
2014). Cette progression est supérieure à ce qui est constaté dans le département du Cher.
La catégorie des personnes seules dans la composition des ménages progresse de
36,8 % en 2014 à 41,0 % en 2020. Les couples avec enfants représentent 20,3 % des ménages
et les familles monoparentales 10,5 %. Les taux de scolarisation sont inférieurs au niveau
départemental
5
.
1.2
Un bassin d’emploi tourné vers Bourges
La répartition des catégories socio professionnelles montre
qu’en
2020, la majorité des
emplois concerne le secteur du commerce, transport et services.
2
Nouveau zonage de l’
Insee publié en octobre 2020.
3
La 3
ème
aire d’attraction de la région Centre
-Val de Loire avec près de 175 000 habitants.
4
Le solde naturel est la différence entre le nombre de naissances et le nombre de décès. En 2022 en France, le
nombre de naissances est supérieur au nombre de décès mais atteint son niveau le plus bas depuis 1946.
5
Les 18-24 ans sont scolarisés à hauteur de 34,4 % (38,3% pour le département) et les 25-29 ans à hauteur de
2,1 % (4,4% pour le Cher) ; 30,4 % (23,7% pour le Cher)
de la population non scolarisée n’ont pas de diplôme
(cf. annexe 2).
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
9
En 2020, les actifs de 15 ans et plus ayant un emploi travaillent majoritairement dans
une commune autre que leur commune de résidence (67,4 % contre 60,7 % pour le Cher) et
seulement 3 % s’y rendent en transports en commun.
Saint-Florent-sur-Cher appartient à la
zone d’emploi de Bourges
6
. Le taux de chômage est en baisse en 2022 (7,1 %) et au
1
er
trimestre 2023 (6,9 %)
7
.
1.3
Des revenus inférieurs à la moyenne départementale et une fiscalité
plus élevée
Le revenu médian des habitants de la commune se situe à 20
830 € en 2020,
8
inférieur
au revenu médian départemental de 21
560 €.
Le nombre de foyers imposés en 2020
s’établit à 46 %
proche du niveau départemental
(46,5 %) mais inférieur à celui de l’intercommunalité (47,8 %)
.
68,2 % de la population est propriétaire de son logement
9
(69,4 % pour le Cher) et
15,3 % bénéficient
d’un
logement locatif HLM (12,2 % pour le Cher).
Les taux d’imposition votés sur le foncier bâti (49,85 %) et la cotisation foncière des
entreprises (23,84 %) sont au-dessus de la moyenne de la strate des communes de 5 000 à
10 000 habitants (34,73 % et 20,96 %).
6
Insee, taux de chômage par zone d’emploi en moyenne annuelle et trimestrielle (au 1
er
trimestre 2023) et
comparaisons régionales et départementales. En France (hors Mayotte) le taux de chômage est stable à 7,1 % au
1
er
trimestre 2023.
7
Au 1
er
trimestre 2023 : taux de chômage de 7,3 % pour le département et 6,9 % pour la région.
8
Dossier complet Insee données 2020 tableau REV T3 et G2 : Médiane de revenu disponible par unité de
consommation. Taux de pauvreté de la commune de 13 % mais 17 % touchant les 40 à 49 ans et 30 % pour les
locataires (taux de pauvreté départemental de 14 %).
9
Dossier complet Insee données 2020 LOG T7 : 4 281 propriétaires de leur résidence principale à
Saint-Florent-sur-Cher sur un total de 6 277 personnes (203 141 sur un total de 292 654 pour le département du
Cher).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
1.4
La cohérence territoriale e
t l’intégration communautaire
1.4.1
Un bassin de vie « rural périurbain »
Carte n° 1 :
Situation de la commune de Saint-Florent-sur-Cher
par rapport aux différents découpages territoriaux
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire à partir des données Insee.
Le bassin de vie
10
de Saint-Florent-sur-Cher correspond principalement au périmètre de
la
communauté
de
communes
FerCher
composée
de
neuf
communes
et
11 496 habitants. Saint-Florent-sur-Cher constitue la commune-centre
et concentre l’essentiel
des équipements du territoire (cf. annexe 3). Le reste du bassin de vie, de type « rural
périurbain »
11
,
est moins pourvu en matière d’infrastructures du fait de sa proximité avec le
pôle d’emploi (Bourges) qui offre une variété d’équipements structurants
.
10
Définition Insee du bassin de vie composé au 1
er
janvier 2022 de dix communes dont celles de la communauté
de communes FerCher (
cf.
carte n°1) exceptées les communes de Saugy (79 hab.), Lapan (220 hab.) et Le Subdray
(990 hab.).
11
Selon la base de données des équipements 2021 de l’Insee.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
11
1.4.2
Un pr
ojet de rattachement à l’agglomération de Bourges en 2018 remis en
cause en 2021
Lors du conseil municipal du 21 juin 2018, les élus ont approuvé la demande de retrait
de la commune de Saint-Florent-sur-Cher de la communauté de communes FerCher
12
et la
dem
ande d’adhésion de la commune à la communauté d’agglomération de Bourges Plus
13
.
La commune a confirmé sa demande de rejoindre Bourges Plus par une nouvelle
délibération du 7 février 2019
en activant la procédure dérogatoire de retrait pour l’adhésion à
un
autre EPCI. L’ancien maire a
vait
mis en avant les conclusions de l’étude concernant la
perspective de fusion notamment les gains de fiscalité pour les habitants en matière de
redevance ordures ménagères
14
.
Pour l’heure, la commune est toujours rattachée à
la communauté de communes de
FerCher. Il convient donc de clarifier la situation au regard du projet de rattachement à Bourges
Plus tel que délibéré le 7 février 2019.
Recommandation n° 1.
: Clarifier le rattachement de la commune à une structure
intercommunale et prendre les actes qui en découlent.
1.4.2.1
Un intérêt communautaire défini
a minima
en matière d’équipement
s
La communauté de communes FerCher exerce les compétences obligatoires prévues à
l’article L. 5214
-16 du code général des collectivités territoriales : le développement
économique, l’aménagement de l’espace pour la conduite de l’intérêt communautaire, l’accueil
des gens du voyage (située sur la commune), la collecte et le traitement des déchets ménagers
et assimilés (dont une déchetterie sur le territoire), l’eau potable et l’assainissement
15
ainsi que
la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (« GEMAPI ») à partir du
1
er
janvier 2020.
Par
contre,
la
compétence
eaux
pluviales,
transférée
automatiquement
à
l’intercommunalité le 3 août 2018
, a été rendue aux communes
16
.
Dans le domaine de l’aménagement de l’espace, le territoire dispose d’un plan local
d’urbanisme intercommunal (PLUi) en vigueur depuis le 23 juin 2021. L’instruction des
12
Le conseil communautaire de la communauté de communes FerCher a rejeté le projet de fusion par une
délibération du 16 mai 2018 contrairement à la commune qui l’a approuvé le 26 avril 2018.
13
Le conseil communautaire de Bourges Plus a accepté la demande d’adhés
ion de la commune par une délibération
du 25 juin 2018.
14
Les taux de
taxe d’enlèvement d’ordures ménagères (
TEOM) ont sensiblement progressé depuis les taux
différenciés appliqués de 2014 à 2019 soit 17,20 % pour Saint-Florent-sur-Cher puis 17,70 % et 17,77 % en 2020
et 2021(avec une contribution du budget intercommunal) puis 22,26 % pour 2022 et 24,30 % en 2023.
15
Suite à un schéma directeur d’assainissement et un diagnostic effectué en 2018, un investissement de 3,4 M€
est prévu pour Saint-Florent-sur-Cher sur neuf ans. La commune bénéficie également de la prise en charge par
l’intercommunalité de la construction d’un réseau public d’assainissement collectif et du renouvellement de la
canalisation d’eau potable pour la rue des Lavoirs, soit un budget de 1,6 M€
sur 2023 et 2024 (délibération n°165-
2021 du 15 décembre 2021).
16
Délibération n°11 du conseil municipal du 7 février 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
demandes d’autorisation d’urbanisme est déléguée au Pôle d'Équilibre Territorial et Rural
(PETR) Centre-Cher
17
qui fournit également à toutes les communes les téléprocédures ainsi que
la plateforme de partage et d’
échange pour le traitement dématérialisé des demandes
d’autorisation d’urbanisme.
L’intérêt communautaire en matière de zone d’aménagement concerté (ZAC) concerne
la ZAC Les Terres des Brosses située sur le territoire de la commune.
La communauté de communes FerCher exerce également des compétences
« optionnelles » dont la voirie (6 910 m de voies pour Saint-Florent-sur-Cher) ainsi que la
politique du logement et du cadre de vie (OPAH et programme local de l’Habitat).
La communauté de communes porte le nouveau dispositif « Petites villes de demain »
18
.
Le diagnostic réalisé dans ce cadre pointe du bâti dégradé et une forte vacance de logements,
notamment de maisons en lien avec la vétusté des biens. Beaucoup de logements neufs d’habitat
pavillonnaire sont éloignés du centre-ville (cf.
annexe 4).
La communauté de communes FerCher a pris en décembre 2021 la compétence
facultative «
mise en place d’un projet artistique et culturel de territoire (PACT)
»
19
.
Cette
compétence est actuellement limitée au recensement des différentes animations du territoire
alors que les délibérations prises le 22 mars 2023
20
reconnaissent que
« le centre culturel Louis
Aragon, le Cinéma le Rio, la médiathèque de Saint-Florent-sur-Cher ainsi que les bibliothèques
et actions culturelles de C
ivray et de Lunery font l’objet d’une gestion municipale mais
rayonnent sur l’ensemble du territoire intercommunal de
FerCher
».
Concernant le groupe de compétences (n°4) « Construction, entretien et fonctionnement
d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et d'équipements de l'enseignement
préélémentaire et élémentaire d'intérêt communautaire »,
la conduite d’action d’intérêt
communautaire se limite à énumérer deux équipements :
- la piscine située à Saint-Florent-sur-Cher qui est intercommunale depuis 2003 (frais
de fonctionnement
d’environ
400
000 €)
;
- la salle omnisports située à Saint-Caprais.
La communauté de communes n’exerce pas de compétences en matière d’
« action
sociale d'intérêt communautaire » ou de « création ou gestion de maisons de services au
public »
21
.
17
La communauté de communes de FerCher adhère depuis 2018 à un PETR qui a pour mission de réviser le schéma
de cohérence territorial (SCOT) et établir un projet de territoire. Il remplace le syndicat mixte de développement
du pays de Bourges et regroupe sur un vaste territoire sept EPCI, 101 communes et 200 000 habitants
.
18
Ce programme gouvernemental a pour objectif «
de renforcer les moyens des élus des villes et leurs
intercommunalités de moins de 20 000 habitants exerçant des fonctions de centralités pour concrétiser leurs
projets de territ
oire, tout au long de leur mandat, jusqu’à 2026
».
19
Délibération n°165-2021 du 15 décembre 2021.
20
Délibération FerCher n°2023/23 et 24 du 22 mars 2023 pour solliciter une subvention départementale et
régionale.
21
Groupe n° 8 Création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service public
y afférentes en application de l'article 27-2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
13
1.4.2.2
Une gestion en directe de nombreux équipements d’intérêt communautaire qui
alourdit les charges de centralité
Les
interventions
reprises
dans
le
compte-rendu
du
conseil
municipal
du
12 avril 2018 concernant
le vote du budget primitif 2018 et les dépenses d’investissement sur
les bâtiments sportifs indiquent que «
les clubs ont au moins 50
% d’adhérents extérieurs à la
commune »
. La commune n’a pas transmis de données plus récentes faute de recensement.
Le contrat de territoire 2017-
2021 prolongé d’un an avait identifié une mutualisation
éventuelle des équipements sportifs à l’échelle intercommunale mais
« cette idée a rapidement
été abandonnée par la communauté de communes et n’a pas donné lieu à un quelcon
que
projet »
22
.
Or, la commune conserve en gestion de nombreux équipements sportifs dont les charges
de fonctionnement et de rénovation sont lourdes (cf
.
infra
) avec une base nautique, un citypark,
un espace Simone-Veil pour la danse, les gymnases Michel-Dupont, Serge Faure, la salle de
gymnastique Pierre Mendes-France et les stades Maurice Baquet (avec Dojo) et Albert
Soubiran.
La communauté de communes ne
gère qu’un seul
équipement sportif (en dehors de la
piscine), une salle omnisports mis
à disposition de l’école de Saint
-Caprais et des clubs de
tennis, basket du territoire
23
.
1.4.2.3
Des mutualisations limitées
Le siège de la communauté de communes FerCher se situe dans une dépendance de la
mairie de la commune mais les mutualisations de services restent limitées.
Lors de la délibération demandant le rattachement de la commune à Bourges Plus
plusieurs adjoints ont rappelé que «
dès le début du mandat des propositions de mutualisation
ont été faites concernant : les équipements sportifs, le pôle enfance, les services techniques, le
social…
» et que «
les réunions qui se sont tenues entre la Commune et FERCHER pour un
projet de mutualisation de certains services. Tous les élus étaient pour ce regroupement mais
qu’il n’y a pas eu d’aboutissement
24
».
Les mutualisations concernent essentiellement des prêts de matériel. Ainsi en 2022, une
convention de mutualisation de services a été signée
avec l’intercommunalité pour mettre à
disposition du matériel et de
l’expertise technique pour le
s contrôles techniques
des points d’eau
incendie publics
25
.
Le concours de la communauté de communes sera apporté aux services
techniques de la commune à titre gracieux (article 5).
Une convention territoriale globale a également été signée par la communauté de
communes, huit communes du territoire et la caisse d’allocation familiale (CAF) pour
22
Sujet de réflexion rappelé dans la délibération n° 28 du 16 février 2021 de prolongation de la convention tripartite
conseil départemental du Cher, communauté de communes FerCher et ville de Saint-Florent sur-Cher.
23
Selon le plan
ning d’occupation de la salle omnisport 2021
-2022 sur le site intercommunal.
24
Interventions reprises dans le compte-rendu du conseil municipal du 7 février 2019 à la suite de la délibération
n°12 de demande de retrait de la communauté de communes FerCher.
25
Dans le cadre du service public de défense extérieure contre l’incendie prévu à l’article L. 2225
-2 du code
général des collectivités territoriales dont les communes sont chargées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
développer un programme d’actions auprès des familles
26
. Cette mission de coordination est
financée par la CAF.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune de Saint-Florent-sur-
Cher concentre l’essentiel des équipements de son
bassin de vie « rural périurbain » situé en périphérie de Bourges.
Malgré sa position de commune-centre de la communauté de communes FerCher, les
mutualisations restent limitées et Saint-Florent-sur-
Cher conserve d’importantes charges de
centralité pour l’entretien de son patrimoine culturel et sportif
alors que celui-ci pourrait
relever d’un intérêt intercommunal.
Enfin, la commune doit clarifier sa position par rapport à son projet de rattachement à
Bourges Plus sur lequel elle a pourtant délibéré le 7 février 2019.
2
LA QUALITÉ DE L’INFO
RMATION BUDGÉTAIRE
2.1
Un débat d’orientation budgétaire à acter
Le débat d’orientation budgétaire (DOB) a pour vocation de donner à l’organe
délibérant les informations nécessaires qui lui
permettront d’exercer, de manière effective, son
pouvoir de décision à l’occasion du vote du
budget.
Il doit être tenu par l’organe
délibérant dans
les deux mois précédant l’examen du budget et dans les conditions fixées par le règlement
intérieur prévu par
l’article L. 2121
-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Ce délai de deux mois est jugé suffisant pour permettre aux élus de prendre connaissance,
suffisamment en amont, des éléments utiles au vote.
La délibération n°2020/09/22 du 15 septembre 2020 a établi le règlement intérieur de
l’assemblée délibérante. Les conditions des débats budgétaires sont fixées à l’art
icle 16.1 :
«
Un débat a lieu au Conseil Municipal sur les orientations générales du budget, dans
un délai de deux mois précédant l'examen du budget et dans les conditions fixées par le
règlement intérieur.
Cinq jours au moins avant la réunion
,
les documents
sur la situation financière de la
Commune, des éléments d'analyse (charges de fonctionnement, niveau d'endettement,
caractéristiques des investissements, ratios établis par les services communaux, etc.)
sont à la
disposition des membres du Conseil.
Ces éléments
peuvent être consultés sur simple demande
auprès du Maire
».
26
Délibération n° 153 du 14 décembre 2021 ; CTG 2021-2024 ; le chargé de coordination prévu pour le territoire
de FerCher est mutualisé et mis à disposition par la commune de Saint-Florent-sur-Cher.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
15
Les délais des cinq jours francs et des deux mois sont respectés.
La chambre constate que
les convocations qui prévoient, parmi les sujets à l’ordre du
jour, le débat d’orientation budgétaire, reprennent également le contenu du rapport d’orientation
budgétaire
27
alors que le règlement intérieur prévoit une simple mise à disposition sur demande.
Si la commune souhaite poursuivre cette pratique, parfaitement régulière,
d’envoi du rapport
avec la convocation, elle pourrait mettre en cohérence l’article 16.1 de son règlement intérieur.
Par ailleurs, le conseil municipal
a voté l’approbation du rapport d’orientation
budgétaire pour 2023 alors que, conformément l’article L. 2312
-1 du CGCT, le débat
d’orientation budgétaire n’est pas soumis à un vote. La délibération doit simplement prendre
acte de la tenue effective de ce débat.
La chambre invite la c
ommune à se conformer d’une part aux dispositions de l’article
L. 2312-1 du CGCT qui prévoit une délibération qui se borne à prendre acte du débat
d’orientation budgétaire et d’autre part de mettre en cohérence l’article 16.1 du règlement
intérieur avec sa pratique de
transmission du rapport d’orientation budgétaire annexé à la
convocation. La compréhension des débats pourrait également être améliorée par une note de
synthèse explicative accompagnant le rapport.
En réponse, la commune s’
est engagée à prendre
en compte les observations de la chambre.
2.2
Un rapport d’orientation budgétaire à améliorer
L’ordonnateur publie
sur le site internet de la commune des documents budgétaires dont
la présentation diffère au fil des exercices successifs notamment concernant la présentation des
plans pluriannuels d’investissement.
27
Le rapport repris
in extenso
mentionne des annexes notamment le tableau de bord de la dette qui seraient jointes
à la con
vocation mais sans que l’ordre du jour n’y fasse expressément référence.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
2.2.1
Un rapport d’orientation budgétaire peu lisible
Le rapport d’orientation budgétaire
Le décret n° 2016-841 du 24 juin 2016
28
prévoit le contenu, les modalités de publication et
transmission
du rapport sur lequel s’appuie ce débat d’orientation budgétaire.
Le rapport d’orientation budgétaire (ROB) prévu à l'article L.
2312-1 et permettant de préparer
le DOB doit être présenté par le maire au conseil municipal dans un délai deux mois précédant
l’examen
du budget. Il comporte les informations suivantes :
- 1°les orientations budgétaires envisagées par la commune portant sur les évolutions
prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement comme en investissement. Les
hypothèses d'évolution retenues pour construire le projet de budget sont également présentées,
notamment en matière de concours financiers, de fiscalité de tarification, de subventions ainsi que les
principales évolutions relatives aux relations financières entre la commune et l'EPCI dont elle est
membre ;
- 2° la présentation des
engagements pluriannuels
, notamment les orientations envisagées en
matière de programmation d'
investissement
comportant une
prévision des dépenses et des recettes
.
Le rapport présente, le cas échéant,
les orientations en matière d'autorisation de programme
;
- 3° Des informations relatives à la structure et la gestion de l'encours de dette contractée et les
perspectives pour le projet de budget. Elles présentent notamment
le profil de l'encours de dette
que
vise la collectivité pour la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget.
Les orientations visées aux 1°, 2° et 3° doivent
permettre d'évaluer l'évolution prévisionnelle
du niveau d'épargne brute, d'épargne nette et de l'endettement à la fin de l'exercice auquel se
rapporte le projet de budget.
L
’examen des rapports d’orientation budgétaire (ROB) de 2018 à 2023 montre qu’ils
contiennent les principaux
éléments d’informations
prévus par le décret n° 2016-841 du
24 juin 2016.
Cependant, la présentation des rapports sous la forme de longues délibérations sans
éléments de synthèse ne facilite pas la compréhension de la situation financière de la commune
notamment en matière de dette et d’investissement.
2.2.2
Une présentation de la dette et des crédits de trésorerie à clarifier
2.2.2.1
Une présentation du recours à la dette qui entretient la confusion sur la
situation financière pourtant dégradée de la commune
Les développements relatifs à la dette, sa structure, la capacité de désendettement font
l’objet de longs développements (huit à onze pages avec les anne
xes) sans que les difficultés
auxquelles la collectivité doit faire face ne soient clairement exprimées dans les différents ROB
examinés par la chambre.
Concernant le stock de dettes
et son évolution, les ROB successifs prévoient une
hypothèse de non reco
urs à l’emprunt alors que les projets de budgets respectifs prévoient un
28
Codifié à
l’article D. 2312
-3 du CGCT.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
17
emprunt en recette d’investissement
. Ces écarts entretiennent donc une confusion sur le recours
ou non à l’emprunt.
Concernant le ratio de désendettement
, présenté en toute fin de rapport, celui-ci
apparaît dégradé
29
dès le DOB 2018.
Or, la commune continue de le qualifier de « satisfaisant
» jusqu’au
ROB 2021 alors
qu’elle présente une prévision 2022 proche de 12 ans (
cf
.
infra
). Même si la collectivité ne
qualifie plus son ratio de désendettement de satisfaisant, les décalages entre les tableaux et les
commentaires perdurent.
De plus, la CAF brute de 2022 s’avère insuffisante pour couvrir l’annuité de la dette au
compte administratif 2022. La situation est identique pour 2023.
Cependant, la collectivité reconnaît pour 2023 que la situation budgétaire de
Saint-Florent-sur-Cher est dégradée avec une année compliquée
en raison d’
un contexte
inflationniste.
Par ailleurs, jusqu’en 2022, il est fait référence à la Charte de
Gissler
30
pour indiquer
que
«
la collectivité emprunte majoritairement à taux fixe (près de 80 %) […], jusqu’à présent
les élus ont toujours eu la volonté de ne prendre aucun risque en la matière, contrairement à
certaines communes qui ont dû affronter des aléas avec des produits financiers non assurés
».
Cette mention disparaît en 2023, la commune procédant depuis 2021 à des tirages sur
son dernier emprunt Crédit Agricole, contrat cadre à taux structurés (noté B1).
2.2.2.2
Des lignes de trésorerie à distinguer clairement des emprunts
Les rapports d’orientation budgétaires ne mentionnent pas l’utilisation des lignes de
trésorerie, le montant des tirages et leur finalité. Par exemple, en 2019, pour des opérations
d’investissement
,
la collectivité a débloqué le solde d’un emprunt
31
de 2,2
M€
, montant
supérieur aux dépenses d’équipement prévues de 1,7 M€. Une partie a été utilisée en crédits de
trésorerie pour palier des difficultés de gestion et l’autre partie a mécaniquement conforté le
fonds de roulement. Cette opération se renouvelle aux exercices 2021 et 2022.
La collectivité a fait appel à des lignes de crédits de trésorerie qui ne sont pas dissociées
des emprunts classiques. Seul le compte au trésor dédié
32
, permet de mettre en évidence les
tirages effectués dont l’évolution est la suivant
e :
29
Prévision d’un ratio de désendettement
de 9,8 pour 2018, de 12,02 pour 2019 et de 11,7 pour 2020 (en années).
30
Cette charte de bonne conduite, signée en 2010 entre le secteur bancaire et les collectivités territoriales, favorise
une meilleure compréhension des risques liées aux emprunts de ces dernières selon une matrice à double entrée :
le chiffre (de 1 à 5) traduit le risque lié à l’indi
ce servant au calcul de la formule du prêt, la lettre (de A à E)
exprimant le risque attaché à la complexité de la formule de calcul des intérêts.
31
Emprunt Crédit Agricole de 4,1 M€ avec déblocage progressif sur les années 2017
-
2019 dont 2,6 M€ en 2019.
32
Compte 519.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Tableau n° 1 :
Évolution des crédits de trésorerie
en €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Nouveaux emprunts - Compte 1641
1 228 730
2 160 600
0
1 500 000
757 000
1 228 000
Fonctionnement du compte 519-
montant des tirages
55 000
700 000
0
2 700 000
580 000
Source : Comptes de gestion de Saint-Florent-sur-Cher.
En effet, les comptes 16441 «
Opérations afférentes à l’emprunt
» et 16449 « Opérations
afférentes à l’option de tirage sur ligne de trésorerie
» ne sont pas mouvementés alors qu’ils
permettent de rendre visible les lignes de trésorerie. La commune reconnaît que la saisie
comptable
n’est pas co
nforme et
s’est engagée à
procéder aux modifications nécessaires sur les
documents budgétaires à venir.
Par contre, les contrats de lignes de trésorerie souscrits par la commune sont bien
retracés dans l’annexe IV
-A2.1 des comptes administratifs, y compris les options de tirage
adossées à un emprunt.
Dans une note explicative, la commune a transmis, à la demande de la chambre, le détail
des opérations de tirages et de remboursements
33
.
La collectivité n’établit pas de
réelle prospective de l’ensemble des charges
et
financements en fonctionnement et en investissement ainsi que le recommandait la chambre
lors du précédent contrôle. En octobre 2022, la collectivi
té s’est dotée d’un logiciel de
prospective mais non encore opérationnel pour le budget primitif 2023
34
.
Le rapport établit des constats quant aux résultats de l’année N suivis
de propositions
pour N+1 mais ne propose pas une stratégie financière prenant en compte les problématiques
de la collectivité. À la demande de la chambre une stratégie financière actualisée a été transmise
le 2 juin 2023 (cf
.
infra
).
La chambre recommande à la collectivité de présenter plus clairement ses principaux
indicateurs finan
ciers dans le rapport d’orientation budgétaire. De plus, la situation financière
dégradée de la commune nécessite de mieux expliquer aux tiers
le niveau d’endettement et d’en
tirer les conséquences dans un volet prospective financière. En réponse, la commu
ne s’
est
engagée à prendre en compte les observations de la chambre.
2.3
Une gestion pluriannuelle de l’investissement à parfaire
Le programme pluriannuel d’investissement (PPI)
est
un outil d’information et
d’analyse financière qui consiste à tester la faisabilité des projets et à définir les priorités du
plan des investissements couplé à un programme de financement soutenable (ratio de
désendettement et petit équilibre) afin d’écla
irer la décision des élus
33
Tous les mouvements ont pu être retracés et justifiés sauf un écart de - 235
000 € en 2018.
34
À la question de l’existence d’une stratégie financière poursuivie de 2018 à 2022 et de celle engagée pour les
années à venir, la collectivité a transmis une analyse financière simplifiée 2019 réalisée par le comptable public
en fonction ainsi qu’une
étude retenue
sur le projet d’emprunt pour les opérations d’investissement 2017
-2019.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
19
Le PPI doit en premier lieu prévoir
les crédits d’investissement courant relevant de
l’entretien, de la maintenance, des mises aux normes
de sécurité et de performances
énergétiques du patrimoine qui ont une influence sur les coûts de fonctionnement et donc la
capacité d’autofinancement.
La collectivité dispose d’un PPI conformément à la recommandation du précédent
contrôle de la chambre.
2.3.1
Une présentation du plan pluriannuel d’investissement 2022
-2027 désormais à
niveau
L’ordonnateur a mis en place les plans pluriannuels d’investissements (PPI) à partir de
2017. Mais il publie, dans une rubrique à part sur le site internet de la ville, trois PPI (sous la
rubrique année 2018-2021 ; année 2021 ; année 2022) en dépenses et recettes qui ne permettent
pas de comprendre facilement la stratégie d’investissement de la commune. En premier lieu,
les titres des PPI ne correspondent pas aux années reprises dans les tableaux. En second lieu,
les plans ne sont pas réellement pluriannuels (projection à N+1 pour la plupart). En troisième
lieu, il manque sur le site internet le PPI correspondant aux années 2018 et 2020.
Par contre, le PPI 2022-2027 transmis à la chambre propose bien une programmation
pluriannuelle jusqu’en 2027 qui intègre les re
cettes en face des dépenses et réajuste les
investissements à l’évolution prévisionnelle des capacités financières de la collectivité. Ce PPI,
avec des ajustements éventuels, devra être présenté lors du prochain débat d’orientation
budgétaire.
La chambre
recommande à la commune d’annexer systématiquement le suivi du PPI au
rapport d’orientation budgétaire et de
mieux détailler le chapitre consacré aux dépenses
d’investissement
35
.
2.3.2
Un suivi détaillé des autorisations de programmes (AP) et des crédits de
paiement (CP) de 2017 à 2021
Conformément aux préconisations de l’instruction budgétaire et comptable M14
« Les autorisations de programme (AP) sont définies comme la limite supérieure des dépenses
pouvant être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables sans
limitation de durée jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées
[…]. Les AP correspondent de fait à des dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une
immobilisation ou à un ensemble d'immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par la
commune ou à des subventions versées à des tiers ».
Durant la période sous contrôle, la collectivité a mis en place la gestion par AP/CP pour
les opérations d’investissement d’importance :
-
AP n°6 :
Concession et travaux d’aménagement de la ZAC du Bois d’Argent
;
-
AP n°10 : Rue Salengro
Création d’un collecteur d’eaux pluviales et travaux de VRD
;
35
Les investissements sont présentés sous forme de tableau financier synthétique en 2020 pour un montant total
de 4,1 M€ puis
ce tableau est abandonné
en 2021 au profit de l’énumération des trois opérations d’investissement
les plus importantes pour un montant total (avec AP/CP) de 2,4 M€. En 2022, le c
ontenu du paragraphe dépenses
d’équipement se réduit à deux phrases et un montant global de 2,1 millions d’euros.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
-
AP n°11 : Restructuration du groupe scolaire DEZELOT
-
AP n°12 : Réfection et embellissement de la place de la République ;
-
AP n°13
: Voierie d’accès à la ZAC du Bois d’Argent.
L’AP n°13 initialement prévue a été abandonnée, l’opération correspondante ayant été
incluse au contrat établi avec la SEM Territoria en charge de la concession du Bois d’Argent.
Les
dépenses d’investissement
gérées en AP/CP sont incluses (exception faite de
l’exercice 2018) sans
être identifiées en tant que telles dans les PPI mis en place, ce qui nuit à
leur lisibilité
36
. Il est donc difficile de comprendre ce qui a été réalisé et ce qui reste à réaliser
au regard des crédits de paiements inscrits annuellement.
Par ailleurs, jusqu’en 2020,
le tableau de suivi des AP/CP émanant du service des
finances était inséré aux comptes administratifs.
La chambre recommande de conserver cette
bonne pratique qui permet une lecture rapide contrairement à la rédaction des délibérations
d’actualisation.
Si le suivi des AP/CP par le service des finances est rigoureux, il apparaît cependant
qu’il n’est pas nécessairement en concordance avec les présen
tations des axes budgétaires lors
des DOB successifs et les inscriptions faites aux budgets primitifs. Des discordances ont
notamment été constatées en 2018
37
, 2019
38
et 2022.
Dans ce contexte, les opérations d’investissement inscrites
dans les différents plans
pluriannuels
d’investissement
(avec ou sans AP/CP) ne sont ni priorisées, ni retenues en
fonction de la capacité d’emprunt et de remboursement de la collectivité. Il s’agit de fait d’une
liste de projets d’investissement à réaliser dont certains sont en cours sans que l’on puisse en
suivre la progression.
En pratique, la chambre constate donc que les PPI ne permettent pas de déterminer si la
politique d’investissement affichée est compatible avec l
es capacités financières de la
commune.
Recommandation n° 2.
:
S’assurer de la sincérité du débat d’orientation budgétaire
en fiabilisant la présentation de la dette et en présentant une prospective financière à
moyen terme permettant de maî
triser les charges de fonctionnement et de suivre l’état
d’avancement des projets d’investissement.
La commune s’
est engagée à appliquer la recommandation de la chambre en matière de
présentation et de suivi du programme pluriannuel d’investissement.
36
Aux ROB successifs, au paragraphe relatif aux dépenses d’investissement, cette gestion fait l’objet du
préambule systématique suivant :
« Au-
delà des Autorisations de Programme (AP) régies par l’inscription et la
révision annuelle de leurs Crédits de Paiements (CP), le suivi du PPI depuis 2017, permet aux élus de disposer
d’une lisibilité sur l’ensemble des projets d’investissements et de leur
besoin de financement. Ainsi, au terme des
arbitrages, les investissements individualisés en opérations ont été évalués à XX K€. Au total, ce sont près de
XX M € d’investissement qui devraient être inscrits au Budget primitif auxquels il conviendra d’ajo
uter les crédits
de paiements aux dépenses d’investissement.
»
37
La délibération d’actualisation des AP/CP n°2018/01/01 du 11 janvier 2018 prévoit des CP consommés en 2017
de 805
466 € alors que le tableau inséré au CA 2018 (
cf. page 86), reprend 756
172 €
.
38
Le DOB 2019 et la délibération du 1
er
mars 2019, indique un montant de CP ouverts de
1 400
000 € (
cf. page 11)
alors qu’ils sont de 1
770
000 € au budget primitif 2019 (
cf. tableau IV -B2).
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
21
2.4
Améliorer l’information du citoyen
L’article
L. 2313-1 du CGCT impose la mise en ligne, lorsque le site internet de la
commune existe, du rapport sur les orientations budgétaires et une
présentation brève et
synthétique
retraçant les informations financières essentielles, jointes au budget primitif et au
compte administratif. Ces info
rmations doivent permettre au citoyen d’en saisir les enjeux.
L’article R.
2313-8 du code précité précise que ces documents doivent être mis en ligne
dans des conditions garantissant leur accessibilité intégrale sous un format non modifiable, qui
préserve
leur intégrité et leur conformité aux documents soumis à l’organe délibérant. Le public
doit pouvoir y accéder facilement et gratuitement.
La commune publie les documents budgétaires sur son site internet mais la forme reste
perfectible.
Concernant les r
apports d’orientation budgétaire, la publication de la délibération
reprenant la totalité du rapport d’orientation budgétaire, sans synthèse, ne facilite pas la
compréhension de la situation financière de la collectivité par le citoyen (cf
.
supra
).
Concernant les documents budgétaires, la règlementation impose à la collectivité de
fournir une brève synthèse jointe au compte administratif et au budget primitif. Or, la commune
publie sous l’onglet «
rapport de présentation » une délibération technique qui atteint 16 pages
pour le compte administratif 2022. De même pour les budgets primitifs 2020 à 2023, sous
l’onglet «
présentation synthétique
», la collectivité reprend la délibération d’approbation du
BP qui comporte six pages en 2021 et 2022 (sans PPI) et atteint 12 pages (19 en incluant le PPI)
pour le BP 2023.
Pourtant, la commune a déjà réalisé des documents synthétiques sous forme de
présentation graphique de deux pages notamment pour le BP 2019 permettant au citoyen de
situer la commune par rapport aux autres communes de la strate. Ce type de présentation
gagnerait à être repris pour l’avenir.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Graphique n° 1 :
Présentation graphique du BP 2019
Source : Présentation graphique publiée sur le site internet de la commune
La chambre recommande de présenter les principaux résultats des budgets primitifs et
des comptes administratifs sous forme synthétique conformément à l’article L. 2313
-1 du code
précité afin «
de permettre au citoyen d’en saisir les enjeux
».
Recommandation n° 3.
: Pour une meilleure information des usagers, produire et publier
les présentations brèves et synthétiques des budgets primitifs et des comptes administratifs
prévues à l’article L. 2313
-1 du Code général des collectivités territoriales.
La commune s’
est engagée à suivre cette recommandation de la chambre.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les rapports d’orientations budgétaires sont perfectibles. Ils devraient en premier lieu
mieux présenter l’évaluation de
la situation financière de la commune, en deuxième lieu
intégrer des plans pluriannuels
d’investissements compatible
s avec les capacités financières de
la collectivité et en troisième lieu proposer une prospective financière.
La qualité de l’information financière due aux usagers nécessiterait
enfin de produire
des présentations plus pédagogiques en préambule des documents budgétaires afin de faciliter
leur compréhension par les tiers.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
23
3
LES RESSOURCES HUMAINES
3.1
Des effectifs stables
Lors du DOB de 2021, est évoqué le plan relatif aux lignes directrices de gestion (LDG)
prévu par la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, avec
pour objectif de définir les grandes orientations de la collectivité en matière de pilotage des
ressources humaines et de valorisation des parcours professionnels. Selon
l’arrêté
pris par
l’ord
onnateur, ce plan est applicable à partir du 14 avril 2021 pour une durée maximale de six
ans. Bien que précisant la possibilité d’y apporter des modifications, cet arrêté n’impose pas
d’établir un bilan annuel (article 20 du décret) dans le cadre du suivi
des LDG.
La stratégie définie dans le plan relatif aux lignes directrices de gestion prévoit «
si
possible une diminution du nombre d’agents
». Les effectifs en équivalent temps plein travaillé
déclarés dans les comptes administratifs ont légèrement augmenté entre 2018 (123,63) et 2022
(124,26) mais ont baissé de 1,46 entre 2021 et 2022.
Ils sont donc globalement stables sur la
période.
Par ailleurs, les bilans sociaux 2019 des collectivités ont été regroupés en dix groupes
d’indicateurs «
repères » par la fédération nationale des centres de gestion (FNCDG) pour le
pilotage des ressources humaines et pour permettre aux collectivités de se comparer. La
commune de Saint-Florent-sur-Cher entre dans la catégorie des communes de 100 à 349 agents.
Le dernier bilan social de la commune
39
indique qu’elle emploie et rémunère
125 agents titulaires
40
dont plus de 47 % relèvent de la filière technique et 16 % de la filière
sociale et médico-sociale. La filière sociale et médico-sociale représente le 3
ème
cadre d’emplo
i
de la commune contrairement aux autres communes de la catégorie (filière animation).
La
collectivité
déclare
avoir
employé
par
ailleurs
23
contractuels
dont
17 remplaçants et deux apprentis
41
. La synthèse du bilan social 2021 comptabilise donc
146 agen
ts sur emplois permanents auxquels s’ajoutent les
deux apprentis.
La part de l’encadrement supérieur (catégorie A et B) représente un peu plus de
17 % de la totalité de l’effectif, contre 20 % en moyenne dans les communes comparables
42
. La
quasi-totalité d
es agents sont à temps complet. La commune prévoit moins de 2 % d’emplois
permanents à temps non complet contre 10 % pour la moyenne de sa catégorie.
Plus de 11 % des agents sont en situation de handicap
43
contre seulement 5,7 % pour la
moyenne de la strate.
39
Bilan social au 31 décembre 2021. La commune n’a pas réalisé le bilan social 2019 (crise sanitaire).
40
Selon les données déclarées par la commune à l’indicateur 1.1.1 de son rapport social (nombre de fonctionnaires
occupant un emploi permanent rémunéré) au 31 décembre 2021.
41
Selon les données déclarées par la commune à l’indicateur 1.2.1 du rapport social.
42
Selon la synthèse du bilan social 2021 comparé à l’indicateur 3 du groupe effectif du bilan national des rapports
sociaux 2019 pour les communes e
mployant de 100 à 349 agents. Le taux d’encadrement est de 17 % dans la strate
inférieure de 50 à 99 agents.
43
Selon les données déclarées par la commune à l’indicateur 1.6.1 (agents bénéficiant de l’obligation d’emploi
des travailleurs handicapés) du rapport social. Indicateur 5 de la synthèse nationale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Par ailleurs, les agents ont réalisé 3,5 jours de formation en moyenne en 2022 pour un
coût moyen de 223 €
44
(contre deux jours en moyenne pour les communes de 100 à 349 agents
pour un coût moyen de 35
7 €). Au niveau national moins de la moitié des agents partent en
formation
45
mais la collectivité souhaite que tous les agents bénéficient d’au moins un jour de
formation par an.
Tableau n° 2 :
Pyramide des âges des agents de la commune en 2021
Hommes
% commune
Hommes
% national
Femmes
% commune
Femmes
% national
Moins de 30 ans
1 %
3 %
7,5 %
5 %
30 à 49 ans
13 %
18 %
27,4%
29 %
Plus de 50 ans
17 %
17 %
33,6 %
28 %
Source : Indicateur 1.4.0 du bilan social 2021 de la commune
46
; indicateur 2 familles « âges » de la synthèse
nationale. Les calculs ont été réalisés à partir du fichier détaillé et non à partir de la synthèse (écarts concernant
les femmes).
Dans la collectivité, 69 % des agents ont 45 ans ou plus.
La commune a constaté peu de départs en retraite sur ces dernières années (trois agents
en 2021, deux en 2022). La projection des départs à la retraite dans les trois ans à venir (2023-
2025) est de 13,0 %
47
, ce qui se rapproche de la moyenne nationale de 12,6 % pour les
communes de la catégorie.
3.2
Un temps de travail conforme aux dispositions réglementaires à partir
de 2022
3.2.1
Un temps de travail non règlementaire entre 2018 et 2021
La
commune
indique
ne
pas
avoir
délibéré
pour l’application
du
décret
n° 2001-623 du 12 juillet 2001 sur la mise en place des 35 heures, la pratique étant déjà instaurée
au sein des services municipaux. La journée de solidarité instaurée le lundi de pentecôte était
accordée sous forme de congé exceptionnel du maire.
La mise en application de la loi de Transformation de la Fonction Publique imposant un
temps de travail annuel de 1607 heures au 1
er
janvier 2022 a donné lieu à un état des lieux et
une étude interne présentés au comité technique du 16 mars 2021.
En 2021, l
a commune n’a
vait déclaré que neuf jours de congés supplémentaires dans
son bilan social (IND.2.1.0) alors que cinq jours supplémentaires étaient également accordés
44
32
601 €/146 agents en 2022.
45
Selon l’indicateur 1 du groupe formation du bilan national des rapports sociaux 2019 pour les communes
employant de 100 à 349 agents soit 46 %.
46
Hommes 2/19/25 + Femmes 11/40/49 = 146 agents permanents de la commune.
47
19 agents de 2023 à 2025 sur un total de 146 agents sur emplois permanents. Deux agents (non remplacés) dont
le départ était prévu en 2022 sont en attente de décision de la CNRACL.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
25
lorsque des congés étaient pris en dehors de la période de mai à octobre, soit un total de 14 jours
de congés supplémentaires.
Le tableau ci-
dessous mesure l’écart entre le temps de travail effectué par les agents de
la commune et la durée légale annuelle.
Tableau n° 3 :
Estimation du temps travaillé dans la commune de Saint-Florent-sur-Cher
Estimation pour l’année 2019
Jours calendaires
a
365
Samedis et dimanches
b
104
Nombre de jours de congés annuels accordés par la collectivité (25 jours légaux + 5
jours de bonifications + 9 jours de ponts, incluant la journée de solidarité)
c
39
Jours fériés légaux en moyenne
d
8
Nombre de jours travaillés
e = a-b-c-d
214
Durée de travail théorique de la collectivité (heures)
f = e*7
1 498
Durée légale du temps de travail
g
1 607
Différence en heures par agent
h = g-f
109
Nombre d’agents en ETPT
48
en moyenne CA 2018-2021
i
125,5
Volume d’heures perdues pour l’ensemble de la collectivité
j = h*i
13 680
Sureffectif théorique en ETP
k = j/g
8,5
Source : Chambre régionale des comptes à partir des données fournies par la commune de Saint-Florent-sur-
Cher.
Les agents à temps complet ont travaillé ainsi en moyenne 1 498 heures, soit 109 heures
de moins par an que la durée légale de 1 607 heures prévue par la loi du 3 janvier 2001 relative
aux 35 heures, modifiée suite à l’instauration de la journée de solidar
ité.
Cet écart correspond à un sureffectif théorique de 8,5 ETP par an.
3.2.2
Un temps de travail conforme depuis 2022
La commune a délibéré le 14 décembre 2021 pour approuver la réorganisation du temps
de travail
dans le cadre des 1 607 heures. L’annexe à la
délibération prévoit une réorganisation
du temps de travail et un nombre de jours de RTT différencié selon les 21 services, avec des
modalités d’application spécifiques selon les catégories d’agents au sein de ces services. La
commune s’est
engagée à préciser le mode de calcul des heures qui sont bien des centièmes
qu’elle convertira en minutes pour plus de lisibilité pour les agents (exemple 7,50 h = 7 heures
30 minutes ; 7,75 h = 7 heures 45 minutes).
La commune a ensuite délibéré le 18 octobre 2022 pour approuver le nouveau règlement
des congés et autorisations spéciales d’absence dans le cadre de l’application
du temps de travail
annuel obligatoire de 1 607 heures et ses conséquences sur les jours de RTT (nombre de jours
48
L’équivalent temps plein (ETP) prend en compte la quotité de travail, mais pas la durée d’activité. Il s’agit donc
des effectifs physiques corrigés de la quotité de temps travaillée.
L’équivalent temps plein travaillé (ETPT) permet d’inclure dans le décompte la durée de la
période de travail des
agents sur l’année civile et donc de valoriser les ETP en fonction de leur date réelle d’arrivée et de départ dans
l’année.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
accordés en fonction du temps d
e travail). La commune reconnaît l’absence de document
validant les horaires détaillés par services et s’
est engagée à réunir en un seul règlement
intérieur le détail de l’organisation interne par service.
3.2.3
Une gestion approximative des heures supplémentaires
La commune a délibéré le 23 mars 2021 sur « une mise en conformité règlementaire des
IHTS…
» pour étendre le bénéfice des heures supplémentaires à l’ensemble des catégories B
ainsi qu’à ceux de la filière médico
-sociale de catégorie A, titulaires ou stagiaires
49
. Or, cette
délibération n’indique pas précisément la liste des emplois qui ouvrent droit aux heures
supplémentaires et n’est, par suite, pas conforme au décret n° 2002
-60 du 14 janvier 2002.
Par ailleurs, les tableaux transmis par la commune ne sont pas suffisamment explicites
en ne faisant pas apparaitre le nombre total d’heures supplémentaires
.
Le temps de travail est géré au niveau des services par les responsables hiérarchiques.
Dans sa réponse, la commune indique
ne pas être équipée d’un dispositif de contrôle automatisé
des heures supplémentaires accomplies par les agents, ce qui ne l
’exonère pas
de l’obligation
de
mise en place d’une procédure de contrôle des heures effectuées.
La chambre recommande la mise à jour de la délibération précisant la liste des emplois
autorisés à effectuer des heures supplémentaires.
Recommandation n° 4.
: Préciser la liste des emplois qui ouvrent droit aux heures
supplémentaires conformément au décret n°2002-60 du 14 janvier 2002.
3.3
Un taux
d’absentéisme significatif
La crise sanitaire a eu un impact direct sur l’absentéisme en 2020 et 2021. Le nombre
de jours d’absence compressible a doublé entre 2019 et 2021 et reste
très supérieur en 2022 par
rapport à l’année 2019 d’avant crise sanitaire.
La synthèse du bilan social 2021 indique
une moyenne de 22,1 jours d’absence
par
fonctionnaire, tout motif médical confondu.
En 2022 le nombre moyen de jours d’absences compressibles
par agent
50
de la commune
reste à près de 19 jours. De même, le taux d’absentéisme médical est de 8,4 %
51
.
49
Ainsi qu’aux agents contractuels de même niveau B et A de la filière médico
-sociale.
50
146 agents permanen
ts (titulaires et contractuels) pour 2 758 jours d’absence en 2022.
51
4 489 jours / (146*365) *100 selon le calcul de l’indicateur famille «
absences ».
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
27
Tableau n° 4 :
Évolution du nombre de jours d’absences de 2018 à 2022
Absentéisme
2018
2019
2020
2021
2022
Titulaire
Contractuel
Titulaire
Contractuel
Titulaire
Contractuel
Titulaire
Contractuel
Titulaire
Contractuel
Congés
maladie
compressible
52
Pour
maladie
ordinaire
1 357
167
1 228
67
2205
90
2624
135
1937
227
Pour
accidents
du travail
(service)
119
0
143
21
187
0
62
0
546
31
Pour
accidents
du travail
(trajet)
0
0
0
0
31
0
19
0
17
0
Congés
maladie non-
compressible
Pour
longue
maladie
53
0
0
952
0
838
0
1074
0
1130
0
Pour
maladie de
longue
durée
1 062
0
424
0
1013
0
901
0
601
0
Pour
maladie
profession
nelle
212
0
0
0
31
0
NR
0
0
0
Source : Données
de la commune à partir d’un tableau transmis par la CRC.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les effectifs sont restés relativement stables sur la période avec peu de départs en
retraite.
La collectivité n’a
appliqué la mise
en œuvre
de
la durée légale du travail qu’
à partir
de 2022. Les agents bénéficiaient auparavant de 14 jours de congés non règlementaires.
L’organisation
déconcentrée
du travail et l’octroi des heures supplémentaires dans les
services,
nécessitent la mise en place d’u
n contrôle renforcé des horaires afin de fiabiliser leur
gestion. La commune doit également délibérer sur la liste des emplois qui ouvrent droit aux
heures supplémentaires.
52
Absentéisme sur lequel il existe des leviers pour agir notamment par une prévention suffisamment précoce des
facteurs de dégradations des conditions de travail.
53
Pour longue maladie, disponibilité d’office et grave maladie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
4
LA SITUATION FINANCIÈRE
4.1
L’analyse financière rétrospective 2018
-2022
La commune de Saint-Florent-sur-
Cher a fait l’objet d’un
précédent contrôle de ses
comptes et de sa gestion portant sur les exercices 2010 à 2014 ; ce contrôle avait révélé des
difficultés structurelles pour dégager un autofinancement suffisant afin de financer son
programme d’investissement
.
La chambre avait alors formulé
quatre recommandations. L’élaboration d’un
programme pluriannuel d’investissements (PPI) et la création d’une cellule achat public ont été
mises en œuvre.
En revanche
, les rapports d’orientation f
inancière restent incomplets en matière
de modalités de financement des investissements et de prospective financière comme vu supra.
4.1.1
Une capacité d’autofinancement
en baisse
Au cours des exercices 2018 à 2022, les charges de gestion progressent plus rapidement
que les produits (9,7 % contre 4,6 %) entrainant une dégradation de la capacité
d’autofinancement (CAF) brute de la commune
(cf. annexe 5).
Tableau n° 5 :
É
volution de la capacité d’autofinancement
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Var. 2018-
2020
= Produits de gestion (A)
8 410 655
8 614 693
8 579 434
8 658 778
8 794 548
4,6 %
= Charges de gestion (B)
7 609 428
7 843 143
7 617 521
7 841 384
8 348 613
9,7 %
Excédent brut de fonctionnement (A-
B)
801 226
771 549
961 913
817 393
445 935
- 44,3 %
en % des produits de gestion
9,5 %
9,0 %
11,2 %
9,4 %
5,1 %
- Intérêts des emprunts
- 98 044
- 99 111
- 107 471
- 102 834
- 118 878
+/- produits ou charges exception. et
solde des opé. d’aménagement
1 273
- 907
- 936
39 718
48 552
= CAF brute
704 455
671 531
853 506
754 278
375 609
- 46,7 %
en % des produits de gestion
8,4 %
7,8 %
9,9 %
8,7 %
4,3 %
Source : Chambre régionale des comptes, à partir des comptes de gestion.
De 2018 à 2021, la capacité de la collectivité à générer des ressources à partir de son
cycle d’exploitation (excédent brut de fonctionnement) est restée
limitée avec un ratio
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
29
d’autofinancement
rapporté aux produits de gestion de moins de 10 % en moyenne
54
. En 2021,
la CAF brute
55
représente 115 euros par habitant alors que la moyenne de la strate est de
273 euros par habitant
56
.
La CAF brute baisse de près de 47 % sur la période et ne représente plus que 4,3 % des
produits de gestion en 2022 (contre 19,5 % pour la moyenne de la strate en 2021).
De 2021
à 2022, l’accélération significative des charges de personnel et des charges à
caractère général,
notamment sous l’effet de la crise énergétique
, a fortement réduit la capacité
de la commune à générer de l’épargne.
4.1.2
Une croissance soutenue des charges courantes de gestion
Les charges courantes de gestion présentent une croissance dynamique de 9,7 % entre
2018 et 2022. Celles-
ci progressent essentiellement sous l’effet des charges de personnel (près
des deux-tiers de la contribution à la croissance) et des charges à caractère général.
Tableau n° 6 :
Évolution des charges courantes de 2018 à 2021
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Var. brute
2018-2022
Contri.
à la
croiss.
Charges à caractère général
1 532 314
1 659 911
1 445 554
1 547 460
1 765 773
15,2 %
3,0 %
+ Charges de personnel
5 428 720
5 532 173
5 519 628
5 607 953
5 886 576
8,4 %
5,9 %
+ Subventions de
fonctionnement
229 669
231 961
245 807
263 343
265 468
15,6 %
0,5 %
+ Autres charges de gestion
418 725
419 098
406 532
422 630
430 796
2,9 %
0,2 %
+ Charges d'intérêt et pertes
de change
106 608
99 111
107 471
102 834
118 878
11,5 %
0,2 %
= Charges courantes
7 716 036
7 942 254
7 724 992
7 944 219
8 467 491
9,7 %
9,7 %
Charges de personnel /
charges courantes
70,4 %
69,7 %
71,5 %
70,6 %
69,5 %
Source : Chambre régionale des comptes, à partir des comptes de gestion.
54
La situation ne s’est pas améliorée depuis le dernier contrôle des comptes et de la gestion avec un ratio de 8,7
%
en 2014.
55
La CAF brute correspond à l’excédent brut de fonctionnement (différence entre les produits et les charges de
gestion) augmenté du résultat financier (intérêts des emprunts) et des produits et charges exceptionnels réels.
56
Source : site « collectivités-locales.gouv.fr » fiche comptes individuels des collectivités commune de
Saint-Florent-sur-Cher 2021 (strate de 5 000 à 10 000 habitants).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
4.1.2.1
Les charges à caractère général
La crise sanitaire a entraî
né l’arrêt de certains services
générant une diminution des
charges à caractère général mais aussi des recettes exceptionnelles notamment en 2020, ce qui
rend les comparaisons sur la période délicates à interpréter.
La crise énergétique a entrainé une hausse du budget dédié aux fluides
57
. Il est ainsi
passé de 464
115 € en 2020 à 644
304 € en 2022 soit une progression de 38,8 %
quand le coût
du gaz a doublé en deux ans (cf.
infra
). Cette croissance explique près de 77 % de la croissance
des charges à caractère général.
4.1.2.2
Les charges de personnel
Les charges de personnels représentent en moyenne près de 70 % des charges courantes
sur toute la période alors que la moyenne nationale des communes employant entre 100 et 349
agents était de 54 % en 2021
58
.
Ce ratio de rigidité des charges structurelles continue de
progresser
59
depuis le dernier contrôle de la chambre et reste, en 2021, au-dessus de la moyenne
de la state (855 euros par habitant contre 602 euros pour la moyenne de la strate).
La commune est donc un important employeur. Cette situation s’expl
ique notamment
par la gestion en régie de nombreux services enfance et jeunesse (de la crèche jusqu’aux
adolescents). Elle a ainsi conclu un projet éducatif communal (PEC) et de territoire (PEDT)
2021-
2026 avec l’État, les représentants de l’éducation nati
onale, la CAF, la MSA et le
département. De plus, une maison petite enfance a été ouverte en janvier 2023 pour proposer
des actions
d’accueil du jeune enfant et de soutien à la parentalité
ainsi que des actions de
professionnalisation des assistantes maternelles ou des agents de crèche et des actions de
prévention santé.
Consciente du poids important des charges de personnel, la commune est en cours
d’identification de
marges de manœuvre
s
pour l’avenir.
57
Eau et assainissement (60611) ; combustibles (60621) ; électricité (60612) ; gaz urbain (60613) et carburants
(60622).
58
Indicateur 1 famille « budget et rémunérations » de la synthèse des bilans sociaux 2021.
59
Le rapport sur les orientations budgétaires 2022 prévoyait une nouvelle hausse pour intégrer celle du SMIC
(0,9 %), les révisions des grilles indiciaires, la rémunération de trois apprentis, la réévaluation des cotisations
(versement mobilité, CNFPT…), cotisations d’assurance statutaire du fait de la sinistralité (arrêts maladie longue
durée), heures supplémentaires pour les élections.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
31
4.1.3
Des recettes qui stagnent en raison de la réforme de la fiscalité directe
Tableau n° 7 :
Évolution des produits de gestion
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Var. 2018-
2022
Produits flexibles
5 586 575
5 803 730
5 646 019
5 426 820
5 551 882
-0,6 %
Ressources fiscales propres
4 695 778
4 827 603
4 931 664
4 568 493
4 648 117
-1,0 %
+ Ressources d'exploitation
890 797
976 126
714 356
858 328
903 765
1,5 %
en % des produits de gestion
66,4 %
67,4 %
65,8 %
62,7 %
63,1 %
Produits rigides
2 824 080
2 810 963
2 933 414
3 231 957
3 242 666
14,8 %
+ Fiscalité reversée
468 118
463 580
472 063
454 409
466 681
-0,3 %
+ Ressources institutionnelles
2 332 414
2 317 894
2 431 974
2 771 026
2 723 232
16,8 %
+ Production immobilisée, travaux en
régie
23 547
29 489
29 377
6 522
52 753
124,0 %
en % des produits de gestion
33,6 %
32,6 %
34,2 %
37,3 %
36,9 %
= Produits de gestion)
8 410 655
8 614 693
8 579 434
8 658 778
8 794 548
4,6 %
Source : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.
Les produits de gestion progressent de 4,6 % entre 2018 et 2022. Ils sont constitués des
produits de gestion dits « flexibles » issus des ressources fiscales et des ressources
d’exploitation
ainsi que des produits de gestion dits « rigides » provenant des ressources
institutionnelles, des dotations et participations, des travaux en régie et des reversements
intercommunaux.
La diminution des produits flexibles de 0,6 % sur la période est compensée par la
croissance des produits rigides de 14,8 %.
Tableau n° 8 :
Évolution des ressources fiscales propres de 2018 à 2022
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Var. 2018-
2022
Impôts locaux nets des restitutions
4 423 319
4 505 810
4 652 434
4 198 803
4 315 563
-2,4 %
+ Taxes sur activités de service et
domaine (nettes des reversements)
11 590
12 100
8 578
10 917
12 229
5,5 %
+ Taxes sur activités industrielles
92 442
94 041
90 917
95 937
102 961
11,4 %
+ Taxes liées à l'environnement et
l'urbanisation (nettes des reversements)
44 956
46 096
48 281
49 383
50 669
12,7 %
+ Autres taxes (dont droits de mutation à
titre onéreux - DMTO, fiscalité
spécifique d'outre-mer)
123 471
169 557
131 454
213 452
166 694
35,0 %
Ressources fiscales propres (nettes de
restitutions)
4 695 778
4 827 603
4 931 664
4 568 493
4 648 117
- 1,0 %
Source : Chambre régionale des comptes, à partir des comptes de gestion.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Les ressources fiscales propres stagnent sur la période. Composées essentiellement des
recettes encaissées au titre des impôts locaux nets des restitutions, leur évolution est cependant
contrastée sur la période avec une augmentation de 5 % entre 2018 et 2020 puis une baisse de
5,7 % jusqu’en
2022.
L
es bases nettes imposées au profit de la commune s’avèrent faibles au regard de la
moyenne de la strate.
Tableau n° 9 :
Bases nettes imposées au profit de la commune (en euros par habitant)
Bases nettes imposées en € par
habitant*
2018
2019
2020
2021
Florent-Cher / Moyenne de la strate
SFSC
Strate
SFSC
Strate
SFSC
Strate
SFSC
Strate
Taxe d'habitation
869
1 387
903
1 419
201
301
36
224
Taxe foncière sur propriétés bâties
948
1 439
974
1 457
302
251
929
1 384
Taxe foncière sur propriétés non bâties
12
15
12
14
5
8
13
14
Taxe additionnelle à la TF sur propriétés non
bâties
3
5
3
4
1
2
3
4
Cotisations foncières des entreprises
349
611
379
616
99
133
258
455
Source : Fiches DGCL
SFC Saint-Florent-sur-Cher - * les ratios 2022 ne sont pas parus.
Concernant les cotisations foncières des entreprises, le faible niveau de la base nette
imposée est lié au contexte économique local tendu. En effet, plusieurs
sociétés ont fait l’objet
de reprises ou de restructurations importantes qui se sont traduites par des diminutions des
emplois
Les taux d’imposition ont peu varié sur la période
à l’exception du taux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties qui a été porté de 30,1 % en 2020 à 49,8 % en 2021. Cette
augmentation est la résultante de la réforme de la fiscalité amorcée en 2018 pour supprimer la
taxe d’habitation sur les résidences principales
60
.
60
La compensation par l’
État a consisté à transférer aux communes la part départementale de la taxe foncière sur
les propriétés bâties, soit 19,72
%, s’ajoutant au taux communal. Le taux de 49,85
% est donc la stricte agrégation
des taux communal et départemental préexistants à la réforme.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
33
Tableau n° 10 :
Évolution des taux de 2018 à 2021
Taxes
Taux 2018
Taux 2019
Taux 2020
Taux 2021
Voté (%)
Strate
(%)
Voté
(%)
Strate
(%)
Voté
(%)
Strate
(%)
Voté
(%)
61
Strate
(%)
Taxe d'habitation (y compris THLV)
22,18
20,46
22,18
20,54
22,18
20,51
22,18
20,32
Taxe foncière sur les propriétés bâties
30,13
16,8
30,13
16,41
30,13
16,58
49,85
34,73
Taxe foncière sur les propriétés non bâties
35,59
51,09
35,59
52,81
35,59
56,15
35,59
56,35
Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les
propriétés non bâties
32,92
39,32
32,92
40,07
32,92
39,93
32,92
39,92
Cotisation foncière des entreprises
23,84
20,76
23,84
20,47
23,84
20,74
23,84
20,96
Source : Fiches DGCL
SFC Saint-Florent-sur-Cher - * les ratios 2022 ne sont pas parus.
Les taux de taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des
entreprises sont au-dessus de la strate. Saint-Florent-sur-Cher dispose donc de peu de marges
de manœuvre
s en matière de fiscalité locale.
La commune a pu bénéficier du dispositif « filet de sécurité inflation »
suite à l’adoption
de la loi de finances rectificative pour 2022.
Une partie du montant prévisionnel de 233
181 € soit 105
000
€ a été imputé sur le
budget 2022. Le solde de la dotation a été inscrit au budget prévisionnel 2023. Le montant
définitif n’a pas encore été notifié à la commune.
4.1.4
Des investissements lourds financés par l’emprunt
4.1.4.1
Des investissements lourds de voierie et de rénovation scolaire
De 2018
à 2022, la commune a consacré 9,4 M€ aux dépenses d’équipement notamment
à la rénovation d’un groupe scolaire, soit une moyenne annuelle de 1,9 M€. La restructuration
62
du groupe scolaire Louis Dézelot a été conduite sous forme d’autorisation de programme
et de
crédits de paiement (AP/CP) de 2017 à 2022 pour un montant total de 3,9 M€
63
.
La commune est également engagée dans des chantiers de voierie d’envergure qui
nécessitent une coordination avec la communauté de communes et le département imposant des
contraintes de programmation dans le temps.
Les dépenses d’équipement brut restent inférieures à la moyenne de la state en 2021
(326 euros par habitant contre 382 euros pour la strate des communes comparables).
61
Transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes en 2021.
62
Sécurisation et aménagement du bâtiment 1, désamiantage et démolition bâtiment 2, construction d’un nouveau
bâti et aménagement des extérieurs.
63
Délibération n°55 du 23 mars 2022. Par ailleurs la commune indique que «
les travaux réalisés sur l’école
élé
mentaire louis Dézelot ont réellement coûté 3 260 591,67 € HT
»
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
4.1.4.2
Un alourdissement du remboursement du capital
de l’emprunt
Jusqu’en 2021, la CAF brute permettait de couvrir les échéances d’emprunts. Mais la
situation financière s
est dégradée en 2022. Le FCTVA ainsi que les subventions reçues ont
cependant permis à la commune d’améliorer momentanément le financem
ent de ses
investissements (66
% des dépenses d’équipement en 2022).
Tableau n° 11 :
Évolution du financement propre disponible
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Variation
2018
2022
CAF brute
704 455
671 531
853 506
754 278
375 609
-46,7 %
- Annuité en capital de la dette
474 931
536 677
592 475
576 498
614 128
29,3 %
= CAF nette ou disponible (C)
229 524
134 854
261 031
177 780
-238 518
-203,9 %
TLE et taxe d'aménagement
34 127
32 794
35 153
25 664
35 880
5,1 %
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
105 548
129 346
191 939
120 045
671 423
536,1 %
+ Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation
0
154 726
152 922
27 492
179 849
16,2 %
+ Fonds affectés à l'équipement (amendes de police
en particulier)
5 521
144 718
391 867
172 621
236 446
NS
+ Produits de cession
0
104 120
5 658
212 625
83 068
-20,2 %
+ Autres recettes
0
0
0
0
0
0
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
145 196
565 704
777 540
558 447
1 206 666
731,1 %
= Financement propre disponible (C+D)
374 719
700 558
1 038 571
736 227
968 148
158,4 %
Source : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.
Cependant le financement propre disponible
(3,8 M€) n’a permis de financer que 40 %
des dépenses d’équipement (9,4 M€)
de la période. La commune a donc alourdi sa dette en
contractant plus de 5,6 M€ d’emprunt
supplémentaires ce qui explique une progression sur la
période de 29 % du montant des annuités pour le remboursement de la dette. Les annuités en
capital atteignent désormais 614
milliers d’euros en 2022
contre 474
milliers d’euros en 2018
.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
35
Tableau n° 12 :
Financement des dépenses d’investissement
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Variation
2018-
2022
Financement propre disponible
374 719
700 558
1 038 571
736 227
968 148
158,4 %
-
Dépenses d'équipement
(y compris
travaux en régie)
1 494 435
1 725 457
2 635 881
2 115 206
1 467 915
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature) hors attributions de
compensation
233 709
32 424
45 420
25 376
16 072
+/- Dons, subventions et prises de
participation en nature, reçus ou donnés
0
0
4 572
10 673
0
- Participations et inv. financiers nets
0
0
-4 572
-10 673
0
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
-6 851
-7 081
-8 000
8 630
62 000
+/- Solde des opérations pour compte de
tiers
3 440
0
0
0
0
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
0
6 172
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-1 343 134
-1 050 242
-1 634 730
-1 419 157
-577 839
-57,0 %
Nouveaux emprunts
de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
1 228 730
2 160 600
0
1 500 000
757 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
-114 404
1 110 358
-1 634 730
80 843
179 161
Source : Chambre régionale des comptes, à partir des comptes de gestion.
4.1.5
Un endettement élevé et une capacité de désendettement devenue insuffisante
Au 31 décembre 2022,
l’encours de la dette
bancaire
64
de la commune atteint 7,9
M€. Il
est composé de dix-neuf contrats d
emprunts à taux fixes (64,4 %)
65
, six à taux variable
(22,4 %) classés 1A et deux à taux structurés (13,2 %) classés B1 par rapport à la charte
Gissler
66
.
Tableau n° 13 :
Évolution du ratio de désendettement entre 2018 et 2022
en €
2018
2019
2020
2021
2022
CAF brute
704 455
671 531
853 506
754 278
375 609
Encours de dette du budget principal au 31
décembre
5 732 367
7 363 371
6 778 896
7 693 768
7 886 604
Capacité de désendettement BP en années
(dette / CAF brute du BP)
8,1
11,1
7,9
10,2
21,0
Source : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.
64
L
encours de la dette correspond au montant du capital des emprunts restant à rembourser par la commune. Son
détail figure au compte administratif et doit être cohérent avec celui du bilan de la commune.
65
Taux recalculés par rapport à la note de la commune concernant la stratégie financière.
66
Cf. paragraphe 2.2.2.1
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
En
raison de la croissance de l’endettement de la commune,
l
encours de la dette
bancaire en euros par habitant, inférieur à la strate des communes comparables en 2018, est
devenu supérieur à celui de la strate en 2021.
Tableau n° 14 :
Endettement par habitant
Encours de de
tte en € par habitant
2018
2019
2020
2021
Saint-Florent-sur-Cher
840
1 092
1 021
1 173
Moyenne de la strate
979
1 000
1 031
1 064
Source : Fiches DGCL.
L’endettement de la commune devient
conséquent au regard de sa capacité de
désendettement
67
puisque si l’on inclut les emprunts avec option de tirage de ligne de trésorerie
(voir
supra
), le ratio atteint un niveau élevé de 21 années.
La commune reconnaît que «
la diminution brutale de la CAF en 2022 et 2023, due à
l’explosion des dépenses d’énergie, dégrade mécaniquement la capacité de désendettement qui
passe dans le rouge
»
68
.
4.1.6
Une position de trésorerie consolidée avec la dette et donc peu lisible
Les annexes A2.1 des comptes administratifs 2021 et 2022 retracent les contrats de ligne
de trésorerie souscrits par la commune, y compris les lignes de trésorerie liées à un emprunt, ce
qui complexifie la lecture (cf.
supra
).
Un emprunt avec option de tirage de 1 500
000 € a été contracté et débloqué en 2021
69
.
Les besoins de tirage ont oscillé entre 500 000 et 800
000 €. Une ligne de trésorerie de
500 000
€ conclue avec le Crédit Agricole pour l’année 2021 a également été mobilisée.
En 2022, les besoins de trésorerie sont restés dans la limite des 500
000 € du nouveau
contrat de ligne de trésorerie conclu avec le Crédit Agricole. Un nouvel emprunt pluriannuel
d’un maximum de
2 000 000
a été contracté avec un premier déblocage de 757
000 €
permettant de reconstituer le fonds de roulement.
En 2023, le solde de 1 228
000 € permet également de r
econstituer le fonds de
roulement.
La délégation du conseil municipal permet au nouveau maire de conclure si besoin un
contrat de trésorerie jusqu’à 1 M€ (au lieu de 500
000 €).
67
Ce ratio de l
encours de la dette sur l
épargne brute permet d
apprécier le nombre d
années qui serait nécessaire
à une collectivité pour rembourser l
intégralité du capital de sa dette si elle devait y consacrer la totalité de son
autofinancement brut. Un seuil de douze années est considéré comme critique.
68
Stratégie financière transmise par la commune (paragraphe 3.1.2) à la demande de la chambre.
69
CP 1366 ; intégré dans la dette annexe A2.2.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
37
4.2
Les prévisions financières de la commune pour la période 2023-2027
À la demande de la chambre, la commune a produit une analyse financière prospective
qui intègre la problématique des coûts de l’énergie en fonctionnement et en investissement.
4.2.1
Les enjeux de maîtrise des dépenses d’énergie
En 2022, les charges concernant les fluides représentaient 644
304 € soit plus de 36
%
des charges à caractère général. En prenant en compte les données connues au moment de
l’élaboration du budget primitif 2023, la prévision atteignait 990
130 € soit 45 % des charges à
caractère général. Ces montants ont été réajustés pour 2023 puis extrapolés à partir des
économies d’énergie estimées par l’audit énergétique
70
de 2021 et du rapport ENEDIS de 2023.
Graphique n° 2 :
Évolution des budgets fluides 2020/2023
Source : Commune de Saint-Florent sur-Cher.
4.2.1.1
Les écono
mies attendues malgré la hausse du coût de l’électricité
L’électricité est le principal poste de dépenses pour les fluides soit 331
321 € en 2022,
en hausse de 16 % depuis 2020. En 2023, le prix de l’électricité a augmenté de 63 % en moyenne
y compris en heures creuses où les hausses sont les plus fortes.
Avec plus de 2 M€
71
de budget annuel, la commune ne bénéficie pas du bouclier tarifaire
instauré par la loi de finances pour 2023 limitant l’augmentation des tarifs réglementés à 15 %.
70
Bureau d’études ENERGIO dans le cadre du conseil en orientation énergétique du patrimoine (COEP).
71
Les publics éligibles au bouclier tarifaire électricité sont : les particuliers, les petites collectivités territoriales et
les micro-
entreprises (entreprises de moins de 10 salariés avec un chiffre d’affaires annuel inférieur à 2 millions
d’euros et ayant souscrit un
e puissance inférieure ou égale à 36 kVA), quelle que soit la nature du contrat souscrit
(offre aux tarifs réglementés de vente, offre indexée sur le TRV, ou offre à prix fixe). Site internet du ministère de
la transition écologique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
De même, la commun
e n’est pas éligible à l’
amortisseur électricité mis en place pour
l’année 2023 par le décret n°2022
-1774 du 31 décembre 2022. En effet, la commune est
signataire d’un marché public de fourniture d’électricité conclu avec EDF jusqu’au
31 décembre 2024 et c
oordonné au niveau régional par un groupement d’intérêt public GIP
APPROLYS. EDF a calculé que le prix moyen de l’électricité de la commune pour 2023, sur
la base des consommations 2022, était de 0,163
HT/KWh ce qui selon la commune la rend
inéligible au dispositif amortisseur électricité.
Dans ce contexte, un
plan d’action
d’économies d’énergie a été
présenté aux élus et mis
en place en octobre 2021 permettant de réduire la consommation d’électricité de 14
% entre
mai 2022 et mai 2023.
La baisse de l’éc
lairage public est plus importante (- 19 %) que pour la consommation
électrique des bâtiments (-
11 %). L’éclairage public ne devrait représenter que 32 % de la
consommation totale d’électricité fin 2023 contre 51 % en 2020.
Avec l’aide du syndicat départemental d’énergie du Cher (SDE 18), la commune a
programmé
72
dès mi-
2023 l’extinction de l’éclairage public
entre 23 heures et 5 heures du
matin. Cette mesure va d’abord concerner 48
% de son parc de 1 770 lanternes puis 70 % (contre
32 % actuellement). Une
extinction totale est prévue du 15 mai au 15 août à l’exception de la
route nationale où les points lumineux les plus énergivores seront remplacés.
De même, 127 projecteurs extérieurs installés sur 28 bâtiments municipaux seront
remplacés par des leds et
financés par les certificats d’économie d’énergie.
Concernant la consommation électrique des bâtiments, les compteurs communiquant
Linky et la plateforme ENEDIS permettent de suivre également au jour le jour les
consommations d’électricité de l’ensemble
du patrimoine.
Les bâtiments les plus consommateurs d’électricité ont pu être identifiés notamment le
Centre Louis Aragon (19,68 %) et le groupe scolaire Dézelot (14,18 %) qui représentent le tiers
de la consommation totale d’électricité en 2022 (905
932 KWh).
Les prix varient en fonction de la formule de révision déterminée par les clauses du
marché public. Or, l’augmentation des tarifs n’était pas connue lors du vote du
budget primitif
2023. De plus la grille tarifaire comprend huit tarifs différents notamment heures pleines, heures
creuses, hiver, été, auxquels s’ajoutent les coûts d’abonnement et de diverses taxes. Ainsi, la
commune n’était pas en mesure de calculer un coût financier prévisionnel à partir des
estimations de consommation.
Cependant, la commune estime que les économies attendues pour 2023 ne
compenseront pas la variation à la hausse des prix unitaires. Elle prévoit à partir des sommes
mandatées au 18 juin 2023, des crédits complémentaires à hauteur de + 114
000 € pou
r
l’électricité.
72
Délibération n°8 du 17 janvier 2023 : Achat de 15 nouvelles armoires de commandes programmables
par le SDE 18 financées à 50 % par la commune soit 6
653,90 €.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
39
4.2.1.2
Les économies attendues en matière de chauffage au gaz
Le gaz urbain est le deuxième poste de dépenses pour les fluides soit 220
489 € en 2022.
Le doublement du coût du gaz urbain entre 2021 et 2022 a accru les dépenses de près de
117 00
0 € en une année.
Dans un premier temps, le budget primitif 2023 a tenu compte du prix du gaz le plus
haut (170,22 € HT/MWh) au moment de la signature
,
à l’automne 2022,
du nouveau marché
conclu pour la période du 1
er
janvier 2023 au 31 décembre 2030. La formule de variation des
prix
du marché permet de constater en cours d’année la diminution
du
cours de l’énergie qui a
atteint
83,73 € HT/MWh
en mars 2023. Ainsi, le coût prévisionnel initial du budget primitif
2023 de 556
568 € incluant une régularisation
de 2022 a pu être réduit de moitié à 251
568 €.
Le plan d’action en faveur des économies d’énergie concerne d’abord les usages, ensuite
des travaux d’isolation de 3 km de canalisation de chauffage gaz réalisés en 2022 dans 17
bâtiments (estimation de réduction de 30 % de réduction des déperditions de chaleur) et enfin
des travaux de rénovation énergétique sur deux écoles et deux gymnases.
La commune indique que les consommations de gaz auraient globalement diminué de
25 % entre août 2022 et août 2023.
Le
diagnostic énergétique établi par l’étude du conseil en orientation énergétique du
patrimoine (COEP) soutenu par l’ADEME et la Région prévoit une réduction des
consommations d’énergie de 60 % pour le bâtiment ancien de l’école Dézelot (travaux prévus
en 2026). En effet, ce groupe scolaire représente 30,83 %
du gaz consommé par l’ensemble des
bâtiments.
4.2.2
Une situation financière fragile en 2023
4.2.2.1
Un budget primitif 2023
dont l’exécution est
revue à la baisse
Le budget primitif 2023 a été examiné conjointement par la chambre et la commune afin
de faire émerger d
es propositions d’ajustement des
dépenses et recettes de fonctionnement,
cohérentes avec les prévisions
d’exécution du budget
(prévision CA 2023).
Les charges à caractère général continuent cependant de progresser de façon
significative (+ 18,8 %).
La commune a constaté que ses dépenses alimentaires ont progressé, entre 2018 et 2023,
de 19,6 % et ses dépenses d’énergie de 53,4 % pour l’électricité,
et de 92,3 % pour la fourniture
de gaz.
À la demande de la chambre, la prévision des dépenses concernant le gaz a pu être revue
à la baisse en 2023 pour tenir compte de la diminution des cours (cf
.
supra
). Par contre, la
collectivité a réajusté à la hausse le coût de l’électricité (+ 114
000 €) car la baisse
de la
consommation par rapport à 2022 (- 16 %) ne peut pas encore être constatée en 2023 en raison
de la variation des prix unitaires (au 1
er
janvier N).
Les charges de personnel restent néanmoins le facteur principal de rigidité des dépenses
de fonctionnement de la commune.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Tableau n° 15 :
Évolution des prévisions budgétaires pour 2023
en €
% CA
prév.
2023/
2022
CA 2022
BP 2023
Prévision
CA 2023
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
4 648 117
4 557 300
4 541 268
+ Fiscalité reversée
466 681
466 035
466 035
= Fiscalité totale (nette)
5 114 798
5 023 335
5 007 303
+ Ressources d'exploitation
903 765
934 601
914 979
+ Ressources institutionnelles (dotations et participations)
2 723 232
3 378 812
3 379 692
+ Production immobilisée, travaux en régie
52 753
54 920
82 795
= Produits de gestion (A)
+ 6,7 %
8 794 548
9 391 668
9 384 769
Charges à caractère général
+18,77 %
1 765 773
2 171 349
2 097 247
+ Charges de personnel
+ 2,6 %
5 886 576
6 033 551
6 039 670
+ Subventions de fonctionnement
265 468
250 271
250 271
+ Autres charges de gestion
430 796
461 148
461 148
= Charges de gestion (B)
+ 5,99 %
8 348 613
8 916 319
8 848 336
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
445 935
475 349
536 434
en % des produits de gestion
5,1 %
5,1 %
5,7 %
+/- Résultat financier
- 118 878
- 162 863
- 162 863
+/- Solde des opérations d'aménagements de terrains (ou
+/- values de cession de stocks)
0
- 16 132
- 16 132
+/- Autres produits et charges excep. réels
48 552
7 571
7 271
= CAF brute
375 609
320 057
364 710
en % des produits de gestion
4,3 %
3,4 %
3,9 %
Source : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion de la commune pour 2022 et données
prévisionnelles de la commune pour 2023 produites par les services financiers de la commune.
4.2.2.2
Une capacité de désendettement qui se dégrade encore
En 2023, le financement propre disponible ne couvre plus que 25 % des dépenses
d’équipement qui ont été maintenues dans un premier temps à hauteur de 1,8 M€
73
. La
collectivité est notamment engagée dans d’importants travaux de voirie et de réseaux
d’assainissement (rue des Lavoirs) de plus de 1 M€ (sur 1,5 M€) en coordination avec le
département et la communauté de communes sans possibilité de les interrompre ou de les
différer.
Pour couvrir son besoin de financement la commune a donc débloqué en 2023 le solde
(1,2 M€) d’un nouvel emprunt de 2 M€ contracté en 2022.
73
PPI 2020/26 avec AP/CP du service finances du 30 mars 2023.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
41
Tableau n° 16 :
Le financement de l’inves
tissement en 2023
en €
2022
BP 2023
Prévision
CA 2023
CAF brute
375 609
320 057
364 710
- Annuité en capital de la dette
614 128
625 599
625 599
= CAF nette ou disponible (C)
-
238 518
-
305 542
-
260 889
TLE et taxe d'aménagement
35 880
16 395
16 395
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
671 423
292 151
292 151
+ Subventions d'investissement reçues hors attributions de compensation
179 849
27 052
27 052
+ Attributions de compensation reçues en investissement
0
0
0
+ Fonds affectés à l'équipement (amendes de police en particulier)
236 446
268 518
268 518
+ Produits de cession
83 068
113 816
113 816
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
1 206 666
717 932
717 932
= Financement propre disponible (C+D)
968 148
412 390
457 043
Financement propre dispo / Dépenses d'équipement (y c. tvx en régie)
66,0 %
23 %
25,5 %
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)
1 467 915
1 795 086
1 795 086
- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature) hors
attributions de compensation
16 072
0
+/- Variation autres dettes et cautionnements
62 000
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-
577 839
-
1 382 696
-
1 338 043
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
757 000
1 228 000
1 228 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global
179 161
-
154 696
-
110 043
Encours dette
7 886 603
8 489 004
Capacité désendettement
21,0
23,3
Source : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion de la commune pour 2022 et données de
la commune pour 2023.
C’est pourquoi la capacité de désendettement de la commune continue de se dégrader
pour atteindre 23 ans (contre 21 ans en 2022). La situation critique que connaît la commune en
2023 va donc vraisemblablement perdurer en 2024.
4.2.3
L’évolution de la situation financière sur la période 2024
-2027
4.2.3.1
Une baisse prévisionnelle des charges de gestion
La commune estime dans ses prévisions financières, une évolution prudente de ses
produits de gestion de 0,2 % entre
2023 et 2027 (contre + 4,6 % entre 2018 et 2022). L’essentiel
de ses recettes évolue selon l’inflation telle qu’
anticipée par la Banque de France soit 5,4 % en
2023, 2,4 % en 2024, 1,9 % à partir de 2025.
La commune souhaite baisser significativement ses dépenses de fonctionnement de 6 %
jusqu’en 2027 en réduisant les charges à caractère général et les charges de personnel ce qui
permettrait de restaurer progressivement la capa
cité d’autofinancement brute avec une ambition
d’un retour l’équilibre dès 2025.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Tableau n° 17 :
Prospective 2024-2027
en €
2022
2023
CA
prévisions
2024
2025
2026
2027
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
4 648 117
4 541 268
4 650 259
4 727 614
4 772 438
4 863 115
+ Fiscalité reversée
466 681
466 035
465 225
464 410
463 590
462 766
= Fiscalité totale (nette)
5 114 798
5 007 303
5 115 484
5 192 024
5 236 029
5 325 881
+ Ressources d'exploitation
903 765
914 979
838 616
854 000
869 646
885 588
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
2 723 232
3 379 692
3 009 416
3 037 147
3 071 146
3 103 695
+ Production immobilisée, travaux en régie
52 753
82 795
84 758
86 349
87 971
89 623
= Produits de gestion (A)
8 794 548
9 384 769
9 048 274
9 169 520
9 264 791
9 404 787
Charges à caractère général
1 765 773
2 097 247
1 962 677
1 911 986
1 835 719
1 791 470
+ Charges de personnel
5 886 576
6 039 670
5 759 299
5 650 182
5 718 740
5 778 189
+ Subventions de fonctionnement
265 468
250 271
290 266
287 363
281 616
275 983
+ Autres charges de gestion
430 796
461 148
463 208
465 179
467 186
469 230
= Charges de gestion (B)
8 348 613
8 848 336
8 475 449
8 314 710
8 303 261
8 314 873
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
445 935
536 434
572 825
854 810
961 531
1 089 915
en % des produits de gestion
5,1 %
5,7 %
6,3 %
9,3 %
10,4%
11,6 %
+/- Résultat financier
- 118 878
- 162 863
- 177 215
- 191 778
- 196 497
- 189 051
+/- Solde des opérations d'aménagements de
terrains (ou +/- values de cession de stocks)
0
-16 132
-15 809
-15 651
-15 338
-15 031
+/- Autres produits et charges excep. réels
48 552
7 271
6 843
6 843
6 843
6 843
= CAF brute
375 609
364 710
386 644
654 224
756 539
892 675
en % des produits de gestion
4,3 %
3,9 %
4,3 %
7,1 %
8,2 %
9,5 %
CAF brute
375 609
364 710
386 644
654 224
756 539
892 675
- Annuité en capital de la dette
614 128
625 599
611 659
633 209
612 044
613 606
dont remboursement des emprunts obligataires
exigibles in fine
0
= CAF nette ou disponible (C)
- 238 518
- 260 889
- 225 015
21 016
144 494
279 069
Source : Chambre régionale des comptes à partir du compte de gestion 2022 et des données de la commune à
partir de 2023.
Concernant les charges à caractère général, la commune prévoit,
d’une part
, un objectif
général de réduction volontaire des dépenses et, d’autre part, des hypothèses de réduction des
dépenses d’énergie en lien avec les investissements de rénovation
énergétique des bâtiments et
de l’éclairage public.
Tableau n° 18 :
Hypothèses de réduction des charges à caractère général
Objectifs de réduction des charges en %
2024
2025
2026
2027
Réduction volontaire des dépenses
- 2 %
- 1 %
- 2 %
- 2 %
Réduction des dépenses d’énergie
- 15 %
- 10 %
- 5 %
-10 %
Source : Commune de Saint-Florent-sur-Cher.
Les hypothèses de réduction des dépenses d’énergie restent cependant aléatoires compte
tenu de la difficulté à prévoir une évolution de ces coûts avec suffisamment de fiabilité.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
43
Concernant les charges de personnel, les hypothèses de départs non remplacés
s’élèveraient à 249
976 € en 2024 (soit huit postes non remplacés dont quatre mises à
disposition
74
et 221
550,28 € en 2025 (soit cinq postes). La commune attend par ailleurs le
traitement par la CNRACL de deux départs en retraite anticipée pour invalidité et non remplacés
en 2022/23 soit 97
079 €.
Les prévisions de la commune doivent donc être interprétées avec prudence.
4.2.3.2
Selon la commune, une restauration de la capacité de désendettement dès
2025
La commune fait une prévision d’une CAF nette positive dès 2
025 dont la moitié repose
sur la baisse de la masse salariale.
La commune a revu à la baisse ses investissements sur la période 2024 à 2026 avec une
économie de 1,1 M€ (
- 21 %).
74
Les mises à disposition d’agents de la commune sont
remboursées par les organismes extérieurs (PETR,
Mission Locale, CCAS, Ecole de musique, Association St Florent Culture) mais sont partiellement ou
intégralement compensées par des subventions communales. Par contre, l’ordonnateur précise que les départs e
n
retraite à venir ne seraient pas remplacés et que les subventions seraient progressivement réduites.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Tableau n° 19 :
Le financement prévisionnel des investissements
en €
2022
CA 2023
Ville_2
2024
2025
2026
2027
CAF brute
375 609
364 710
386 644
654 224
756 539
892 675
- Annuité en capital de la dette
614 128
625 599
611 659
633 209
612 044
613 606
dont remboursement des emprunts obligataires
exigibles in fine
0
= CAF nette ou disponible (C)
- 238 518
- 260 889
- 225 015
21 016
144 494
279 069
TLE et taxe d'aménagement
35 880
16 395
27 000
27 000
27 000
27 000
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
671 423
292 151
308 666
195 944
236 503
191 891
+ Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation
179 849
27 052
+ Fonds affectés à l'équipement (amendes de
police en particulier)
236 446
268 518
252 326
603 264
395 558
6 667
+ Produits de cession
83 068
113 816
125 000
0
0
0
+ Autres recettes
0
0
99 000
0
0
0
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
1 206 666
717 932
811 993
826 208
659 060
225 558
= Financement propre disponible (C+D)
968 148
457 043
586 977
847 224
803 554
504 626
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
66,0 %
25,5 %
38,6 %
57,3 %
66,8 %
336,4 %
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie)
1 467 915
1 795 086
1 522 630
1 478 338
1 203 782
150 000
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature) hors attributions de
compensation
16 072
+/- Variation autres dettes et cautionnements
62 000
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
- 577 839
- 1 338 043
- 935 653
- 631 114
- 400 228
354 626
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
7 500
7 500
8 500
8 500
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-577 839
- 1 338 043
- 943 153
- 638 614
- 408 728
346 126
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
757 000
1 228 000
950 000
590 000
200 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
179 161
-110 043
6 847
- 48 614
- 208 728
346 126
Encours dette
7 886 603
8 489 004
8 224 944
8 181 736
7 769 691
7 156 085
Capacité désendettement
21,0
23,3
21,3
12,5
10,3
8,0
Source : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion de la commune pour 2022 et des données
de la commune à partir de 2023.
Le PPI de mars 2023
prévoyait notamment 1,77 M€ en 2024, 1,88 M€ en
2025 et
1,67 M€ en 2026.
Le nouveau PPI transmis le 6 juin avec la prospective financière de la commune
conserve l’essentiel des opérations dont les engagements déjà pris en matière de voirie
notamment 921
590 €
75
sur un total ramené à 1,52 M
€ en 2024. Le PPI n’id
entifie pas de
recettes nouvelles
76
sur ces opérations mais la commune prévoit le remboursement en 2024 de
99 000
€ de la communauté de communes pour les travaux d’accès à la ZAC du Bois d’argent.
75
Dont 814 590 € de VRD et d’enfouissement des réseaux électriques rue des Lavoirs et chemin du Grand Breil.
76
DETR de 210
000 € en 2022.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
45
La commune conserve son objectif de réduction des dépenses énergétiques de
fonctionnement de ses équipements (rénovation énergétique des bâtiments et de l’éclairage
public, abonnement téléphonie) mais
a prévu d’
étaler les travaux dans le temps.
Ainsi, l’isolation complète du gymnase Faure de 460
000 €, programmé
e en 2024, est
reportée pour partie en 2025 et l’isolation du gymnase Dupont est également répartie entre 2025
et 2026. Les subventions représentent 33 % de la dépense. Les rénovations des systèmes de
chauffage du stade Soubiran et du gymnase Dupont sont maintenues en 2026 soit 160
000 €
(33 % de subventions).
De même les rénovations énergétiques «
suite COEP (CRTE)
» de l’école maternelle
rive droite de 400
000 € et de l’école élémentaire Dézelot
77
de 510
840 € sont reportées
partiellement (2024 à 2025) o
u totalement d’une année (2025 à 2026).
A contrario
la réfection totale de la toiture terrasse du restaurant scolaire pour
110
000 € (50 % de subventions), prévue en 2026, est avancée à 2024
-25. La rénovation
intérieure du cinéma municipal de 115
600 € (5
7 % de subventions) est également prévue dès
2025 au lieu de 2027.
La création d’un nouveau complexe sportif de 2 M€
est supprimée de la nouvelle
programmation.
La concession et les travaux d’aménagement de la ZAC du Bois d’Argent (AP/CP n°6
datant de 201
3) de 3,9 M€ n’ont pas fait l’objet de crédits de paiement pour 2023.
En effet, la
commune a interrompu sa participation financière jusqu’en 2027 compte tenu du retard de
commercialisation et de l’ampleur des restes à réaliser (1,2 M€)
78
.
La commune a réal
isé un travail approfondi de prospective en matière d’investissement
en identifiant les travaux ayant un impact positif sur les dépenses de fonctionnement. Elle a
également transmis, à la demande de la chambre, trois notes successives pour approfondir les
hypothèses en matière de dépenses d’énergie.
Cependant, la collectivité n’est pas en capacité de traduire
en termes financiers les
économies d’énergie attendues notamment en matière d’électricité (kW/h) compte tenu de la
complexité de la grille tarifaire (huit tarifs différents).
La commune envisage de mandater un bureau d’étude en 2023 pour prévoir l’impact
financier des économies d’énergie réalisées afin d’améliorer ses prévisions budgétaires pour
2024. La réalisation de l’objectif de restauration de la capacité d’autofinancement
dès 2025
reste cependant principalement liée à la réalisation effective des objectifs de réduction de la
masse salariale.
77
Par contre,
les travaux de restructuration notamment la destruction du bâtiment 2 et l’agrandissement du
bâtiment 1 du groupe scolaire Dézelot (AP/CP n°11) se sont terminés en 2022. Reste à réaliser les travaux de
rénovation énergétique du bâtiment n°1 pour la partie la plus ancienne
.
78
Annexe 7
Délibération n°2023-129
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
De 2018 à 2021, la situation financière de la commune est fragile en raison de charges
structurelles de personnel élevées
et d’un
e conjoncture économique défavorable. La capacité
de la collectivité à générer de l’épargne s’
est ainsi affaiblie et elle a dû limiter ses
investissements qui sont désormais inférieurs à la moyenne de la strate des communes
comparables alors qu’elle dispose d’un important patrimoine à rénover.
En 2022, la crise énergétique ainsi qu’une croissance soutenue de la masse salariale
ont continué à dégrader
la capacité d’autofinancement de la commune
dans des proportions
telles que désormais, elle ne couvre plus le remboursement du capital des emprunts. La capacité
de désendettement atteint 21 années contre huit années en 2018.
En 2023 la situation reste difficile mais les efforts programmés en matière de réduction
de la masse salariale et d’économies d’énergie pourraient permettre, selon la commune, de
retrouver une capacité d’autofinancement nette positive dès 2025.
La restauration de marges de manœuvre financières demeure cependant conditionnée
à
l’effectiv
ité des investissements liés à la rénovation énergétique du patrimoine et à la
poursuite de la réduction de la masse salariale.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
47
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
.............................................................................................
48
Annexe n° 2. Tableaux Insee
.....................................................................................
49
Annexe n° 3. Les équipements de proximite du bassin de vie
..................................
50
Annexe n° 4. Diagnostic dans le cadre du programme « petites villes de
demain »
.................................................................................................................
51
Annexe n° 5.
L’
évolution de la capacité
d’autofinancement brute
...........................
52
Annexe n° 6. Réponses
..............................................................................................
53
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataires
Dates de réception
des réponses
éventuelles
Envoi des
lettres
d’ouverture de
contrôle
2 mars 2023
reçue le 6 mars 2023
Mme Marie-Line Cirre, ordonnateur
en fonction depuis le 28 février 2023
10 mars 2023
reçue le 13 mars 2023
M. Pascal Mnich ordonnateur par
intérim du 18 au 27 février 2023
10 mars 2023
reçue le 13 mars 2023
Mme Nicole Progin, ordonnateur en
fonction du 3 juillet 2020 au
18 février 2023
79
10 mars 2023
reçue le 13 mars 2023
M. Roger Jacquet ordonnateur en
fonction du 1
er
janvier 2018 au
2 juillet 2020
Entretien de fin
de contrôle
27 juillet 2023
28 juillet 2023
25 juillet 2023
Mme Marie-Line Cirre
M. Pascal Mnich
M. Roger Jacquet
Absence de réponse à la
proposition d’un entretien
de fin de contrôle
Mme Nicole Progin
80
Délibéré de la
chambre
30 août 2023
Envoi du
rapport
d’observation
provisoire
(ROP)
3 octobre 2023
reçu le 3 octobre 2023
Mme Marie-Line Cirre
3 novembre 2023
3 octobre 2023
reçu le 5 octobre 2023
M. Pascal Mnich
néant
3 octobre 2023
reçu le 5 octobre 2023
Mme Nicole Progin
néant
3 octobre 2023
reçu le 5 octobre 2023
M. Roger Jacquet
9 octobre 2023
Délibéré de la
chambre
21 novembre 2023
Envoi du
rapport
d’observations
définitives
(ROD1)
4 décembre 2023
reçu le jour même
Mme Marie-Line Cirre
9 janvier 2024 :
sans observation
4 décembre 2023
reçu le 8 décembre 2023
M. Pascal Mnich
néant
4 décembre 2023
reçu le 6 décembre 2023
Mme Nicole Progin
néant
4 décembre 2023
reçu le 6 décembre 2023
M. Roger Jacquet
11 décembre 2023 :
sans observation
79
Le maire de Saint-Florent-sur-Cher, Mme Nicole
Progin
, a adressé une lettre de démission au préfet de
département qui l’a acceptée à compter du 18 février 2023.
80
Courrier et mail distribués le 24 juillet 2023, restés sans réponse.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
49
Tableaux Insee
Évolution de la population
1968
1975
1982
1990
1999
2008
2013
2019
∆2013
-
2019
Population
6 408
6 535
7 611
7 358
6 900
6 692
6 629
6 442
- 1,9 %
Densité moyenne (hab/km²)
285,9
291,6
339,6
328,3
307,9
298,6
295,8
287,5
- 1,9 %
Naissances/Décès
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Décès domiciliés
93
91
101
100
76
120
97
95
0,3 %
Naissances domiciliées
58
56
64
37
43
46
44
46
- 3,3 %
Nombre de logements par catégorie
2008
2013
2019
2008-
2019
2013-
2019
Ensemble
3 493
3 527
3 600
0,3 %
0,3 %
Résidences principales
3 081
3 098
3 115
0,1 %
0,1 %
Résidences secondaires-logements occasionnels
68
81
84
1,9 %
0,6 %
Logements vacants
344
348
401
1,4 %
2,4 %
Ménages avec famille(s)
2008
%
2013
%
2019
%
Ensemble
1 960
63,5
1 916
61,9
1 825
58,5
Couple sans enfant
940
30,4
976
31,5
852
27,3
Couple avec enfant(s)
716
23,2
712
23
643
20,6
Famille monoparentale
304
9,8
228
7,4
330
10,6
Diplôme le plus élevé dans la population non scolarisée de 15 ans ou +
2008
2019
Aucun diplôme ou certificat d'études primaires
37,9
30,3
BEPC, brevet des collèges, DNB
5,8
5,0
CAP, BEP ou équivalent
30,1
31,8
Baccalauréat, brevet professionnel ou équivalent
12,1
15,5
Diplôme de l’enseignement supérieur
14,1
17,4
Source : Insee 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Les équipements de proximité du bassin de vie
Source : Insee, base permanente des équipements 2021.
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
51
Diagnostic dans le cadre du programme « petites villes de demain »
Source : Site de la commune
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
L’évolution de la capacité d’autofinancement brute
en €
2018
2019
2020
2021
2022
% d’évo
-
lution
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
4 695 778
4 827 603
4 931 664
4 568 493
4 648 117
+ Fiscalité reversée
468 118
463 580
472 063
454 409
466 681
= Fiscalité totale (nette)
5 163 896
5 291 183
5 403 727
5 022 902
5 114 798
+ Ressources d'exploitation
890 797
976 126
714 356
858 328
903 765
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
2 332 414
2 317 894
2 431 974
2 771 026
2 723 232
+ Production immobilisée, travaux en régie
23 547
29 489
29 377
6 522
52 753
= Produits de gestion (A)
8 410 655
8 614 693
8 579 434
8 658 778
8 794 548
4,56 %
Charges à caractère général
1 532 314
1 659 911
1 445 554
1 547 460
1 765 773
15,24 %
+ Charges de personnel
5 428 720
5 532 173
5 519 628
5 607 953
5 886 576
8,4 %
+ Subventions de fonctionnement
229 669
231 961
245 807
263 343
265 468
+ Autres charges de gestion
418 725
419 098
406 532
422 630
430 796
= Charges de gestion (B)
7 609 428
7 843 143
7 617 521
7 841 384
8 348 613
9,71 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
801 226
771 549
961 913
817 393
445 935
en % des produits de gestion
9,5 %
9,0 %
11,2 %
9,4 %
5,1 %
+/- Résultat financier
- 98 044
- 99 111
- 107 471
- 102 834
- 118 878
+/- Solde des opérations d'aménagements de
terrains (ou +/- values de cession de stocks)
- 15 337
0
- 5 460
- 634
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
16 610
-907
4 524
40 352
48 552
= CAF brute
704 455
671 531
853 506
754 278
375 609
- 46,68 %
en % des produits de gestion
8,4 %
7,8 %
9,9 %
8,7 %
4,3 %
Source : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion de la commune
COMMUNE DE SAINT-FLORENT-SUR-CHER
53
Réponses
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d’Escures
BP 2425
45032 Orléans Cedex 1
Tél. : 02 38 78 96 00
centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/fr/crc-centre-val-de-loire