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CHAMBRE DU CONTENTIEUX
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Troisième section
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Arrêt n° S-2023-1470
rectifié le 11 décembre 2023
Audience publique du 21 novembre 2023
Prononcé du 11 décembre 2023
UNIVERSITÉ PARIS-IV
SORBONNE UNIVERSITÉ
Arrêt après cassation par le Conseil d’État
République française,
Au nom du peuple français,
La Cour,
Vu le code de l’éducation, notamment ses articles L. 713-9, L. 721-3, L. 954-2 et D. 714-61 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963, notamment l’article 60 modifié ;
Vu l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière
des gestionnaires publics, notamment le II de l’article 29, ensemble le décret n° 2022-1604
du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour
d’appel financière et modifiant le code des juridictions financières, notamment le II
de l’article 11 ;
Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires,
ensemble la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives
à la fonction publique de l’État, en vigueur à l’époque des faits et aujourd’hui codifiées
dans le code général de la fonction publique ;
Vu le décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l’État
et des fonctionnaires des collectivités territoriales régis respectivement par les lois n° 84-16
du 11 janvier 1984 et n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire
et comptable publique ;
Vu l’arrêté du 18 octobre 1985 relatif à la rémunération des personnels participant
à
la
conclusion
et
à
la
réalisation
des
contrats
de
formation
professionnelle
dans les établissements d’enseignement supérieur ;
Vu l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses
des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif
à la gestion budgétaire et comptable publique ;
Vu la décision n° 451534 du Conseil d’État du 10 juillet 2023 ;
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Vu l’arrêt du 9 février 2021 n° S-2021-0085 de la Cour des comptes ;
Vu le réquisitoire n° 2019-56 de la procureure générale près la Cour des comptes
du 19 décembre 2019 ;
Vu la décision du 21 juillet 2023 par laquelle le président de la chambre du contentieux
a désigné M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;
Vu
l’ordonnance
de
mise
en
cause
de
M. X,
notifiée
à
l’intéressé,
avec le réquisitoire susvisé, le 31 août 2023 et aussi notifiée au ministère public
le 1
er
septembre 2023 ;
Vu l’ordonnance de règlement notifiée à M. X le 9 octobre 2023 et aussi notifiée
au ministère public le même jour ;
Vu la communication le 9 octobre 2023 du dossier de la procédure au ministère public
près la Cour des comptes ;
Vu les conclusions du ministère public n° 303 du 20 octobre 2023 ;
Vu la convocation de M. X à l’audience publique du 21 novembre 2023 notifiée
à l’intéressé le 11 octobre 2023 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Entendu lors de l’audience publique du 21 novembre 2023, M. Pierre VAN HERZELE,
avocat général, en les conclusions du ministère public, M. X, comptable, présent,
ayant eu la parole en dernier ; les autres parties informées de l’audience n’étant ni présentes,
ni représentées ;
Entendu en délibéré M. Marc SIMON, premier conseiller de chambre régionale des comptes,
réviseur, en ses observations ;
Sur la procédure
1. Saisie par réquisitoire susvisé de la procureure générale du 19 décembre 2019,
la Cour des comptes a, par son arrêt n° S-2021-0085 du 9 février 2021, notamment,
constitué, au titre de la charge n° 6, M. X, comptable de l’Université Paris-IV Sorbonne
Université, débiteur envers cet établissement public des sommes de 11 272,40 € au titre
de l’exercice 2013, 821 € au titre de l’exercice 2014, 798 € au titre de l’exercice 2015,
20 272,50 € au titre de l’exercice 2016, 18 026 € au titre de l’exercice 2017, augmentées
des intérêts de droit à compter du 19 décembre 2019, pour avoir payé, sur les exercices
considérés, des indemnités de formation continue à quatre agents de l’université sans que
les justifications produites lui permette de vérifier que la condition fixée par l’article D. 714-61
du code de l’éducation était remplie.
2. Par sa décision susvisée du 10 juillet 2023, le Conseil d’État a fait droit au pourvoi
de M. X dirigé contre cet arrêt en tant qu’il l’a constituée débiteur envers l’université
à raison de la charge n° 6, a annulé, en conséquence et dans cette mesure, ledit arrêt
et a renvoyé l’affaire à la Cour des comptes.
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Sur les faits de la cause
3. Il est constant que M. X a payé des compléments indemnitaires, en 2013 à quatre
agents de l’université pour un total de 11 272,40 €, en 2014 à un agent de l’université
pour un total de 821 €, en 2015 à un agent de l’université pour un total de 798 €, en 2016
à quatre agents de l’université pour un total de 25 218,50 €, en 2017 à deux agents
de l’université pour un total de 18 026 €.
4. Les paiements litigieux ont été effectués, en 2013, 2014, 2016 et 2017, au vu de deux
arrêtés du président de l’université, fixant, le premier, le volume horaire de formation continue
dispensée, les clés de répartition entre «
indemnité de direction
» et «
indemnité de gestion
financière et comptable
» et les enveloppes par composante et, le second, les montants
attribués à chacun des bénéficiaires de ces indemnités. Comptaient également au nombre
des justifications, en 2014, 2016 et 2017, des certificats du directeur de l’École des hautes
études en sciences de l’information et de la communication (CELSA) attribuant
des «
indemnités de gestion financière et comptable
», en 2015, 2016 et 2017, un arrêté
du président de l’École supérieure du professorat et de l’éducation (ESPE) de l’académie
de Paris attribuant une «
indemnité de gestion financière et comptable
».
Sur le régime de responsabilité applicable
5. Ainsi qu’en dispose le II de l’article 29 de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022,
susvisée, «
Les dispositions relatives au régime de responsabilité des comptables publics
patents et assimilés, des comptables de fait, des régisseurs, des trésoriers militaires
et des comptables des organismes primaires de sécurité sociale demeurent applicables
dans leur version antérieure à la présente ordonnance aux opérations ayant fait l’objet
d’un premier acte de mise en jeu de leur responsabilité notifié avant le 1
er
janvier 2023, lorsque
le manquement litigieux a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné
».
6. Le réquisitoire de la procureure générale près la Cour des comptes a été notifié
au comptable avant le 1
er
janvier 2023.
7. C’est donc ce régime de responsabilité personnelle et pécuniaire qui s’applique au cas
présent.
Sur les réquisitions
8. Le
réquisitoire
fait
grief
au
comptable
d’avoir
payé
l’indemnité
en
cause
en méconnaissance des obligations lui incombant en matière de contrôle de la validité
de la dette, lequel consiste notamment en un contrôle de la production des pièces justificatives.
9. Le ministère public fonde ce grief sur l’article 7 du décret n° 85-1118 du 18 octobre 1985,
relatif aux activités de formation continue dans les établissements publics d’enseignement
supérieur relevant du ministre de l’éducation nationale, sur l’arrêté du 18 octobre 1985
pris pour son application et sur l’article D. 714-61 du code de l’éducation qui prévoient que
cette rémunération serait attribuée aux personnels «
qui, en dehors de leur activité principale,
sont soit responsables de l’organisation des actions de formation continue, soit chargés
de la gestion financière et comptable de ces actions
», pour considérer que les agents
bénéficiaires de l’indemnité ne pouvaient y prétendre.
10. Le ministère public estimait en effet que le rôle étendu attribué aux agents bénéficiaires,
au titre de leur activité principale, incluait nécessairement la responsabilité de l’organisation
des actions de formation continue ou leur gestion financière et comptable.
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11. Il en conclut que son paiement ainsi effectué sans vérifier si l’ensemble des pièces
nécessaires avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes
au regard de la nature de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée, serait présomptif
d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle
et pécuniaire de M. X.
12. Dans ses conclusions écrites, le ministère public, tirant les conséquences de la décision
susvisée du Conseil d’État, conclut au non-lieu à charge.
Sur les éléments apportés à décharge par le comptable
13. Dans ses observations produites au cours de l’instruction initiale, le 4 septembre 2020,
M. X soutient avoir disposé lors du paiement des pièces justificatives nécessaires,
telles que portées par la nomenclature des pièces justificatives, dont il souligne qu’elle n’est
entrée en vigueur que le 23 avril 2016. Le dossier comportait, en effet, selon lui une décision
d’attribution et un état liquidatif, seules pièces exigibles. Il observe qu’en l’occurrence
les réquisitions du parquet général lui reproche, en réalité d’avoir versé une prime
qu’elles estiment illégales, mettant à sa charge un contrôle de la légalité de l’attribution
qui excède ses obligations. Il fait valoir, de surcroît, que les bénéficiaires de l’indemnité
remplissaient bien les conditions de fait mises à son attribution et produit diverses pièces
tendant à l’établir.
Sur le droit applicable aux opérations en cause
14. Aux termes du § I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «
Les comptables
publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus
d’assurer en matière
(…)
de dépenses
(…)
dans les conditions prévues par le règlement
général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue
ci-dessus se trouve engagée dès lors
(…)
qu’une dépense a été irrégulièrement payée
(…)
».
15. Il résulte des dispositions des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 modifié
susvisé, que les comptables sont tenus d’exercer le contrôle de la validité de la dette,
en veillant notamment à la production des justifications.
16. L’Université Paris-IV Sorbonne Université est un établissement public à caractère
scientifique, culturel et professionnel.
17. L’arrêté du 1
er
juillet 2013 inscrit l’Université Paris-IV Sorbonne Université sur la liste
des personnes morales de droit public relevant des administrations publiques mentionnées
au 4° de l’article 1
er
du décret du 7 novembre 2012 susvisé, relatif à la gestion budgétaire
et comptable publique.
18. En conséquence, les opérations financières en dépense de l’Université Paris-IV Sorbonne
Université devaient être appuyées, pour les exercices 2016 et 2017, par les pièces
mentionnées à la nomenclature des pièces justificatives de dépenses portée par l’arrêté
du 13 avril 2016 susvisé, qui dispose en son § 3.6.1 que, pour le cas général, les indemnités
doivent être justifiées par une décision individuelle d’attribution, un état liquidatif et nominatif
faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le ou les taux en vigueur,
et pour les agents contractuels une mention au contrat.
19. Il est précisé dans le même texte que l’état liquidatif signé par le gestionnaire de personnel
peut valoir décision d’attribution.
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20. En ce qui concerne les exercices antérieurs, soit 2013, 2014 et 2015, la circonstance
qu’une opération n’a pas été prévue par la nomenclature des pièces justificatives applicable
à l’organisme public concerné ne saurait dispenser le comptable public d’exercer
tous les contrôles qui lui incombent, au titre des articles 19 et 20 du décret n° 2012-1246
du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et notamment celui
du caractère suffisant et cohérent des pièces fournies par l’ordonnateur.
Sur les obligations du comptable en matière de contrôle des dépenses et, notamment,
de la production des justifications
21. En vertu de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité
personnelle et pécuniaire des comptables publics se trouve engagée dès lors notamment
qu’une dépense a été irrégulièrement payée. Selon le VI de cet article 60, le comptable public
dont la responsabilité pécuniaire est ainsi engagée ou mise en jeu a l’obligation de verser
immédiatement de ses deniers personnels une somme égale à la dépense payée à tort.
S’il n’a pas versé cette somme, il peut être, selon le VII de cet article 60, constitué en débet
par le juge des comptes. Les contrôles mis à la charge des comptables publics en matière
de dépenses sont fixés par les articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé.
Le 2° de l’article 19 de ce décret dispose que le comptable public est tenu d’exercer le contrôle,
«
2° S’agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l’ordonnateur ; / b) De l’exacte
imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ;
/ c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues
à l’article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement
». Le 4° de l’article 20 de ce décret
prévoit que le comptable public, au titre de son contrôle sur la validité de la dette, contrôle
la production des pièces justificatives. L’article 50 du même décret dispose que
«
Les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie doivent être justifiées
par des pièces prévues dans des nomenclatures établies, pour chaque catégorie
de personnes morales mentionnées à l’article 1
er
, par arrêté du ministre chargé du budget.
(…)
/ Lorsqu’une opération de dépense n’a pas été prévue par une nomenclature mentionnée
ci-dessus, doivent être produites des pièces justificatives permettant au comptable d’opérer
les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20
». Enfin, aux termes de l’article 38 du même
décret, «
Sans préjudice des dispositions prévues par le code général des collectivités
territoriales et par le code de la santé publique, lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles
prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités
ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement
et en informe l’ordonnateur.
(…) ».
22. Il résulte de ces dispositions que, pour apprécier la validité de la dette, les comptables
doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications. À ce titre,
il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier
la dépense engagée. Pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier
lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable
leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises,
d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature
applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée.
23. Dans l’hypothèse d’une absence d’une nomenclature des pièces justificatives applicable
ou du silence de la nomenclature existante sur la dépense concernée, il appartient
au comptable public de s’assurer de la production de toute pièce justificative pertinente,
nécessaire à l’exercice des contrôles qui lui incombent en vertu des lois et règlements.
En vertu des dispositions des articles 19 et 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012
relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les pièces justificatives pertinentes
et nécessaires à l’exercice des contrôles incombant au comptable sont celles qui lui permettent
de contrôler la qualité de l’ordonnateur, l’exacte imputation des dépenses au regard des règles
relatives à la spécialité des crédits, la disponibilité des crédits, le caractère libératoire
du paiement et, au titre du contrôle de la validité de la dette, la certification du service fait,
l’exactitude de la liquidation, la production des pièces justificatives, l’application des règles
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de prescription et de déchéance. Si ce contrôle peut conduire les comptables à porter
une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur
appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur,
ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité.
Sur la justification suffisante des dépenses de l’espèce
24. Les paiements en litige devaient, en vertu de la nomenclature, être justifiés
par une décision individuelle d’attribution, un état liquidatif et nominatif faisant référence
au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le ou les taux en vigueur, et pour les agents
contractuels une mention au contrat, étant précisé que l’état liquidatif signé par le gestionnaire
de personnel pouvait valoir décision d’attribution.
25. Ces paiements ont été appuyés, selon les cas, par un état liquidatif et nominatif signé
par le président de l’université, le directeur du CELSA ou le président de l’ESPE, compétents
pour ce faire, documents qui valaient décision individuelle d’attribution.
26. Ces documents visent le décret n° 85-1118 du 18 octobre 1985, puis le décret
n° 2013-756 du 19 août 2013 et l’article D. 714-61 du code de l’éducation, et l’arrêté
du 18 octobre 1985 modifié.
27. Il résulte de ce qui précède que les pièces fournies au comptable étaient de nature,
au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable, à justifier
la dépense. Le comptable n’a dès lors pas commis de manquement en procédant
aux paiements en litige.
28. Il n’y a, en conséquence, pas lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire
de M. X pour avoir payé les indemnités en cause.
29. Dès lors, plus aucune charge ne pesant sur la gestion de M. X sur sa gestion
pour les exercices 2013 et 2014, il y a lieu de l’en décharger. La décharge de M. X
pour les exercices 2015 à 2017 ne pourra être prononcée qu’après apurement des autres
sommes et débets fixés par l’arrêt de la Cour des comptes du 9 février 2021 susvisé.
Par ces motifs,
DÉCIDE :
Au titre des exercices 2013 à 2017
Article 1
er
. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. X au titre de la charge n° 6.
Décharge
Article 2. – M. X est déchargé de sa gestion pour les exercices 2013 et 2014.
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Sursis à décharge
Article 3. – La décharge de M. X au titre de sa gestion pour les exercices 2015
à 2017 ne pourra être donnée qu’après apurement des autres sommes et débets fixés
par l’arrêt de la Cour des comptes susvisé.
Fait et jugé par Mme Marie-Odile ALLARD, présidente de section, présidente de la formation ;
M. Paul de PUYLAROQUE,
conseiller
maître,
Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT,
conseillère maître, et M. Marc SIMON, premier conseiller de chambre régionale des comptes.
En présence de Mme Vanessa VERNIZEAU, greffière de séance.
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice,
sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs
de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants
et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par
Vanessa VERNIZEAU
Marie-Odile ALLARD
En application des articles R. 142-4-1 à R. 142-4-5 du code des juridictions financières,
les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent être frappés d’appel devant
la Cour d’appel financière dans le délai de deux mois à compter de la notification. Ce délai
est prolongé de deux mois pour les personnes domiciliées à l’étranger. La révision d’un arrêt
peut être demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les conditions prévues
aux articles R. 142-4-6 et R. 142-4-7 du même code.