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25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 NANTES cedex 01
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
ASSOCIATION ACCOORD
(Département de la Loire-Atlantique)
Exercices 2018 et suivants
ASSOCIATION ACCOORD
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
UNE GOUVERNANCE ET UNE STRATÉGIE RÉNOVÉES
..............................
9
1.1
Cadre statutaire : des rémunérations des dirigeants à publier
............................
9
1.2
Stratégie
: un projet associatif ajusté en 2020, dont l’évaluation est moins
précise
...............................................................................................................
11
2
UNE MAÎTRISE DES RISQUES À STRUCTURER, AVEC UNE
ATTENTION PARTICULIÈ
RE À L’HONORABILITÉ
DU PERSONNEL
.......
12
2.1
Le dispositif d’ensemble de maîtrise des risques n’est pas suffisamment
opérationnel
......................................................................................................
12
2.2
Un contrôle des incompatibilités d’emploi pour la protection des mineurs
jusqu’alors insuffisant
......................................................................................
14
2.2.1
En accueil de loisirs, des obligations étendues mais un contrôle
interne insuffisant jusqu’au contrôle de la chambre
................................
14
2.2.2
En centres socio-culturels, un cadre légal moins exigeant mais des
activités à risques
....................................................................................
15
2.3
Achats : une logique de performance et de maîtrise des risques à
développer
........................................................................................................
16
2.3.1
Une fonction achat à structurer dans une logique de performance
.........
16
2.3.1.1
Une situation vis-à-vis de la
commande publique qui n’a pas été expertisée
par l’association
......................................................................................................
16
2.3.1.2
Une organisation de la fonction achats peu structurée
...........................................
19
2.3.2
Une mise en concurrence du commissaire aux comptes à opérer
pour une meilleure maîtrise des risques
..................................................
21
3
ACCUEIL DE LOISIRS : UNE DÉLÉGATION À MIEUX PILOTER EN
MATIÈRE DE QUALITÉ DE SERVICE
.............................................................
22
3.1
Une DSP reconduite à chaque échéance
..........................................................
22
3.1.1
Une DSP 2018-2022 globalement équilibrée sur le plan financier
malgré la crise sanitaire
...........................................................................
22
3.1.2
Une DSP 2023-2024 dont le calendrier est coordonné avec celui du
marché du périscolaire
............................................................................
27
3.2
Qualité de service : des indicateurs à redéfinir
.................................................
31
3.2.1
Un rapport annuel trop descriptif et centré sur des indicateurs de
fréquentation
............................................................................................
31
3.2.2
Un suivi des réclamations insuffisant
......................................................
32
3.2.3
Un pilotage de l’encadrement à renforcer
...............................................
33
3.2.3.1
Un nombre global d’enfants par animateur qui respecte les plafonds
réglementaires mais qui se situe en dessous de la cible de la DSP
.........................
33
3.2.3.2
Une ancienneté des animateurs en baisse
...............................................................
34
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
3.2.3.3
Une mise en œuvre du dispositif «
colos apprenantes » insuffisamment
suivie
35
3.2.4
Une gestion des réservations et des désistements peu optimale pour
les usagers et pour l’allocation des places
...............................................
36
3.2.4.1
Une gestion des réservations peu souple, qui ne permet pas de remettre à
disposition les places tardivement annulées
...........................................................
36
3.2.4.2
Une montée des désistements des usagers qui appelle une réflexion sur son
meilleur encadrement
.............................................................................................
37
3.3
Une fréquentation inférieure aux objectifs
.......................................................
40
3.3.1.1
Une fréquentation globale inférieure à la cible de la DSP de 2018 à 2022
............
40
3.3.1.2
Une fréquentation structurellement inférieure à la cible pour les adolescents
.......
41
3.3.1.3
Une fréquentation en baisse des usagers au quotient familial faible
......................
42
4
CENTRES SOCIO-CULTURELS
: UNE VISION D’E
NSEMBLE À
RENFORCER
........................................................................................................
44
4.1
Une activité
structurée principalement par la convention d’objectifs et de
moyens avec la Ville de Nantes
.......................................................................
44
4.1.1
La convention 2017-2022 avec la ville de Nantes
..................................
44
4.1.1.1
Un modèle économique plus précaire que celui de la DSP, mais moins
dépendant de la ville de Nantes
..............................................................................
44
4.1.1.2
Un nombre d’usagers inscrits en hausse, mais une fréquentation
hebdomadaire par usager en baisse
........................................................................
47
4.1.2
La convention 2023-2027 avec la ville de Nantes
..................................
50
4.1.2.1
Une subvention en nette hausse, pour financer des actions nouvelles précises
et compenser l’évolution spontanée de la masse salariale
......................................
50
4.1.2.2
Des risques juridiques de distorsion de concurrence et de requalification en
contrat de la commande publique
...........................................................................
50
4.2
La référence au contrat d’engagement républicain pourrait être inscrite
dans les relations d’Accoord avec d’autres associations
..................................
52
5
UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE, MAIS
FORTEMENT DÉPENDANTE DE LA VILLE DE NANTES
............................
55
5.1
Une évolution du principal poste de charges en grande partie financée
par la ville de Nantes
........................................................................................
55
5.2
Évolution des produits : une baisse de la fréquentation depuis 2020 aux
effets financiers limités
....................................................................................
57
5.3
Un résultat négatif depuis 2020 mais qui se redresse
.......................................
58
5.4
La trésorerie reste à un niveau pe
rmettant la continuité de l’exploitation
.......
60
ASSOCIATION ACCOORD
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion
de l’association «
Accoord ». Depuis sa création en 1985, l
’association
assure
deux missions principales : la gestion de centres de loisirs et de vacances en direction des
enfants (de 3 à 11 ans) et des jeunes (12 à 15 ans) ; la gestion de centres socio-culturels,
d’accueil, et d’animation des quartiers. Le contrôle des comptes par
la chambre a porté sur les
années 2018 à 2022, celui de la gestion de 2018 à la période la plus récente.
Une gouvernance et une stratégie rénovées
Depuis le dernier contrôle de la chambre en 2011, le rôle de la ville de Nantes a été
réduit au sein des ins
tances de gouvernance, ce qui permet à l’association de disposer d’une
autonomie institutionnelle plus importante. Toutefois, la ville dispose encore de particularités
statutaires qui en font un membre prépondérant, en lien avec son statut de premier financeur.
La délégation de l’ensemble des pouvoirs du président au directeur général en 2018 et 2022
n’est pas prévue par les statuts et est contraire au règlement intérieur.
Elle a été régularisée à la
suite du présent contrôle.
Le projet associatif est régulièrement redéfini et adopté par les instances de
gouvernance. Son suivi a toutefois perdu en précision depuis 2018 et son objet s’est élargi à un
nouveau champ (l’alimentation) assez éloigné du cœur d’activité historique de l’association.
Une maîtrise des risques à structurer, notamment en matière
d’honorabilité du personnel
Au moment du contrôle,
l’association n’avait pas encore mis en place de contrôle
interne efficace pour la
vérification des antécédents judiciaires du personnel affecté à l’accueil
colle
ctif des mineurs, le fichier du personnel n’étant pas croisé avec celui des déclarations au
titre des antécédents. Le nouveau dispositif de contrôle interne, consécutif au présent rapport
de la chambre,
devra être mis en œuvre tous les 15 jours, par croise
ment de fichiers, comme
l’association en a pris l’engagement en réponse aux observations provisoires.
Le contrôle de l’honorabilité du personnel doit être étendu, selon des modalités
adaptées, aux activités des centres socio-culturels qui présentent des risques similaires, comme
l’association en a pris l’engagement en réponse aux observations provisoires.
Le contrôle de la probité n’est pas suffisamment structuré à l’Accoord
; il devrait être
formalisé et systématisé. Il devrait surtout
s’inscrire dans le
cadre d’un véritable contrôle interne
financier qui fait défaut à ce jour, malgré la surface financière significative de l’association
(30
M€ de budget).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
L’organisation des achats de l’association n’est pas suffisamment structurée, ce qui ne
lui permet
pas d’en assurer pleinement la performance ni d’en maîtriser les risques juridiques.
La constitution d’un service des achats
devrait
être l’occasion d’en formaliser les procédures
afin de respecter les grands principes de la commande publique, dont le cadre constitue une
référence utile compte tenu des caractéristiques de l’association. Les prestations les plus
importantes doivent être plus systématiquement mises en concurrence, du point de vue de la
performance comme de la maîtrise des risques, s’agissant
notamment de la prestation de
commissariat aux comptes.
Accueil de loisirs : une délégation à mieux piloter en matière de
gestion des réservations et de qualité de service
L’équilibre économique de la délégation de service public (DSP) a été modifié par
la
crise sanitaire. Les prises en charge de coûts supplémentaires par la ville de Nantes ont été
compensées par la baisse automatique de la part de sa contribution dépendant de la
fréquentation. Compte tenu de la crise sanitaire, les pénalités pour fréquentation inférieure à la
cible ont été annulées en 2020 et 2021, pour des montants théoriques conséquents. À la suite
de l’instruction de la chambre, le rapport du délégataire pour 2022 intègre pour la première fois
un indicateur de productivité. Cette démar
che doit encore être complétée par d’autres
indicateurs de contrôle de gestion.
La gestion des réservations n’est pas optimisée, ce qui ne permet pas de compenser la
hausse des désistements des usagers. Compte tenu des coûts liés aux places perdues et aux
risques liés à une hausse des surréservations (places offertes au-delà de la cap
acité d’accueil),
l’association et la ville de Nantes gagneraient à engager une réflexion sur des mesures
permettant de réduire les désistements. L’évolution de l’outil de réservation
e-service
apparaît
prioritaire afin de pouvoir remettre à disposition les places tardivement annulées. Une réflexion
sur les conséquences de la réservation à l’année serait aussi à engager. L’information des
usagers sur le coût réel de leur désistement tardif et sans motif constituerait une mesure facile
à mettre en œuvre et r
elativement consensuelle. Une réflexion pourrait utilement être engagée
sur une sur-tarification désincitative au désistement tardif sans motif, qui pourrait tenir compte
du quotient familial, à l’instar de nombreuses autres collectivités comparables. En r
éponse aux
observations provisoires, l’association et la ville de Nantes ont fait part de travaux visant à
prendre en compte les difficultés de gestion des réservations, à travers une amélioration de
l’outil informatique et l’engagement d’une réflexion sur
la pénalisation des désistements non
justifiés.
La part des usagers aux revenus les plus faibles a nettement diminué, malgré des
mesures tarifaires particulièrement incitatives. La rigidité du système de réservation à l’année
a pu jouer un rôle dans cette évolution.
Le suivi de la qualité du service est nettement insuffisant, notamment au regard des
prescriptions de la DSP. Une exploitation des données relatives aux contacts et réclamations,
combinée à une enquête annuelle de satisfaction permettraient de
s’aligner sur les meilleures
pratiques des services publics locaux en la matière. En réponse aux observations provisoires,
l’association s’est engagée à améliorer son suivi des réclamations et à mener des enquêtes de
satisfaction des usagers.
ASSOCIATION ACCOORD
6
Les taux d’e
ncadrement restent globalement supérieurs aux normes réglementaires et
aux cibles de la DSP. La nouvelle DSP a revu à la baisse le niveau d’encadrement, ce qui
pourrait permettre des gains d’efficience. L’ancienneté des animateurs a davantage baissé sur
la
période que celle du personnel de l’association, traduisant une rotation de ce type de
personnel en lien avec les difficultés de recrutement dans cette filière. Un meilleur suivi de la
mise en œuvre des conventions avec les tiers semble nécessaire, afin q
ue les conditions des
financements attribués soient bien respectées, notamment pour les « colos apprenantes ».
Centres socio-culturels :
une vision d’ensemble à renforcer
Le modèle économique des centres socio-culturels est plus précaire que celui de la DSP
en raison
d’une moindre indexation
, mais la dépendance à la ville de Nantes est moins forte, du
fait d’une plus grande pluralité de financeurs.
Si l’analyse qualitative est particulièrement importante pour les centres
socio-culturels,
l’analyse quantitative à l’échelle de l’Accoord et sur plusieurs années gagnerait à être
développée
, en cohérence avec le choix d’un opérateur unique
. Elle permettrait notamment de
mieux situer l’évolution de la fréquentation des centres des quartiers prioritaires d
e la politique
de la ville, le taux d’usagers inscrits étant plus faible que la moyenne dans certains de ces
quartiers.
L’imbrication des relations conventionnelles avec la ville de Nantes pourrait comporter
des risques juridiques, de distorsion de concurrence et de requalification de sa convention de
subvention. L’Accoord devra veiller à maintenir une séparation des financements de ses deux
activités afin de ne pas bénéficier d’un avantage à travers la subvention des centres
socio-culturels qui la favorise
pour l’obtention de la DSP des centres de loisirs. La définition
de nouvelles prestations très précises et la prise en charge de l’évolution de ses coûts, prévues
dans la dernière convention pour l’évolution spontanée de sa masse salariale, pourrait
contr
ibuer à l’apparenter à un contrat de la commande publique, si cette tendance se poursuivait.
Compte tenu des risques associés aux partenariats et aux mises à disposition de locaux
à une autre association, la référence au contrat d’engagement républicain permet d’objectiver
les critères de décision, a fortiori s’agissant de locaux que la ville de Nantes met à disposition
de l’Accoord.
Une situation financière satisfaisante, mais fortement dépendante de
la ville de Nantes
L’évolution des dépenses de personnel
est en grande partie prise en charge par la ville
de Nantes, à travers les mécanismes d’indexation de la délégation de service public et une prise
en compte de l’évolution spontanée de la masse salariale (glissement vieillesse technicité) dans
la nouvelle
convention d’objectifs.
La baisse de la fréquentation a très peu affecté la dynamique des produits, les
subventions publiques ayant été globalement maintenues, notamment du fait de la crise
sanitaire.
La situation financière de l’association s’est dégrad
ée depuis 2018, sans pour autant
menacer la continuité de l’exploitation. Le résultat, après s’être dégradé en 2020
-21 du fait de
la crise sanitaire, commence à se redresser en 2022. Pour l
’année 2023
, ce début de
redressement doit encore se confirmer.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(Accoord) : Publier la rémunération des trois plus hauts
cadres dirigeants, conformément à l’art. 20 de la loi n° 2006
-586 du 23 mai 2006.
Recommandation n° 2.
(Accoord) :
Conformément à l’engagement de l’association,
mettre en œuvre tous les quinze jours le croisement des fichiers du personnel et de
déclaration d’honorabilité afin de mieux protéger
les mineurs (art. L. 133-6 code de
l’action sociale et des familles).
Recommandation n° 3.
(Accoord) :
En dehors de l’accueil collectif de mineurs,
élargir la vérification du bulletin n° 3 du casier judiciaire aux personnes recrutées avant
le 1
er
mars
2021, aux CDD et aux bénévoles, pour les activités d’encadrement de
mineurs.
Recommandation n° 4.
(Accoord) : Organiser un service « achats
», mettant en œuvre
une nomenclature interne pour évaluer le montant annuel des besoins par type de
prestation, sur le fondement d’un guide d’achats, en respectant les principes de liberté
d’accès, de transparence des procédures et d’égalité de traitement des candidats.
Recommandation n° 5.
(Accoord, ville de Nantes) : Étudier le développement de
groupements de commandes, notamment avec la ville de Nantes.
Recommandation n° 6.
(Accoord) : Mettre en concurrence le prochain mandat de
commissaire a
ux comptes, en prenant en compte l’intérêt d’une rotation des mandats
du point de vue de la maîtrise des risques.
Recommandation n° 7.
(Accoord) : Rendre compte dans le rapport du délégataire de
la qualité de service à travers un suivi des contacts et réclamations des usagers ainsi
qu’au moyen d’une enquête annuelle de satisfaction menée auprès des familles.
Recommandation n° 8.
(Accoord, ville de Nantes) : Finaliser la convention
d’utilisation d’
e-service
fixant
des engagements de disponibilité, d’adaptabilité de
l’outil et les modalités de financement des évolutions, permettant notamment de
débloquer les places annulées tardivement.
Recommandation n° 9.
(Accoord, ville de Nantes) : Informer les usagers du coût
engendré pour la collectivité par les désistements tardifs sans motif et engager une
réflexion sur une sur-tarification, tenant compte du quotient familial.
Recommandation n° 10.
(Accoord) : Faire du respect des principes du contrat
d’engagement républicain une condition pour les partenariats et les mises à disposition
de locaux à d’autres associations dans les centr
es socio-culturels.
ASSOCIATION ACCOORD
8
INTRODUCTION
Présentation de l’association
L’association
« Accoord », association déclarée relevant de la loi du 1
er
juillet 1901,
créée en 1985 à l’initiative de la ville de Nantes, a pour objet de «
développer une action
éducative, sociale et culturelle pendant le temps libre sur le territoire de la ville de Nantes »
1
.
Sa dénomination a évolué au fil des modifications de statuts, successivement dénommée
«
agence de concertation pour l’animation socio
-éducative et le soutien à la vie associative »
(1985), puis « agence municipale pour la réalisation d’activités éducatives, sociales et
culturelles » (2004), puis « Accoord » (2012).
Elle assure
aujourd’hui deux missions principales :
la gestion par délégation de service public (DSP) de centres de loisirs et de vacances en
direction des enfants (de 3 à 11 ans) et des jeunes (12 à 15 ans) ;
la gestion (par convention d’objectifs) de centres socio
-
culturels, d’accueil, et
d’animation des quartiers
.
En 2022, l’association emploie 953 salariés (463 ETP), dont 609 en CDI. Elle s’appuie
en outre sur environ 1 300 bénévoles. Le total de ses dépenses en 2022 est de 30,2
M€.
Elle gère 40 accueils de loisirs et 18 espaces ados. L’accueil de loisirs et les s
éjours de
vacances pour les enfants de 3 à 15 ans font l’objet d’une délégation de service public En 2022,
l’association a géré 3
000 places de centres de loisirs et 1 700 places de séjours de vacances,
représentant une offre de 203 484
journées/enfant. L’
association gère aussi 22 centres
socio-culturels fréquentés par 600
enfants au titre de l’accompagnement à la scolarité,
1 100 personnes pour les espaces multimédia, 610 adultes pour les ateliers de français,
5000 personnes pour les bibliothèques et 2000 pour les activités de loisirs.
L’activité de centres de loisirs, dans le cadre de la DSP est prépondérante dans l’activité
de l’association, représentant 71
% de ses dépenses en 2021.
Graphique n° 1 :
Répartition des dépenses entre les centres de loisirs et les centres socio-culturels
Source
: CRC d’après comptes analytique des rapports annuels de la CVO
1
Statuts en vigueur (version du 4 juillet 2022).
centres
socioculturels
DSP centres de
loisirs
2018
2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
Procédure du contrôle
La chambre est compétente pour contrôler les comptes et la gestion de l’association sur
le fondement de l’article L.
211-8 du code des juridictions financières. Pour la gestion, le
contrôle a porté sur les années 2018 et suivantes et, pour les comptes sur les exercices 2018 à
2022, les comptes 2022 ayant été approuvés par
l’assemblée générale du 7 juin 2023.
Le contrôle a été notifié le 27 janvier 2023. Un entretien de début de contrôle a eu lieu
avec les présidents successifs et le directeur général le 14 févier 2023. Des entretiens ont eu
lieu avec les trois directeurs généraux adjoints et leurs équipes. Des visites de centres de loisirs
et de centre socio-culturel ont été effectuées, dans un quartier prioritaire de la politique de la
ville (Bellevue). Des entretiens ont eu lieu avec le service départemental de la jeunesse et des
sports et avec la direction de l’éducation de la ville de Nantes. L’ent
retien de fin de contrôle
s’est tenu le 8 juin 2023 avec les présidents successifs et le directeur général. La chambre a
délibéré le 29 juin 2023 ses présentes observations provisoires, qui ont été communiquées le
10 juillet 2023 aux présidents successifs
de l’association, à la maire de la Ville de Nantes et au
chef du service départemental à la jeunesse, à l’engagement et aux sports. La réponse de ce
dernier a été reçue le 3 août, celle du président de l’association le 31 août et celle de la maire
de Nantes le 4 septembre. La chambre a délibéré le 21 septembre 2023 le présent rapport
d’observations définitives.
1
UNE GOUVERNANCE ET UNE STRATÉGIE RÉNOVÉES
1.1
Cadre statutaire : des rémunérations des dirigeants à publier
L’association est constituée de quatre
types de membres siégeant chacun dans un
collège
à l’assemblée générale :
-
membre de droit : la « ville de Nantes », qui dispose de 106 voix sur les 309 du total, ce qui
lui permet de constituer une minorité de blocage, les résolutions d’assemblée générale
extraordinaire, compétente pour modifier les statuts, ne pouvant être adoptées qu’à une
majorité des deux tiers ;
-
membres des assemblées d’équipement
: 200 voix ;
-
personnalités qualifiées : trois personnes physiques proposées par le membre de droit :
trois voix ;
-
représentants des financeurs : collège uniquement consultatif.
Le conseil d’administration est constitué de 22 membres
:
-
quatre proposés par le conseil municipal de la Nantes, qui disposent de huit voix ;
-
quinze administrateurs issus du collège des
assemblées d’équipement
;
-
trois administrateurs issus du collège des personnalités qualifiées.
Le conseil d’administration
dispose de pouvoirs spécifiques, qui ne peuvent être
délibérés qu’en présence des administrateurs de la ville de Nantes
: nomination et révocation
du directeur général, vote des budgets, recours aux emprunts et décisions en matière
immobilière.
ASSOCIATION ACCOORD
10
Depuis le dernier contrôle de la chambre, en 2011, les statuts ont été réformés à deux
reprises, en 2012 et 2022, notamment pour réduire la place de la ville de Nantes. Alors que la
ville disposait de la majorité au conseil d’administration avant 2012, elle a désormais 8 voix
sur 22, les représentants d’équipement sont passés de 12 à 15 en 2022. Plusieurs raisons ont
amené à cette évolution :
-
l
a volonté de laisser davantage de place au collège des représentants d’équipements, quatre
centres socio-culturels ayant été créés depuis 2012 ;
-
l’application d’une recommandation de la Haute Autorité de la transparence de la vie
publique invitant la ville de Nantes à que ce que les élus en charge de la Délégation de
service public et de la Convention d’objectifs ne siègent plus au sein du conseil
d’administration, avec voix délibérative, pour prévenir les conflits d’intérêt. En 2022, le
nombre de représentants passe ainsi de huit à quatre titulaires et quatre suppléants.
En 2022, un quatrième collège, des financeurs, a été créé. Aux côtés de la ville de
Nantes, le département de la Loire-Atlantique a désigné deux membres parmi ses élus. La CAF
de la Loire- Atlantique - pourtant deuxième financeur -
n’a pas souhaité, pour le moment,
répondre à cette proposition. Ce collège est consultatif et ne dispose pas de mandat ni à
l’assemblée générale, ni au conseil d’administration.
Le rôle des membres du bureau n’est
pas défini dans les statuts, qui renvoient au
règlement intérieur. Ces fonctions sont identifiées dans l’article 6 du règlement intérieur, qui
prévoit notamment que le président du conseil d’administration ne peut être issu du collège de
la Ville de Nantes. Depuis juillet 2022, le président est Laurent Hugot. Il a succédé à
Michèle Guillossou qui a exercé cette fonction de juillet 2018 à juillet 2022. Le directeur
général est Mathias Cadot depuis janvier 2019, il a succédé à Philippe Delplanque, en poste de
2011 à février 2018.
Les différentes instances (assemblée générale, conseil d’administration, bureau) se sont
tenues régulièrement sur la période contrôlée, leurs réunions ont donné lieu à des
procès-
verbaux détaillés. Le dépôt des comptes de l’association au titre de l’année 2020 s’est
néanmoins fait légèrement au-
delà du délai de trois mois après l’assemblée générale
2
. Le
rapport du commissaire aux comptes est incomplet chaque année depuis 2011. Il ne comporte
pas la rémunération des trois plus hauts
cadres dirigeants, prévue par l’article 20 de la loi
n° 2006-
586 du 23 mai 2006 relative à l’engagement associatif
3
.
Tableau n° 1 :
Rémunération brute agrégée des trois plus hauts cadres dirigeants salariés
année
2018
2019
2020
2021
2022
montant global
193
855€
223
703€
232
212€
232
343€
238
164€
Source : Accoord
2
Assemblée générale le 23 septembre 2021, dépôt des comptes enregistré le 3 janvier 2022.
3
«
Les associations dont le budget annuel est supérieur à 150 000 € et recevant une ou plusieurs subventions de
l'État ou d'une collectivité territoriale dont le montant est supérieur à 50 000 € doivent publier chaque année dans
le compte financier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés ainsi que leurs
avantages en nature. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
La rémunération des trois plus hauts dirigeants, tant en niveau qu’en progression
4
, ne
semble pas manifestement excessive, notamment compte tenu de l’ancienneté des personnels
5
et de la taille de l’association. Cette dernière devra toutefois veiller à communiquer ces données,
ainsi que les éventuels avantages en nature, dans le compte financier, conformément à la loi.
En réponse aux observations provisoires, le président de l’Ac
coord indique
«
qu’une évolution
sera effectuée en ce sens dans la publication des comptes financiers à partir de 2024 ».
La
chambre prend acte de cet engagement.
Les 8 novembre 2018 et 4 juillet 2022, le président a délégué l’ensemble de ses pouvoirs
au directeur général
6
. Le règlement intérieur prévoit pourtant que le président ne peut déléguer
qu’une partie de ses pouvoirs
7
. Les délégations de pouvoirs de 2018 et 2022 sont donc
irrégulières, ce qui présente un risque juridique pour l’association, notamme
nt au regard des
règles d’engagement de la dépense
8
. En réponse aux observations provisoires, l’association a
joint une nouvelle délégation de pouvoirs signée, qui détaille les pouvoirs délégués, sans les
couvrir tous, ce qui est désormais conforme au règlement intérieur. Selon la chambre il serait
préférable que le principe de la délégation des pouvoirs du président soit prévu par les statuts
de l’association.
Recommandation n° 1.
(Accoord) : Publier la rémunération des trois plus hauts cadres
dirigeants, conformément à l’art.
20 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006.
1.2
Stratégie
: un projet associatif ajusté en 2020, dont l’évaluation est
moins précise
L’Accoord a renouvelé son projet associatif lors d’un congrès en mars 2016. Ce projet,
intitulé « Ambitions », couvrait 10 domai
nes : la continuité éducative, l’implication dans la vie
locale, l’intergénérationnel, l’engagement, l’égalité, l’économie sociale et solidaire, l’action
culturelle et l’appropriation des espaces numériques, la participation à la vie associative et le
centre socio-
culturel. En 2018, un travail d’évaluation du projet associatif a été réalisé posant
les axes d’amélioration à conduire et une méthode de travail conduisant à un nouveau projet en
2020.
En mars 2020, ce travail a été interrompu par le premier con
finement dû à l’état de crise
sanitaire (Covid-
19), qui a amené l’Accoord à repenser son projet associatif. Ce nouveau projet,
intitulé « Les essentiels
», a été adopté par l’assemblée générale du 23 septembre 2021, il couvre
les neuf thématiques suivantes : Égalité et vivre ensemble, Numérique, Solidarité, Transition
écologique, Alimentation et santé, Education et co-éducation, Culture, Participation et
Partenariat.
4
similaire à celle de la masse salariale de l’association.
5
Qui majore la rémunération, conformément à la convention collective.
6
Délégation du 4 juillet 2022 : «
l’ensemble de ses prérogatives qu’il détient en sa qualité de président l’association
sur l’ensemble de la gestion et de l’administration d’Accoord
».
7
Article 6.3. : « le président peut déléguer une partie de ses pouvoirs, au directeur général, après en avoir informé
le conseil d’administration
».
8
L’art. L.
131-
13 3° du code des juridictions financières réprime le fait d’engager une dépense, sans en avoir le
pouvoir ou sans avoir reçu délégation à cet effet.
ASSOCIATION ACCOORD
12
La principale différence consiste en l’ajout du thème «
alimentation et santé ». La
périod
e des confinements a conduit l’Accoord à faire de la distribution alimentaire. Cette
activité, qui n’est pas au cœur de son objet associatif pourrait concurrencer l’action des
associations spécialisées dans ce domaine. Avec la fin des confinements la distribution
alimentaire n’est plus assurée directement par l’Accoord mais par une association
qu’elle
soutient largement : le Marché associatif de Bellevue, qui organise des distributions dans un
centre socio-
culturel de l’Accoord. En réponse aux observations provisoires, l’association
indique que
«
l’objet n’est pas de prendre la place d’associations spécialisées dans la
distribution alimentaire mais d’agir sur un axe plus social et éducatif
».
Un bilan d’étape du nouveau projet associatif a été réalisée pour l’année 2021. Cette
évaluation est moins précise que celle réalisée en 2018, il s’agit davantage d’une recension des
actions passées et à venir. À la différence de l’évaluation de 2018, il n’y a pas d’analyse des
points forts et faibles, ni d’indicateur d’
avancement par sous-
thématique. L’association
gagnerait à renforcer le caractère évaluatif de ses bilans d’étape afin de permettre une évaluation
finale qui repose sur une méthode globale, prédéfinie et partagée.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le rôle de la ville de Nantes a été réduit au sein des instances de gouvernance, ce qui
permet à l’association de disposer d’une autonomie institutionnelle plus importante. La ville
de Nantes dispose toutefois encore de dispositions statutaires spécifiques qui en font un membre
prépondérant, en lien avec son statut de premier financeur. La délégation de l’ensemble des
pouvoirs du président au directeur général en 2018 et 2022 est contraire au règlement
intérieur. Une nouvelle délégation, conforme au règlement intérieur, a été produite en réponse
aux observations provisoires. La rémunération des dirigeants reste à publier.
Le projet associatif est régulièrement redéfini et adopté par les instances de
gouvernance. Son suivi a toutefois perdu en précision depui
s 2018 et son objet s’est élargi à un
nouveau champ (l’alimentation), assez éloigné du cœur d’activité historique de l’association.
2
UNE MAÎTRISE DES RISQUES À STRUCTURER, AVEC UNE
ATTENTION
PARTICULIÈRE
À
L
HONORABILITÉ
DU
PERSONNEL
2.1
Le dispositif d’ensemble de maîtrise des risques n’est pas suffisamment
opérationnel
En 2022, l’association a élaboré un système de management de la sûreté qui se traduit
par un projet de cartographie des processus, en cours de finalisation en 2023. Si la démarche
est positive,
elle est toutefois tardive au regard de la taille de l’association et de son ancienneté.
La carte des processus est encore trop générale et pas assez reliée à des procédures effectives
de contrôle interne. Par exemple, si le risque de défaut de moralité d
es personnels à l’entrée
dans l’entreprise est identifié, il n’est pas relié à un indicateur pertinent qui serait le nombre
d’écarts entre le fichier du personnel et celui du logiciel de contrôle de l’honorabilité.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
La démarche de déploiement de la maîtrise des risques est à mener à son terme en
privilégiant une approche plus opérationnelle, en lien avec des procédures et des indicateurs de
résultat plus systématiquement complétés. En cas d’insuffisance, elle doit conduire, comme par
exemple sur le contrôle
de l’honorabilité du personnel,
à instaurer de nouvelles procédures plus
efficaces, garantissant une meilleure maitrise des risques principaux.
La chambre a examiné le Grand livre comptable (années 2018 à 2021) pour vérifier
qu’aucun achat n’a été effectué
à une société au nom d’un des trois présidents successifs, du
directeur
général,
des
trois
directeurs
généraux
adjoints
et
du
responsable
des
approvisionnements, ou présentant la même adresse que leur adresse personnelle, lorsque
celle-ci est disponible.
Or ce type de contrôle n’est pas réalisé par l’Accoord, qui n’a pas
formalisé de véritable contrôle interne financier. Il n’existe pas non plus de procédure écrite et
vérifiée de contrôles des ajouts de relevés d’identité bancaire. En réponse aux observati
ons
provisoires, l’association indique «
qu’
un croisement des RIB fournisseurs sera effectué
régulièrement sur la base d’un croisement du fichier fournisseurs et du fichier adresse RH
». La
chambre prend acte de cet engagement.
Les remboursements de frais des trois présidents successifs, du directeur général et des
trois directeurs généraux adjoints ont été vérifiés à partir du Grand livre comptable (années
2018 à 2021). L’Accoord a déterminé des plafonds de remboursement de frais et organise un
contrôle par le responsable hiérarchique. Le niveau des frais se situe à des niveaux comparables
à ceux de la fonction publique
9
.
Le contrôle de la probité n’est pas suffisamment structuré à l’Accoord
; il devrait être
formalisé et systématisé. Cette démarche
pourrait s’appuyer sur les recommandations de
l’agence française anticorruption
10
. Elle doit s’inscrire dans le cadre d’un véritable contrôle
interne financier, qui fait défaut à ce jour, malgré la surface financière significative de
l’association (30
M€ de
budget).
Afin de suivre les progrès dans le déploiement de la démarche de maîtrise des risques,
la création, par le conseil d’administration, d’un comité
ad hoc
pourrait être utile. Ce comité
d’audit ne doit pas comprendre de membres de la direction, car
ils sont chargés de la mise en
œuvre et ne peuvent s’autoévaluer. Les membres de la direction peuvent en revanche présenter
leurs travaux au comité et lui rendre compte de la prise en compte de ses demandes. Ce comité
devrait comprendre, outre des membres
du conseil d’administration, une ou plusieurs personnes
extérieures à l’association. À ce titre, d’anciens membres du conseil d’administration ou de
comités des risques d’autres institutions pourraient présenter un profil adéquat. En réponse aux
observatio
ns provisoires, l’association indique que
« son comité de pilotage de la sûreté
pourrait s’étendre sans difficulté à des membres du conseil d’administration ou à des personnes
qualifiées externes pour s’approcher des préconisations faites dans le rapport
».
La chambre
considère qu’u
ne telle évolution serait positive,
et qu’elle pourrait s’étendre à l’ensemble de la
maîtrise des risques.
9
20 € pour les repas, 60 € pour l’hébergement, 90 € pour l’hébergement à Paris
10
ASSOCIATION ACCOORD
14
2.2
Un contrôle des incompatibilités d’emploi pour la protection des
mineurs
jusqu’alors
insuffisant
2.2.1
En accueil de loisirs, des obligations étendues mais un contrôle interne
insuffisant
jusqu’au contrôle de la chambre
L’article L.
133-
6 du code de l’action sociale et des familles prévoit un contrôle des
antécédents judiciaires des personnes participant aux accueils collectifs de mineurs. La loi du
7 février 2022 relative à la protection des enfants a renforcé ce contrôle, notamment en
élargissant la liste des infractions emportant incapacité et en prévoyant que ce contrôle s’exerce
quelle que soit la nature et la durée de leur in
tervention, qu’ils l’exercent de façon permanente,
occasionnelle ou bénévolement.
Le contrôle se fait via un téléservice (TAM) opéré par le service départemental à la
jeunesse, à l’engagement et aux sports (SDJES), service déconcentré de l’État. La
déclaration
d’un nouveau salarié est de la responsabilité du directeur de centre de loisirs. Il n’existe
toutefois pas de dispositif de contrôle interne permettant de garantir l’exhaustivité des
déclarations. Seules des vérifications ponctuelles et partiel
les sont réalisées. L’Accoord indique
ainsi
«
qu’un contrôle annuel est effectué pour chaque centre à partir de l’organigramme CDI
du centre, à la rentrée ».
Nonobstant ce contrôle, limité à une vérification annuelle
malgré la
rotation importante du personnel - et aux seuls CDI - malgré le nombre élevé de CDD - le
présent contrôle de la chambre a identifié 10 salariés en CDI non déclarés dans le logiciel TAM,
dont trois animateurs d’activité.
Le fichier du personnel n’a pas été croisé par l’Accoord, ni pa
r le service départemental
de la jeunesse, avec celui des personnes déclarées dans le logiciel TAM. Le présent contrôle de
la chambre a identifié 30 salariés dans le fichier du personnel affectés à l’accueil de mineurs
qui n’ont pas été déclarés dans le fichier de contrôle d’honorabilité. Parmi ces salariés on
compte 11 animateurs d’activité, directement en contact avec les mineurs. Un tel contrôle
d’appariement entre les fichiers est pourtant relativement aisé à mettre en place de façon
semi-automatisée. I
l permettrait en outre de corriger les erreurs de saisie dans l’un des deux
fichiers sur une information importante comme la date de naissance. Le présent contrôle de la
chambre a ainsi identifié 12 erreurs de date de naissance.
Le contrôle du SDJES est très ponctuel, ciblé sur les séjours. Il ne peut se substituer à
la mise en place d’une véritable contrôle interne au sein de l’association. Ses résultats confortent
néanmoins le besoin de fiabiliser ce processus. En effet, chacun des trois rapports de visite du
SDJES réalisés durant la période contrôlée (2018-2022) comporte une mention de problèmes
de déclaration des intervenants :
-
« les
animateurs déclarés sur la fiche complémentaire n’étaient pas ceux présents sur
place. »
11
;
-
« la déclaration auprès des s
ervices de l’État n’a pas été correctement réalisée
»
12
;
-
« les intervenants ponctuels doivent être inscrits sur la fiche complémentaire par
l’organisateur afin de vérifier qu’ils ont le droit d’encadrer des mineurs
(ex : animateurs
attachés à l’association
prestataire pour le cirque »
13
.
11
SDJES, rapport de contrôle, 26 août 2020.
12
SDJES, rapport de contrôle, 18 août 2021.
13
SDJES, rapport de contrôle, 19 juillet 2022
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
À la suite de l’identification de salariés non déclarés par la chambre dans les fichiers
du mois de mars 2023, l’Accoord a procédé à un contrôle approfondi et a régularisé le
4 mai 2023 la situation de 13 salariés qui restai
ent concernés à cette date par l’obligation. On
peut noter la présence de deux CDI et d’un CDD annualisé ainsi que de cinq animateurs
d’activité. En conséquence, l’Accoord a modifié sa procédure de vérification des déclarations
d’honorabilité, conformément
aux préconisations de la chambre, en prévoyant désormais un
croisement des fichiers de ressources humaines et d’honorabilité (TAM) tous les 15 jours. En
réponse aux observations provisoires, l’Accord confirme la mise en œuvre de ce contrôle et
indique qu’
elle «
met à l’étude la faisabilité d’une semi
-automatisation du rapprochement des
fichiers informatiques ». La chambre prend acte de cet engagement.
Recommandation n° 2.
(Accoord) :
Conformément à l’engagement de l’association,
mettre en œuvre tous les quinze jours le croisem
ent des fichiers du personnel et de
déclaration d’honorabilité afin de mieux protéger les mineurs (art.
L. 133-6 code de
l’action sociale et des familles).
2.2.2
En centres socio-culturels, un cadre légal moins exigeant mais des activités à
risques
En dehors des
contrôles prévus à l’article L.
133-
6 du code de l’action sociale et des
familles pour l’accueil collectifs de mineurs, l’Accoord n’a pas d’obligation de contrôle de
l’honorabilité de ses salariés. Pourtant, il existe des activités de l’association hors d
e ce champ
qui impliquent l’encadrement de mineurs. La présence d’adultes en contact direct avec des
enfants dans le cadre des activités des centres socio-
culturels s’observe principalement sur
l’accompagnement à la scolarité et très ponctuellement sur l’accueil et l’animations des
ludothèques ou quelques ateliers de pratiques sportives et culturelles. Depuis le 1
er
mars 2021,
l’Accoord demande à tout personnel embauché en CDI non soumis à l’obligation de déclaration
sur l’applicatif TAM, de fournir lors de
la signature de son contrat de travail, le bulletin
numéro 3 de son casier judiciaire.
Bulletin n° 3 du casier judiciaire
Le bulletin n° 3 est celui au contenu le plus restreint. Il comporte uniquement les
condamnations les plus graves, à savoir : condamnations pour crimes et délits
supérieures à deux ans d'emprisonnement sans sursis, prononcées en France ou à
l'étranger.
En cohérence avec cette évolution, il conviendrait d’élargir cette vérification aux
personnes recrutées avant le 1
er
mars 2021, aujourd’hui majoritaires, aux CDD et aux
bénévoles. Pour cette dernière catégorie d’intervenants, on peut noter qu’ils sont déjà soumis
14
,
depuis 2021 à un contrôle d’honorabilité dans les clubs sportifs lorsqu’ils assurent des fonctions
d’encad
rement des mineurs
15
. En cohérence avec cette évolution législative qui pourrait être
amenée à se poursuivre, l’Accoord gagnerait à inclure aussi cette catégorie d’intervenants,
notamment pour ceux directement impliqués dans des activités avec des mineurs, dans ses
contrôles d’honorabilité. Les 105 bénévoles assurant l’accompagnement à la scolarité seraient
ainsi concernés.
14
Art. L. 212-9 du code du sport, décret n° 2021-379 du 31 mars 2021
ASSOCIATION ACCOORD
16
En réponse aux observations provisoires, l’Accoord indique que «
cette vérification
sera élargie à partir de septembre prochain auprès des personnels salariés, en poste au moment
de la vérification et présents avant le 1er mars 2021, qui sont amenés à encadrer ou être en
contact régulier avec des mineurs
». L’Accoord ajoute
«
qu’aujourd’hui, il n’existe pas de
solution proposée par l’État
pour permettre une consultation du fichier des auteurs
d'infractions sexuelles ou violentes (Fijais) pour tous les bénévoles et intervenants extérieurs
agissant auprès des mineurs dans le cadre des activités hors ACM à l’Accoord. Ce dispositif
existe dans
le secteur sportif et mériterait d’être étendu à toutes les activités éducatives et
culturelles. Dès que celui-
ci sera mis en œuvre par l’État, l’Accoord l’utilisera
».
La chambre
estime également qu’une telle évolution normative et des outils informatiqu
es serait
souhaitable.
Recommandation n° 3.
(Accoord) :
En dehors de l’accueil collectif de mineurs, élargir
la vérification du bulletin n° 3 du casier judiciaire aux personnes recrutées avant le
1
er
mars
2021, aux CDD et aux bénévoles, pour les activités d’encadrement de mine
urs.
2.3
Achats : une logique de performance et de maîtrise des risques à
développer
2.3.1
Une fonction achat à structurer dans une logique de performance
2.3.1.1
Une situation vis-à-
vis de la commande publique qui n’a pas été expertisée
par l’association
Associations et commande publique
En application du 2° de l’article L.
1211-1 du code de la commande publique, une
association est un pouvoir adjudicateur si elle a été créée pour satisfaire spécifiquement des
besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, à condition que
:
- son activité soit financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur,
- ou que sa gestion soit soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur
-
ou que son organe d’administration, de d
irection ou de surveillance soit composé de
membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur.
Du fait de la nature de leurs missions et des liens de dépendance qui les unissent aux
organismes de droit public, les associations remplissant ces conditions sont soumises aux
mêmes règles et doivent donc se conformer aux principes de la commande publique. Cela exclut
donc,
a priori
, les associations qui poursuivent un intérêt particulier ou qui ont une activité
économique de type commerci
al. Par ailleurs, les associations qualifiables d’associations
transparentes ou qui agissent en tant que mandataires d’une personne soumise au code de la
commande publique sont également soumises à ce code.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
L’Accoord a été créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général
16
,
notamment par délégation de service public de la ville de Nantes pour l’accueil de loisirs et
dans le cadre d’une convention d’objectifs et de moyens de la ville de Nantes pour les centres
socio-culturels.
Elle bénéficie de financements de pouvoirs adjudicateurs, comptabilisés en subvention
d’exploitation
17
, à hauteur d’au moins 76
% du total de ses produits entre en 2018 et 2022. La
majorité de ces financements publics provient de la subvention d’exploitation au titre d
e la
délégation de service public. Ce versement pourrait être considéré comme une forme de
« contrepartie de prestations contractuelles »
18
pour le pouvoir adjudicateur. Une telle
interprétation serait plus évidente dans le cadre d’un marché public que celui d’une délégation
de service public. Si toutefois cette interprétation était confirmée par une décision
juridictionnelle, la subvention de la DSP pourrait être soustrait du total des subventions, qui
serait alors de 27 % du total des produits en 2021.
Malgré la réforme de ses statuts en 2012, la ville de Nantes conserve une place
importante dans la gouvernance. Elle dispose de 8 voix sur 22 au conseil d’administration,
d’une minorité de blocage en assemblée générale, et d’un article prévoyant que les décis
ions
les plus importantes du conseil d’administration ne puissent être délibérés qu’en présence de
ses administrateurs.
En dépit d’une moindre présence des élus dans la gouvernance de l’association, les élus
et les services de la ville de Nantes disposent toujours de moyens de contrôle importants sur la
gestion opérationnelle de l’association, notamment via la convention de DSP. Le contrat de
DSP prévoit ainsi les modalités de contrôle par la collectivité (art. 29), des comités et instances
de suivi et de coordination (art. 30), des pénalités, la mise en régie (art.
33). C’est aussi la ville
de Nantes qui fixe les tarifs que l’association peut facturer aux usagers dans le cadre de la DSP.
L’association doit reprendre les contrats et exécuter les investissem
ents dont la liste est fixée
par la ville de Nantes. Par rapport à un marché public, la délégation de service public suppose
un niveau de contrôle plus élevé de la ville de Nantes sur les conditions d’exercice des
principales missions de l’association. La
jurisprudence considère ainsi que le contrôle du
délégataire est un des critères permettant de caractériser une délégation de service public
19
.
16
L’association a été créée en 1985 à l’initiative de
la Ville de Nantes (
cf. hors-série de la revue place publique,
2021, sur l’histoire de l’association, commandé par l’Accoord
). Les statuts de 2004 modifient son appellation en
« agence
municipale
pour la réalisation d’activités éducatives, sociales et culturelles
», les statuts de 2012
comportent encore la mention « Ville de Nantes
» sous le sigle de l’association.
17
Compte n° 74
18
CJCE 3 oct. 2000, The Queen HM Treasury, The University of Cambridge, no C-390/98
19
Conseil d'État, commune de Fontvieille, n° 396352, 9 décembre 2016 ; CE, Ville de Paris, 3 décembre 2010,
n° 338272 et 338527 : « contrôle permettant de caractériser la volonté de la ville d'ériger ces activités en mission
de service public »
ASSOCIATION ACCOORD
18
La jurisprudence considère qu’un simple contrôle
a posteriori
ne constitue pas un
contrôle par un pouvoir adjudicateur.
« Répond en revanche à un tel critère une situation dans
laquelle, d'une part, les pouvoirs publics contrôlent non seulement les comptes annuels de
l'organisme concerné, mais également sa gestion en cours sous l'angle de l'exactitude des
chiffres cités, de la régularité, de la recherche d'économies, de la rentabilité et de la rationalité
et, d'autre part, ces mêmes pouvoirs publics sont autorisés à visiter les locaux d'exploitation et
les installations dudit organisme et à rapporter les résultats de ces contrôles à une collectivité
territoriale »
20
.
Les dispositions de la DSP sur le contrôle de l’association sont effectivement mises en
œuvre, conduisant la ville de Nantes à suivre et discuter très finement l’activité de l’association
en cours d’ann
ée. Le contrôle effectivement exercé ne se borne pas à un contrôle a posteriori
qui se limiterait aux comptes. En effet, le contrôle se situe bien en cours d’année, à travers de
multiples instances pour « assurer un suivi continu des activités », dont un « comité de pilotage
politique »
21
. L’instance de coordination se réunit trimestr
iellement pour examiner les données
d’activité et les indicateurs clefs de gestion, comme le nombre d’enfants par animateur, au
regard de la cible fixée par la ville de Nantes. Les données communiquées à la ville le sont au
niveau le plus fin possible (fréquentation infra-
trimestrielles site par site, par classe d’âge,
absentéisme, etc.). Ces réunions ne sont pas de simples réunions d’information mais de gestion,
au cours desquelles la ville de Nantes peut demander des travaux supplémentaires particuliers
à
l’Accoord
22
. Au cours de ces réunions, l’association soumet à la validation de la ville des
décisions de gestion opérationnelles portant sur l’organisation de ses moyens, y compris en
modifiant des règles de gestion, demande la création de postes supplémentaires, propose des
évolutions du contrat de DSP
23
ou sollicite des « arbitrages budgétaires » sur des compléments
de financements non prévus initialement par la DSP
24
.
L’ensemble de ces éléments fait naître un doute sérieux sur la possibilité pour l’
Accoord
de se considérer avec certitude, comme elle le fait pourtant, exclue du champ des règles de la
commande publique, notamment au regard du critère de contrôle par un pouvoir adjudicateur
25
.
Elle ne fonde pas son appréciation sur une analyse juridique,
qu’elle soit interne ou externe.
Compte tenu de ses liens avec les pouvoirs adjudicateurs et notamment la ville de Nantes, une
telle analyse serait pourtant utile sur le plan de la maîtrise des risques.
20
CJCE 27 févr. 2003, Adolf Truley, no C-373/00 point n° 74
21
Le comité se réunit deux fois par an, l’instance de suivi technique trois fois par an, l’instance de coordination
tous les trimestres
; d’autres instances annuelles sont prévues
: instance de coordination sur l’adolescence, comité
de pilotage politique, instance de coordination avec le périscolaire, instance de coordination des locaux.
22
Exemple : comité du 29/09/2022 «
La ville demande à L’Accoord la formalisation de la méthode et des critères
retenus pour le calcul des ratios d’encadrement (animateurs comptabilisés, heures d’absences déduites, etc.).
»
23
Exemple : comité du 15/11/21 : « demandes ACCOORD
: directeurs adjoints détachés du taux d’encadrement
sur les multisites supérieurs à 120 enfants ; heures de préparation/installation complémentaires pour les équipes
concernées par des changements de lieux liés à des travaux
; multispots, maintien le printemps & l’été de 12 sites
;
1 ETP mission handicap ; 1 ETP contrôle de Gestion.
» … «
Le cahier des charges de la DSP intégrera-t-il cette
forme d’accuei
l à partir de 2023 ? Si cette perspective se confirmait, il serait sans doute opportun de déployer une
offre sur l’année 2022 qui ferait l’objet d’un avenant à la DSP.
»
24
Eléments/sujets d’équilibre et de financement du budget 2019 présentés le 26 avril 2
019 en préparation du
comité de suivi DSP/CVO du 24 mai 2019.
25
Le CCAG-
TIC (art.1) de l’association indique ainsi «
L’Accoord fait le choix de ne pas recourir à la commande
publique. Les contrats sont donc des contrats de gré à gré, régis par les présentes clauses. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
2.3.1.2
Une organisation de la fonction achats peu structurée
L’Accoord ne s’est pas organisée pour respecter les règles de la commande publique
ou des règles équivalentes. Il n’existe pas de service «
marchés publics » ni de service
« achats » en son sein. Le service « services généraux », compétent en matière de logistique et
«
d’
approvisionnements
», n’est plus rattaché depuis des années à la direction générale adjointe
« ressources » mais à la direction générale adjointe éducation pour des motifs étrangers à
l’organisation rationnelle des services
26
. Les marchés sont suivis par les responsables de service
en fonction de leur domaine de compétence. Seuls certains achats, dans les domaines de
l’informatique ou de la surveillance, ont fait l’objet d’une mise en concurrence, avec
établissement d’un cahier des charges, de critères de sélection et rédaction d’une analyse des
offres. Il conviendrait de généraliser ces pratiques à l’ensemble des achats, à tout le moins, à
tous ceux dépassant les seuils de procédure et,
a fortiori
, de publicité. Le précédent contrôle de
la chambre rappelait déjà en 2012 «
qu’au
-delà des aspects réglementaires et des risques qui
pourraient peser sur l’association à cet égard, la mise en concurrence systématique des
fournisseurs est également une mesure de bonne gestion ».
Sur les sites que l
a ville de Nantes met à sa disposition, l’Accoord a procédé à une mise
en concurrence de la prestation de sécurité mobile/gardiennage et télésurveillance. Pour ses
bâtiments, la ville de Nantes dispose également d’un prestataire extérieur. Un groupement de
commandes
27
aurait pu être envisagé, permettant de ne pas dupliquer les procédures et
potentiellement d’obtenir des conditions plus intéressantes.
L’intérêt principal pour les
acheteurs repose sur le lancement d’une consultation unique pour répondre aux be
soins de
plusieurs acheteurs en matière de travaux, de fournitures ou de services. Un groupement de
commandes peut être constitué soit de façon temporaire, pour répondre à un besoin commun
ponctuel, soit de manière permanente en vue de répondre à des besoins récurrents. Dans le cadre
de la convention constitutive du groupement de commandes, les membres peuvent désigner
parmi eux plusieurs coordonnateurs chargés de mener tout ou partie de la procédure de
passation ou de l’exécution du contrat. On peut noter qu’Accoord est déjà membre du
groupement de commandes d’achat d’électricité coordonné par Nantes métropole. La chambre
souligne que l’adhésion à un groupement de commandes emporte l’obligation de respecter les
règles de la commande publique pour les achats effectués par ce moyen (art. L. 2113-6 du code
de la commande publique).
Il n’existe pas de guide de procédure interne ni de note de service concernant les achats.
L’association
ne dispose pas non plus d’une nomenclature d’achats, ce qui est un point faib
le
au regard de la computation de seuils. Il n’existe pas de cumul des besoins identiques permettant
d’apprécier le dépassement des seuils. La comptabilité ne rattache pas les opérations à des
marchés. L’association
ne dispose pas d’un logiciel dédié aux a
chats, ni de rubrique achats sur
son site internet. L’association n’a pas mis en place de commission d’appel d’offres. Un tel
manque de structuration de la fonction achats ne semble pas cohérent avec les enjeux financiers
qui s’y rattachent (6,1
M€ d’achat
s au total en 2022).
26
À l’origine, un conflit entre salariés est à l’origine de cette organisation, selon la directrice générale adjointe de
l’Accoord en charge des ressources.
27
Article L. 2113-6 du code de la commande publique : « Un groupement de commandes peut également être
constitué, aux mêmes fins, entre un ou plusieurs acheteurs et une ou plusieurs personnes morales de droit privé qui
ne sont pas des acheteurs, à condition que chacun des membres du groupement applique, pour les achats réalisés
dans le cadre du groupement, les règles prévues par la présente partie. »
ASSOCIATION ACCOORD
20
En matière de commandes alimentaires, le cumul des factures des deux principaux
fournisseurs en 2021 était de 129 072
€, dépassant très largement le seuil de procédure
(40 000
€) et de publicité (90
000
€), sans mise en concurrence (au
cune demande de devis
comparatifs n’a été faite). Les prestations ont été commandées au fur et à mesure, sans aucune
computation ni réflexion préalable sur les besoins. Les prestations d’assurance, pourtant de
l’ordre de 200
000
€ annuels, ne sont pas non
plus mises en concurrence.
En outre, l’absence
de mise en œuvre des règles de la commande publique pourrait faire naître un risque de conflit
d’intérêts, pour les prestations commandées à des tiers ayant ou ayant eu des liens d’intérêts
avec les dirigeants
de l’association.
En réponse aux observations provisoires, l’Accoord indique qu’elle
«
entend s’inspirer
davantage des bonnes pratiques de la commande publique pour les achats les plus onéreux, et
renforcer la prévention des risques.
Ainsi, à partir de
2024, l’Accoord va appliquer une
procédure d’achats visant à systématiser : la demande de 3 devis pour les achats de plus de
40 000
euros, la publication sur notre site d’appels d’offres pour les achats de plus de
90 000 euros dans une rubrique dédiée. Ces
règles s’appliqueront aux achats atteignant ou
dépassant ces montants, ainsi qu’aux grands postes d’achats, identifiés par la Direction
financière. La fonction Achats, ainsi rattachée à la Direction financière sera davantage
centralisée, notamment en term
es de procédures et d’accompagnement des services lors des
achats importants. En outre et conformément aux observations de la CRC et des
recommandations de l’agence française anticorruption, la direction travaille à l’établissement
d’un code de conduite an
ti-corruption et de prévention des risques qui sera, a minima, annexé
au règlement intérieur pour être porté à la connaissance de l’ensemble des salariés. La
direction étudiera l’opportunité de créer un comité d’audit pour accompagner l’ensemble de
ces nouvelles mesures
». La chambre prend note de ces engagements.
Concernant les groupements de commandes, la Ville de Nantes indique en réponse aux
observations provisoires qu’une réflexion pourra être engagée sur la pertinence de groupements
de commandes
élargis à l’Accoord. Accord indique qu’elle «
reste ouverte à étendre la pratique
de mutualisation des achats lorsque cela s’avère plus efficient pour ses propres achats.
Recommandation n° 4.
(Accoord) : Organiser un service « achats
», mettant en œuvre
une nomenclature interne pour évaluer le montant annuel des besoins par type de
prestation, sur le fondement d’un guide d’achats, en respectant les principes de liberté
d’accès, de transparence des procédures et d’égalité de traitement des candidats.
Recommandation n° 5.
(Accoord, ville de Nantes) : Étudier le développement de
groupements de commandes, notamment avec la ville de Nantes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
2.3.2
Une mise en concurrence du commissaire aux comptes à opérer pour une
meilleure maîtrise des risques
Le commissaire aux comptes de l’Accoord
exerce son mandat depuis 2010, il a été
renouvelé en 2016 pour six ans puis en 2022, à nouveau pour six ans, sans mise en concurrence.
Comme en convient l’association, la fin du troisième mandat du commissaire aux comptes, qui
portera leur durée cumulée e
n continu à 18 ans, doit être l’occasion d’une consultation aux fins
de mise en concurrence. Un changement de commissaires aux comptes pourrait contribuer à
améliorer la maîtrise des risques. Le changement périodique de commissaires aux comptes est
en effet une bonne pratique professionnelle
28
, devenue obligatoire désormais pour les entités
les plus importantes
29
.
En réponse aux observations provisoires, l’association indique qu’elle
«
est favorable à l’idée d’un changement qui sera à prendre en compte au mom
ent voulu »
. La
chambre est favorable
à une mise en concurrence à l’échéance du mandat en cours.
Recommandation n° 6.
(Accoord) : Mettre en concurrence le prochain mandat de
commissaire aux comptes, en prenant en compte l’intérêt d’une rotation des mandats du
point de vue de la maîtrise des risques.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La culture de maîtrise des risques est encore assez faible dans la structure. La démarche
engagée doit être approfondie, en lien avec des responsabilités opérationnelles et, à chaque
fois que c’est possibl
e, une obligation de résultat périodiquement contrôlée. Le contrôle de la
probité n’est pas suffisamment structuré à l’Accoord
; il devrait être formalisé et systématisé,
dans le cadre d’un véritable contrôle interne financier, qui fait défaut à ce jour, m
algré la
surface financière significative de l’association. L’organisation des achats de l’association
n’est pas suffisamment structurée, ce qui ne lui permet pas d’en assurer pleinement la
performance ni d’en maîtriser les risques juridiques.
Le risque de
non vérification des antécédents judiciaires du personnel affecté à l’accueil
collectif des mineurs n’est pas suffisamment maîtrisé. L’association n’avait pas mis en place
de contrôle interne efficace sur ce point pourtant particulièrement sensible de son activité, pour
lequel les exigences législatives ont été renforcées en 2022. Le nouveau dispositif de contrôle
interne mis en place à la suite de l’instruction du présent rapport devra être effectivement mis
en œuvre tous les 15 jours.
28
Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Pratique professionnelle relative à la rotation en
application des dispositions de l’article L. 822
-14 du Code de commerce, 22 juillet 2010, reprise par le Haut conseil
du commissariat aux comptes.
29
Directive 2014/56/UE transposée par l’ordonnance n° 2016
-315.
ASSOCIATION ACCOORD
22
La constitution
d’un service des achats doit être l’occasion d’en formaliser les
procédures afin de respecter les grands principes de la commande publique, dont le cadre
constitue une référence utile compte tenu des caractéristiques de l’association. Les prestations
les plus importantes doivent ainsi être plus systématiquement mises en concurrence, du point
de vue à la fois de la performance et de la maîtrise des risques, s’agissant notamment de la
prestation de commissaire aux comptes.
Le contrôle de l’honorabilité doit être étendu, selon des modalités adaptées, aux
activités des centres socio-culturels qui présentent des risques similaires.
3
ACCUEIL DE LOISIRS : UNE DÉLÉGATION À MIEUX
PILOTER EN MATIÈRE DE QUALITÉ DE SERVICE
3.1
Une DSP reconduite à chaque échéance
3.1.1
Une DSP 2018-2022 globalement équilibrée sur le plan financier malgré la crise
sanitaire
3.1.1.1
Une convention amendée par quatre avenants, dont deux qui ont limité
l’incidence de la crise sanitaire pour l’Accoord
L’offre en matière d’accueil des enfants, notamment via les centres de loisirs, est un
enjeu important dans la ville de Nantes au regard de son évolution démographique sur la période
récente. Le nombre d’enfants (0
-14 ans) a progressé de 10 % entre 2014 et 2020
30
. La fixation
du niveau de l’offre (nombre de places) prévue dans le cadre de la DSP est du ressort de
la ville
de Nantes. La ville s’appuie pour ce faire sur les évolutions démographiques scolaires par
territoire, en projetant un usage des centres de loisirs par 15 % en moyenne de la population
scolaire. Elle se fonde en cela sur les prévisions de l’INSEE et les données du rectorat sur les
fréquentations scolaires. Le schéma directeur des écoles, élaboré en 2017, prévoit ainsi
30 chantiers, dont 5 écoles neuves. Dans une grande partie de ces écoles, un pôle
extra/périscolaire est intégré.
Des ajustements de l’offre peuvent être décidés par avenant à la DSP. La répartition de
l’offre est ainsi ajustable, notamment en modifiant la carte des écoles de rattachement des
cent
res de loisirs. Ce type d’évolution est décidé conjointement par la ville de Nantes et par
l’Accoord, au plus tard en avril pour la rentrée de septembre.
30
INSEE.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
La DSP couvrant initialement les années 2018-2021 a été signée le 24 novembre 2017.
Elle se situe globalement dans la continuité du contrat précédent. Elle prévoit toutefois des
évolutions avec les centres « grand air » pour les vacances, permettant un regroupement dans
ces centres proches de grands espaces verts. En matière d’inscriptions, le système d
e priorité
31
a été abandonné. Les horaires d’ouverture ont été élargis à 8h15 au lieu de 8h30 et l’accueil à
7h30 a été regroupé dans neuf centres, dans une logique d’optimisation des moyens, au regard
de sa faible fréquentation.
L’avenant n°
1 prévoit, au
titre de l’année 2018, une diminution du montant versé à
l’Accoord en raison d’un retard dans la mise en œuvre de nouvelles activités et d’une
fréquentation inférieure à la cible.
L’avenant n°
2, prévoit, pour les années 2020 et 2021, un ajustement de la modalité de
calcul de la contribution de la Ville au titre de l’accessibilité sociale en substituant l’année
précédente à l’année en cours pour la prise en compte de l’inflation et du point d’indice de
convention collective, ce qui est moins favorable à l’A
ccoord. Cette modification est motivée
par le retard de mise en œuvre de la nouvelle grille tarifaire en 2018. Il prévoit aussi l’ouverture
de quatre nouveaux sites d’accueil pour les enfants le mercredi, à hauteur de 372 places
supplémentaires. Cette haus
se de l’offre se traduit par une revalorisation du mode de calcul de
la contribution de la ville au titre des charges de service d’environ 0,2
M€ en 2020
-21.
L’avenant finance un investissement supplémentaire (0,2
M€) de l’outil de paiement des
factures des usagers.
Par avenant n° 3, signé le 15 juillet 2021, la Ville de Nantes a pris en charge les
conséquences de la crise sanitaire pour l’association au titre de l’année 2020
:
-
en n’appliquant pas les pénalités relatives à l’interruption partielle du servic
e et à un écart
négatif significatif entre le nombre de journées réalisées et les prévisions
32
, le montant
théorique de ces pénalités est estimé par la chambre à 1,1 M€, montant qui ne figure ni dans
l’avenant ni dans la délibération ;
-
en finançant les surc
oûts liés aux nouvelles modalités d’accueil des enfants du fait de la
crise sanitaire (0,6
M€).
Cet avenant prolonge le contrat de DSP d’un an, compte tenu de la situation sanitaire en
2020 qui n’a pas permis de tenir le calendrier initial de renouvellemen
t du contrat. Cette
prolongation s’accompagne d’une nouvelle hausse du nombre de places (304), qui se traduit
par une réévaluation à la hausse de la contribution de la ville.
Par avenant n° 4 du 1
er
juillet 2021, la ville de Nantes a pris en charge les conséquences
de la crise sanitaire pour l’association au titre de l’année 2020
:
-
en n’appliquant pas les pénalités relatives à l’interruption partielle du service et à un écart
négatif entre le nombre de journées réalisées et les prévisions : le montant théorique de ces
pénalités est estimé par la chambre à 0,7
M€, montant qui ne figure non plus ni dans
l’avenant ni dans la délibération
;
-
en finançant les surcoûts liés aux nouvelles modalités d’accueil des enfants du fait de la
crise sanitaire (0,3
M€).
31
Les enfants ayant été présents 15 jours l’année précédente étaient prioritaires.
32
Article 29 de la convention initiale, mais l’article 33 prévoit la possibilité de modifier le cont
rat ne cas de circonstance imprévue.
ASSOCIATION ACCOORD
24
Les ve
rsements supplémentaires de la ville à l’occasion de la crise sanitaire en 2020 et
2021 ont été compensés par la baisse de sa contribution au titre de l’écart entre les tarifs
théoriques, équilibrant la DSP, et les tarifs sociaux, du fait de la baisse de fréquentation. Cet
écart entre la contribution initiale et la contribution définitive de la ville est de 0,9
M€ en 2020
et de 0,7
M€ en 2021.
Entre 2018 et 2021, ces avenants ont conduit, soit par modification du contrat initial soit
par constatation des écarts entre les montants prévus et les formules de calcul, à une incidence
financière négative pour l’Accoord cumulée de 0,8
M€. Si l’on intègre la valeur théorique des
pénalités relatives à l’insuffisance de fréquentation, annulées intégralement en 2020
-21 du fait
de la crise sanitaire, l’incidence financière de ces avenants serait positive pour l’Accoord, à
hauteur de 1,1
M€.
Graphique n° 1 :
Incidence des avenants pour l’ACCO
ORD par rapport au contrat initial
Source
: CRC d’après DSP initiale (pénalités calculées
uniquement pour la fréquentation, pas les fermetures).
Sauf en 2020 (- 99 445
€), le résultat des comptes de la DSP est toujours légèrement
positif chaque année. Le résultat cumulé de 2018 à 2022 est lui légèrement négatif (- 14 837
€).
La variation annuelle moyenne des charges est identique à celle des produits, ce qui concourt à
l’équilibre de la DSP sur la durée de la convention.
-1 000
000 €
0 €
1 000
000 €
2 000
000 €
2018
2019
2020
2021
pénalité pour fréquentation inférieure à la cible
ajustement de la contribution C1 en fonction de la
variation de l'offre
investissement supplémentaire
pénalité pour fréquentation inférieure à la cible, annulée
du fait de la crise sanitaire
surcout de la crise sanitaire pris en charge par la Ville
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Graphique n° 2 :
Évolution des charges, produits et résultat
Source
: CRC d’après comptes de la DSP ACCOORD
3.1.1.2
Des demandes budgétaires for
mulées en cours d’exécution, sans lien avec
l’évolution de l’offre ni données relatives à la productivité
Malgré un financement conséquent, indexé et des avenants, l’Accoord
a formulé des
demandes budgétaires complémentaires en comité de suivi de la DSP. Pour le budget 2019, le
cumul des demandes budgétaires complémentaires atteint un million d’euros. Parmi ces
demandes, la demande de compensation par la Ville de Nantes de baisses de financements de
la CAF, à hauteur de 120 000
33
peut surprendre. Certes, l’association argue qu’elle ne
connaissait pas l’évolution des financements de la CAF au moment de la négociation de la DSP.
Néanmoins, une DSP se caractérise par l’existence
d’un risque d’exploitation pour le
délégataire.
En outre, ces demandes ont été formulées sans que l’efficience des moyens mis en œuvre
au titre du contrat n’aient pu être mesurées. En effet, le chapitre sur « le rendement et la
productivité » ne comporte aucun élément relatif à la productivité. À la place, il liste tous les
travaux immobiliers effectués, dans le détail, alors que cela n’a pas de rapport avec cette
thématique. Aucun ratio de productivité n’est présenté. Le taux d’encadrement des enfants
po
urrait par exemple constituer un indicateur présenté dans le rapport annuel. Il fait déjà l’objet
d’échanges sous l’angle de l’efficience dans les comités de suivi avec la ville de Nantes. À la
suite de l’instruction de la chambre, le rapport du délégatair
e pour 2022 a évolué pour intégrer
les taux d’encadrement. Cette démarche doit encore être complétée par d’autres indicateurs de
contrôle de gestion (dépenses totales rapportées à la fréquentation, dépenses rapportées à la
surface occupée, etc.).
33
Éléments/sujets d’équilibre et de financement du budget 2019 présentés le 26 avril 2019 en préparation du
comité de suivi DSP/CVO du 24 mai 2019.
-100
000 €
-50
000 €
0 €
50
000 €
100
000 €
150
000 €
200
000 €
-10 000
000 €
-5 000
000 €
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
2018
2019
2020
2021
2022
total
produits
total
charges
résultat
(échelle
de droite)
ASSOCIATION ACCOORD
26
Pour
l’année 2019, l’Accoord a demandé une compensation de la stabilité des tarifs à
hauteur de 65 000
€. Pour calculer la subvention de la ville de Nantes, la convention
34
prévoit
en effet une actualisation des tarifs en tenant compte de l’inflation et des coût
s spécifiques à
l’association
35
. La mise en œuvre des nouveaux tarifs décidés pour janvier 2018 par le conseil
municipal n’a été mise en œuvre par l’Accoord qu’en octobre 2018.
Durant la DSP, sur la période au contrôle, les tarifs appliqués par l’Accoord on
t
augmenté, mais à des niveaux cumulés inférieurs à l’inflation, l’année 2020 ayant fait l’objet
d’un rattrapage après la stabilité de 2019, en partie dû au retard de mise en œuvre de la nouvelle
grille tarifaire en 2018.
Graphique n° 3 :
Évolution des tarifs appliqués pa
r l’Accoord
Note : Tranche 1 = quotient familial le plus faible / tranche 6 max : tarif maximum pour le quotient familial le
plus élevé. Inflation : INSEE, sauf 2023 : prévision Banque de France (mars 2023)
Source
: CRC d’après rapports du délégataire et
INSEE
34
Art. 20.4 : « pour la détermination du montant réel de la contributio
n C2, les tarifs 2018 […] seront actualisés
selon la même formule. »
35
Indice salarial de la convention collective de l’animation.
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
2018
2019
2020
2021
2022
2023
tranche 1
tranche 6 max
inflation
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
3.1.2
Une DSP 2023-2024 dont le calendrier est coordonné avec celui du marché du
périscolaire
3.1.2.1
Un contrat plus favorable à l’Accoord en termes d’indexation de ses coûts
Malgré une mise en concurrence, l’Accoord
est le seul attributaire. La mise en
concurrence d’un seul bloc composé de l’ensemble du territoire de la commune et de l’ensemble
des prestations de loisirs (le mercredi et les vacances), sans décomposition du territoire
communal en grands secteurs, n’a pas favorisé une concurrence effective. Peu d’entités ont la
taille et l’expérience nécessaires pour pouvoir déposer une offre sur ce type de prestations. Un
allotissement aurait probablement permis de favoriser le dépôt d’offres concurrentes
36
. En
réponse aux observations provisoires, la Ville de Nantes indique que
« si un allotissement des
services en différents territoires de la Ville peut faire partie des scénarios et peut, au moins
théoriquement, favoriser la concurrence, il pourrait constituer un inconvénient pour la gestion
et la coordination par la ville de Nantes de plusieurs acteurs et au regard de la lisibilité de
l’offre aux familles et des risques de disparités de niveau de services au sein d’une même
commune ».
En conséquence, la ville de Nantes affirme
qu’elle n’a
pu que choisir l’Accoord malgré
une note technique relativement faible (50/100 avant le stade de la négociation), due à des
précisions insuffisantes sur les modalités d’organisation et d’exploitation du service, les
conditions d’accès
au service, le dimensionnement et la qualification des équipes ainsi que la
transparence financière de la proposition
37
.
Le contrat est conclu pour une durée de 2 ans, soit du 1
er
janvier 2023 au
31 décembre 2024, en cohérence avec le calendrier du marché du périscolaire confié, lui, à
l’association Léo Lagrange Ouest. Il est attendu des deux opérateurs (respectivement sur
l’extrascolaire et le périscolaire) une coopération accrue avec notamment une cellule ressources
humaines commune, afin de faciliter la gestion du personnel salarié des deux structures et une
cellule pédagogique commune, chargée de bâtir des projets en matière de multimédia, transition
écologique, petite enfance et inclusion.
L’une des évolutions majeures du nouveau contrat de DSP est l’a
ugmentation des places
en centres de loisirs à partir de la rentrée 2024 (+ 500 places) et pour les séjours de vacances
(+ 300
places). Cela s’accompagne d’une hausse du nombre de postes d’animateurs
(+ 10
postes pour l’accompagnement des enfants à besoins
particuliers et + 16 animateurs
« multispot »
38
pour les vacances d’été).
36
Possible en DSP :
TA Marseille, 16 juillet 2018, n° 1804849, Société ELRES
: « pas de nature à remettre en
cause la réalité de la comparabilité de
s offres dès lors que l’autorité délégante […] compare et note les offres lot
par lot et que le respect du principe d’égalité ne s’apprécie qu’entre les candidats à un même lot.
»
37
Commission de délégation de service public du 23 mai 2022.
38
Offre accessi
ble gratuitement et organisée l’été en dehors des centres de loisirs (parcs, etc.).
ASSOCIATION ACCOORD
28
Tableau n° 1 :
Évolution du nombre de places de 2018 à 2024
2018
2020
2022
2024
Total 2018-
24
Centres de
loisirs
places supplémentaires
+372
+304
+500
+1 176
évolution en %
+16%
+11%
+16%
+51%
total de places
2324
2696
3000
3500
3500
Séjours
places supplémentaires
+300
+300
évolution en %
+18%
+18%
total des places
1700
1700
1700
2000
2000
Source CRC d’après contrats de DSP et avenants
Le nouveau contrat est plus favorable
à l’Accoord sur le plan financier. L’actualisation
de la contribution de la ville est désormais faite en référence à l’inflation et à la variation du
point salarial de la convention collective de l’année en cours
39
au lieu de l’année précédente.
Ce mécanism
e était particulièrement pénalisant pour l’Accoord avec la remontée de l’inflation,
notamment en 2022. Le risque d’exploitation demeure, l’aléa de fréquentation reposant toujours
sur le délégataire, notamment avec la hausse des désistements des usagers.
3.1.2.2
Coopération avec l’association Léo Lagrange en matière de ressources
humaines
Du fait des périmètres d’intervention des deux structures, l’une sur le périscolaire,
l’autre sur l’extrascolaire, les temps de travail
des intervenants peuvent se compléter. Une
majorité d’animateurs sont ainsi salariés des deux structures. Un cadre est dès lors posé pour
permettre l’échange d’informations en RH entre les deux opérateurs sur les salariés communs.
Tableau n° 2 :
Salariés en commun
2018
2019
2020
2021
Nombre de salariés communs
171
179
155
174
Source : ACCOORD
Ces échanges reposent sur deux axes :
la
tenue d’un tableur sur les salariés communs en CDI comportant les informations
notamment sur le type de contrat de travail, la date d’arrivée, le type de poste, le lieu
d’affectation, la mutuelle, etc. Ce tableau est mis à jour tous les deux mois. Tableau
tenu
par la RRH/Léo Lagrange et la chargée de recrutement et emplois/Accoord ;
39
Art. 23.4 du contrat.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
les échanges directs par téléphone, courriels ou en réunion sur les situations
individuelles ou les problématiques du moment. Ces contacts se font à l’échelle des
services (recrutement, formation, paie, etc.). Au moins une fois par an, les directions se
rencontrent.
L’objectif est de permettre à tous les salariés qui le souhaitent de pouvoir compléter leur
temps de travail en bénéficiant d’heures dans les deux structures.
Avec la nouvelle DSP sur 2023 et 2024, la Ville de Nantes a financé un demi ETP dans
chacune des structures afin de renforcer ces liens au travers d’une cellule RH. Celle
-ci vient
d’être créée. Une première réunion s’est tenue en février 2023 entre les deux sa
lariés affectés à
cette cellule. Un bilan annuel sera fourni à la collectivité pour montrer l’impact de cette
coopération renforcée.
3.1.2.3
Enjeux de la coordination des calendriers des opérateurs extra et
périscolaire
La coordination des calendriers des DSP des centres de loisirs et du marché du
périscolaire permet à la ville de Nantes de faire évoluer ces deux services de façon plus
coordonnée. Plusieurs options théoriques s’offrent à la ville
:
-
le maintien de deux opérateurs dans le cadre juridique actuel (DSP/marché) ou dans le cadre
d’un marché avec deux lots (périscolaire/extrascolaire)
avec la poursuite de la
coordination engagée entre les opérateurs ;
-
la reprise en régie de tout ou partie de ces activités ;
-
le choix d’un seul opérateur pour gérer le périscolaire et l’extrascolaire
;
-
une pluralité d’opérateurs intervenant sur un périmètre découpé en plus de deux lots.
La reprise en régie serait difficilement envisageable en l’état actuel selo
n les services de
la ville de Nantes, compte tenu notamment des effectifs déjà conséquents gérés par la direction
de l’éducation. Une reprise en régie des seuls effectifs de restauration du mercredi pourrait
constituer une solution
a minima
, mais dont le c
oût de mise en œuvre serait à mettre en balance
avec l’intérêt. Une telle évolution serait cohérente avec l’approvisionnent en repas de
l’association auprès de la cuisine centrale de la ville de Nantes.
En théorie, la constitution d’un opérateur unique pou
rrait présenter certains avantages
pour les usagers et les salariés. Pour les usagers, l’interlocuteur serait unique quel que soit la
période concernée. Pour que cette évolution représente un réel avantage, cela supposerait
toutefois d’envisager une conver
gence des modes de fonctionnement quant aux réservations de
places. Une telle convergence n’est pas évidente, compte tenu des nécessités de planification
plus importantes pour les centres de loisirs, du fait notamment de l’organisation des repas, et
pour l
’organisation des séjours de vacances.
ASSOCIATION ACCOORD
30
Du point de vue des salariés, l’avantage serait d’avoir un employeur unique. Cela
pourrait permettre d’augmenter la proportion des animateurs avec des contrats à temps complet
ou quasi-complet. Cela pourrait permettre de développer les possibilités de déroulé de carrière
et ainsi diminuer l’absentéisme et la baisse de l’ancienneté. Du point de vue de l’employeur, la
gestion d’effectifs plus importants pourrait permettre de mutualisations et optimisations
permettant de réduire le recours aux CDD
40
aux CDI intermittent
41
. Elle suppose toutefois un
contrôle interne renforcé dans la gestion des ressources humaines, notamment dans le contrôle
de l’honorabilité.
La création d’un opérateur unique pourrait faciliter la gestion
des locaux et du matériel
pédagogique, notamment si le taux de mutualisation des locaux augmente. Un tiers des locaux
est non mutualisé avec les écoles. L’augmentation de la mutualisation des locaux pourrait être
poursuivie à moyen terme afin d’en optimiser l’utilisation. Cette tendance, mise en œuvre pour
les nouveaux équipements scolaires, correspond en poutre à une attente des parents, qui ne sont
que 22 % à préférer un centre de loisirs en dehors des locaux scolaires
42
.
La constitution d’un tel opérateur, si la ville de Nantes souhaitait souhaiter s’engager
cette direction et dans l’hypothèse où l’Accoord serait choisie, supposerait néanmoins une
fiabilité accrue de ses procédures, notamment d’achat et de ressources humaines, une
gouvernance qui reste stable et une capacité accrue de la ville de Nantes à le piloter, notamment
à travers des rapports du délégataire qui comportent de véritables indicateurs de qualité de
service et de productivité.
L’éventuelle constitution d’un opérateur unique péri
scolaire-
extrascolaire, si l’Accoord
était retenu, pourrait poser la question du maintien des centres socio-culturels au sein de la
même association. En effet, le nouveau pôle ainsi constitué sur la thématique périscolaire-
extrascolaire deviendrait encore
plus prépondérant que ne l’est aujourd’hui l’activité de centres
de loisirs, déjà aujourd’hui largement majoritaire. Le souhait éventuel de ne pas faire dépasser
une certaine taille à un opérateur associatif pourrait plaider en faveur d’une réflexion sur l
a
dissociation entre périscolaire-extrascolaire et centres de loisirs. En effet, au regard de la surface
financière que représenterait le nouvel opérateur en l’absence d’une telle dissociation, les
garanties de contrôle apportées par le cadre associatif apparaissent bien moindres que celles
d’une exécution en régie, notamment du fait de l’intervention du comptable public dans cette
dernière hypothèse. L’Accoord est toutefois très attachée aux synergies entre ses activités
extrascolaires et des centres socio-culturels.
En réponse aux observations provisoires, la ville de Nantes indique que sa « réflexion
porte sur les différents schémas d’organisation possibles des accueils périscolaires et
extrascolaires, leurs avantages et inconvénients au regard du parcours des familles, la qualité
du service et les conditions de travail des animateurs ».
40
Entre 400 et 700 CDD sont dénombrés à L’Accoord annuellement.
41
Le contrat de travail intermittent (CDII ou CD2I) permet au salarié d'alterner des périodes travaillées et des
périodes non travaillées. Ce contrat peut être conclu, sous conditions, dans des secteurs connaissant d'importantes
variations d'activité.
42
Enquête usagers restituée à la ville de Nantes par TMO le 17 novembre 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
3.2
Qualité de service : des indicateurs à redéfinir
3.2.1
Un rapport annuel trop descriptif et centré sur des indicateurs de fréquentation
La délégation de service public (DSP) pr
évoit que le délégataire met en œuvre dans son
rapport des indicateurs de qualité de service, portant sur «
l’appréciation que les usagers du
service ont du service fourni et sur la qualité de l’information sur le déroulement de ce service
:
réception du p
ublic, organisation de l’accueil, information transmise, réservation
».
Le rapport annuel comporte bien un chapitre relatif à la qualité de service. Son contenu
en est toutefois assez éloigné. En effet, les développements de ce chapitre sont trop descriptifs.
Après des éléments quantitatifs sur la fréquentation et la typologie du public, le rapport liste les
activités réalisées centre de loisir par centre de loisir. Ils relèvent davantage d’un rapport
d’activité que d’une véritable analyse de la qualité de
service. Cette dernière supposerait
d’étudier l’évolution d’indicateurs de qualité de service. Une telle démarche pourrait reprendre
les éléments d’évaluation du projet associatif sur la partie centre de loisirs,
qui correspondent
mieux à une évaluation de la qualité, notamment dans leur version antérieure à 2020. Le rapport
du délégataire pourrait aussi s’articuler plus explicitement avec les axes du projet éducatif de
territoire de la ville de Nantes.
Alors que le contrat de DSP
43
prévoit des obligations de mesure de la qualité de service
appréciée par les usagers, le rapport en est en grande partie dépourvu. C’est la ville de Nantes
qui a dû commander une prestation de mesure de la qualité de service livrée en novembre 2021
par un prestataire extérieur.
Ce type d’évaluation de la qualité du service perçue par les familles,
interrogées par le prestataire sur leur niveau de satisfaction, répond bien davantage à l’objectif
prévu au contrat de DSP. Néanmoins, l’annexe à la DSP relative aux indicateurs de qual
ité de
service est excessivement centrée sur des éléments quantitatifs, ce qui peut expliquer en partie
le biais du rapport du délégataire. En réponse aux observations provisoires, l’Accoord indique
qu’une
enquête sur la qualité de service sera mise en place en 2024
.
La chambre prend acte de
cet engagement.
L’évaluation réalisée en 2021 par un prestataire extérieur pour la ville de Nantes a
permis de mettre en évidence les sujets suivants :
-
61 % des parents interrogés ont rencontré des difficultés pour inscrire leur enfant au centre
de loisirs. Ces difficultés sont principalement liées au nombre de places disponibles et aux
modalités liées aux démarches d’inscription en ligne
;
-
14 % des répondants ne sont pas parvenus à inscrire leur enfant au centre de loisirs,
notamment pour les parents utilisant ce service pour la première fois (43
% d’entre eux
n’ont pas obtenu de place)
;
-
Plus de 70
% des répondants ne s’estime pas suffisamment informés sur le projet éducatif
et sur l’équipe d’animation du centre.
43
Art. 28.1.2. de la DSP 2018-2021.
ASSOCIATION ACCOORD
32
Concernant l’information sur le projet éducatif et sur l’équipe d’animation, le site
internet de l’Accoord n’a pas été modifié pour tenir compte de l’enquête usagers de 2021. En
effet, la fiche relative à chaque centre de loisirs ne comporte pas d’informations sur l’équipe
d’animateurs et le projet éducatif n’est pas disponible.
L’enquête menée auprès des usagers par la ville de Nantes en 2021 pourrait aussi servir
de référence pour élaborer des indicateurs de qualité de service. L’Accoord devrait mener
elle-
même une enquête annuelle de satisfaction auprès des usagers afin d’adapter au mieux son
service et de mieux rendre compte de la qualité dans le rapport du délégataire. Ce type d’enquête
annuelle est pratiquée par d’autres services publics locaux de la
métropole, comme celui des
transports collectifs
44
. En réponse aux observations provisoires, l’association indique qu’elle
met à l’étude la faisabilité d’une enquête de satisfaction tous les deux ans.
La chambre estime
qu’une périodicité annuelle et la publ
ication de cette enquête seraient souhaitables et appréciées
des utilisateurs.
3.2.2
Un suivi des réclamations insuffisant
Les réclamations peuvent être effectuées au niveau local ou au niveau central. Il n’existe
toutefois aucun dispositif formalisé de décompte
et d’analyse des réclamations. Un millier de
saisines par courriel sont reçues chaque année au siège, où elles sont soit traitées directement
soient réorientées vers les centres concernés. Il n’existe pas d’analyse, ne serait
-ce que
statistique de ces saisines. Le nombre de réclamations mentionné dans le rapport du
délégataire
45
est bien inférieur à celui des saisines uniquement au niveau central, celles réalisées
au niveau local n’étant pas décomptées. Il n’existe pas de suivi des réclamations en fonction
des centres concernés, qui permettrait d’objectiver les dysfonctionnements ou ma qualité de
service des différents centres. Les réclamations au niveau local ne font pas l’objet de statistiques
ou d’analyses.
Le rapport annuel du délégataire comporte pourtant un chapitre consacré aux
« réclamations et contentieux
» mais qui ne recense qu’un très faible nombre de réclamations
(deux en 2021) sans description ni analyse et qui se réduit à quelques lignes dans les rapports
2018 à 2021. À la suite des échanges au
cours de l’instruction du présent rapport, le contenu du
rapport annuel 2022 a été enrichi sur le thème des réclamations, qui fait désormais une demi-
page. Une synthèse des principaux thèmes de réclamations a été ajoutée. En 2022, les
réclamations portent sur trois principaux thèmes :
-
l’accompagnement dans l’utilisation de l’interface de réservation (e
-service) ;
-
les délais d’attente pour accéder à la réservation à l’ouverture
;
-
le manque de places dans certains secteurs de la ville (centre-ville, Ile de Nantes pointe
ouest et Est-Erdre).
44
Organisé par exemple par la
SEMITAN
.
45
Entre deux et huit par an sont mentionnées dans ces documents.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
L’association pourrait envisager soit d’adopter un nouvel outil, soit de développer un
module d’échange avec l’usager sur le logiciel de facturation (Maelis) ou sur le portail
e-service
. Compte tenu des difficultés, par ailleurs, à faire évoluer ces outils en fonction des
besoins de l’activité de l’association, celle
-ci pourrait utilement organiser le suivi des
réclamations sans évolutions logicielles majeures. Le simple suivi statistique des messages
déposés par les usa
gers sur site internet de l’association serait une première étape facile à mettre
en œuvre. Ensuite, un simple comptage des réclamations des usagers au niveau local permettrait
d’objectiver l’évolution de celles
-ci et de comparer les centres. En réponse aux observations
provisoires, l’association indique
«
qu’aux fins d’améliorer l’évaluation des demandes
entrantes de nos usagers, l’Accoord acte le principe de supprimer toute adresse email dans ses
documents de communication et de renvoyer systématiquement vers un formulaire en ligne sur
son site Internet. Cela permettra de quantifier les requêtes en fonction de leur objet. Cette
mesure sera effective à partir de 2024
». La chambre prend note de cet engagement.
Recommandation n° 7.
(Accoord) : Rendre compte dans le rapport du délégataire de
la qualité de service à travers un suivi des contacts et réclamations des usagers ainsi
qu’au moyen d’une enquête annuelle de satisfaction menée auprès des familles.
3.2.3
Un pilotage de l’encadrement à renforcer
3.2.3.1
Un nombre global d’enfants par anima
teur qui respecte les plafonds
réglementaires mais qui se situe en dessous de la cible de la DSP
Les accueils collectifs de mineurs sont soumis à des plafonds réglementaires de nombre
d’enfants par animateur, qui varient suivant l’âge et le type d’accueil,
avec pour objectif
d’assurer la sécurité des enfants
46
. En outre, la DSP fixe une cible de nombre d’enfants par
animateur, qui a un double objectif. Cette cible permet de définir un niveau de qualité de service,
qui a été supérieur aux normes
réglementaires jusqu’en 2022
47
, et un ratio de gestion, qui peut
être utilisé pour mesurer la productivité. Ce levier a été utilisé à l’occasion de la nouvelle DSP.
Le contrat 2023-
2024 a ainsi fait évoluer les taux d’encadrement par rapport à la DSP
précéd
ente, en augmentant le nombre d’enfants par animateur pour le mercredi. La cible
d’encadrement de la DSP, désormais alignée sur le plafond réglementaire passe
:
-
pour les moins de six ans, d’un animateur pour huit enfants à un animateur pour dix enfants
;
-
p
our les plus de six ans, d’un animateur pour douze enfants à un animateur pour quatorze
enfants.
46
Art. R. 227-
16 du code de l’action sociale et des familles.
47
La cible est restée fixée sur les plafonds réglementaires antérieurs au décret n° 2016-1051 du 1
er
août 2016 relatif
au projet éducatif territorial et à l'encadrement des enfants scolarisés bénéficiant d'activités périscolaires dans ce
cadre, qui a permis
une hausse du nombre d’enfants par animateur pour les communes dotées d’un projet éducatif
territorial.
ASSOCIATION ACCOORD
34
Dans ses comptes rendus à la ville de Nantes, l’Accoord
n'est pas en capacité de
distinguer les ratios d’encadrement entre les enfants de moins de moins de six ans et de plus de
six ans car les heures des animateurs ne sont pas affectées par tranche d'âge. Pour autant, la
cible plafond des ratios d’encadrement
est pondérée en fonction des fréquentations pour les
moins de six ans et pour les plus de six ans.
48
En réponse aux observations provisoires,
l’association indique que
« les équipes ne sont pas spécifiquement affectées à une tranche
d’âge. Les animateurs peuvent changer de publics en cours d’année et s’adaptent aux effectifs.
Il n’est donc pas possible de codifier analytiquement dans le logiciel de gestion du temps de
travail chaque animateur sur une tranche d’âge particulière
».
Pour assurer le respect des
taux d’encadrement, l’association met à jour annuellement
la composition des équipes des centres en fonction de leur objectif de fréquentation. Le contrôle
de gestion au siège de l’association en assure un suivi régulier afin de réguler le nombre
d’animateurs. Ce contrôle interne à l’association ne distingue toutefois pas les taux
d’encadrement par âge, il suit une cible unique, d’un animateur pour douze enfants depuis 2023
pour le mercredi, contre un pour dix jusqu’en 2022. Le nombre d’enfants par animate
ur a
toutefois pu dépasser la cible dans certains centres, à certaines périodes. Ainsi en 2021, les
centres de l’Observatoire et Manu ont eu des ratios trimestriels légèrement supérieurs à
10
enfants par animateurs durant une période de l’année.
L'été, l’A
ccoord n'adapte pas les présences des animateurs au nombre d'enfants inscrits
par jour. Par exemple, les mercredis des vacances où il y moins d'inscrits mais autant
d'animateurs, de même pour les ponts.
49
Une réflexion sur l’optimisation de la présence des
animateurs serait souhaitable. En réponse aux observations provisoires, l’association indique
que «
cette réflexion sur l’optimisation de la présence des animateurs existe. Elle doit concilier
les règles du code du travail, la réalité du marché de l’emploi
et la volonté de mener une
politique RH socialement responsable. »
Les ratios d’encadrement sont supérieurs aux plafonds réglementaires
50
et à la cible de
la DSP, qui se situait au-
dessus des ratios réglementaires jusqu’en 2022. Les ratios
d’encadrement gl
obaux sont de 7,4 enfants par animateur en 2021 et de 7,8 enfants par
animateur en 2022. Jusqu’à fin 2022, la cible globale de l’association était de 10 enfants par
animateur. Il pourrait exister des marges d’efficience. C’est la direction prise par la nou
velle
DSP, qui conduit de l’association à augmenter à partir de 2023 la cible globale à douze enfants
par animateur.
3.2.3.2
Une ancienneté des animateurs en baisse
La proportion d’employés dont l’ancienneté est supérieure à trois ans passe de 49
% en
2018 à 31 % en 2022
51
. La proportion d’employés de moins de 25 ans dans l’effectif est passée
de 18 % en 2018 à 30 % en 2022. La rotation plus importante du personnel est en lien avec les
difficultés de recrutement, en hausse dans le secteur de l’animation.
48
Compte rendu de la réunion de suivi de la DSP du 26/09/2022.
49
Compte rendu de la réunion de suivi de la DSP du 26/09/2022.
50
Enfants de moins de six ans : un animateur pour dix enfants pour le mercredi, un pour huit pour les vacances
scolaires ; Enfants de plus de six ans : un animateur pour quatorze enfants pour le mercredi, un pour douze pour
les vacances scolaires.
51
Bilan sociaux 2018 à 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
L’essentiel du personnel qui assure l’encadrement pédagogique des enfants est titulaire
d’une formation en la matière
52
. On compte toutefois 31 salariés assurant l’encadrement des
enfants sans formation recensée dans l’état du personnel affecté à la DSP, dont deux a
nimateurs,
six animateurs spécialisés, vingt-
deux directeurs adjoints d’équipement et une directrice
d’équipement. Dans ce dernier cas un diplôme est toutefois renseigné dans l’application du
contrôle de l’honorabilité (TAM). Une fiabilisation de l’état du
personnel affecté à la DSP
pourrait permettre d’identifier les éventuels besoins de formation pour les personnels encadrant
les enfants. En réponse aux observations provisoires, l’association indique
«
qu’
après
vérification auprès du Service Formation et croisement du fichier DSP 2021, sur les
31
personnels non formés identifiés, il s’avère que 5 des Directeurs adjoints d’équipement sont
affectés sur des missions d’adjoint dans un CSC et non un ACM. Sur les 17 restants, seuls 2 ne
disposent que d’un BAFA ou d’un CAP Petite Enfance (voir tableau actualisé ci
-dessous). Le
fichier DSP précédemment transmis n’était pas complètement à jour concernant les formations
pour ces postes d’adjoints
».
La baisse de l’ancienneté du personnel n’a pas été compensée, en ter
mes de
compétences, par une hausse des heures de formation, qui est stable depuis 2019, hors crise
sanitaire en 2020.
Graphique n° 4 :
Heures de formation et ancienneté des employés
Source
: CRC d’après bilans sociaux
3.2.3.3
Une mise en œuvre du dispositif «
colos apprenantes » insuffisamment
suivie
Le dispositif des « colos apprenantes
» est un label délivré par l’État, qui garantit des
bons niveaux de qualité de l’offre éducative et des conditions de sécurité assurées par un
encadrement qualifié et expérimenté. Il permet aux participants d'acquérir ou de consolider des
connaissances et des compétences par des démarches et des méthodes d'éducation populaire
assurant un haut niveau de
qualité éducative. L’Accoord a bénéficié de 544
400
€ de subvention
de l’État entre 2021 et 2022
au titre des colos apprenantes.
52
BAFA, BPJEPS, etc.
0%
20%
40%
60%
-3000
2000
7000
12000
2018
2019
2020
2021
2022
nombre d'heures de stage
% d'employés avec plus de 3 ans d'ancienneté (échelle de doite)
ASSOCIATION ACCOORD
36
L’ambition éducative portée par cette subvention exceptionnelle ne se traduit pourtant
pas systématiquement par un enrichissement du programme du séjour. Lors d’un contrôle du
service départemental de la jeunesse (SDJES),
il a été constaté que la directrice du séjour n’avait
pas connaissance du rattachement de son séjour à ce dispositif. Le rapport
«
s’
interroge sur
l’accompagnement de l’organisateur pour renforcer la qualité éducative de ce séjour pour
lequel le label acc
ordé, assorti d’une bonification financière, implique une ambition
particulière en matière d’apprentissage non scolaires (cf. l’hygiène alimentaire qui ne dénote
pas de bonnes
pratiques d’apprentissages
»
53
. En réponse aux observations provisoires,
l’assoc
iation estime que le contrôle cité ne serait
pas représentatif de sa mise en œuvre du
dispositif de colos apprenantes.
3.2.4
Une gestion des réservations et des désistements peu optimale pour les usagers
et pour l’allocation des places
3.2.4.1
Une gestion des réservations peu souple, qui ne permet pas de remettre à
disposition les places tardivement annulées
Pour l’accueil du mercredi la réservation se fait à l’année. Par exemple, pour l’année
2023/2024, les inscriptions ont été ouvertes un jour ouvrable en juin à 9 heures. À 9 heures, les
personnes connectées sur le portail internet
e-service
avant 9 heures sont placées de manière
aléatoire dans une file d’attente. Toutes les personnes arrivées après 9 heures sont ensuite
placées en queue de file, dans l’ordre
de leur arrivée. C
ontrairement à ce qu’avance l’association
dans sa réponse aux observations provisoires à propos des règles de priorité, le dispositif actuel
ne paraît
pas à la chambre un gage d’égalité
entre les usagers. En effet cette procédure peut
représenter une contrainte forte pour les familles n’ayant que peu de flexibilité au niveau de
leurs jours de travail et de leurs horaires professionnels. Ce biais risque notamment d’être
défavorable aux familles aux faibles quotient familiaux.
La gestion des réservations des places en centres de loisirs s’effectue aujourd’hui à
travers le portail internet
e-service
, commun aux principales démarches des usagers de la ville
de Nantes et de Nantes métropole. Avec le passage à cet outil dé
matérialisé, l’Accoord a
bénéficié d’un transfert de la charge des inscriptions initiales, auparavant gérées par les
secrétariats des centres de loisirs, mais l’association a perdu le contrôle de ses inscriptions. Le
portail
e-service
permet de mettre fin
aux files d’attentes physiques et de mutualiser l’interface
avec l’usager. Cependant, il reste des listes d’attentes dématérialisées.
Chaque famille dont la demande d’inscription n’est pas satisfaite est inscrite localement
en liste d’attente par les secr
étariats des centres de loisirs. Chacun administre cette liste en
fonction des places libérées en prenant contact avec les familles. Le portail internet
e-service
ne permet pas techniquement, à ce jour, de gérer les listes d’attente de manière consolidée.
Depuis juin 2022, un questionnaire en ligne est proposé aux usagers pour compléter afin de
préciser leurs demandes de places pour le mercredi lorsqu’elles n’ont pu être satisfaites
initialement. Sur environ 200 questionnaires, l’Accoord indique avoir trouv
é une solution pour
la moitié des familles.
53
SDJES, rapport de contrôle, 19 juillet 2022
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
En outre, en deçà de 13 jours avant l’échéance, il n’est pas possible d’annuler en ligne
la place réservée, qui n’est donc pas remise à disposition des usagers. Certes, pour les usagers
qui signaleraient leur abs
ence alors qu’ils seront facturés, ces places seraient recensées au
niveau des secrétariats locaux des centres de loisirs. Cependant, les usagers ne sont pas informés
sur le portail
e-service
de l’existence de ces places au niveau local, ce qui limite la p
ortée de ce
palliatif. Ce dernier supposerait une disponibilité plus grande des secrétariats, parfois difficiles
à joindre au téléphone. En effet, il est peu probable qu’un usager qui se verra facturer la place
même s’il la libère réitère son appel s’il n’
a pu joindre le secrétariat immédiatement.
Alors que les difficultés liées à l’absence d’adaptation du portail
e-service
sont bien
identifiées par l’Accoord et par la ville de Nantes et se situent dans un contexte de tension
croissante sur le nombre de pl
aces disponibles par centre, aucune date de livraison d’une
modification informatique n’est arrêtée. Cette absence de calendrier pour la remise à disposition
des places annulées moins de 13 jours avant l’échéance est particulièrement pénalisante pour
l’optimisation de l’allocation des places et contribue directement aux places «
perdues ». La
dépendance de l’Accoord vis
-à-vis de la ville de Nantes pour cet outil clef des réservations
devrait impliquer la formalisation d’une convention d’utilisation de ce se
rvice qui permette de
convenir d’engagements réciproques quant à la disponibilité et à l’adaptabilité de l’outil. Les
difficultés liées à l’évolution de l’outil
e-service
traduisent un défaut de gouvernance de l’outil
découlant d’une insuffisante définitio
n des responsabilités dans la gestion des inscriptions entre
le délégant et le délégataire dans le contrat de DSP. Le contrat demande ainsi à l’Accoord en
tant que délégataire de respecter l’objectif de
« mettre en place des conditions d’inscription et
de
réservation souples, accessibles et ce pour l’ensemble des sites
»
, alors que l’Accoord n’a
pas la maîtrise du principal outil de gestion des inscriptions. En réponse aux observations
provisoires, l’association indique qu’un projet de convention relative à
la gestion des e-Services
« accueils de loisirs Accoord » est en cours avec une formalisation avant la fin de l’année.
Dans
sa propre réponse, la ville de Nantes précise que le
e-service
va évoluer pour permettre, en
novembre 2023, une remise à disposition des places annulées à moins de 13 jours. La chambre
prend acte de cet engagement.
Recommandation n° 8.
(Accoord,
ville
de
Nantes) :
Finaliser
la
convention
d’utilisation d’
e-service
fixant
des engagements de disponibilité, d’adaptabilité de
l’outil et les modalités de finan
cement des évolutions, permettant notamment de
débloquer les places annulées tardivement.
3.2.4.2
Une montée des désistements des usagers qui appelle une réflexion sur son
meilleur encadrement
Les désistements des usagers ont fortement augmenté depuis la crise sanitaire en 2020.
Le taux d’absence des usagers est ainsi passé de 11
% en 2018 à 16 % en 2022. La dernière
étude sur ses causes dont a connaissance la ville de Nantes date de 2018. Il n’existe donc pas
de diagnostic contemporain, permettant de rendre les a
rbitrages attendus de l’Accoord sur ce
sujet sensible. En effet, à défaut d’avoir réussi à agir sur les causes des désistements tardifs, la
ville de Nantes et l’Accoord essayent d’en limiter les conséquences en pratiquant des
surréservations, consistant à offrir plus de places que celles réellement disponibles.
ASSOCIATION ACCOORD
38
L’ajustement se fait grâce aux désistements qui sont ainsi structurellement intégrés à la gestion.
Les surréservations sont ainsi passées de 5,4 % en 2018 à 14,2 % en 2022.
Graphique n° 5 :
Inscriptions, désistements, surréservations et fréquentation des centres de loisirs
Source
: CRC d’après ACCOORD
Malgré le mécanisme de surréservations, un nombre important de journées sont
perdues : 10 882 en 2018, 4 501 en 2022. Si le nombre de journée perdues diminue, la marge
de sécurité globale vis-à-
vis des taux d’encadrement baisse aussi.
Graphique n° 6 :
Évolution des taux de désistement, de surréservation et de pertes de journées
Source
: CRC d’après données ACCOORD
Le coût annuel moyen des désistements est estimé par l’Accoord à
:
-
51
000 € perte de recettes de la CAF, liées à la fréquentation effective
;
-
325 000
€ de perte de recettes de la ville de Nantes, liées à la fréquentation effective et
22 000
repas commandés non servis à 4,74 €, soit 104
000 €.
Pour les usagers, l’Accoord
estime qu’en moyenne 11
500 équivalents journées sont
perdus chaque année.
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
2018
2022
taux désistements
taux sur-réservations
taux de perte
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
La surréservation fait peser un risque de difficulté à respecter les taux d’encadrement
réglementaires si, dans un centre en particulier, les désistements des usagers venaient à baisser
brusquement alors que celui des personnels augmentait davantage. L’absentéisme des employés
a ainsi nettement progressé, passant de 5 % en 2018 à 6,4 % en 2022. Même si la surréservation
permet de tempérer l’impact financier négatif pour l’Accoord
des désistements, cette solution
palliative n’est pas durable. D’une part, elle ne peut être poussée plus loin sauf à ne plus
préserver de marge suffisante en matière de ratio d’encadrement. D’autre part, dans un contexte
où le nombre de places proposées p
ar l’Accoord est parfois jugé insuffisant par certains usagers,
la sous-utilisation du total des places pénalise ces derniers et alimente une dynamique de
création de nouvelles places, sur la base d’une évaluation des besoins potentiellement
surestimée à cause de la hausse de désistements. Si des désistements stables
un certain niveau
étant incompressible
sont intégrables dans la planification, leur évolution accroît le risque
d’inadéquation aux besoins. En réponse aux observations provisoires, l’associ
ation estime que
« ce risque est maîtrisé compte-
tenu de l’organisation de l’Accoord. En effet une équipe
d’animateurs volants est à disposition pour pallier tout manque. Pour autant la direction
partage l’avis qu’une « surréservation excessive », au
-delà de ce qui est pratiqué actuellement
n’est pas une solution efficiente.
»
Aussi il apparaît à la chambre que dans un premier temps, l’Accoord, en lien avec la
ville de Nantes, devrait engager une réflexion sur la rigidité du système de réservation à l’année
,
amplifiée par les rigidités de l’outil informatique
e-service
. En effet, dans un contexte de tension
sur l’offre, ce système génère des réservations de précaution des familles qui saturent l’offre,
ce qui favorise ensuite des oublis d’annulation des rése
rvations.
Il pourrait aussi être prévu d’informer les usagers qui sont absents sans annulation
préalable, ni motif valable, du coût réel de leur désistement pour la collectivité. Cette
information pourrait être automatisée par courriel, suivie pour les cas
les plus importants d’un
contact avec le secrétariat du centre de loisirs. En effet, même si l’usager absent sans motif ou
qui annule trop tardivement se voit facturer le service réservé, il ne supporte qu’une partie très
limitée du coût qu’il occasionne pour la collectivité. En effet, le coût de production d’une
journée de centre de loisir par enfant (3-
11ans) est estimé en moyenne à 80 €, dont 60 € pris en
charge par la subvention de la ville
54
. Or l’usager, en fonction de son coefficient familial, ne se
voit facturer qu’une fraction de ce coût, comprise entre 2,70
€ et 23,80
€, sans qu’il ne soit
informé de l’écart entre le coût réel du service et sa contribution. En réponse aux observations
provisoires, l’association indique
«
qu’
une fois la fonctionnalité de remise à la vente des places
libérées disponible sur le eService (objectif fin 2023), l’Accoord automatisera l’envoi d’un
email mensuel (simultané à la facturation, donc début janvier 2024), à toute famille dont l’un
des enfants a été absent le mois
précédent et sans justification rappelant le coût moyen d’une
journée enfant et le manque à gagner ».
La chambre prend note de cet engagement.
54
Annexe n° 5 au contrat de la DSP 2023-24
ASSOCIATION ACCOORD
40
Dans un second temps, une réflexion pourrait être initiée sur une évolution de la
tarification en cas d’absence
non justifiée. Compte tenu de la représentation importante des
usagers aux quotients familiaux les plus faibles dans les usagers absents relevée par l’étude de
l’Accoord en 2018, il conviendrait de ne faire porter les majorations les plus significatives q
ue
sur les usagers aux quotients familiaux les plus élevés. En effet, toute majoration trop
substantielle pour les usagers aux quotients familiaux faibles risque d’être socialement peu
acceptable et de se traduire par des impayés et des difficultés de de recouvrement, déjà en hausse
du fait du passage au paiement postérieur à la prestation.
On peut noter que d’autres collectivités ont mis en place des sur
-tarifications pour
désistement sans motif. Par exemple, la
ville d’Angers
facture, une sur-tarification de 6
€ par
absence injustifiée. La
Ville de Saint Denis
a instauré une sur-tarification à partir de trois
absences, calculée en fonction du quotient familial et comprise entre 2 € et 6 €. D’autres
communes ont instauré des sur-tarifications entre de 5
€ et 10
55
par jour pour désistement
tardif, avec parfois un plafond (fixé par exemple à 50
€)
56
. En réponse aux observations
provisoires, l’association indique «
qu’
une première étude sur le désistement réalisé en 2018,
va être actualisée au vu des évolutions constatées depuis la période COVID. La mise en place
d’une sanction financière pour les désistements non justifiés est un sujet qui a été mis en
réflexion avec la Ville de Nantes. Il nécessitera des échanges avec les élus et le futur comité
d’usagers de l’Accoord qui sera mis en place d’ici la fin de l’année
». En réponse aux
observations provisoires, la ville de Nantes indique que la réflexion sur la pénalisation des
désistements est engagée depuis juin 2023, avec comme objectif de proposer une nouvelle grille
tarifaire 2024 au conseil municipal, avec éventuellement des pénalités.
Une alternative ou une mesure complémentaire pourrait être envisagée si un système
de priorité de réservation était rétabli. En effet, il serait alors possible de rétablir la perte de
priorité qui était associée aux absences non justifiées dans ce système, orientation au sujet de
laquelle l’association est
toutefois réservée.
Recommandation n° 9.
(Accoord, ville de Nantes) : Informer les usagers du coût
engendré pour la collectivité par les désistements tardifs sans motif et engager une
réflexion sur une sur-tarification, tenant compte du quotient familial.
3.3
Une fréquentation inférieure aux objectifs
3.3.1.1
Une fréquentation globale inférieure à la cible de la DSP de 2018 à 2022
La fréquentation globale a toujours été inférieure à la cible de la DSP entre 2018 et
2022. L’écart à la cible a été particulièrement fort en 2020 du fait de la crise sanitaire (
- 29 %).
L’absence de révision de la cible malgré la situation sanitaire a aussi contribué à majorer l’écart.
La progression de la cible pour l’accueil des 3
-11 ans a ainsi été maintenue.
55
Communes de
Rumilly
, de Louzy et de La Haye-Pesnel.
56
Commune de Louzy.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Graphique n° 7 :
Évolution de la fréquentation globale
Source
: CRC d’après ACCOORD (données en équivalents
-journées)
3.3.1.2
Une fréquentation structurellement inférieure à la cible pour les adolescents
La fréquentation des espaces à destination des adolescents (11-17 ans) était déjà assez
nettement inférieure à la cible de la DSP avant la crise sanitaire et ne s’est pas re
dressée aussi
fortement après cette crise que la fréquentation des centres de loisirs à destination des enfants
(3-11
ans). Si la cible de la DSP n’a pas été revue à la suite de la crise sanitaire, elle est restée
fixe de 2018 à 2022, à la différence de celle des 3-11 ans, qui inclut une dynamique
démographique.
Graphique n° 8 :
Fréquentation des espaces pour les adolescents, par rapport à la cible de la DSP
Source
: CRC d’après ACCOORD (données en équivalents
-journées)
-50%
-30%
-10%
10%
30%
50%
-300 000
-200 000
-100 000
-
100 000
200 000
300 000
2018
2019
2020
2021
2022
total réalisé
total cible DSP
écart à la DSP (échelle de droite)
-60%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
-45 000
-25 000
-5 000
15 000
35 000
55 000
2018
2019
2020
2021
2022
réalisé
cible DSP
écart à la DSP (échelle de droite)
ASSOCIATION ACCOORD
42
Seuls 27 % des parents et 29 % des jeunes connaissent les espaces ados proposés par
l’Accoord
57
. En tendance, les résultats semblent montrer une baisse sensible de la fréquentation
à partir de 13 ans. Les jeunes interrogés au sein des quartiers prioritaires se montrent dans
l’ensemble moins intéressés par ce type d’espace
58
.
Selon l’Accoord, les épisodes de tensions et violences régulières dans certains
territoires, liés aux trafics de stupéfiants, ont aussi un impact important sur la fréquentation de
espaces ados. La fermeture des collèges lors de la crise sanitaire puis la difficulté de réactiver
des partenariats indispensables à la diffusion de l’offre vers ce public a aussi contribué à la
baisse de la fréquentation. Afin de redresser la fréquentation, l’Accoord a engagé un travail sur
sa communication et
en multiplie les actions d’« aller vers ».
3.3.1.3
Une fréquentation en baisse des usagers au quotient familial faible
L’objectif d’accessibilité sociale n’est pas précisément défini en tant que tel dans le
contrat de DSP mais il se déduit des tarifs très fortement différenciés en fonction du quotient
familial, et la gratuité dans certains cas. Cependant, les usagers aux plus faibles ressources
voient leur proportion baisser nettement sur la période examinée. Les quotients familiaux (QF)
de 1 à 3, soit les QF aux
plus faibles revenus, passent ainsi de 45 % de l’ensemble des usagers
en 2018, à 37 % en 2022, sans que cette baisse puisse être attribuée à une évolution de la
composition des ménages dans la commune
59
.
Graphique n° 9 :
Proportion des usagers en fonction de leur tranche de quotient familial
Note : le n° de la tranche de quotient familial est croissant avec le revenu ; n.c. : non communiqué
Source
: CRC d’après rapports du délégataire
57
Enquête usagers 21 novembre 2021.
58
Enquête usagers 21 novembre 2021.
59
La part des foyers fiscaux dans les trois premières tranches de revenu fiscal pour l’impôt sur le revenu ne
baisse
que d’un point de pourcentage de 2018 à 2021, passant de 37,7 % à 36,7 %.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
QF 1 à 3
QF 4 à 7 + n.c.
Evolution des groupes de
QF
2018
2019
2020
2021
2022
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
1
2
3
4
5
6
7
Evolution par QF
2018
2019
2020
2021
2022
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Lors de la mise en place de la réservation à l’année, via l’
e-service
, l’Accoord
avait
anticipé que cela allait probablement « favoriser » les familles ayant un planning stable et
anticipé
60
. Aussi un contingentement centre par centre de places de proximité « hors
e-service
»
a été prévu afin de conserver une mixité sociale notamment pour les familles peu agiles avec la
réservation sur internet. Malgré cette anticipation et les mesures mises en place, la mixité
sociale a diminué de 2018 à 2022, avec une accélération à partir de 2020, ce qui correspond à
la crise sanitaire.
La rigidité
du système de réservation à l’année contribue ainsi directement à une
moindre accessibilité sociale. Indirectement, ce système y contribue aussi en favorisant, dans
un contexte de tension sur l’offre, une saturation des places par les familles qui accèdent
en
premier au service d’inscription. Ces familles sont celles qui ont la capacité de se rendre
disponible pour procéder à l’inscription dès l’ouverture du service, qui se fait à des jours et
heures habituellement travaillées. Cette surréservation des familles génère ensuite des oublis de
désinscription anticipée lorsque qu’elles n’en ont plus besoin. Des places sont ainsi bloquées
alors que leur remise à disposition, même tardive, aurait pu répondre notamment aux besoins
de familles à faible quotient famil
ial, dont l’emploi du temps professionnel peut être plus
instable et présenter moins de flexibilités que pour les autres (pas de télétravail, ni d’horaires
flexibles).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’équilibre économique de la DSP a été modifié par la crise
sanitaire. Les prises en
charge de coûts supplémentaires par la ville de Nantes ont été compensées par la baisse
automatique de la part de sa contribution dépendant de la fréquentation. Compte tenu de la
crise sanitaire, les pénalités pour fréquentation inférieure à la cible ont été annulées en 2020
et 2021, pour des montants théoriques conséquents.
À la suite de l’instruction du présent
rapport, le rapport du délégataire pour 2022 intègre un indicateur de productivité. Cette
démarche doit encore être compl
étée par d’autres indicateurs.
Le suivi de la qualité du service est nettement insuffisant, notamment au regard des
prescriptions de la DSP. Une exploitation des données relatives aux contacts et réclamations,
combinée à une enquête annuelle de satisfactio
n permettraient de s’aligner sur les meilleures
pratiques des services publics locaux en la matière.
Les taux d’encadrement restent globalement supérieurs aux normes réglementaires et
aux cibles de la DSP. L’ancienneté des animateurs a baissé sur la périod
e, traduisant une
rotation de ce type de personnel en lien avec les difficultés de recrutement de la filière. Un
meilleur suivi de la mise en œuvre des conventions avec les tiers semble nécessaire, afin que
les conditions des financements attribués soient bien respectées, notamment pour les « colos
apprenantes », qui comportent une dimension pédagogique renforcée.
60
Note de travail rentrée, septembre 2019
ASSOCIATION ACCOORD
44
La gestion des réservations n’est pas optimisée, ce qui ne permet pas de compenser la
hausse des désistements des usagers. Compte tenu des coûts liés aux places perdues et au risque
lié à une hausse des surréservations, l’association et la ville de Nantes gagneraient à
faire
aboutir leur
réflexion sur des mesures permettant de réduire les désistements. L’information
des usagers sur le coût réel de leur désistement constitue une première étape facile à mettre en
œuvre et relativement consensuelle. Une deuxième étape pourrait consister à mettre en œuvre
une sur-tarification désincitative au désistement tardif sans motif, tenant compte du quotient
f
amilial, comme de nombreuses autres collectivités comparables l’ont fait.
La fréquentation globale est inférieure aux cibles de la DSP, en dehors des séjours. Cet
écart est encore plus marqué pour les adolescents. En outre, la part des usagers aux revenus
les plus faibles a diminué, malgré des mesures tarifaires particulièrement incitatives. La
rigidité du système de réservation à l’année a pu jouer un rôle dans cette évolution.
En réponse aux observations provisoires, l’association et la ville de Nantes on
t pris des
engagements tenant compte des recommandations de la chambre.
4
CENTRES SOCIO-CULTURELS
: UNE VISION D’E
NSEMBLE
À RENFORCER
4.1
Une activité structurée principalement par la convention d’objectifs et
de moyens avec la Ville de Nantes
4.1.1
La convention 2017-2022 avec la ville de Nantes
4.1.1.1
Un modèle économique plus précaire que celui de la DSP, mais moins
dépendant de la ville de Nantes
Depuis 1985, une association unique, l’Accoord, gère les centres socio
-culturels (CSC)
dans les locaux de la Ville de Nante
s, la place de la pluralité d’intervenants opérant
auparavant
61
. Aujourd’hui l’Accoord gère 22 centres socio
-culturels et maisons de quartier.
Chaque centre socio-culturel construit son programme annuel avec les habitants et les
bénévoles du quartier et dis
pose d’équipements qui lui sont propres : ludothèque, espace
multimédia, jardin partagé, bibliothèque, salle de convivialité. Les activités des centres sont
regroupées en sept catégories : formations sociolinguistiques, ludothèque/bibliothèque,
bricolage, rencontre et convivialité, sciences et numérique, activités culturelles et artistiques,
sport bien-être et nature.
La convention d’objectifs et de moyens de la ville de Nantes, principal financeur
(54 %), est le principal support contractuel de pilotage de
l’activité des centre socio
-culturels.
Le deuxième financeur (34
%) est la caisse d’allocations familiales (CAF) qui verse des
prestations de service aux centres socio-culturels.
61
Hors-série Place publique, 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
Chaque année, un document intitulé « Rapport unique » est complété par les équipes
des centres socio-
culturels. Il permet d’évaluer quantitativement et qualitativement le service
rendu aux Nantais. Il a pour fondement le projet associatif et le projet social que chaque centre
socio-
culturel dépose à la CAF pour obtenir l’agrément
« Animation Globale et coordination ».
Ces éléments sont ensuite présentés lors des assemblées annuelles des usagers de chaque centre
socio-
culturel. Ils font également l’objet d’un rapport annuel communiqué aux conseillers
techniques de la CAF. Tous les quatre ans, les équipes des CSC renouvellent leur projet social.
Pendant neuf mois, les équipes évaluent le précédent projet social avec leurs partenaires
institutionnels et associatifs, les usagers et le collectif d’animation (le comité des usagers) ;
éta
blissent un diagnostic partagé avec les habitants de la zone d’intervention, les partenaires
institutionnels et associatifs, les usagers et le collectif d’animation (le comité des usagers) ;
définissent les orientations du futur projet social sur la base du diagnostic partagé.
L’activité
des CSC fait intervenir une pluralité de financeurs, avec une place de la ville de Nantes (54 %)
moins prépondérante que dans le financement de la DSP (78 %).
Graphique n° 10 :
Financements de la DSP et de la convention des centres socioculturels en 2021
Source
: CRC d’après rapport annuel CVO
La convention d’objectifs et de moyens 2017
-2021 avec la ville de Nantes a été conclue
le 9 décembre 2016. Elle identifie les axes prioritaires suivants
: l’implication des habitants,
l’action culture
lle, les continuités éducatives, les 16-
25 ans, l’égalité d’accès aux droits, le
soutien à la parentalité. Elle prévoit une subvention annuelle de 3,6
M€. Des comités techniques
de suivi de la convention ont été organisés entre Accoord et la ville de Nantes. Leur fréquence
a diminué depuis 2018 et aucun comité ne s’est tenu en 2021
62
. Le comité de suivi politique
Ville-Accoord prévu par la convention 2018-
2022 n’a pas été organisé par la ville. Au cours du
comité de mai 2019, l’Accoord
a demandé à la ville de Nantes une contribution à hauteur de
50 000
€ pour l’organisation du congrès de l’association. Ce type de demande complémentaire
liée à la vie institutionnelle de l’organisation aurait plutôt vocation à être financé de façon
autono
me par l’association, soit sur ses ressources propres soit au sein de la subvention globale
de la ville de Nantes. Lors du comité de décembre 2020, il est convenu de renouveler la
convention pour un an, jusqu’au 31
décembre 2022 soit à la même échéance que la DSP,
également prolongée, pour le même motif. Cette prolongation est motivée par le contexte
sanitaire, qui a ralenti la mise en œuvre de certains projets. Elle est formalisée par l’avenant
n° 7 du 25 octobre 2021.
62
2018 : 6 comités, 2019 : 2 comités, 2020 : 3 comités ; 2021 : 0 comité ; 2022 : 2 comités.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
centres socioculturels
DSP centres de loisirs
usagers
ville de Nantes
CAF
Etat
autres financements publics
ASSOCIATION ACCOORD
46
La convention a été modifiée par neuf avenants :
-
pour approuver de nouveaux projets sociaux
63
, élaborés en lien avec la CAF : en 2017, pour
le 19
ème
projet social, en direction des habitants du centre-ville
64
; en 2019 pour le
20
ème
projet social de la manufacture de tabacs, accompagnée de 56 000
€ de subventions
supplémentaires
65
;
-
pour attribuer des subventions supplémentaires : 40 000
€ en 2018
-19 pour la manifestation
« le grand rencart »
66
, 29 652
€ en 2018 pour le développement des horaires de
ludothèques
67
; en 2021, 244 967
€, notamment pour des animations d’été
68
et des paniers
solidaires de fruits et légumes
69
; en 2022, 290 597
€ notamment pour des animations
d’été
70
.
Les montants de subventions attribués par avenant sont croissants entre 2018 et 2022,
les montants attribués lors de la dernière année représentant 8 % de la subvention principale.
Cette tendance traduit en partie un ajustement à l’évolution des coûts et non seulement une
réelle modification de l’offre, au demeurant censée relever de l’initiative et de la responsabilité
de l’ass
ociation. En réponse aux observations provisoires, la ville de Nantes estime que « les
subventions supplémentaires attribuées par avenant correspondent non pas à un ajustement
inhérent à l’évolution des coûts salariaux mais à une évolution de l’offre de l’
association. Les
suppléments de subventions substantiels en 2021 et 2022, pour des animations d’été,
correspondent en grande partie à des activités déjà réalisées les années précédentes par
l’association. Le dispositif «
multispot
» notamment
était déjà mis en place à l’été 2020.
Graphique n° 11 :
Subventions supplémentaires accordés par avenants
Source
: CRC d’après les avenants
63
Un « projet social » au sens de la CAF explicite les axes d'intervention prioritaires repérés lors du diagnostic
partagé et propose un plan d'actions et d'activités adaptées. L'agrément du projet social par la Caf garantit un label
qualité de ses services aux usagers.
64
Avenant n° 1 du 30 juin 2017.
65
Avenant n° 5 du 6 décembre 2019.
66
Avenant n° 2 du 9 février 2018, avenant n° 4 du 29 juillet 2019.
67
Avenant n° 3 du 17 décembre 2018.
68
Avenant n° 7 du 25 octobre 2021.
69
Avenant n° 8 du 24 décembre 2021.
70
Avenant n° 9 du 9 décembre 2022.
0 €
50
000 €
100
000 €
150
000 €
200
000 €
250
000 €
300
000 €
2018
2019
2020
2021
2022
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Alors que les charges de structure sont supérieures aux charges directes (voir
infra
La
situation financière), l’essentiel des produits des centres socio
-culturels leur sont directement
affectés, par le biais de nombreuses conventions de subventions (ville de Nantes, État, CAF,
CCAS, etc.). Le résultat se dégrade toutefois entre 2018 et 2021, avec un déficit de 210 000
cette année-là : la revalorisation des plafonds de la CAF pour ses subventions aux centres
socio-
culturels n’a pas compensé l’évolution des charges de structure du siège et des
équipements.
La dégradation du résultat de l
’activité des centres socio
-culturels en 2021, alors que
les comptes de la DSP sont en excédent la même année, traduit la différence de modèle
économique de ces deux activités. Les subventions pour les centres socio-culturels ne sont pas
formellement indexées, à la différence de celles de la DSP. En outre, la baisse des participations
des usagers a été plus marquée pour les centres socio-culturels (- 46 % entre 2019 et 2021) que
pour les centres de loisirs (- 4 % entre 2019 et 2021).
Graphique n° 12 :
Évolution des comptes analytiques des centres socio-culturels
Source
: CRC d’après rapports annuels Accoord.
4.1.1.2
Un nombre d’usagers inscrits en hausse, mais une fréquentation
hebdomadaire par usager en baisse
La fréquentation est mesurée chaque année par centre et communiquée de la même
manière à la ville de Nantes dans le rapport annuel. Il n’y a pas d’agrégation des chiffres de
fréquentation à l’échelle de l’Accoord ni d’analyse pluriannuelle de leur évolution. Compte
tenu des caractéristiques des centres socio-
culturels, l’ana
lyse quantitative est moins fiable que
pour les centres de loisirs. De nombreuses activités ne peuvent en effet donner lieu à un
décompte précis des participants, comme l’organisation d’évènements en extérieurs ou sans
inscription. L’approche qualitative de l’évaluation de leur activité est ainsi très importante.
Néanmoins, l’intérêt d’avoir confié la gestion de l’ensemble des centres socio
-culturels à une
seule
structure serait de pouvoir disposer davantage d’une vision d’ensemble, à l’échelle de la
ville et sur plusieurs années, y compris sur le plan quantitatif. Une évolution en ce sens des
rapports annuels remis à la ville de Nantes serait souhaitable. En réponse aux observations
provisoires, l’association indique qu’une
« démarche initiée dans le premier semestre 2023 a
posé comme chantier la création d’un outil de collecte de données quantitatives sur l’activité
socio-culturelle, plus performant et plus fiable. Cet outil en cours de conception devrait être
opérationnel dans le courant de l’année 2024. Il permettra d’alimenter, de façon régulière,
l’entrepôt de données de l’Accoord
».
La chambre prend acte de cet engagement.
-2 000
000 €
0 €
2 000
000 €
4 000
000 €
6 000
000 €
8 000
000 €
charges directes
charges de
structure
produits directs
produits de
structure
Résultat
2018
2019
2020
2021
ASSOCIATION ACCOORD
48
Sur le plan quantitatif, les données agrégées par la chambre indiquent que le taux de
ménages usagers des centres socio-culturels progresse globalement, à part en 2020 où il baisse
du fait de la crise sanitaire. Il reste cependant compris entre 1,5 % en 2020 et 1,7 % en 2021.
Cependant, le nombre de passages par semaine baisse assez nettement de 2018 à 2021, sans que
cet effet puisse être attribué à la crise sanitaire
; le nombre d’usagers augmente, mais ils
recourent en moyenne moins fréquemment aux centres socio-culturels.
Graphique n° 13 :
Évolution du nombre de ménages inscrits et de la fréquentation
Source
: CRC d’après bilans annuels de la convention d’objectifs
Le taux de ménages usagers des centres est très variable selon les centres
socio-culturels. On peut noter que dans certains centres situés dans les quartiers de la politique
de la Ville, le taux de ménages usagers est plus faible que la m
oyenne de l’Accoord. Par
exemple, le taux n’est ainsi que de 1
% à Malakoff contre 1,7
% en moyenne dans l’ensemble
de la ville de Nantes. D’autres quartiers de la ville ont un taux supérieur à la moyenne (par
exemple 4 % au clos Toreau). En réponse aux ob
servations provisoires, l’association précise
que la situation de Malakoff et de la Sensive peut s’expliquer par les difficultés à trouver un
local adapté à la suite d’incendies. Pour d’autres centres en dessous de la moyenne, Dervallières
et Bout des Landes,
l’association met en avant des changements importants de personnel.
1,30%
1,40%
1,50%
1,60%
1,70%
1,80%
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
2018
2019
2020
2021
ménages usagers
passages par semaine
taux de ménages usagers (échelle de droite)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
Graphique n° 14 :
Taux de ménages usagers dans les centres des quartiers de la politique de la Ville
Source
: CRC d’après ACCOORD (bilan de la convention 2021)
Toutes les activités des centres socio-
culturels ne nécessitent pas d’inscription, ce qui
ne permet pas de connaître exhaustivement la composition de ses usagers. Néanmoins, pour les
activités nécessitant une inscription, on constate que la répartition par quotient familial est
plutôt stable dans le temps entre 2018 et 2021.
Graphique n° 15 :
Évolution de la répartition des usagers par quotient familial entre 2018 et 2021
Note : Quotients familiaux classés par tranche de 1 à 7, du plus faible au plus fort revenu.
Source
: CRC d’après ACCOORD
Sur le plan
qualitatif, on peut noter que le temps passé à l’aide aux formalités
administratives a fortement augmenté, ce qui limite le temps disponible pour des actions de
formation qui permettraient une meilleure autonomie des usagers. Les centres risquent donc
d’év
oluer en partie vers des prestations de service administratif, par déport de charge des
services publics concernés, notamment du fait de leur dématérialisation. En réponse aux
observations provisoires, l’association met en avant une augmentation des moyens
dédiés à
l’aide aux formalités administratives (conseillers numériques). L’évaluation qualitative de
l’action de l’association est détaillée avec une échelle de résultat claire dans le rapport annuel
de la convention d’objectifs avec la ville de Nantes. C
ette appréciation du résultat est déclinée
pour chacun des axes (culture, vivre ensemble, numérique, solidarité, éducation, alimentation,
transition écologique). Lors du dernier bilan réalisé en 2021, tous les indicateurs sont
satisfaisants, sauf trois qui sont qualifiés de seulement « moyens » : solidarité, éducation et
transition écologique.
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
4,5%
taux ménages usagers
moyenne
0%
20%
40%
1
2
3
4
5
6
7
2018
2021
ASSOCIATION ACCOORD
50
4.1.2
La convention 2023-2027 avec la ville de Nantes
4.1.2.1
Une subvention en nette hausse, pour financer des actions nouvelles
précises et compenser l’évolution spontanée de la
masse salariale
La convention d’objectifs 2023
-2027 a été approuvée par la délibération du
9 décembre 2022. Elle fixe trois objectifs principaux :
-
renforcer l’engagement des citoyens
;
-
développer les actions de médiation entre les offres, équipement, acteurs et les habitants ;
-
contribuer à réduire les inégalités sociale et culturelle entre les territoires.
Parmi les attentes de la collectivité, on peut noter la hausse des ateliers de français, pour
les personnes ne parlant pas la langue, afin de faciliter
l’insertion sur le marché du travail. En
réponse aux observations provisoires, l’association précise que la collectivité soutient
l’Accoord pour les actions d’apprentissage de la langue française pour les publics allophones
dans un objectif d’insertion sociale et citoyenne. C’est actuellement l’Etat qui soutient nos
actions d’insertion professionnelle pour les publics réfugiés primo
-arrivants.
Au titre de l’année 2023, la convention porte la subvention annuelle de fonctionnement
à 4,26
M€, soit une hausse d
e 18 % par rapport à la dernière convention. Ce montant inclut
347 000
€ de «
glissement vieillesse technicité (GVT)
71
», et 309 100
€ au titre du plan
d’actions nouvelles/renforcées. L’annexe n°
1 prévoit l’évolution prévisionnelle de la
subvention jusqu’e
n 2027. Cette progression inclut notamment une progression de la
subvention totale, qui passe de 4,3
M€ en 2023 à 4,4
M€ à partir de 2025.
4.1.2.2
Des risques juridiques de distorsion de concurrence et de requalification en
contrat de la commande publique
La ville
de Nantes délègue, d’une part, le service public des accueils de loisirs et séjours
de vacances pour les enfants et adolescents à l’Accoord. Elle lui attribue, d’autre part, des
subventions de fonctionnement pluriannuelles dans le cadre de conventions d’o
bjectifs et de
moyens pour la gestion des centres socio-culturels. Si la possibilité pour un pouvoir
adjudicateur à la fois de confier à un opérateur économique des prestations répondant à ses
besoins et de lui verser des subventions de fonctionnement n’es
t pas exclue par principe, elle
suppose d’en maîtriser les risques. Ces derniers, identifiés par une consultation d’avocat, sont
de deux ordres :
-
le risque de distorsion de concurrence au moment de l’attribution du contrat de la commande
publique ;
-
le risque de requalification du contrat de subventionnement en contrat de la commande
publique et son positionnement au regard du contrat de délégation de service public.
71
Le glissement vieillesse technicité se compose usuellement de l'effet glissement : incidence des entrées et des
sorties de personnel sur l'évolution des rémunérations ; de l’effet vieillesse : incidence sur les rémunérations
de la
progression à l’ancienneté ; de l’effet technicité : incidence sur les rémunérations des changements de fonctions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Il existe un risque de distorsion de concurrence si la subvention attribuée avantage
l’
opérateur mis en concurrence dans le cadre de la DSP. Certes, il existe bien
à l’Accoord
une
comptabilité analytique qui distingue, mais partiellement en dépenses, les deux activités. De
nombreux salariés sont affectés aux deux activités, ce qui peut constituer un avantage du fait de
la mutualisation des coûts ; pour autant les frais de structure non répartis entre la DSP et les
centres socio-culturels représentent la moitié des charges. En 2021, on compte ainsi 13,2
M€
de charges indirectes, contre 10
M€ pour les charges directes de la DSP d’accueil de loisirs et
3,6
M€ pour les charges directes de l’animation socio
-culturelle). Les recettes peuvent assez
aisément être imputées à chaque activité (DSP et centres socio-culturels). En revanche, la moitié
seule
ment des dépenses peut être imputée directement à une activité. L’autre moitié, relève d’un
vaste ensemble, indistinct dans le rapport sur la convention d’objectifs, dites «
charges
indirectes » imputé selon une clef de répartition. Dès lors une incertitude pèse quant à la réalité
de l’équilibre financier de chaque activité. En réponse aux observations provisoires, la ville de
Nantes estime que le risque de distorsion de concurrence n’est pas avéré en l’absence de
candidat évincé. La chambre rappelle cependant que la réalité d
’une
mise en concurrence
s’apprécie non seulement par le nombre de candidats mais
tout autant par les conditions
effectives de son organisation.
La chambre rappelle par ailleurs qu’une convention de subventionnement n’est pas
requalifiable en contrat de la commande publique si les activités du bénéficiaire ne répondent
pas à un besoin précisé par la personne publique et si les sommes versées au bénéficiaire ne
peuvent être assimilées à un prix. La fixation d’actions très précis
es dans la nouvelle convention
pourrait interroger sur le degré d’autonomie de l’association, ces actions étant précisées au
niveau territorial et des moyens associés
72
, ce qui pourrait laisser une autonomie insuffisante à
l’association dans l’exécution de la convention. Par ailleurs, l’association indique dans son
règlement intérieur du personnel, que «
dans l’exercice des activités qui lui sont confiées,
l’Accoord remplit une mission de service public et reconnue comme telle
»
73
. Cette formulation
pourrait être interprétée comme impliquant une définition des missions en grande partie par la
ville de Nantes. En réponse aux observations provisoires, l’association affirme que
« les
actions, les projets et activités sont initiés, définis et mis en œuvre par l’Ac
coord, conformément
aux orientations de son projet associatif et des projets sociaux des centres socioculturels. La
collectivité apporte son soutien aux actions de l’Accoord qui conforte ses propres
orientations.
La ville de Nantes estime quant à elle
dans sa propre réponse que
« la convention
a été conclue dans le respect de l’initiative des actions définies par l’Accoord […] et ne
présente pas de risque de requalification ».
La chambre estime que ce risque ne peut pas être
exclu si la prochaine convention accroissait encore son degré de précision.
72
Annexe 1 de la convention 2023-27, par exemple « Ouverture maison de quartier Halvèque
: Poste Ludo 44K€
+ poste café social 44K€
», « conseiller numérique
: 4 postes de « conseiller numérique » à partir d’avril 2023 –
budget en année pleine »
73
Art. 7.4. du règlement intérieur.
ASSOCIATION ACCOORD
52
Par ailleurs, la prise en compte annuelle, explicite et chiffrée du glissement vieillesse
technicité (GVT)
des personnels, dans la nouvelle convention d’objectifs pose
aussi la question
de la nature de celle-c
i. En effet, dans le cadre d’un simple soutien à une activité associative
préexistante, financée aussi par d’autres recettes, il n’est pas nécessaire de prévoir ce type de
disposition très précise, qui vise à couvrir l’évolution des principales charges de l’association.
Une telle prise en charge est pourrait contribuer à apparenter la convention de subvention à un
contrat de la commande publique, si elle venait à évoluer en une indexation annuelle
automatique des coûts, similaire à celle de la DSP.
En réponse aux observations provisoires, la ville de Nantes considère que
« seule une
partie de l’augmentation des charges de personnel liée principalement aux évolutions de la
convention collective et de l’offre a été prise en compte entre la nouvelle et la pré
cédente
convention ».
La chambre constate toutefois que ce n’est pas exactement la rédaction retenue
par la dernière convention qui n’utilise que la formulation
« glissement vieillesse technicité »,
notion qui renvoie bien à l’évolution spontanée de la mas
se salariale
74
. Si le champ visé était
en réalité plus circonscrit, il faudrait que la convention soit précisée sur ce point.
Certaines caractéristiques de la relation conventionnelle, accentuées dans le dernier
contrat, pourraient fragiliser l’hypothèse d’une activité à l’initiative et sous l’entière
responsabilité de l’association. Elles pourraient présenter le risque, si elles étaient accentuées à
l’avenir, d’une requalification en délégation de service public, ou en achat d’une prestation par
la ville de Nantes.
4.2
La référence au contrat d’engagement républicain pourrait être inscrite
dans les relations d’Accoord avec d’autres associations
Les centres socio-
culturels peuvent entretenir des relations partenariales avec d’autres
associations à l’occasion de la mise en œuvre de projets communs sur leurs territoires. La
majorité des conventions ont une durée maximum d’un an. Chaque année
, leur
renouvellement
fait l’objet d’une discussion entre le représentant de l’association et le directeur de chaque
centre socio-
culturel afin d’évaluer la pertinence de reconduction du partenariat. Toutes les
conventions des centres socio-culturels sont établies sur la base du modèle fourni par le siège
de l’Accoord. Dans son préambule, le modèle de convention fait référence de
façon succincte
aux valeurs de l’Accoord et mentionne notamment la laïcité.
74
Le GVT se compose usuellement de l'effet glissement : incidence des entrées et des sorties de personnel sur
l'évolution des rémunérations
; de l’effet vieillesse
: incidence sur les rémunérations de la progression à
l’ancienneté
; de l’effet technicité
: incidence sur les rémunérations des changements de fonctions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
La coopération avec les acteurs d’autres communes de Nantes métropole
À ce jour, les centres socio-
culturels dont le quartier est limitrophe d’une autre
commune de Nantes Métropole ne disposent pas d’un cadre particulier de coopération avec
cette dernière, en dehors du quartier de Bellevue. Ces compétences n’ont pas été délé
guées à
Nantes Métropole. Le quartier de Bellevue s’inscrit dans une démarche labellisée « Cités
éducatives », de renforcement des coopérations pour accompagner les parcours éducatifs
individuels, depuis la petite enfance jusqu’à l’insertion professionnell
e. Dans ce cadre, les deux
centres socio-culturels Accord du quartier de Bellevue coopèrent avec des acteurs nantais et
herblinois, qui composent la communauté éducative de ce quartier. Des partenariats autour de
la mise en place d’évènements ont été initi
ées par le centre Accoord de Bellevue avec les centres
sociaux et des associations herblinoises comme « Environnement solidaire », mais ne
s’inscrivent pas dans un cadre de coopération formalisé. Le centre socio
-culturel Bellevue va
participer pour la première fois, comme partenaire, au festival « Les Hivernales »
historiquement organisé par les centres socio-culturels de Saint Herblain.
Chaque local mis à disposition par la Ville de Nantes à l’Accoord fait l’objet d’une
convention. Les conventions précise
nt les conditions dans lesquels l’Accoord peut mettre à
disposition ces locaux à d’autres acteurs
75
. Dans ces conventions, il n’est pas précisé, à ce jour,
que l’Accoord conditionne la mise à disposition des locaux à d’autres associations au respect
des pri
ncipes du contrat d’engagement républicain. Cette disposition pourrait être introduite
afin d’objectiver les critères de mise à disposition des salles et de donner un plein effet au
contrat d’engagement républicain. La relation avec des association tierces
peut être porteuse de
risques pour l’Accoord, en cas de confusion chez les usagers entre les centres socio
-culturels
de l’Accoord et d’autres associations qui pourraient s’y voir mettre à disposition une salle
76
.
75
Article 5
: l’occupant pourra, par convention approuvée par la ville, et avec son accord express, mettre une
partie des lieux à disposition d’organismes à vocation sociale ou médico
-sociale pour des activités sociales ou
médico-
sociales, de manière ponctuelle ou plus pérenne. L’occupant pourra mettre les locaux gratuitement à
disposition des associations pour les activités qui participent au projet socio-
culturel de l’équipement
76
D’autant plus
que le sigle d’autres associations peut parfois prêter à confusion. Une association présente ainsi
le même sigle que l’Accoord, à une lettre près, dans la même rue que l’un des centres socio
-
culturels de l’Accoord.
ASSOCIATION ACCOORD
54
Le contrat d’engagement républicain
Depuis le 3 janvier 2022, toute association ou fondation souhaitant bénéficier de
subventions publiques doit souscrire un contrat d’engagement républicain. La loi du
24 août 2021 confortant le res
pect des principes de la République a posé l’obligation pour les
associations et les fondations de souscrire un contrat d’engagement républicain pour pouvoir
recevoir des subventions, obtenir une reconnaissance d’utilité publique. Le contrat
d’engagement républicain comprend sept engagements, qui visent d’une part à faire respecter
les principes de liberté, égalité et fraternité mais également de dignité humaine ainsi que les
symboles de la République et d’autre part à ne pas remettre en cause le caractère
laïque de la
République et à s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public. La souscription du
contrat se fait en cochant une case dans le formulaire de subvention, sans formalité distincte ni
décision formalisée au sein de l’association. À la suite des échanges au cours de l’instruction
du présent rapport, l’Accoord a formalisé son adhésion au contrat d’engagement républicain
dans le compte rendu de sa réunion du bureau du 13 juin 2023.
La référence au contrat d’engagement républicain viendr
ait conforter les dispositions
internes à l’Accoord relatives aux valeurs de l’association
77
. Il peut en effet exister des
difficultés notamment dans le cadre de l’accueil de stagiaires et de volontaires du services
civiques, pour qui l’obligation de neutralité n’est pas toujours facile à appréhender. Cette
difficulté est aussi liée au fait que ces stagiaires et volontaires sont aussi des usagers des
activités de l’Accoord. En réponse aux observations provisoires, l’association indique que
« la
mise à dispos
ition de nos locaux s’effectue par une convention de mise à disposition reprenant
les principes du contrat d’engagement républicain. De plus, la location est refusée lorsqu’il
existe un doute sur le respect de ces principes »
. La chambre en prend note.
Recommandation n° 10.
(Accoord) : Faire du respect des principes du contrat
d’engagement républicain une condition pour les partenariats et les mises à
disposition de locaux à d’autres associations dans les centres socio
-culturels.
77
Statuts, article 7.4 du règlement intérieur, projet éducatif des centres de loisirs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le modèle économique des centres socio-culturels est plus précaire que celui de la DSP
du fait d’une moindre indexation mais la dépendance à la ville de Nantes est moins forte, du
fait d’une plus grande pluralité de financeurs.
Si l’analyse qualitative est particulièrement
im
portante pour les centres socioculturels, l’analyse quantitative à l’échelle de l’Accoord et
sur plusieurs années gagnerait à être développée. Elle permettrait notamment de mieux situer
l’évolution de la fréquentation des centres des quartiers prioritaires
de la politique de la ville,
la participation des usagers étant plus faible que la moyenne dans certains de ces quartiers.
L’évolution des relations conventionnelles avec la Ville de Nantes pourrait présenter
des risques juridiques, de distorsion de concurrence et de requalification de sa convention de
subvention. L’Accoord devra veiller à maintenir une séparation des financements de ses deux
activités afin de ne pas bénéficier d’un avantage à travers la subvention des centres
socio-culturels qui la favori
se pour l’obtention de la délégation des services public des centres
de loisirs. Une prise en charge de l’évolution de ses coûts telle que celle prévue dans la dernière
convention en matière de financement du glissement vieillesse technicité pourrait contribuer à
apparenter la convention de subvention à un contrat de la commande publique, si elle venait à
évoluer en une indexation annuelle automatique des coûts, similaire à celle de la DSP.
Compte tenu des risques associés aux partenariats et aux mises à disposition de locaux
à une autre association, la référence au contrat d’engagement républicain permet d’objectiver
les critères de décision, a fortiori s’agissant de locaux que la ville de Nantes met à disposition
de l’Accoord.
5
UNE
SITUATION
FINANCIÈRE
SATISFAISANTE,
MAIS
FORTEMENT DÉPENDANTE DE LA VILLE DE NANTES
5.1
Une évolution du principal poste de charges en grande partie financée
par la ville de Nantes
L’activité de centres de loisirs, gérée en DSP, reste prépondérante. Elle représente,
selon la comptabilité analytique, 71 % des charges en 2021. La comptabilité analytique impute
les activités directes soit à la DSP soit à la convention d’objectifs et les charges de structure
entre la DSP et la convention d’objectifs, conformément aux clés de répartitio
n du contrat de
DSP (68,23 % pour la DSP et 31,77
% pour l’animation socio
-culturelle). Les activités de
l’Accoord sont classées dans trois périmètres
:
-
la structure siège et équipements comprend les services support
78
et la coordination des
activités
79
;
78
Services généraux, ressources humaines, comptabilité et finances, secrétariat, accueil des usagers.
79
Direction projet, coordinateurs grands quartiers, directeurs d’équipements et projet social, animateurs
socio-culturels
ASSOCIATION ACCOORD
56
-
les activités directes DSP : accueils de loisirs enfants, adolescents et séjours ;
-
les activités directes de l’animation socio
-culturelle : cyberespaces, ludothèques, vie de
quartier, ateliers.
Les frais de structure représentent la majorité des charges. En 2021, on compte 13,2
M€
de charges indirectes, contre 10
M€ pour les charges directes de la DSP d’accueil de loisirs et
3,6
M€ pour les charges directes de l’animation socio
-culturelle. Une telle proportion de
charges indirectes (49,3 %) rend assez peu tra
nsparente l’élaboration des comptes analytiques
séparés de la DSP et de la convention d’objectifs, et partant la fiabilité du suivi de chaque
activité qui en découle.
Graphique n° 16 :
Répartition analytique des charges par activité
Source
: CRC d’après Accoord
Les principaux postes de charges sont les salaires, les charges sociales et les achats. Les
dépenses de personnel représentaient 73,6 % des charges en 2018 et 69,8 % en 2022. Cette
baisse est toutefois en grande partie due à la baisse des charges sociales entre 2018 et 2019. En
effet, depuis le 1
er
janvier 2019, le crédit d'impôt de taxe sur les salaires est remplacé par un
allègement de cotisations d'assurance maladie de six points pour les rémunérations allant
jusqu'à 2,5 SMIC. En 2022, les charges de personnel progressent de 5,9 % du fait de
l’augmentation de la valeur du point de la convention collective de la branche ECLAT.
Graphique n° 17 :
Variation des principaux postes de charges
0 €
10 000
000 €
20 000
000 €
30 000
000 €
2018
2019
2020
2021
DSP (Centres de loisirs)
CVO (centres socioculturels)
0 €
2 000
000 €
4 000
000 €
6 000
000 €
8 000
000 €
10 000
000 €
12 000
000 €
14 000
000 €
16 000
000 €
18 000
000 €
salaires
charges sociales
achats
2018
2019
2020
2021
2022
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Source
: CRC d’après comptes ACCOORD
L’augmentation de la masse salariale est liée à trois éléments :
-
deux effets mécaniques : le glissement-vieillesse-
technicité lié à l’ancienneté des personnels
et l’augmentation de la valeur des points relatifs au calcul des rémunérations
80
;
-
un troisième
élément est lié à l’ouverture de nouveaux équipements : accueils de loisirs ou
centres socio-culturels.
Les deux premiers éléments sont pris en charge dans le cadre de la délégation de service
public pour la partie du personnel qui est affecté à l’accueil
de loisirs sur une base de 95 %.
Dans le nouveau contrat de DSP commençant en 2023, il n’y a plus de décalage d’une année
pour la prise en compte de l’évolution de la masse salariale, ce qui est un élément favorable à
l’Accoord, notamment dans un contexte
inflationniste. L’Accord a également obtenu de la ville
de Nantes, dans la nouvelle convention d’objectifs –
qui couvre les personnels des centres
socio-culturels - que celle-ci intègre les éléments liés au glissement vieillesse technicité,
garantissant d
e la prise en compte des effets mécaniques ce qui n’était pas le cas dans la
précédente convention. Dans le cadre des financements non pérennes, l’Accoord recrute dans
le cadre de contrats à durée déterminée, ce qui limite son risque.
5.2
Évolution des produits : une baisse de la fréquentation depuis 2020 aux
effets financiers limités
Les subventions représentent en moyenne 80
% des produits d’exploitation, c’est une
ressource relativement stable et en hausse chaque année de 2018 à 2022. Cependant, compte
tenu de la dynamique des charges, toute décélération de la hausse des subventions aggraverait
le déficit d’exploitation. Les participations des usagers sont la deuxième ressource mais sont
plus volatiles, avec une baisse marquée lors de la crise sanitaire du fait de la réduction de
l’activité. L’extension de la gratuité pour les usagers à de nouvelles activités
81
décidée en 2020
82
a été prolongée pour l’été
2021. Cette extension de l’activité a eu des effets positifs sur l’accès
de publics qui ne fréquentaient pa
s les centres de l’association. Néanmoins, la part des quotients
familiaux les plus faibles a diminué de 15
% pour les séjours, contrairement à l’objectif de la
mesure. En outre, les dispositifs bénéficiant de la gratuité ont fait l’objet de plus d’annulat
ions
(20 % contre 10 % habituellement), dont 59 % sont le fait des quotients familiaux les plus
faibles. En 2021, le coût du dispositif est évalué à 50 000
€ de recettes non perçues, soit 15
%
des recettes usagers des séjours.
80
Convention « Education, culture, loisirs et animation au service des territoires »
81
Échappées Belles, Multispots et Séjours (pour les quotients familiaux de 1 à 3).
82
Validée par le bureau municipal élargi de juin 2020.
ASSOCIATION ACCOORD
58
Graphique n° 18 :
Évolution des principales catégories de produits
Source
: CRC d’après comptes ACCOORD
Au sein des financeurs publics, la Ville de Nantes représente 92 % des subventions de
l’association, la CAF 6
%, l’État 1
%, le département 0,9 %. Les autres financeurs (CCAS de
Nantes, Nantes métropole et la région) représentent moins de 1 %. Cette prépondérance de la
Ville de Nantes dans le financement atteste de la grande proximité entre l’association et la
collectivité. Le soutien de la ville de Nantes et de la CAF évolue à la hausse chaque année dans
une proportion assez stable. Le soutien de l’État, modeste initialement, a nettement augmenté
après la crise sanitaire de 2020, passant de 131 000
€ en 2018 à 378
405
€ en 2021, notamment
du fait du dispositif colos apprenantes à partir de 2021.
La baisse de fréquentation a résulté notamment des fermetures administratives et des
pics épidémiques durant la crise sanitaire de 2020. Les effets financiers ont été limités par les
décisions de toutes les collectivités et organismes publics de maintenir leurs aides au niveau de
2019 (CAF), de ne pas réclamer des subventions non intégralement utilisées (État, CAF) et de
compenser les pertes de participation des usagers (ville de Nantes). Ces interventions ont permis
de limiter les déficits d’exploitation d
es années 2020 et 2021 à des niveaux acceptables. En
2022, le niveau de fréquentation est proche de la cible de la DSP. L’année 2022 n’ayant pas
connu de fermetures liées à la crise sanitaire, à la différence des années 2020-21, les
contributions des usagers repartent à la hausse (+ 27 % par rapport à 2021).
L’évolution des
produits n’a pas été excessivement affectée par la baisse des fréquentations, la ville de Nantes
ayant suspendu les pénalités de la DSP en 2020-21 du fait de la crise sanitaire. La subvention
de la ville de Nantes pour les centres socio-
culturels n’est quant à elle pas liée à la fréquentation.
5.3
Un résultat négatif depuis 2020 mais qui se redresse
Le déficit d’exploitation est croissant sur la période. La hausse des charges
d’exploitation
est en moyenne de 4,4 % par an contre 3,7 % pour les produits. Le déficit
d’exploitation est compensé par le résultat exceptionnel, qui permet un léger excédent en 2018
et 2019 et atténue nettement le déficit en 2020, 2021 et 2022.
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
25 000
000 €
Subventions
participation des usagers
2018
2019
2020
2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Graphique n° 19 :
Évolution du résultat
Source
: CRC d’après comptes ACCOORD
Le résultat exceptionnel s’explique chaque année de la même manière
: il résulte pour
une très large part de la mécanique d’amortissement des subventions d’investissement octroyés
dans le cadre du contrat de DSP par la ville de Nantes
83
. Ceci explique l’augmentation de ce
résultat au fur et à mesure de l’avancée du contrat. En effet, tous les biens notés «
DSP » à
l’actif du bilan sont propriétés de la ville de Nantes ou « biens de retour » en cas de non
renouvellement.
La dotation d’amortissement est débitée en charge d’exploitation
84
alors que
sa neutralisation n’est constatée (créditée) qu’au stade du résultat exceptionnel
85
.
Graphique n° 20 :
Résultat d’exploitation avec et sans neutralisation des dotations d’amortissement
des actifs de la ville de Nantes
Source
: CRC d’après comptes ACCOORD.
Une fois les dotations d’amortissement des actifs de la ville de Nantes neutralisées par
retraitement comptable, le résultat d’exploitation est nettement moins déficitaire, mais il le reste
et s
’accroît en 2022, tout comme le résultat global.
83
Article 22 : C
ontribution financière de la Ville au titre de l’investissement. « Les investissements objets du
programme de l’annexe 7 font l’objet d’un amortissement de caducité de sorte qu’ils soient intégralement amortis
au terme normal du contrat. Ces investissements constituent des biens de retour. »
84
compte 681 « Dotation aux amortissements ».
85
compte 777 « Quotepart des subventions DSP virée au compte de Résultat ».
-1 200
000 €
-700
000 €
-200
000 €
300
000 €
800
000 €
résultat d’exploitation
résultat financier
résultat exceptionnel
résultat
2018
2019
2020
2021
2022
-1 200
000 €
-700
000 €
-200
000 €
300
000 €
2018
2019
2020
2021
2022
résultatd’exploitation avant neutralisation
résultat d'exploitation après neutralisation
ASSOCIATION ACCOORD
60
5.4
La trésorerie reste à un niveau permettant la continuité de l’exploitation
La situation bilantielle reste relativement satisfaisante, malgré sa dégradation depuis
2018. Le besoin en fonds de roulement est négatif chaque année, ce qui contribue positivement
à la trésorerie et à la compensation de la baisse du fonds de roulement consécutive aux déficits
2020, 2021 et 2022.
Graphique n° 21 :
Fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie
Source
: CRC d’après rap
ports du commissaire aux comptes.
L’excédent de financement de l’exploitation s’explique par le versement d’acomptes de
subventions, principalement de la ville de Nantes, qui permettent de couvrir le besoin en fonds
de roulement. Cet avantage est garanti p
ar le contrat de DSP et la convention d’objectifs avec
la ville. Le calendrier des versements est préétabli pour couvrir l’absence de réserves de haut
de bilan, soit 25 % de la subvention annuelle en début de chaque trimestre. Pour la DSP,
l’association di
spose ainsi dès le 15 janvier de 25 % de la contribution de la ville de Nantes au
fonctionnement et de 50
% de sa contribution à l’investissement.
Toutefois, à partir de la fin 2020, l’excédent de financement de l’exploitation diminue
depuis la mise en place du paiement postérieur à la prestation pour la participation des usagers.
Ce dernier concerne les accueils de loisirs et a été réalisé conjointement à la mise en place du
portail
e-service
en septembre 2020, en cohérence pour les usagers avec le mode de
fonctionnement du périscolaire. L’
e-service
accueils de loisirs est devenu « une brique »
supplémentaire de la plateforme des
e-services
de Nantes Métropole (le paiement du
périscolaire s’y trouvait déjà). La facturation mensuelle a lieu le 10 du mois apr
ès la réalisation
de l’activité. Le paiement est demandé à réception.
Le paiement « postérieur à la prestation de l’activité » ne concerne pas les séjours et les
accueils des 11/15 ans. Cette évolution eu pour conséquence un décalage de rentrée des recettes
usagers du fait de la facturation le mois suivant la réalisation de l’activité et un allongement de
l’ancienneté des créances. La créance ancienne supérieure à un an s’est stabilisée à 80
000
€ à
la rentrée 2022 avec la mise en place de la procédure systématique de recouvrement.
0
20
40
60
0
2
4
2018
2019
2020
2021
2022
Excédent de financement de l'exploitation (BFR négatif)
Fonds de roulement
Trésorerie en jours de charges (échelle de droite)
M€
jours
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
Malgré sa diminution, l’excédent de financement de l’exploitation (BFR négatif)
perdure, à un niveau significatif (1,1
M€ en 2022). Ce dernier, combiné au fonds de roulement
(0,9
M€ en 2022), permet à l’association de disposer d’une trésorerie assurant la couverture de
la continuité de son exploitation, essentiellement composée de charges de fonctionnement
récurrentes. En effet, l’association n’investit qu’à la marge, les biens qu’elle utilise étant pour
l’essentiel la propriété
de la ville de Nantes, ce qui limite les besoins ponctuels et élevés de
financement. La trésorerie de l’association s’élève au 31
décembre 2022 à 2
M€, soit 25
jours
de charges courantes. Compte tenu de la prévisibilité de ses charges et de ses garanties quant
au calendrier de ses principaux encaissements, ce niveau est suffisant pour assurer la continuité
de son activité, sans toutefois lui accorder des marges de manouvres significatives. Par ailleurs,
l’association a constitué une provision de 1,5
M€ lui
permettant de faire face à ses engagements
de long terme (à horizon de 12 ans) relatifs aux indemnités de départ à la retraite des salariés
de 55 ans. La situation financière de l’association est ainsi de plus en plus dépendante du
maintien des conditions de trésorerie favorables qui lui sont octroyées par la ville de Nantes,
ses fonds propres étant négatifs depuis 2021 du fait du cumul de résultats négatifs depuis 2020.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’évolution des dépenses de personnel est en grande partie
prise en charge par la ville
de Nantes, à travers les mécanismes d’indexation de la DSP et la prise en compte de l’évolution
spontanée de la masse salariale dans la nouvelle convention d’objectifs. La proportion élevée
de charges indirectes en comptabilité analytique ne favorise pas la transparence de la
séparation des comptes de la DSP et de la convention d’objectifs.
La baisse de la fréquentation a très peu affecté la dynamique des produits, les
subventions publiques ayant été globalement maintenues, notamment du fait de la crise
sanitaire. Seules les contributions des usagers ont baissé nettement en 2020-2021 mais se
redressement nettement en 2022.
La situation financière de l’association s’est dégradée depuis 2018 sans pour autant
menacer la continuité
de l’exploitation. Le résultat d’exploitation n’est que légèrement
déficitaire, une fois neutralisé l’amortissement des investissement subventionnés par la ville de
Nantes, qui sont des biens de retour de la DSP. Le résultat, après s’être dégradé en 2020
-2021
du fait de la crise sanitaire commence à se redresser en 2022.
L’association bénéficie d’un calendrier très favorable de versement des subventions. Ce
calendrier permet à l’association de disposer d’un besoin en fonds de roulement négatif.
Ce
dernier
, combiné à son fonds de roulement, permet à l’association de disposer d’une trésorerie
permettant la continuité de son exploitation, essentiellement composée de charges de
fonctionnement récurrentes.
Le maintien d’une situation financière favorable dépen
d toutefois significativement de
la poursuite de la dynamique de financement par la ville de Nantes et du maintien d’acomptes
importants sur les subventions de la ville.
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