RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LA LOI DE
TRANSFORMATION
DE LA FONCTION
PUBLIQUE :
BILAN D’ÉTAPE
Rapport public thématique
Novembre 2023
•
La loi de transformation de la fonction publique : bilan d'étape - novembre 2023
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponses reçues
à la date de la publication (09/11/2023)
Réponse de la Première ministre
................................................................
5
Réponse du président de la Fédération hospitalière de France (FHF)
......
15
Réponse du maire de Grenoble
.................................................................
16
Réponse du maire de Méricourt
................................................................
18
Réponse du maire de Saint-Dié-des-Vosges
.............................................
20
Réponse de la maire de Vierzon
...............................................................
20
Réponse
président du conseil d’administration du service
départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Vosges
......................
21
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Destinataires n’ayant pas d’observation
Monsieur le ministre de l’intérieur et des Outre
-mer
Madame la présidente du conseil départemental de l’Aude
Monsieur le président du conseil département de l’Yonne
Monsieur le maire de Buhl
Monsieur le maire de Chambly
Monsieur le maire de Cherbourg-en-Cotentin
Monsieur le maire de Colmar
Monsieur le maire d’Oissel
-sur-Seine
Madame la maire de Rambouillet
Monsieur le président du Centre communal d’actions sociales
de Fort-de-France
Destinataires n’ayant pas répondu
Monsieur le président de la Fédération hospitalière de France (FHF)
Madame la présidente du conseil département des Bouches-du-Rhône
Monsieur le président de Colmar Agglomération
Monsieur le président de la communauté de communes
Éguzon-Argenton-Vallée de la Creuse
Madame la maire de Paris
Monsieur le maire d’Ajaccio
Monsieur le maire de Bondy
Madame la maire de Champs-sur-Marne
Monsieur le maire de Grenoble
Monsieur le maire de Saint-Dié-des-Vosges
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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RÉPONSE DE LA PREMIÈRE MINISTRE
Par courrier en date du 25 septembre 2023, vous avez bien voulu me
transmettre le rapport public thématique intitulé « La loi de transformation de
la fonction publique : bilan d’étape
». Ce projet de rapport a retenu toute mon
attention.
À titre liminaire, la synthèse de la Cour appelle de ma part plusieurs
remarques.
En premier lieu, la Cour note que plusieurs mesures d’application
réglementaires font encore défaut et que le retard pris dans la publication de
certains textes altère la portée de la loi, ce qui serait par exemple le cas du
dispositif des autorisations spéciales d’absences (ASA). Le Gouvernement ne
partage pas le constat de la Cour.
Tout d’abord, je tiens à souligner que sur un total de 140 textes à
publier, 1
35 l’ont déjà été, soit 96
%.
Ensuite, le décret cité à titre d’exemple relatif aux ASA liées à la
parentalité et à certains événements familiaux vise à encadrer et à harmoniser
le régime des ASA, essentiellement régis jusqu’alors par des textes
infra réglementaires épars.
Les travaux de mise en œuvre de la loi ont été engagés à l’automne
2019, dans le cadre d’un dialogue social approfondi avec les organisations
syndicales représentatives des personnels. Ce groupe de travail a mis en
évidence un désaccord sur le projet de décret, en raison de dispositions parfois
moins favorables que les pratiques en vigueur.
Une nouvelle concertation avec les employeurs et les organisations
syndicales a vocation à être engagée parallèlement à la négociation d’un
nouvel
accord relatif à l’égalité entre les femmes et les hommes au regard de
la connexité entre ces sujets.
Outre le décret ASA, les quatre textes restant à publier sont :
-
trois décrets concernant l’usure professionnelle, sachant qu’il s’agit du
même texte décliné pour chacun des versants de la fonction publique.
Des travaux et une concertation approfondis ont été conduits de décembre
2019 à juin 2020, associant de nombreux experts issus du monde de la
recherche (agence nationale pour l’amélioration des condi
tions de travail,
centre d'études de l'emploi et du travail), du secteur public (Ville de Paris),
du secteur privé (union des industries et métiers de la métallurgie, FESP,
etc.) et les représentants des personnels des trois versants de la fonction
publique lors de groupes de travail. Le projet issu de ces travaux n’a
toutefois pas répondu aux attentes des employeurs et des représentants des
personnels et la concertation a été suspendue dans le contexte de la crise
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covid. Depuis, le premier plan santé au travail (PST) de la fonction publique
a été lancé le 18 mars 2022, qui comporte un axe opérationnel intitulé «
Prévenir l’usure et accompagner le maintien dans l’emploi des agent
s ».
En outre, à l’occasion de la réforme des retraites, le législateur, afin de
prévenir l’usure professionnelle, a permis à certaines catégories d’agents
publics (catégories actives et super actives) de finir leur carrière sur des
métiers moins pénibles tout en conservant les droits acquis au titre de leurs
fonctions antérieures (droit au départ anticipé et bonifications). Il a
également créé un fonds de prévention de l’usure professionnelle dans les
établissements de santé et les établissements médico-sociaux publics pour
lequel une mission d’inspection a été diligentée afin de formuler des
propositions visant à accompagner son déploiement. Une autre mission
portant sur la création d’un fonds de prévention de l’usure professionnelle
dans la fonction publique territoriale a été initiée en mai 2023.
Ainsi, le retard pris dans l’adoption des décrets sur l’usure professionnelle
peut s’expliquer en grande partie par le temps nécessaire à la concertation,
afin d’aboutir à une solution équilibrée, satisfaisante pour l’ensemble des
parties. En outre, l’impact de ce retard doit être relativisé dans la mesure où
d’autres dispositifs abordent cette problématique. C’est dans ce contexte
nouveau que la concertation sur la prévention de l’usure professionnelle en
vue de
l’adoption du décret à prendre pour l’application de la LTFP sera
relancée.
-
un décret sur les aménagements horaires pour allaitement, qui doit
intégrer le décret ASA mentionné ci-dessus. Cette mesure a pour
objectif principal de formaliser et d’harmoni
ser au niveau
réglementaire des pratiques d’ores et déjà en cours, aucune difficulté
concrète liée à l’absence de publication du texte n’ayant été remontée
par les employeurs ou les organisations syndicales.
En second lieu, la Cour regrette que les employeurs publics peinent à
se saisir de l’élargissement des possibilités de recours aux contractuels, en
s’appuyant sur une série de chiffres.
Quelques précisions méritent d’être
apportées à ce sujet :
-
par exemple, pour les contrats de projet, les données mentionnées
s’arrêtent au 31 décembre 2021 ;
-
comme le souligne la Cour, le contexte de crise sanitaire a été peu
propice au lancement de projets sur la période 2020-2022 ;
-
les données sur les emplois de direction dans la fonction publique
territoriale remontent au 31 décembre 2017.
-
les données relatives au CDI remontent elles aussi au 31 décembre 2021 ;
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ET PERSONNES CONCERNÉS
7
-
en l’absence d’assiette théorique concernant les contrats de projet et
les CDI en primo-recrutement, il est difficile de déterminer si les
chiffres relevés sont faibles ou non.
Ainsi, au regard de la faiblesse de ces données, il ne m’apparaît pas
démontré que les employeurs ne se sont pas approprié ces nouvelles
possibilités de recrutement.
Par ailleurs, il convient de rappeler que, si la LTFP a élargi les
possibilités de recruter des agents contractuels pour pourvoir des emplois
permanents au sein des administrations, elle n’a pas modifié la règle
fondamentale, énoncée à l’article L. 311
-1 du code général de la fonction
publique, selon laquelle : «
(…) les emplois civils permanents de l’État, des
régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à
caractère administratif sont occupés soit par des fonctionnaires régis par le
présent code, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des
magistrats de l’ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues
par leur statut ».
L’objectif poursuivi par le législateur n’est donc pas nécessairement
celui d’un recours massif au recrutement de contractuels ma
is plutôt celui de
permettre aux administrations de choisir la réponse la mieux adaptée à leurs
besoins parmi un vaste panel de solutions.
En troisième lieu, la Cour estime que la remise en ordre du respect de
la durée annuelle du temps de travail est inachevée et que la DGFAP aurait
adopté une position en retrait sur ce sujet pourtant majeur. Je tiens toutefois à
souligner qu’au cours de la période écoulée depuis l’adoption de la LTFP, la
DGAFP a prioritairement été mobilisée par la mise en place du télétravail
durant la crise sanitaire, puis sa normalisation. La question de la mise en place
de cette nouvelle organisation du travail, quasi inconnue dans les
administrations avant la crise sanitaire, a supplanté temporairement celle de
la régulation de la durée annuelle du temps de travail. Dans un contexte
marqué par des dynamiques profondes d’allongement des carrières et de
diversification des carrières, la gestion des temps de travail est appelée à
figurer dans l’agenda social des prochains mois, dans une
approche élargie
qui pourrait concerner l’environnement et les conditions de travail, sur
l’ensemble de la carrière des agents publics.
Enfin, en quatrième lieu, la Cour déplore un décalage de deux années
entre le fait générateur des données sociales et leur traitement par la DGFAP,
ce qui soulèverait des difficultés quant à la capacité de pilotage et de suivi des
effectifs et de la masse salariale de l’État. Il convient de relever que le pilotage
et le suivi des effectifs et de la masse salariale de l’Ét
at repose assez largement,
notamment pour ce qui concerne la masse salariale, sur la direction du budget
(DB), qui dispose de ses propres outils.
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8
En outre, l’exploitation des données sociales sert avant tout à alimenter
le dialogue social et à établir les lignes directrices de gestion.
En tout état de cause, des travaux sont engagés par la DGAFP pour
réduire le décalage entre la date des données, et leur traitement ainsi que leur
publication.
Vos recommandations, quant à eux, appellent de ma part les
observations suivantes.
R
ecommandation n°
1 : Dans le cadre de l’article 14 de la LTFP et
pour les métiers qui s’y prêtent, proposer des cadres de gestion pour le
parcours professionnel et la rémunération des agents contractuels.
Cette recommandation pose la question du modèle souhaitable pour la
fonction publique en termes de cohabitation entre agents titulaires et agents
contractuels.
Si l’on constate aujourd’hui des difficultés à recruter par la voie des
concours, c’est aussi l’attractivité du service
public en général qui est
questionnée, les agents contractuels recrutés en CDD ne souhaitant pas
nécessairement s’engager dans une relation durable avec l’administration, y
compris par le biais d’une « CDIsation ».
Cette tendance à la multiplication des expériences professionnelles auprès
d’employeurs différents dépasse d’ailleurs le seul cadre du service public.
Dans ce contexte, la mise en place de cadres de gestion pour les
contractuels pourrait connaître une efficacité limitée sur la fidélisation des agents.
La cohabitation de deux populations, recrutées et gérées différemment
sur les mêmes emplois, est complexe et n’a pas vocation à être encouragée
dans la durée. L’alignement des modalités de gestion, alors que celles du
recrutement resteraient distinctes, ne semble pas non plus une piste acceptable
socialement. En tout état de cause, un unique cadre de gestion des parcours
professionnels ne saurait répondre avec pertinence à la diversité des emplois
occupés et il conviendrait de choisir, comme la Cour le suggère, au bénéfice
de quels agents contractuels créer des cadres de gestion.
Quoi qu’il en soit, la question des modalités de gestion et de
rémunération des agents contractuels est posée aujourd’hui et a conduit à
l’organisation de nombreux échanges depuis le début de l’année 2023, lors de
groupes de travail coanimés par la DGAFP et la DB pour recueillir les besoins
et les attentes ministériels. Dans ce cadre, les services de la DGAFP travaillent
actuellement à la mise en place d’un cadrage inte
rministériel harmonisé
concernant la structuration de la rémunération des agents contractuels,
homologue à celle des agents titulaires et permettant de faire converger des
pratiques très différentes selon les employeurs en ce qui concerne la traduction
même de la rémunération (en euros, en indices majorés, en indices bruts).
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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Cette approche peut par ailleurs trouver à s’appliquer utilement à
certaines filières métiers, comme le numérique, marquées par une forte tension
et la nécessité d’attirer des profils
à compétences très spécifiques. La DGAFP,
la DB et la direction interministérielle du numérique (DINUM) ont ainsi mis
en place un référentiel de rémunération pour les contractuels recrutés dans
cette filière, dans une logique d’harmonisation et de cohérenc
e des
rémunérations
servies
au
niveau
interministériel
et
pour
préserver
l’attractivité du secteur public dans un marché de l’emploi très concurrentiel.
De même, un référentiel de rémunération des médecins du travail, établi par
référence à celui du secteur privé, régit les recrutements de ceux-ci pour
l’ensemble des ministères.
Enfin, chaque fois que cela est possible et pertinent, les évolutions des
principes de gestion RH et des droits « sociaux » sont conduites pour l’ensemble
des agents publics (fonctionnaires et contractuels) et dans une logique de
convergence. C’est par exemple le cas pour l’avancée majeure que constituent,
d’une part, l’accord du 26 janvier 2022 relatif à la complémentaire santé
obligatoire dans la fonction publique de l’État, qui a
ligne strictement les garanties
proposées aux agents contractuels ainsi que leur prise en charge financière par
l’employeur sur celles mises en place pour les fonctionnaires, et, d’autre part,
l’accord du 20 octobre 2023 relatif à la prévoyance dans la fon
ction publique de
l’État, qui harmonise les droits à congés pour raison de santé et les prestations
versées en cas de décès aux ayants droits des contractuels et des fonctionnaires
dans le respect des régimes de sécurité sociale d’affiliation et qui met en
place une
couverture complémentaire en prévoyance strictement identique pour les deux
populations. On peut également rappeler la modification des trois décrets
régissant la gestion des agents contractuels des trois versants de la fonction
publique, réalisée en 2022, qui est venue transcrire au bénéfice de ces agents de
très nombreuses évolutions du droit statutaire applicable aux fonctionnaires
(assouplissement des conditions de recours au congé parental, rehaussement de
l’âge de l’enfant ouvrant droit au
congé pour élever un enfant, etc.).
R
ecommandation n°
2 : Développer les concours nationaux à
affectation locale et élargir la possibilité de recrutement sur titres, y compris
par la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle.
S’agissant
de développer les concours nationaux à affectation locale
(CNAL), la LTFP a modifié l’article 19 de la loi n°
84-16 du 11 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État pour
renforcer la possibilité d’organiser des
concours au niveau national en vue de
pourvoir des emplois offerts au titre d’une ou de plusieurs circonscriptions
administratives déterminées.
Ce mode de recrutement participe du renforcement de l’attractivité des
concours, vise à mieux répondre aux besoins des administrations dans leurs
bassins d’emploi et tend à mieux garantir l’égalité d’accès à l’emploi titulaire
sur l’ensemble du territoire, y compris en outre
-mer.
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Pour les candidats, il offre une visibilité dès l’ouverture du concours
sur le péri
mètre d’affectation proposé. Cette formule permet de réduire les
hypothèses de renonciation au bénéfice du concours liées au refus d’une
mobilité géographique importante, mais également d’attirer les candidats
désireux d’établir leur situation professionne
lle dans une zone géographique
déterminée.
La liste des 52 corps pour lesquels ce dispositif peut être mis en œuvre
est fixée par l’arrêté du 11 septembre 2020, modifié à deux reprises depuis son
adoption.
Au total, de 2020 à 2023, ce sont plus de 7 900 postes qui ont été
proposés par le biais des CNAL avec une augmentation constante du nombre
de postes offert via ce dispositif : 1 469 en 2020, 2 177 en 2021, 1 728 en 2022
et 2 563 en 2023 (ce dernier chiffre doit être regardé avec prudence dès lors
que l’ensemble des concours n’a pas encore été ouvert pour l’année 2023). Le
ministère de la justice et le ministère de l’intérieur sont les ministères les plus
impliqués dans le recrutement par la voie du CNAL.
Dans cette dynamique, la DGAFP poursuit son accompagnement
auprès des employeurs publics afin de résoudre les éventuelles problématiques
qu'ils rencontrent (logistiques, juridiques, etc.) dans la mise en place du
dispositif. Pour autant, il apparaît que certaines zones géographiques restent
malgré tout peu attractives rendant ainsi l’organisation de tels concours peu
efficace. C’est la raison pour laquelle certains employeurs publics (ministère
des armées, ministère de l’économie notamment) ont pu faire par
t de leur
intention de revoir ce type de recrutements.
Vous trouverez en annexe un focus sur la communication et
l’information sur les métiers et les voies d’accès à la fonction publique.
S’agissant d’élargir le recrutement sur titres y compris par la
r
econnaissance des acquis de l’expérience professionnelle, il convient de
rappeler que ce mode de recrutement a été développé en tant que formule
alternative à la sélection fondée sur des épreuves, notamment écrites, lorsque
ce dernier mode n’est pas jugé n
écessaire pour apprécier les mérites respectifs
des candidats. C’est le cas par exemple des recrutements exigeant la détention
de titres ou diplômes spécifiques, parfois dans le cadre d’une profession
réglementée, qui suffisent par eux-mêmes à attester des compétences attendues
pour exercer les missions correspondant au grade dans lequel le concours est
ouvert, à l’instar du recrutement dans le corps interministériel des assistants
de service social. La sélection des candidats est alors effectuée par le jury à
raison de la qualité des titres et diplômes mais également des travaux ainsi
que de l’expérience professionnelle ou de la motivation des candidats.
Le recrutement par concours sur titres est ainsi apparu adapté pour
certains emplois requérant des qualifications précises, par exemple pour les
emplois occupés par les chercheurs, ingénieurs et techniciens des
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établissements publics scientifiques et technologiques, dès lors que les
recrutements sont ouverts pour pourvoir des emplois déterminés.
En conclusion, une sélection dite « sur titres » est appropriée dans le
cas de la recherche de compétences spécialisées. À l’inverse, ce type de
sélection n’apparait pas adapté pour des recrutements plus généralistes tels
que celui des attachés.
R
ecommandation n°
3 : Instaurer une interface entre la bourse à
l’emploi de la Fédération Hospitalière de France (FHF) et le site Choisir le
service public (CSP) pour compléter l’espace numérique de publication des
offres d’emplois publics.
Le contexte de cette recommandat
ion s’inscrit dans un double enjeu
pour la FHF : préserver la visibilité de sa bourse de l’emploi hospitalier et
simplifier les démarches de publication de ses adhérents.
Ainsi, des réunions techniques entre la DGAFP et la FHF, initiées
depuis le mois de
mai 2023 permettent d’avancer sur les 3 points suivants :
-
l'interopérabilité et le raccordement des sites de la FHF et de CSP
pour
la publication des offres d’emploi (il convient d’ajouter que la
FHF a également intégré le réseau des comptes maitres ministériels
(CMM) et participe au réseau animé par la DGAFP destiné à
favoriser les opérations de rapprochement avec la plateforme CSP) ;
-
la valorisation de la marque employeur des établissements publics
hospitaliers : la FHF communique auprès de ses adhérents sur cette
possibilité qui leur est offerte, notamment pour ceux qui souffriraient
d’un manque d’attractivité ;
-
l’ouverture des fonctionnalités de multidiffusion (LinkedIn, APEC,
Mozaïk et plateforme emploi spécialisée handicap) : la FHF se fait le
relais de cette information auprès de ses adhérents, qui peuvent y
recourir dans le cadre de leur politique RH.
Il est à noter que le centre national de gestion (CNG), au regard de sa
compétence réglementaire en matière de recrutement sur le périmètre de
l’en
cadrement supérieur au sein de la fonction publique hospitalière, bénéficie
du statut de CMM de CSP et participe, à ce titre au réseau animé par la
DGAFP. Un interfaçage de l’outil du CNG avec CSP est également prévu et
est lié au planning de raccordement des différents acteurs.
S’agissant de l’accompagnement personnalisé, il convient de rappeler
que la DGAFP a organisé, tout au long de l’année 2021, des échanges avec
les employeurs de l’État et les PFRH, qui ont abouti à la formalisation d’une
stratégie
interministérielle pour l’accompagnement de la mobilité et de
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COUR DES COMPTES
12
l’évolution professionnelle
1
(SIAMEP), très attendue par les acteurs RH de la
fonction publique. Elle s’accompagne d’un cadre réglementaire, à savoir le
décret n° 2022-1043 relatif à la formatio
n et à l’accompagnement
personnalisé des agents publics en vue de favoriser leur évolution
professionnelle.
Cette
stratégie
formule
des
objectifs
en
matière
d’accompagnement des projets de mobilité et d’évolution professionnelle des
agents publics de l’Éta
t pour la période 2022-2024.
R
ecommandation n° 4 : Rendre publics, sous une forme anonymisée,
les questions et avis les plus récurrents et significatifs concernant les conflits
d’intérêts
La LTFP a réformé le cadre déontologique applicable aux agents
pub
lics. L’une des principales évolutions a consisté à transférer, à compter du
1er février 2020, les compétences exercées par la commission de déontologie
de la fonction publique (CDFP) à la Haute autorité pour la transparence de
la vie publique (HATVP).
Toutefois, la loi a prévu que ne sont désormais soumises au contrôle
déontologique de la HATVP que les demandes des agents publics occupant les
emplois les plus exposés aux risques déontologiques.
Pour les autres emplois, soit la très grande majorité des agents publics,
le contrôle déontologique incombe dorénavant à l’autorité hiérarchique dont
relève l’agent, laquelle peut saisir, en cas de doute sérieux, son référent
déontologue et, si l’avis de ce dernier ne permet pas de lever le doute, la
HATVP.
Afin
d’accompagner les administrations et les référents déontologues
dans ce nouveau dispositif, le ministère de la transformation et de la fonction
publiques, par l’intermédiaire de la DGAFP, a mis en place un réseau des
référents déontologues ministériels destiné à faciliter les échanges entre les
intéressés en 2019 et est en train de réactiver une plateforme dématérialisée
permettant d’exploiter les décisions qui ont été rendues par l’ancienne CDFP.
Les avis les plus significatifs rendus par cette commission, notamment en
matière de conflits d’intérêts, seront ainsi mis en ligne, sous le format d’études
de jurisprudence, lors de la relance de la plateforme.
Celle-ci comportera en outre une bibliothèque donnant accès non
seulement aux rapports d’activité de l’
ancienne CDFP, mais également aux
rapports annuels publiés par les référents déontologues ministériels ainsi que
ceux de la HATVP.
1
Stratégie interministérielle pour l’accompagnement de la mobilité et de l’évolution
professionnelle 2022-2024.
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ET PERSONNES CONCERNÉS
13
Les référents déontologues seront également invités à faire état sur la
plateforme des questions et avis, notamment en matiè
re de conflit d’intérêts,
qui leur paraissent les plus intéressants à signaler à l’ensemble de la
communauté.
R
ecommandation n°
5 : Étendre l’obligation de remboursement des
sommes perçues au titre de la rupture conventionnelle à tous les agents publics
retrouvant un emploi dans le secteur public dans le délai de six ans.
En application de l’article 72 de la LTFP, les modalités de
remboursement de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle diffèrent
selon le versant de la fonction publique concerné : pour un fonctionnaire de
l’
État
, cette obligation de remboursement
s’applique en cas de retour de
l’agent au sein d’une administration de l’
État ; pour un fonctionnaire
territorial, elle s’applique uniquement en cas de retour dans la collectivité
terri
toriale qui a employé l’agent ou dans un établissement public local en
relevant ; et pour un fonctionnaire hospitalier, uniquement en cas de retour de
l’agent dans l’établissement qui l’a employé.
Ce régime poursuit deux objectifs complémentaires : limiter les effets
d’aubaine potentiels tout en rendant attractif le dispositif de rupture
conventionnelle, en offrant aux agents concernés des perspectives suffisantes
en termes de mobilité.
L’extension
de
l’obligation
de
remboursement
de
l’indemnité
spécifique de rupture conventionnelle à tous les agents publics qui
retrouveraient un emploi dans le secteur public, quel que soit leur employeur
d’origine, doit être expertisée dans l’ensemble de ses impacts avant d’en
évaluer l’opportunité, et notamment sur sa fa
isabilité concrète.
A contrario
,
en vue de lever d’éventuels freins au développement du
recours à la rupture conventionnelle individuelle, une réflexion pourrait être
approfondie sur l’évolution du dispositif applicable aux fonctionnaires de
l’
État
, dans un souci d’équité vis
-à-vis des autres versants de la fonction
publique, pour lesquelles l’obligation de remboursement ne porte que sur la
reprise d’une activité au sein de la même collectivité territoriale ou du même
établissement hospitalier.
R
ecommandation n°
6 : Préciser, dans le rapport prévu à l’article 72
de la LTFP, les pratiques les plus courantes des administrations pour arrêter
le montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC) et
indiquer tous les coûts afférents.
La
DGAFP veille à ce que la pratique des administrations de l’
État
pour arrêter le montant de l’ISRC soit harmonisée en centralisant les réponses
aux questions des administrations. Elle envisage un dispositif de recueil et
d’analyse des données afin d’avoir à l’échelle nationale une vision précise de
l’intérêt, de l’efficacité et du coût du dispositif.
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COUR DES COMPTES
14
Ces informations ont vocation à figurer dans le rapport prévu à
l’article
72 de la LTFP.
R
ecommandation n° 8 : Publier un état des lieux des régimes
dérogatoires à la durée annuelle du travail de 1 607 heures dans la fonction
publique de l’État et mettre fin aux situations non prévues par les textes.
Le rapport thématique souligne que des dispositifs dérogatoires à la
durée légale de 1 607 heures «
n’appara
issent plus systématiquement et
objectivement fondés
». Dans ce cadre, le rapport préconise d’en dresser un
état des lieux.
Il est à noter que le rapport public annuel de l’état de la fonction
publique met en évidence qu’en 2021, la durée annuelle effect
ive de travail
dans la fonction publique (hors enseignants) est de 1 612 heures pour les
agents à temps complet et de 1 661 heures pour les agents de la fonction
publique de l’État (soit le même niveau que dans le secteur privé et un niveau
supérieur à la durée légale annuelle de 1 607 heures).
En outre, sur les trois années 2020 à 2022, en moyenne 5 057 agents
(hors ministères respectivement chargés de l’intérieur, de la justice, des
solidarités et de la santé, de l’éducation nationale et de l’enseignemen
t
supérieur) travaillent moins de 1 607 heures par an dans les ministères ayant
répondu à l’enquête.
Enfin, sur la recommandation de la Cour invitant la DGAFP à mettre
fin aux situations non prévues par les textes, il est à préciser que la DGAFP
effectue un strict contrôle de légalité sur les projets de textes nécessitant le
contreseing du ministre chargé de la transformation et de la fonction
publiques.
ANNEXE
–
FOCUS
SUR
LA
COMMUNICATION
ET
L’INFORMATION SUR LES METIERS ET LES VOIES D’ACC
È
S A LA
FONCTION PUBLIQUE
Pour favoriser l’accès la fonction publique, la DGAFP facilite les
partenariats depuis 2020 avec Pôle emploi et le tissu associatif ciblé (APEC,
Mozaïk RH). Pour promouvoir la connaissance des employeurs et métiers de
la fonction publique, la D
GAFP organise un salon national de l’emploi public
et participe à des salons locaux.
La première édition du salon national de l’emploi public s’est déroulée
le 4 mai 2023 et a accueilli plus de 4 000 visiteurs : 55 employeurs des trois
versants ont pu valoriser les métiers sur lesquels ils recrutent et leur marque
employeur. En parallèle, une campagne de mass media relative au lancement
de la marque employeur « ombrelle » qu’est
Choisirleservicepublic a été
diffusée entre le 11 avril et le 4 mai 2023 et a permis au site
www.choisirleservicepublic.gouv.fr d’enregistrer plus d’un million de visites
sur cette période.
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ET PERSONNES CONCERNÉS
15
Au niveau local, dans le cadre de la stratégie en faveur de l’attractivité
de la fonction publique dans les territoires, des salons régionaux sont
également organisés plusieurs fois par an afin de promouvoir les emplois mais
également les concours de la fonction publique. Le chantier de l’attractivité de
la fonction publique dans les territoires est une composante majeure de la
stratégie territ
oriale RH de l’État de la DGAFP, publiée en mai 2022, laquelle
vise à répondre à la nécessité d’incarner de manière plus soutenue les
politiques de ressources humaines de l’État dans les territoires. Dans ce cadre,
des expérimentations en région ont été lancées en 2022 en vue du déploiement
de comités locaux d’emploi public (CLEP). Ces comités ont ainsi été créés
pour répondre aux besoins de renforcement de l’attractivité de la fonction
publique. Les CLEP regroupent des représentants des trois versants de la
fonction publique, sous le pilotage des préfets de région, la DGAFP, les PFRH,
en présence de Pôle Emploi, de l’APEC, du réseau Cap emploi ainsi que des
employeurs privés du niveau local considéré.
La plateforme « Choisir le service public », lancée à
l’occasion lors du
salon national du 4 mai 2023, incarne la marque employeur du même nom et
se matérialise par un portail commun aux trois versants de la fonction
publique. Ce portail offre une visibilité sur les postes à pourvoir, les concours
et les procédures de recrutement. Elle est interfacée depuis, avril 2021 avec
les plateformes des partenaires de l’insertion professionnelle, à savoir Pôle
Emploi, l’APEC, LinkedIn (pour sept départements ministériels), et
MozaïkTalents. Elle propose également des contenus éditoriaux, des pages
employeurs et des pages métiers afin de renforcer l’attractivité et offrir une
plus grande visibilité de la diversité des métiers et des employeurs de la
fonction publique.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION HOSPITALIÈRE
DE FRANCE (FHF)
Ce projet appelle les observations suivantes de la part de la FHF.
Tout d’abord, s’agissant du contrat sur emploi de direction dans
la fonction publique hospitalière, je vous confirme que les compétences
spécifiques attendues des directeurs
d’établissement expliquent pour
partie qu’il soit fait appel en priorité aux fonctionnaires. On note
également un déficit d’attractivité sur ces emplois compte tenu de
l’expertise nécessaire.
S
ur le contrat de projet, j’ajouterai que des établissements pub
lics
de santé ont
conclu jusqu’à 200 contrats de projet dans le secteur de la
recherche et sur des projets architecturaux.
Sur la partie des lignes directrices de gestion, je vous précise que
celles-ci ont également été
mises en œuvre dans la fonction publ
ique
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16
hospitalière. Cependant, à ce stade, compte tenu du contexte sanitaire
dans lequel se trouvait la fonction publique hospitalière au moment de la
mise
en œuvre de la loi de transformation de la fonction publique et de
son décret d’application sur ce
domaine, les effets sont encore peu
mesurés.
Ensuite, il est indiqué que le solde des mouvements inter-versants
est négatif de moins 1 400 pour la fonction publique hospitalière. Je tiens
à souligner que l’explication réside
principalement dans le régime
indemnitaire de la FPH qui est un frein à cette mobilité inter-versants.
Concernant le site de la PEP qui a été rebaptisé en mai 2023
« Choisir le service public », la FHF a noté la création de 1 160 comptes
utilisateurs sur les 4 500 établissements de la FPH (chiffres à fin 2022)
afin de permettre la publication des offres d’emplois. De plus, la mise en
place d’une interface automatique entre la bourse à l’emploi de la FHF
et le site « Choisir le service public » fait partie des actions prévues dans
la convention de partenariat.
Pour clôturer ces observations, je reviens sur le sujet de la rupture
conventionnelle.
Je vous informe que lors d’une enquête menée par la FHF, sur un
échantillon de 328
établissements, 130 d’entre eux ont indiqué avoir
signé des conventions de rupture conventionnelle en 2022. Ce qui
correspond à 414 conventions signées dans ces 130 établissements.
RÉPONSE DU MAIRE DE GRENOBLE
Je me permets donc, par ce courrier, de vous adresser mes
observations sur les différents thèmes évoqués au sein de ce rapport.
En ce qui concerne l'élargissement des modes de recrutement des
agents contractuels, nous déplorons un manque de précisions du cadre
réglementaire relatif à l'accès aux CDI des agent-es de catégories B et
C, lequel n'indiquant en effet pas si les grades de catégorie C accessibles
sans concours, sont éligibles à ces dispositions ou si celles-ci sont
a
contrario
réservées aux seuls grades accessibles par concours.
Concernant les contrats de projet, nous avons fait le choix de ne
pas y recourir, sauf quand cela nous l'a été imposé pour le recrutement
des conseillers numériques, dispositif financé par l'État. En effet, le
principal frein est que les années passées en contrat de projet ne
comptent pas dans l'ancienneté pouvant être comptabilisées dans le
cadre d'un futur contrat sur emploi permanent pour atteindre les 6 ans
donnant droit à un CDI. Or, les agents contractuels recrutés par la
collectivité peuvent rester longtemps et évoluer : d'un contrat pour un
remplacement temporaire, ils peuvent passer à un autre contrat pour un
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surcroît d'activité puis un contrat sur poste vacant. S'il paraît logique
que seul, un contrat de projet de 6 ans n'ouvre pas droit à un CDI,
l'ancienneté acquise dans le cadre de ce type de contrat devrait pouvoir
être prise en compte lorsqu'un recrutement par une autre voie lui précède
ou lui succède.
Pour ce qui relève de manière générale de la gestion des agents
contractuels, la persistance d'une jurisprudence interdisant aux
collectivités
locales
toute
définition
de
grilles
salariales
pour
l'avancement des contractuels constitue un frein à l'offre de garantie aux
candidats d'une évolution de salaire. Or, l'élaboration d'une politique
salariale pour les contractuels cohérente avec celle des titulaires
nécessiterait de définir un cadre collectif et transparent sur la
rémunération des contractuels et cela, au niveau national, pour éviter
d'aggraver encore la concurrence entre collectivités.
La piste ouverte dans le rapport sur une plus grande facilité pour
ces agents de passer les concours internes (avec une plus grande
reconnaissance
de
leur
expérience
professionnelle)
permettrait
effectivement d'empêcher l'avènement d'une fonction publique à deux
vitesses avec d'une part, les rémunérations des agents titulaires restant
soumises aux grilles indiciaires et règles d'avancement actuelles et
d'autre part, les rémunérations des agents contractuels se rapprochant
de celles du secteur privé sur la base de négociations individuelles.
Concernant
la
fluidité
des
parcours
professionnels,
le
développement des concours sur titres constitue une vraie avancée pour
la filière médico-sociale que nous ne pouvons que saluer et il nous
semblerait particulièrement intéressant que cette possibilité s'étende au
cadre d'emplois des ATSEM pour lequel nous recrutons de nombreux
agents contractuels.
Sur le dispositif de rupture conventionnelle, pour lequel la Ville de
Grenoble est citée, nous ne pouvons que réitérer notre volonté de nous
en tenir aux termes du Décret et de laisser une liberté d'appréciation des
collectivités territoriales sur les modalités d'application de ce dispositif,
qui relève d'une négociation entre l'agent et la collectivité-employeur et,
au final, de la rencontre d'intérêts dont la convergence est suffisamment
rare pour ne pas craindre un recours excessif à ce dispositif. Les chiffres
de la Ville de Grenoble en témoignent d'ailleurs, puisque le montant
consacré sur 3 années à ce dispositif reste relativement raisonnable
correspondant à une moyenne de 2 ruptures conventionnelles par an.
En ce qui concerne le respect du temps de travail et notamment de
la durée annuelle de 1 607 heures, il nous semblerait intéressant que les
critères de reconnaissance de la pénibilité soient mieux définis, afin
d'éviter des interprétations à géométrie variable entre les
collectivités
Eric
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par le contrôle de légalité, y compris sur un même métier comme celui
des ATSEM.
Enfin, concernant la refonte des instances paritaires, nous ne
pouvons que déplorer la disparition des CHSCT, en particulier pour les
collectivités de moins de 200 agents non pourvues de formations
spécialisées, laquelle a pour effet de placer la question pourtant
fondamentale de la prévention des risques professionnels et des
conditions de travail au second plan. La disparition des commissions
administratives paritaires consacrées aux avancements de grade et aux
promotions internes n'a par ailleurs pas eu d'effets positifs, en ne
permettant ni d'améliorer la transparence et le dialogue sur les questions
d'évolution de carrière, ni de simplifier la gestion par les services des
ressources humaines qui doivent répondre aux nombreuses questions des
agents autrefois traitées par les représentants du personnel.
RÉPONSE DU MAIRE DE MÉRICOURT
À titre liminaire, je vous remercie pour la communication de ce
document qui, au sujet de l'application d'un texte venant profondément
impacter la gestion des ressources humaines du secteur public, constitue
une analyse intéressante sur les conséquences de la réforme.
Au regard des conclusions rendues par la chambre régionale des
comptes (CRC) des Hauts-de-France en 2023 sur sa situation financière
et la gestion de ses ressources humaines, la commune de Méricourt est
qualifiée d'« ilot persistant de résistance » quant au respect des normes
régissant le temps de travail dans la fonction publique.
La Cour relève que : « par délibération du 17 novembre 2021, le
Conseil municipal de la Commune de Méricourt a, après avis
défavorable du comité technique, adopté une nouvelle organisation du
travail pour appliquer, à compter du 1
er
janvier 2022, la durée légale
annuelle de 1 607 heures. La chambre régionale des comptes Hauts-de-
France a toutefois constaté que la Commune ne mettait pas en œuvre
cette délibération et continuait d'appliquer le régime antérieur. Dans sa
réponse aux observations provisoires de la chambre, le Maire a fait part
de la position des élus de la majorité municipale, qui considèrent que la
disposition précitée « constitue une atteinte sérieuse au principe de libre
administration des collectivités territoriales et à la théorie des avantages
acquis ».
Le législateur a considéré qu'il était utile d'harmoniser, pour les
trois versants de la fonction publique, les règles relatives au temps de
travail des agents afin de respecter la durée annuelle de 1607 heures.
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L'existence de régimes dérogatoires en la matière est la
conséquence du principe de libre administration des collectivités
territoriales et traduit la prise en considération de particularités locales
parfaitement justifiables auxquelles sont attachées les agents et
employeurs.
Une fois de plus, l'autorité centrale a cru bon de considérer que
les exécutifs locaux et assemblées délibérantes ne savent pas gérer leurs
administrations.
Une fois de plus, l'autorité centrale impose sans concertation au
détriment de logiques de proximité et supprime des marges de manœuvres
aux maires qui rencontrent de nombreuses difficultés dans l'exécution de
leur mandat.
C'est à la sortie de la période de crise sanitaire, qui aura démontré
l'implication des agents dans l'accomplissement de leurs missions de
service public, en dépit des risques liés au covid relativement mal
maitrisés entre 2020 et 2021, qu'a été fixée la date butoir pour procéder
à la régularisation imposée. Le maintien de cette échéance, venant
traduire un manque criant de reconnaissance envers les agents
territoriaux, était-il indispensable.
Fort logiquement et de manière tout à fait compréhensible, cette
exigence a été source d'incompréhension et d'indignation chez les agents.
Aussi, les élus de la majorité municipale ont décidé de soutenir les
effectifs municipaux en suspendant l'application de leurs décisions,
actant la régularisation du temps de travail, jusqu'au terme des recours
déposés devant le Conseil constitutionnel.
Comme expliqué à la CRC des Hauts-de-France, à l'occasion du
contrôle de la Commune de Méricourt, les élus de la majorité municipale
estiment que l'article 47 de la loi n° 2019.828 du 06/08/2019 constitue
une atteinte sérieuse au principe de libre administration des collectivités
territoriales et à la théorie des avantages acquis.
Sur la période contrôlée, la chambre a retenu que les agents à
temps complet de la Commune de Méricourt exécutaient 1512 heures
travaillées par an. Les jours de congés supplémentaires représentaient
95 heures par agent soit, aux dires de la CRC, l'équivalent de 10,59 ETP.
La commune a contesté vivement cette analyse chiffrée et purement
comptable si bien que la régularisation du temps de travail n'a pas (et
n'aura pas) pour effet de diminuer le nombre d'ETP et/ou d'augmenter la
« productivité » des agents municipaux qui manifestaient avant la
réforme (et manifestent toujours) un professionnalisme et une implication
dans l'accomplissement de leurs missions.
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En dépit de ce positionnement politique tendant à sérieusement
critiquer le sens de cette réforme et après avoir constaté l'épuisement des
voies de recours à l'encontre de cette disposition légale profondément
injuste pour l'ensemble de la fonction publique territoriale, la Commune
a régularisé au 1er janvier 2023 l'organisation interne du temps de
travail.
La Cour est donc invitée à prendre connaissance de la délibération
n° 2023-03-1, approuvée en séance du Conseil municipal du 25 janvier
2023, portant organisation du temps de travail et son protocole annexé
qui ont fait l'objet d'une application au sein de l'administration
municipale.
RÉPONSE DU MAIRE DE SAINT-DIÉ-DES-VOSGES
Par un courrier en date du 21 juillet dernier, je vous avais adressé
mes remarques concernant le relevé d'observations provisoires qui
expliquait que la collectivité a délibéré en date du 29 avril 2022 afin de
modifier la durée légale du travail ainsi que l'organisation du temps de
travail et les cycles de travail. Ainsi, les quatre jours dits du « maire » ne
sont plus accordés.
Concernant
les
jours
d'Autorisation
Spéciale
d'Absences
accordés, la collectivité mène une concertation avec les représentants du
personnel afin d'actualiser son règlement intérieur en 2024 afin de
s'aligner sur les dispositions du projet de décret.
RÉPONSE DE LA MAIRE DE VIERZON
La ville de Vierzon dont j'assume la responsabilité en tant que
Maire a délibéré comme toutes les collectivités territoriales à la fin de
l'année 2021 sur le temps de travail, pour une application des
1 607 heures à compter du 1
er
janvier 2022. Cette délibération, comme
j'ai pu le souligner à Madame la Présidente de la chambre régionale des
comptes lors de son contrôle n'a fait l'objet d'aucune remarque du
contrôle de légalité.
Ainsi aux termes de la délibération, il a été convenu qu'au lieu des
1 547 heures mises en place sur la Commune depuis 1981, les agents
seraient amenés à travailler 60 heures de plus par an, soit 17 minutes de
plus quotidiennement. Cette organisation du temps de travail a fait l'objet
d'une concertation avec les organisations syndicales.
C'est pourquoi je m
’inscris
en faux sur le fait que les agents de la
Ville de Vierzon ne feraient que 1 574 heures par an.
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Je voudrais ici élargir le propos sur les moyens donnés aux
collectivités territoriales, comme la nôtre, de pouvoir maintenir
l'ensemble des services publics locaux.
Pour ne prendre que la DGF celle-ci est passée de plus de 6
M€
en 2014 pour s'établir
aujourd’hui
à moins de 4 millions. En cumulé, ce
sont plus de 15
M€
qui auront manqué à la ville de Vierzon. Cette
situation de garrot financier tend à s'accroître tant les réformes sur la
fiscalité locale, notamment la taxe
d’habitation
, n'ont pas permis à la
collectivité de disposer de plus de ressources.
Vierzon a cependant limité la pression fiscale autour de la
moyenne de la strate, alors même que les ressources sont faibles.
De plus la chambre régionale des comptes du Centre-Val-de-Loire
a pu noter lors de son contrôle que les effectifs ont connu une baisse
notable entre 2015 et 2021 de l'ordre
Ainsi, si l'on regarde les dépenses de personnel sur la période
2015 à 2020, elles sont restées stables alors qu'elles ont augmenté de 4 %
sur la moyenne des communes.
Par ailleurs, la chambre régionale des comptes lors de son
contrôle indiquait : « Face à une structure économique et sociale
difficile, la Commune de Vierzon est confrontée au double défi d'avoir à
piloter la reconversion du territoire tout en maintenant des équilibres
financiers fragiles ».
Je veux ici souligner l'investissement des personnels qui sont
pleinement mobilisés pour développer un service public local.
RÉPONSE
PRÉSIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DÉPARTEMENTAL D'INCENDIE
ET DE SECOURS (SDIS) DES VOSGES
Je
souhaite
vous
apporter
les
éléments
d'appréciation
complémentaires infra.
Alors que le législateur permettait une mise en conformité avant le
13 octobre 2021, le Conseil d'Administration du SDIS des Vosges a
délibéré le principe du retour à 1 607 heures dans le cadre des lignes
directrices de gestion (délibération n° 50/2020 du 18 décembre 2020).
Ce principe a été entériné définitivement par délibération
n° 05/2021 du 20 avril 2021, la nouvelle durée du temps de travail fixée
à 1 607 heures pour l'ensemble des personnels, quel que soit le statut.
Pour rappel, la chambre régionale Grand Est dans son rapport
d'observations définitives sur la gestion du SDIS des Vosges relevait que
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la masse salariale de celui-ci était contenue : ROD Mars 2021 page 30
7 .1.2 : Les facteurs d'évolution des charges de personnel
« Les dépenses de personnels sont le premier poste de charges. En
2019, elles s'élèvent à 17,9
M€, soit plus des trois quarts des dépenses
réelles de fonctionnement (76 %). Elles sont bien maîtrisées, augmentant
seulement de 0,8 % entre 2015 et 2019 ».
Sur la période sous contrôle, un grand nombre de postes n'ont
volontairement pas été pourvus afin de contenir les charges de
personnels, le SDIS des Vosges disposant par ailleurs d'un ratio de 20
Sapeurs Pompiers Volontaires pour 1 Sapeur-Pompier Professionnel (au
31 décembre 2022), ce ratio a été de nature à limiter le coût de ce poste
de dépenses. Les efforts financiers successifs liés aux différentes réformes
et à leur intégration (filière SPP, Prime de feu, etc.) ont conduit à une
moindre dynamique de recrutements et de fait, contenu les charges de
personnels.
Enfin, sur un plan national, il semble également important de
préciser, que le levier d'économies représenté par le retour au
1 607 heures ne permet pas à lui seul, de réduire la masse salariale des
SDIS.
En effet, la croissance des effectifs est en partie liée à la charge
opérationnelle et administrative qui est en pleine expansion. La
judiciarisation des actions du SDIS, l'évolution sociale et sociétale,
génèrent un surcroît d'opérations comme des activités administratives et
précontentieuses.
Au
niveau
national
l'activité
annuelle
est
passée
de
4 242 200 interventions en 2011 à 4 680 900 en 2021, soit une évolution
de +10,34 % sur cette période (source : Cour des comptes rapport
thématique Mars 2019 sur les dépenses de personnels des SDIS et de la
Sécurité Civile).
Pour ce qui concerne la situation du SDIS des Vosges, le dernier
schéma directeur d'analyse et de couverture des risques, arrêté le
13 décembre 2019 relevait une évolution globale encore plus marquée
sur la période 2010-2018
Le point principal à souligner est l'évolution des interventions du
SDIS sur la période de 2010-2018 avec une augmentation remarquable
de + 18,85 %
Les pourcentages inscrits au-dessus de chaque colonne indiquent
I 'évolution de la donnée rapport à l 'année précédente.
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Évolution du nombre annuel des interventions
Source : Extrait SDACR 2020-2024
Voici exposés les éléments de contexte dont je souhaitais vous
faire part en complément des observations de la Cour.
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