ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’ENSEIGNEMENT
SUPÉRIEUR FACE
AU DÉFI DE LA
TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
Rapport public thématique
Synthèse
Décembre 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Une gouvernance encore imparfaite
7
2
La formation : une prise de conscience incontestable,
une ambition qui reste à concrétiser
9
3
Le rôle des établissements d’enseignement supérieur
en matière de recherche sur la transition écologique :
un pilotage et une évaluation à renforcer
11
4
Un défi énergétique du bâti qui reste à relever
13
5
Une gestion durable des établissements et des campus
à améliorer
15
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
La prise de conscience par l’enseignement supérieur des enjeux de la transition
écologique est récente . De nombreuses initiatives ont été prises ces dernières
années en la matière et les politiques menées dans les établissements
commencent à se mettre en place .
Elles sont cependant encore insuffisantes pour atteindre les objectifs affichés,
manquant en particulier de nombreux outils pour développer une démarche
rigoureuse, cohérente et efficace . L’enseignement supérieur a pourtant un rôle
majeur à jouer, non seulement pour réduire sa propre empreinte écologique, mais
aussi, compte tenu de sa place dans la nation, pour produire, adapter et diffuser
les connaissances nécessaires à la réussite de la transition écologique .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Une gouvernance
encore imparfaite
Dans plusieurs établissements,
une gouvernance de la transition
écologique reste à mettre en place,
dans les organes de décision comme
dans les services administratifs . Les
initiatives se multiplient, parfois de
manière novatrice, pour mieux associer
étudiants et personnels à la politique
suivie, mais celles-ci restent souvent
ponctuelles . Les enjeux ne sont pas
toujours portés devant les conseils
d’administration . La planification des
actions est seulement en train de
se mettre en place alors qu’elle est
prescrite depuis plus de 10 ans .
La confection de bilans périodiques des
émissions de gaz à effet de serre (GES)
et les démarches de certification ou de
labellisation, à travers notamment le
référentiel
« développement durable
et responsabilité sociétale »
(DD&RS),
se développent depuis peu mais sont
également encore insuffisamment
répandues .
Le suivi par les établissements de leur
propre politique de transition écologique
n’est pas à la hauteur des enjeux . Les
indicateurs chiffrés font largement
défaut et les questions budgétaires
liées à la transition écologique ne
font pas l’objet d’un bilan régulier, qui
permettrait de mesurer le coût, la portée
et l’efficacité des dépenses .
Même si l’on relève une notable évolution
depuis 2022, les établissements
participent encore trop peu aux
classements internationaux, alors que
leur politique de transition écologique
peut constituer en soi un facteur réel
d’attractivité et de rayonnement .
S’agissant de la gouvernance de l’État
vis-à-vis des établissements, le ministère
de l’enseignement supérieur et de la
recherche (MESR), en retrait jusqu’à une
période récente, a adopté en novembre
2022 son plan climat-biodiversité . La
question centrale porte sur sa capacité
à convaincre les établissements de
suivre ses préconisations, alors que,
dans la dernière décennie, ces derniers
n’ont pas respecté de multiples textes
législatifs et règlementaires sur la
question .
Le contexte et la sensibilité du sujet sont
certes aujourd’hui différents . Le ministère
va en outre disposer, à compter de 2024,
de contrats d’objectifs, de moyens et de
performance (COMP), passés avec des
établissements, dont l’un des quatre
objectifs est précisément
« la transition
écologique et le développement
soutenable »
Cependant, sauf dans le
domaine de l’immobilier, il ne dispose pas
des outils nécessaires pour connaître la
situation des établissements en matière
de développement durable ou pour
évaluer la mise en œuvre des dispositions
de son plan climat-biodiversité .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
De nombreux autres acteurs inter-
viennent sur la transition écologique
dans l’enseignement supérieur :
d’autres ministères, comme ceux
chargés de la transition écologique
et de l’agriculture, les associations
comme France Universités ou la
Conférence des grandes écoles, les
directions chargées de l’immobilier
de l’État (DIE) et de son encadrement
supérieur (DIESE), ou encore les asso-
ciations d’étudiants . Il est regrettable
qu’aucune instance ne coordonne leurs
actions .
Une gouvernance encore imparfaite
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les actions de sensibilisation des
établissements sont multiples et
diversifiées . La préconisation centrale
du rapport rédigé sous la présidence
du climatologue Jean Jouzel, publié en
février 2022, est de prévoir sur ce sujet
un tronc commun obligatoire dans
le premier cycle de l’enseignement
supérieur . Largement absente jusqu’à
récemment, cette disposition a été prise
en compte à la rentrée universitaire
de 2022 dans certains établissements
et dans les écoles de service public .
La démarche reste cependant à
généraliser .
Le nombre de formations diplômantes
consacrées à la transition écologique
augmente . Des actions se développent
pour réfléchir au contenu des cours en
matière de développement durable .
La formation continue est elle aussi
trop restreinte pour les personnels
administratifs, les enseignants et les
doctorants . Un effort est en cours dans
la fonction publique, avec l’annonce en
octobre 2022 d’un plan de formation
des 41 000 cadres issus des trois
fonctions publiques (État, collectivités
locales, hôpitaux) d’ici 2025 et de leurs
5,6 millions d’agents d’ici 2027 . La mise
en œuvre de ce plan a commencé fin
2022 par la formation des quelque 200
directeurs d’administration centrale .
Au total, deux difficultés se manifestent,
l’absence d’articulation avec le
ministère de l’éducation nationale,
indispensable en particulier pour les
classes en lycée de BTS et les classes
préparatoires, et avec le ministère de
l’emploi, pour établir les compétences
nécessaires en matière de métiers
d’avenir qui risquent d’être en tension
en 2030 .
Pour faire évoluer les formations,
des référentiels adaptés et validés
sur les compétences attendues
existent déjà, comme par exemple le
Greencomp
au niveau européen . Mais
il est indispensable qu’une dynamique
d’adaptation du contenu et des
méthodes d’enseignement à la transition
écologique puisse se développer . Pour
y parvenir, les enseignants doivent être
convaincus de cette nécessité et se sentir
impliqués et accompagnés dans cette
évolution . C’est le rôle des ingénieurs
pédagogiques ou de formation, dont la
fonction mériterait d’être développée .
La formation : une prise
de conscience incontestable,
une ambition qui reste
à concrétiser
2
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La recherche orientée vers la transition
écologique est en plein développement .
Elle constitue un enjeu important pour
les établissements d’enseignement
supérieur qui y contribuent . Son
contenu fait appel à la programmation
des thématiques de recherche clés de
l’Agence nationale de la recherche (ANR)
et de France 2030 . Les établissements
ne se donnent pas en revanche toujours
des moyens de la piloter dans de bonnes
conditions, en définissant à leur niveau
une stratégie cohérente .
Les activités de recherche ont un impact
propre en matière d’émissions de gaz
à effet de serre et d’environnement,
dont l’usage des bâtiments ou des
équipements de recherche, les achats
et les mobilités constituent les
composantes les plus importantes .
Certains établissements utilisent leurs
ressources internes pour innover en
la matière en élaborant leurs propres
indicateurs . Certains chercheurs du
Groupement de recherche de Labos
1Point5 ont ainsi conçu un outil pour
mesurer les émissions de gaz à effet
de serre au niveau des laboratoires,
qui pourra bénéficier à l’ensemble des
établissements .
Dans son processus d’évaluation des
unités de recherche, le Haut Conseil
de l’évaluation de la recherche et de
l’enseignement supérieur (HCERES ) a
introduit un critère « développement
durable » dès 2018 . Il l’a étoffé depuis,
mais sa portée commence seulement
à se concrétiser . Ce critère mérite en
outre d’être complété par un examen
systématique de la réalisation d’un
bilan d’émissions de gaz à effet de serre
et d’un plan d’action « développement
durable » .
Le rôle des établissements
d’enseignement supérieur
en matière de recherche
sur la transition écologique :
un pilotage et une évaluation
à renforcer
3
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le contexte inflationniste depuis
2022 et l’augmentation importante
des prix de l’énergie ont révélé la
fragilité des établissements vis-à-
vis de leur consommation d’énergie .
Cet enjeu est devenu très important
pour l’équilibre budgétaire des
établissements et la préservation
de leurs activités . À l’automne
2022, le Gouvernement a demandé
aux établissements d’établir un
programme de sobriété .
Une feuille de route nationale,
dénommée
« Transition énergétique
pour les bâtiments de l’État »
,
prévoit l’intégration des objectifs de
performance énergétique dans les
schémas pluriannuels de stratégie
immobilière (SPSI) . Mais ces
schémas soit n’existent pas soit ne
sont pas mis à jour . Ni la direction de
l’immobilier de l’État, ni le ministère
chargé de l’enseignement supérieur
et de la recherche n’ont élaboré, pour
les opérateurs de l’enseignement
supérieur et de la recherche (ESR),
une stratégie de rénovation globale
du patrimoine immobilier universitaire
ainsi qu’une trajectoire avec des jalons
précis et les moyens financiers à
déployer chaque année .
Les outils eux-mêmes manquent ou
sont insuffisants . Les dispositifs de
régulation thermique sont loin d’être
partout répandus . Les financements
privilégient souvent la rapidité de mise
en œuvre plus que la performance
écologique . Ils aboutissent souvent
à exclure de fait les travaux lourds
de rénovation, pourtant fortement
émetteurs de gaz à effet de serre .
L’optimisation des possibilités de
restructuration des bâtiments, notam-
ment en lien avec le développement du
télétravail, constitue une voie d’avenir .
Elle permet une rationalisation de leur
utilisation sur le plan énergétique et
commence à être mise en œuvre .
Les financements de l’État affectés à la
rénovation énergétique des bâtiments
des établissements d’enseignement
supérieur s’élèvent au total à
1,525 Md€ sur la période 2020-2022
(0,928 Md€ consommés) .
Un défi énergétique du bâti
qui reste à relever
4
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Pour atteindre les objectifs fixés par
le décret du 23 juillet 2019 relatif aux
obligations d’actions de réduction
de la consommation d’énergie finale
dans des bâtiments à usage tertiaire
(dit « décret tertiaire »), le besoin de
financement supplémentaire est d’un
peu moins de 1 Md€ chaque année
jusqu’en 2030 . Compte tenu de l’état
des finances publiques, il serait utile
de mettre en place les conditions
du développement d’instruments
financiers diversifiés nécessaire pour
faire face à cette perspective .
Un défi énergétique du bâti qui reste à relever
Nombre d’établissements, montant alloué et gain énergétique attendu
par catégorie d’établissements
Catégorie
Nombre
d’opérateurs
Montant total
(€)
Gain
énergétique
attendu
(kWhEF)/an
Gain/montant
École
72
220 673 096
74 468 170
33,74 %
Université
71
704 368 440
246 521 883
34,99 %
Autre
6
3 482 558
2 643 798
75,92 %
Total général
149
928 524 494
323 633 852
34,85 %
Source : Cour des comptes d’après données DIE, plan de relance et plans résilience 1 et 2
Besoins de dépenses estimés versus investissements de l’État prévisionnels pour l’ESR*
(en M€)
0
1 000
2021
2022
2023 2024 2025
2026
2027 2028
2029
2030
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
Besoins estimés cumulés
Cumulé investissements
Source : Cour des comptes d’après données DIE et récapitulatif investissements du plan
Climat MESR (* écoles et universités)
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une gestion durable
des établissements
et des campus à améliorer
5
La gestion des établissements
et des campus d’enseignement
supérieur en matière de transition
écologique est à renforcer . Dans leur
fonctionnement, les établissements
adoptent de manière inégale diverses
mesures sur l’organisation de la
mobilité sur les campus, les règles
pour les déplacements internationaux
des étudiants et des chercheurs ou en
matière de politique d’achat .
Des mesures sont prises en matière
d’adaptation au changement
climatique et de protection de
la biodiversité, mais sans vraie
cohérence d’ensemble . En matière
d’adaptation, il manque, au niveau
des établissements comme du
ministère, une planification effective,
un pilotage à partir d’indicateurs et
une programmation pluriannuelle
des financements . La protection de la
biodiversité fait rarement l’objet d’une
cartographie des risques et de plans
d’action exhaustifs .
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
Sur la gouvernance
1.
S’assurer de l’application avant fin
2024 de l’article 55 de la loi Grenelle
du 3 août 2009 (établissement d’un
schéma directeur « développement
durable ») en l’assortissant d’un
suivi budgétaire
(ministère de
l’enseignement supérieur et de
la recherche, établissements
d’enseignement supérieur et de
recherche)
2.
Harmoniser d’ici fin 2024 les
méthodes d’élaboration des bilans
des émissions de gaz à effet de
serre et s’assurer de leur réalisation
(ministère de l’enseignement
supérieur et de la recherche )
3.
Simplifier et actualiser le réfé-
rentiel développement durable et
responsabilité sociétale
(ministère
de l’enseignement supérieur et de la
recherche )
4.
Mettre en place un tableau de
bord harmonisé et partagé entre
le ministère et les établissements
d’enseignement supérieur permettant
de mesurer les progrès accomplis
en matière de transition écologique
(ministère de l’enseignement supérieur
et de la recherche, établissements
d’enseignement supérieur et de
recherche)
Sur la formation
5.
Développer la fonction d’ingénieur
pédagogique se consacrant à la
transition écologique, pour mieux
accompagner son intégration dans
les enseignements
(ministère de
l’enseignement supérieur et de la
recherche)
6.
Renforcer et évaluer les actions
de valorisation des engagements en
faveur de la transition écologique
des personnels de l’enseignement
supérieur et des étudiants
(ministère
de l’enseignement supérieur et
de la recherche, établissements
d’enseignement supérieur et de
recherche)
Sur la recherche
7.
Compléter l’évaluation de la
recherche des établissements
d’enseignement supérieur par
un examen systématique de la
réalisation par les laboratoires
d’un bilan d’émissions de gaz à
effet de serre et d’un plan d’action
« développement durable »
(haut
conseil de l’évaluation de la recherche
et de l’enseignement supérieur)
Sur le défi énergétique du bâti
8.
Présenter d’ici fin 2024 dans chaque
établissement d’enseignement
supérieur un plan d’amélioration des
dispositifs de régulation du chauffage
(ministère de l’enseignement supérieur
et de la recherche, ministère de
l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique,
établissements d’enseignement
supérieur et de recherche)
9.
Prévoir à l’occasion de l’élabora-
tion ou de la révision des schémas
pluriannuels de stratégie immobilière
(SPSI) un examen systématique des
possibilités de restructuration des
bâtiments permettant une rationa-
lisation énergétique
(ministère de
l’enseignement supérieur et de la
recherche, ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique, établisse-
ments d’enseignement supérieur et
de recherche)
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
10.
Introduire un critère de gain en
matière d’émissions de gaz à effet de
serre pour hiérarchiser les actions de
rénovation thermique en faveur des
bâtiments les plus émetteurs
(ministère
de l’enseignement supérieur et de la
recherche, ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique)
11.
Dans le cadre de la stratégie
de rénovation énergétique des
bâtiments de l’État, donner aux
établissements de l’enseignement
supérieur une visibilité dans la durée
du financement de la rénovation
de leur patrimoine
(ministère de
l’enseignement supérieur et de la
recherche, ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique)
Sur la gestion des établissements
et des campus
12.
Prévoir dans les outils stratégiques
(schémas directeurs développement
durable, contrats d’objectifs) des volets
adaptation au changement climatique
et protection de la biodiversité
(ministère de l’enseignement supérieur
et de la recherche, établissements
d’enseignement supérieur et de
recherche)