PRÉSENTATION À LA PRESSE DU RAPPORT SUR

LES CONTRÔLES D

’

IDENTITÉ : UNE PRATIQUE GÉNÉRALISÉE

AUX FINALITÉS À PRÉCISER

Mercredi 6 décembre 2023, 9h30

Allocution de Pierre Moscovici,

Premier président de la Cour des comptes

Mesdames et messieurs,

Bonjour et merci de votre présence.

J’ai grand plaisir à vous accueillir aujourd’hui pour vous présenter le rapport public

thématique de la Cour des comptes, portant sur les contrôles d’identité.

Je souhaite avant tout saluer le travail remarquable et approfondi de l’ensem

ble des

artisans de ce rapport

. Je remercie

Christian Charpy

, le président de la 4

ème

chambre,

Emmanuel Glimet

, président de section et contre-rapporteur, ainsi que

Thibault de

Cacqueray

et

Thomas Chardin

, les rapporteurs qui ont réalisé ce travail.

Ce rap

port public thématique sur les contrôles d’identité est le premier rapport réalisé à la

demande de la Défenseure des droits, Claire Hédon, en vertu de la possibilité qui lui est

offerte par la loi de saisir la Cour des comptes

. J’aurai d’ailleurs le plaisi

r de lui remettre le

rapport, dans ses locaux, à l’issue de cette conférence de presse.

La Défenseure des droits a sollicité la Cour pour conduire une analyse de la pratique des

contrôles d’identité, qui est, il est vrai, régulièrement questionnée

dans le débat public

. La

saisine de la Défenseure des droits portait notamment sur le nombre de contrôles d’identité

réalisés, et sur l’analyse qualitative de ces contrôles

: leurs fondements juridiques, leurs

effets sur la délinquance, leurs effets sur la population, leurs conséquences en matière de

confiance dans les forces de l’ordre. La Cour s’est efforcée de prendre en compte ces axes

d’analyse au cours de l’instruction, tout en conservant, bien entendu, sa totale

indépendance. Nous avons fait notre travail comme nous estimions devoir le faire.

Avant d’en venir aux principaux constats et recommandations de ce rapport, intitulé «

Les

contrôles d’identité

: une pratique généralisée aux finalités à préciser

», j’aimerais revenir

sur la notion même de cont

rôle d’identité

. Qu’est

-

ce qu’un contrôle d’identité

? Quels en

sont les acteurs ?

2

Les cas prévus par la loi où les forces de l’ordre peuvent procéder à des contrôles

d’identité sont nombreux, une vingtaine en tout

: la poursuite ou la prévention

d

’infractions, la recherche de personnes, ou encore la prévention d’une atteinte à l’ordre

public. Ils relèvent tous d’une pratique similaire

: un agent investi de l’autorité publique

demande à un particulier de justifier de son identité par tous moyens. Ces contrôles peuvent

être conduits à l’initiative des forces de police et de gendarmerie, ou bien sur réquisition

écrite du procureur de la République. Les contrôles douaniers et certains contrôles

administratifs peuvent être assimilés aux contrôles d’ident

ité, en raison de leurs modalités

proches ; mais ils ne sont pas pris en compte dans cette enquête car leurs finalités sont

différentes : contrôles aux frontières, entrées dans un périmètre protégé par exemple.

Il est important de souligner également que

les contrôles d’identité peuvent, selon les cas,

être assortis d’actes complémentaires

, comme des palpations de sécurité ou, pour les

contrôles routiers, un contrôle d’alcoolémie ou un dépistage de stupéfiants.

Les nombreux cas d’utilisation des contrôles d’identité prévus par la loi ont peu à peu été

précisés par des jurisprudences, appliquant la règle juridique à des situations pratiques.

Nous avons donc un cadre juridique à la fois complet et précis, mais les agents conservent

une grande autonomi

e dans le choix de recourir aux contrôles d’identité.

Cependant

,

ils

doivent toujours pouvoir justifier « d’une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner »

une menace pour l’ordre ou la sécurité publics pour précéder à un contrôle d’identité.

Or, nous

le voyons tous, l’équilibre entre le maintien de la sécurité collective et la garantie

des libertés individuelles est source de nombreuses tensions

. Le débat sur les contrôles

d’identité cristallise depuis longtemps cette tension, il l’alimente même, dans l’espace

public. La France n’est pas, de ce point de vue, un cas isolé : de tels débats ont cours ailleurs,

notamment au Royaume-Uni, où les rapporteurs se sont rendus, ou encore aux États-Unis.

Dans notre pays, le contrôle d’identité donne également lieu

à un débat sur la question de

contrôles jugés discriminatoires, dits contrôles « au faciès ».

***

J’en arrive désormais aux principaux constats et recommandations formulés par la Cour

dans ce rapport.

J’aimerais en partager avec vous les trois mess

ages principaux :

-

Le premier message, et c’est le plus innovant de ce rapport,

c’est que la Cour a

réussi à estimer le nombre de contrôles d’identité réalisés par an

: 47 millions.

Même si ce chiffre est entouré d’incer

titudes

–

j’y reviendrai –

c’est la première

fois qu’une estimation est faite sur le nombre de contrôles, et ce nombre est

massif.

-

Le deuxième message de ce rapport,

c’est que les contrôles d’identité sont peu

3

encadrés

: en termes d’objectifs recherchés, q

ui demeurent peu précis, mais aussi

sur le plan opérationnel et en en termes de contrôle hiérarchique, cela alors

même que le cadre juridique qui encadre cette pratique est très complet

… et

parfois complexe.

-

Face à ces constats et à l’ampleur de la pratique des contrôles d’identité, la Cour

préconise de

mieux responsabiliser

les agents, de les inciter à mieux

rendre

compte et de mieux les former aux contrôles d’identité

.

*

(1)

Le premier

message de ce rapport, c’est le chiffre de 47 millions de contrôles d’identité

par an.

Cette évaluation est inédite

; il existe en effet des lacunes importantes dans l’information

disponible, et ni la police ni la gendarmerie ne comptabilisent les contrôles d’identité

réalisés chaque année.

L’équipe de de la Cour s’est néanmoins attachée à établir une

estimation, en travaillant directement à partir des consultations des fichiers de police. Cette

consultation est en effet de plus en plus fréquente lors des contrôles d’identité.

En comptant le nombre de consultations de fichiers, les rapporteurs ont donc réussi, par une

méthode indirecte, à évaluer le nombre de contrôles d’identités. I

ls ont pu comparer ce

nombre, pour la gendarmerie nationale, avec les déclarations que les agents font eux-

mêmes en fin de service au titre du suivi de leur activité.

Il ressort de ces travaux que la gendarmerie nationale a réalisé environ 20 millions de

c

ontrôles en 2021, dont 8,3 millions au titre d’un contrôle routier.

Pour sa part, la police nationale a réalisé environ 27 millions de contrôles d’identité la

même année, dont 6,6 millions de contrôles routiers.

Le nombre de contrôles réalisés en

2021 en France approcherait donc 47 millions, soit, en moyenne neuf contrôles par

patrouille et par jour. Cette valeur ne présente pas d’écart significatif par rapport à la

tendance observée depuis 2018.

L’estimation réalisée par la Cour est entachée d’in

certitudes, à la hausse comme à la baisse,

en raison du caractère indirect et peu consolidé des données exploitées.

Il faut donc

l’interpréter non pas comme un chiffre dans le granit mais comme un ordre de grandeur

.

Comme nous sommes prudents, nous avons demandé à la police, la gendarmerie et à la

préfecture de police de Paris ce qu’ils pensaient de notre estimation

: ils l’ont trouvé

vraisemblable. Ce qui veut dire que nous sommes dans des ordres de grandeur très

plausibles.

47 millions

: il s’agit d’un chiffre massif, qui confirme la place centrale des contrôles

d’identité dans les actions des forces de l’ordre

. Mais pour apprécier la pratique des

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contrôles d’identité, il faudrait disposer d’autres informations, plus qualitatives, comme leur

localisation, le contexte dans lequel ils interviennent ou la base juridique sur laquelle ils

s’appuient.

La

carence des données disponibles et l’interdiction de tenir des statistiques ethniques

entraînent l’impossibilité de répondre de manière précise et statistique à l’une des questions

de la Défenseure des droits sur les contrôles discriminatoires ou au faciès. Nous ne pouvons

dès lors que renvoyer sur ce point à un arrêt récent du Conseil d’État. Celui

-ci a en effet

rendu en octobre dernier une décision, à la

suite d’une saisine par six associations dans le

cadre d’une action de groupe, pour faire cesser la pratique des contrôles d’identité

discriminatoires.

Le Conseil d’État a conclu que la pratique discriminatoire était répandue,

mais qu’elle ne pouvait être

considérée comme « systémique » ou « généralisée »

.

Pour conclure sur ce premier message du rapport, la Cour constate que les forces de

sécurité n’ont pas –

ou ne se sont pas donné

–

les moyens de recenser les contrôles

réalisés et leur localisation, ni

d’en comprendre les motifs et d’en analyser les résultats

.

Cette situation est d’autant plus surprenante que la pratique des contrôles d’identité fait

l’objet d’un débat de longue date dans l’opinion publique, comme je l’ai évoqué à l’instant.

Approfondir la connaissance quantitative des contrôles réalisés

–

leur nombre, mais

également leur localisation géographique et leur fondement juridique

–

est donc

fondamental.

C’est pourquoi la Cour recommande d’assurer un recensement exhaustif des contrôles

d’identité réalisés, en s’appuyant sur les consultations de fichiers nationaux en mobilité de

la police, ou sur les déclarations de fin de service de la gendarmerie. Il faut aller plus loin

dans la connaissance du phénomène, quantitativement et qualitativement, que le seul

chiffre que je vous ai donnée.

*

(2)

Dans un second volet du rapport, la Cour constate que les contrôles d’identité sont peu

encadrés, que ce soit en termes d’objectifs recherchés, de bonnes pratiques ou

d’encadrement hiérarchique.

D’abord, l’absence de réflexion et de doctrine sur les finalités des contrôles d’identité est

surprenante

–

surtout vu le nombre de contrôles d’identité réalisés et le cadre juridique

foisonnant que les agents doivent maîtriser.

En effet, le cadre juridique des

contrôles d’identité est à la fois riche, complexe

et peu

prescriptif

. Il a été progressivement précisé sur des cas concrets par la jurisprudence, mais la

complexité de l’ensemble ne facilite pas la compréhension pour les agents chargés de le

mettre en œuv

re. Le code de procédure pénale et la jurisprudence sont complétés par un

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ensemble de règles déontologiques, qui sont applicables aux policiers et aux gendarmes, et

qui ont une portée réglementaire depuis 2014. Ces dispositions décrivent les grandes règles

applicables à l’interaction entre les forces de sécurité et la population, et affirment les

principes de non-discrimination dans la détermination des personnes à contrôler et de

respect de la dignité des personnes lors du contrôle.

Pour autant, il n’existe pas de doctrine de recours aux contrôles d’identité.

Ni la police ni la

gendarmerie n’ont mené de réflexion approfondie sur les bonnes raisons de réaliser ou non

un contrôle d’identité selon les situations et les objectifs recherchés. La sensibilité des

contrôles d’identité justifie pourtant qu’on s’interroge sur les contextes nécessitant

d’y

recourir.

Aujourd’hui, la définition des objectifs assignés aux contrôles d’identité n’est pas

véritablement formalisée, et repose sur la seule hiérarchie immédiate qui oriente les

patrouilles.

La préoccupation de marquer une présence policière, notamment dans les zones

connues pour des faits de délinquance, est souvent citée par les acteurs de terrains

rencontrés par la Cour et par leurs responsables dans les forces de sécurité intérieure. Mais

les conséquences des contrôles d’identité récurrents sur les relations entre la police et la

population, ne sont pas véritablement prises en compte.

En bref, les contrôles d’identité semblent envisagés comme un simple outil,

un simple acte

technique quotidien, alors qu’ils mériteraient une réflexion approfondie sur ce qui en est

attendu, et leur contribution réelle à la sécurité publique.

C’est la raison pour laquelle la Cour recommande au ministère de l’intérieur et des outre

-

mer de formaliser la doctrine d’emploi des contrôles d’identité et leurs finalités en matière

de sécurité publique. On doit savoir comment on fait et à quoi ça sert, pour le dire plus

clairement.

Comme le relève l’enquête de la Cour, le déroulé des contrôles d’identité, en d’autres

termes les gestes réalisés par les forces de l’ordre à l’occasion de ces contrôles, relèvent de

pratiques diverses et peu encadrées.

Le déroulé-t

ype d’un contrôle d’identité n’est pas précisément défini dans des supports

pédagogiques, et les gestes sont variables selon la localisation et l’agent. La réglementation

ne fixe pas non plus de manière précise les actes autorisés selon les cas de contrôle, ce qui

peut entraîner des dérives dans les pratiques quotidiennes.

Par exemple, la pratique de la palpation a tendance à se généraliser, alors que, selon le code

de la sécurité intérieure, elle ne doit pas être systématique et ne doit être réalisée qu’e

n cas

de risque pour l’agent ou le contrôlé

: par exemple pour vérifier que le contrôlé ne porte pas

une arme. Aujourd’hui, la palpation vise souvent à vérifier si le contrôlé est en possession de

stupéfiants.

6

Dans d’autres pays comme le Royaume Uni, où l’équipe de contrôle s’est rendue pour

comparer les pratiques, il existe un

College of policing

.

Cet organe est chargé d’établir des

instructions communes à toutes les polices régionales (elles ne sont pas moins de 43 !) et

d’établir des «

pratiques professionnelles autorisées », en lien avec des acteurs extérieurs

aux forces de police, dont des chercheurs.

Le Royaume-

Uni dispose ainsi depuis 2014 d’une doctrine de bonnes pratiques sur le

stop

and search

, qui est l’équivalent britannique du contrôle d’identi

té avec palpation

–

donc

beaucoup plus encadré chez nos voisins d’Outre

-Manche.

En outre, la Cour constate que le tutoiement lors des contrôles est toujours largement

utilisé, alors même qu’il est proscrit par le Code de la sécurité intérieure

. Si la gendarmerie

en général respecte cette interdiction, elle ne semble pas toujours garantie, ni même

reconnu comme légitime, au sein de la police.

Face à la variabilité des pratiques observées, la Cour préconise de décrire, dans les guides

pratiques à destination des policiers et des gendarmes, le « déroulé standard

» d’un contrôle

d’identité et les actes connexes qui peuvent ou doivent être mis en œuvre

.

Enfin, l’encadrement effectif des contrôles d’identité par la hiérarchie de proximité est

insuffisant : il se heurte à de nombreuses difficultés en matière de ressources humaines.

Pourtant le mentorat des plus jeunes et, plus généralement, l’encadrement par des gradés

expérimentés, est déterminant pour éviter toute dérive

.

Cet encadrement a beau être absolument nécessaire, il se heurte, dans la police nationale, à

des difficultés résultant de la faiblesse de l’encadrement hiérarchique. Cela est notamment

dû à la réduction du nombre d’officiers. Cette problématique a d’ailleurs été mise en avant

par les travaux du « Beauvau de la sécurité ». En conséquence, la Cour observe que

l’encadrement des patrouilles en opérations est souvent faible et les officiers de police

judiciaire manquent de temps pour superviser les contrôles effectués par des agents.

Cette réd

uction de l’encadrement de terrain dans la police nationale a des conséquences

directes sur la pratique des contrôles d’identité

. On constate par exemple une forme de

« contrôle hiérarchique inversé » : dans la majorité des cas, seuls les contrôles dont les

agents estiment qu’ils doivent être portés à la connaissance de leurs supérieurs immédiats

font l’objet d’une attention de la hiérarchie. Les officiers de police judiciaire n’exercent

quant à eux un contrôle que sur les contrôles débouchant sur des suites judiciaires. Il en

résulte certaines dérives indétectables par la hiérarchie. Par ailleurs, dans certaines zones,

l’insuffisance des ressources humaines et la sollicitation importante de tous empêchent la

mise en œuvre de retours d’expérience sur les contrôles d’identité. Dans les zones les plus

sensibles, cela peut contribuer à la montée des tensions et favoriser un exercice moins

maîtrisé des contrôles d’identité.

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Pour remédier à cela, les forces de sécurité pourraient organiser périodiquement des

séanc

es de retour d’expérience avec l’encadrement de proximité, en s’appuyant

notamment sur des enregistrements issus des caméras-piéton.

*

(3)

Le troisième et ultime message de ce rapport est le suivant : pour renforcer la relation

entre la police et la population, la Cour préconise de mieux contrôler, de mieux rendre

compte et de mieux former les agents aux contrôles d’identité.

Il s’agit tout d’abord de renforcer l’utilisation et la portée des dispositifs de signalement et

de contrôle existants.

Lorsq

ue la conduite d’un policier ou d’un gendarme est perçue comme inappropriée lors

d’un contrôle d’identité, le public peut recourir aux plateformes de signalement

administrées par les inspections générales de la police et de la gendarmerie nationales, ou

saisir le Défenseur des droits. Ces voies de recours ne sont pas spécifiques aux contrôles

d’identité, mais elles restent peu utilisées dans ce cas précis. Seules quelques centaines de

dossiers sont recensées chaque année. Il faut souligner, et la Cour a pu le vérifier, que ces

dossiers sont effectivement traités.

Mais aujourd’hui, l’IGPN et l’IGGN, chargées notamment du contrôle disciplinaire et

déontologique, ne disposent pas d’une vision globale du respect de la déontologie lors des

contrôles d’identité.

Les dossiers sont tous examinés au cas par cas et les inspections,

souvent, ne savent pas comment le signalement a été traité.

Par ailleurs, les inspections générales ne sont dotées d’aucun outil permettant de

surveiller le caractère discriminatoire ou non des contrôles

. Cette carence est très

pénalisante,

a fortiori

en France où les statistiques ethniques sont interdites. Les inspections

générales devraient être plus proactives et surtout, plus créatives dans ce domaine. Des

études de terrain, menées ensemble par des universitaires et les inspections générales,

pourraient être développées pour répondre à ce besoin.

Il s’agit ensuite, pour renforcer la relation police

-

population, d’améliorer la

transparence

et la redevabilité en matière de contrôles d’identité.

Plusieurs mesures ont été prises par le

Gouvernement pour améliorer la confiance dans les forces de sécurité intérieure. Elles

contribuent à objectiver la pratique des contrôles d’identité, mais elles sont pour l’heure

insuffisantes. Par exemple, le port par les gendarmes et les policiers d’un numéro

d’identification, dit RIO, est loin d’être systématique. En plus, ce numéro reste dans de

nombreux cas, peu visible et peu lisible par les con

trôlés. Le Conseil d’État a d’ailleurs fait le

même constat dans sa décision d’octobre dernier.

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Un autre outil récemment déployé contribue à la transparence de l’action des policiers et

des gendarmes : la caméra-piéton embarquée par les agents de police et de gendarmerie

.

L’utilisation de cet équipement par les policiers et les gendarmes se développe

: chaque

patrouille dispose au moins d’une caméra, les matériels fonctionnent mieux et l’idée qu’un

enregistrement peut aussi être une protection pour le policier ou le gendarme lui-même

commence à se généraliser. Une expérimentation intéressante avait été décidée en 2017 par

le législateur

: elle consistait à enregistrer systématiquement les contrôles d’identité, pour

en établir le nombre et en analyser les mod

alités. Mais cette expérimentation s’est soldée à

l’époque par un échec, en raison des difficultés de déploiement et d’emploi des caméras

elles-mêmes.

La Cour recommande de renouveler cette expérimentation, maintenant que ces caméras

sont suffisamment déployées et fonctionnelle.

En matière de redevabilité, les bonnes pratiques observées au Royaume-Uni pourraient

inspirer la France.

En effet, l’approche générale retenue par les polices britanniques est celle

du

policing by consent,

c’est

-à-dire la recherche

de l’acceptation de son action par la

population. Par exemple, les policiers doivent expliquer oralement la raison d’un contrôle

chaque fois qu’ils en pratiquent un. Pas sûr que ce soit fait tout le temps en France.

Un autre levier pour améliorer la transparence est le renforcement du contrôle du

procureur de la République.

Le rôle du Procureur de la République est en effet central en

matière de contrôle d’identité lorsque ces contrôles interviennent sur sa réquisition.

Permettez-moi de revenir sur le dispositif de la réquisition

: il s’agit d’une autorisation,

signée par le Procureur de la République pour un périmètre et une durée donnés, qui

permet aux forces de sécurité intérieure de procéder à des contrôles d’identité sans avoir à

justifier de soupçon.

Cette autorisation a pour contrepartie une supervision

a priori

et

a posteriori

du Procureur

sur les motifs de la réquisition et sur la mise en œuvre concrète des contrôles effectués

.

Mais cette supervision est fortement limitée : déjà, par le nombre de réquisitions

demandées, ensuite, par la charge de travail des parquets et des magistrats de permanence.

Concrètement, les forces de sécurité sont à l’initiative de la très grande majorité des

demandes de réquisitions. Ces autorisations leur sont presque systématiquement délivrées

par l’autorité judiciaire. Même si depuis quelques années, les procureurs exigent

des

comptes rendus systématiques du déroulé des opérations, leur exploitation est encore

largement perfectible. L’ensemble de la procédure pourrait être

simplifié, pour favoriser la

transparence des contrôles d’identité.

Le rapport préconise notamment de numériser les différents actes liés aux réquisitions,

d’employer des modèles de compte

-

rendu communs et d’assurer un suivi consolidé au

Parquet.