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QUATRIÈME CHAMBRE
S2023-0721
QUATRIÈME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LES CONDITIONS
D’HEBERGEMENT DANS LES
BASES DE DEFENSE
Exercices 2011-2021
Le présent document qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la
Cour des comptes, le 7 juin 2023
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..........................................................................................
2
SYNTHÈSE
................................................................................................................
3
LISTE DES RECOMMANDATIONS
.......................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................
8
1 L’HEBERGEMENT DANS LES ARMEES : UNE NOTION AUX
CONTOURS ENCORE FLOUS
............................................................................
10
1.1 Principes et fondement de l’hébergement dans les armées
..............................
10
1.2 L’hébergement se distingue du logement familial et de l’hôtellerie
................
12
1.3 L’hébergement peut être de courte durée : hébergement de passage et
gîtes d’étape
......................................................................................................
13
1.4 Des conceptions variables selon les armées
.....................................................
16
2 L’ORGANISATION DE LA FONCTION HEBERGEMENT : UNE
ORGANISATION COMPLEXE À CLARIFIER ET A SIMPLIFIER
.................
21
2.1 Une organisation « en silo » non exempte de limites
.......................................
21
2.2 Les conséquences de la complexité organisationnelle sur la mise en
œ
uvre de la politique de l’hébergement
...........................................................
29
3 LE PARC IMMOBILIER
......................................................................................
42
3.1 Un état quantitatif du parc hébergement mal identifié
.....................................
42
3.2 Un parc qui demeure ancien et relativement dégradé
......................................
46
3.3 Une succession de plans pour mettre le parc à niveau
.....................................
54
3.4 Des systèmes d’information spécifiques partagés avec d’autres acteurs
.........
58
3.5 Une gestion budgétaire à simplifier et des crédits à sanctuariser au bon
niveau
...............................................................................................................
60
3.6 Les moyens financiers dévolus au plan hébergement
......................................
67
3.7 Des solutions d’externalisation pourraient être étudiées
..................................
69
4 LA NECESSITE D’UNE OFFRE ADAPTEE AUX BESOINS
...........................
71
4.1 Un ajustement quantitatif du parc difficile à envisager
....................................
71
4.2 Un dimensionnement du parc aujourd’hui insuffisant
.....................................
74
4.3 L’évolution des attentes, facteur à prendre en compte pour évaluer le
besoin
................................................................................................................
80
ANNEXES
................................................................................................................
86
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
3
SYNTHÈSE
Un plan d’un niveau sans précédent en faveur de l’hébergement des
militaires lancé en 2019 et des débuts de sa mise en
œ
uvre encourageants
Contrepartie des sujétions et des obligations de disponibilité auxquelles sont soumis les
militaires, les militaires du rang sont logés à titre gratuit à l’intérieur du domaine militaire de
même que, sous certaines conditions, les cadres célibataires.
Cet hébergement se distingue de
la mise à disposition, à titre onéreux, de logements au bénéfice des militaires chargés de famille
et des agents civils du ministère des Armées.
Le parc hébergement du ministère des armées comprend plus de 100 000 places
réparties entre :
-
le casernement des militaires du rang et engagés volontaires de l’armée de Terre
(46 000 lits),
-
le casernement des militaires du rang des autres armées (plus de 12 000 lits),
-
les bâtiments cadres célibataires (plus de 30 000 lits),
-
les bâtiments mixtes qui assurent des fonctions de casernement, hôtellerie ou
bâtiments cadres célibataires (plus de 6 000 lits)
-
7 500 lits d’hôtellerie générale.
La loi de programmation militaire (LPM) pour 2019-2025 a fait de l'amélioration du
quotidien du soldat un des piliers essentiels de l'action des armées.
Après le lancement en octobre 2017 d’un plan d'accompagnement des familles et de
l'amélioration des conditions de vie des militaires pour la période 2018-2025 (dit « plan
famille »), qui incluait parmi ses priorités l’amélioration des conditions d'hébergement et de vie
des célibataires et célibataires géographiques, un nouveau plan spécifiquement consacré à
l’hébergement, reprenant les objectifs du plan famille, a été validé par la ministre des Armées
en juin 2019. Ce plan ambitieux prévoit 1,2 Md
d’investissements sur la période 2019-2025
et la livraison de 25 700 places d'hébergement se répartissant en 7 600 nouvelles places et
18 100 places réhabilitées.
À ce jour les résultats sont encourageants : près de 3 000 places ont pu être livrées en
2021 (800 neuves et 2 100 réhabilitées), et 4 500 en 2022 (1 600 neuves et 2 900 réhabilitées).
De plus, la mise en
œ
uvre du plan s’effectue dans le cadre d’une méthode spécifique et de
processus simplifiés qui se sont révélés efficaces.
Malgré ces efforts, un état global du parc d’hébergements dégradé et
vieillissant
Dès 2021, le calendrier du plan hébergement a dû être décalé en raison de la crise
sanitaire mais également d’un manque de préparation des opérations à lancer. De plus, les coûts
ont augmenté de façon inattendue en raison de la hausse du prix des matériaux, de frais de
dépollution non prévus et d'une sous-estimation du montant de certaines opérations. Le plus dur
reste donc à faire puisque, pour la période 2022-2025, les investissements à réaliser représentent
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
4
plus du double (soit près de 160 M
en moyenne annuelle) de ce qui a déjà été accompli depuis
le début de la loi de programmation militaire actuelle.
De plus, la revue des infrastructures réalisée en 2014 qui avait permis d’identifier les
« points noirs » et de prendre les mesures pour les résorber n’a pas été mise à jour, ce qui fait
craindre que certaines situations devenues critiques au cours des dernières années n’aient pas
été prises en compte dans le plan hébergement.
Force est de constater qu’encore aujourd'hui, le parc d'immeubles d'hébergement du
ministère des Armées est globalement vieillissant et dégradé. Plus d’un tiers des bâtiments
d’hébergement ont dépassé leur durée de vie (telle que prévue par le service d’infrastructure)
et l’état de près de 20 % de ces bâtiments est classé comme «
mauvais
» ou «
très mauvais
»,
ce qui témoigne de la façon peu satisfaisante dont a été assumée la fonction hébergement ces
dernières décennies.
Alors que, dans le contexte de la remontée des effectifs, la qualité de l’hébergement est
un enjeu important de fidélisation des militaires engagés, elle est aujourd’hui une source
d’insatisfaction qui tend à augmenter sous l’effet de plusieurs facteurs, parmi lesquels la vétusté
des structures parfois jugées «
à la limite de l’acceptable
», comme le montre les résultats des
enquêtes sur la qualité du service rendu dans les bases de défense.
Une organisation de la fonction hébergement plusieurs fois réformée mais
des difficultés persistantes de coordination des acteurs
La fonction hébergement a fait l’objet de plusieurs réformes ces dix dernières années
dans le but de remédier aux difficultés émaillant la relation entre les entités à qui il revient d’en
assurer le pilotage et la gestion – les soutenants – et les unités utilisatrices – les soutenus que la
création des bases de défense a conduit à distinguer. Toutefois, encore aujourd’hui, cette
volonté se heurte à la spécificité des objectifs que poursuit chacun des multiples acteurs
concernés, cette situation ne facilitant pas l’élaboration d’une politique et de modes d’action
pleinement partagés par tous.
Au niveau central, une organisation en silo obéissant à des autorités distinctes ne
favorise pas une programmation et une gestion optimale de la politique en matière
d’hébergement. Le Secrétaire général pour l’administration est chargé, par délégation du
ministre, du pilotage de la fonction immobilière. Sous sa direction, la Direction des territoires,
de l’immobilier et de l’environnement (DTIE)
1
met en
œ
uvre la politique d’hébergement en
tant que financeur, tandis que le Service d’infrastructure de la Défense (SID) définit la stratégie
et met en
œ
uvre les opérations de construction et de maintenance. Cependant, c’est le Chef
d’état-major des armées qui est responsable de la politique interarmées de l’hébergement. Il
arbitre les besoins remontés du terrain par les commandants de base de défense (ComBdD) et
donne ses directives au Service du commissariat des armées (SCA), opérateur principal de la
fonction, en vertu d’une politique interarmées définie en 2016.
En réalité, le Service du commissariat des armées n’a pas la maîtrise sur la totalité de
l’hébergement dont certains aspects lui échappent. En particulier, l’armée de Terre a conservé
1
La DTIE a été créée par arrêté du 21 mars 2022 suite à la scission de la Direction des patrimoines, de la
mémoire et des archives (DPMA) en deux directions.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
5
la main sur l’hébergement de ses militaires du rang (« casernement ») qu’elle considère comme
des infrastructures de « milieu » à la différence de l’armée de l’Air et de l’Espace, et de la
Marine nationale qui ont confié la totalité de leur hébergement, quel qu’en soit le type, aux
groupements de soutien des bases de défense (GSBdD) rattachés au service du commissariat
des armées.
Cette exception peut se justifier, mais elle ne doit pas empêcher le Service du
commissariat des armées, opérateur principal de la fonction, d’exercer son rôle d’harmonisation
et de mise en cohérence de l’hébergement. En effet, cette politique interarmées s’inscrit dans
celle plus générale d’amélioration de la condition du personnel militaire et de fidélisation des
jeunes engagés. Elle nécessite, par conséquent, davantage de coordination entre le Service du
commissariat des armées et l’état-major de l’armée de Terre (EMAT), ainsi qu’une meilleure
connaissance de l’existant, tous types d’hébergement confondus.
Au niveau local, malgré le renforcement des responsabilités des commandants de base
de défense en 2019, ceux-ci doivent peser de tout leur poids pour coordonner et arbitrer les
opérations des services déconcentrés du soutien sur lesquels ils n’ont pas d’autorité
fonctionnelle (à l’exception des bases de défense outre-mer et à l’étranger).
Décidée en 2016, une harmonisation des règles, des procédures et de l’offre
encore en chantier
Conformément aux intentions affichées en 2016 dans la « politique interarmées de
l’hébergement », des actions ont été lancées en vue de l’harmonisation et de la standardisation
de l’offre.
Cependant, l’organisation actuelle est encore très marquée par la période où chaque
armée gérait son parc d’hébergement de façon autonome, chacune ayant sa propre politique en
la matière. Cette situation a pour conséquence la persistance d’une forte hétérogénéité du parc,
tant en ce qui concerne la catégorisation des hébergements que le niveau de confort proposé
aux militaires ou encore la tarification des chambres. Dans les faits, l’harmonisation est donc
encore limitée. En témoigne la grande disparité des tarifs et des pratiques qui peut être constatée
entre les différentes bases de défense, lesquelles créent des situations d’iniquités au sein de la
catégorie des militaires du rang, et ne sont pas en outre toujours conformes au droit applicable
à l’ensemble des armées.
Beaucoup reste à faire en matière d’harmonisation des tarifs, des circuits financiers et
des procédures. Certains principes doivent être respectés sans exception, tels que la gratuité
complète pour les militaires du rang, et certaines pratiques doivent être clarifiées et
uniformisées, comme celles qui sont appliquées aux caporaux-chefs (ou grade équivalent).
Les moyens manifestement trop limités de l’opérateur en charge de la
fonction hébergement
Au sein des bases de défense, le personnel des groupements de soutien, en charge de la
fonction hébergement-hôtellerie, n’a pas une visibilité sur la totalité du parc. De plus, pour ce
qui concerne la maintenance des bâtiments d’hébergement, il est soumis à la disponibilité des
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
6
agents des unités de soutien d’infrastructure de la défense (USID) qui ne relèvent pas de la
même chaîne fonctionnelle.
Par ailleurs, les gestionnaires de l’hébergement dans les bases de défense ne disposent
pas d’un système d’information leur permettant de suivre efficacement la situation du parc et
son niveau d’occupation. En réalité, la gestion est encore disparate, inégale et, dans certains
endroits, archaïque. Faute de crédits, un projet de système d’information unifié, d’un montant
estimé à 14 M
, qui aurait permis de remédier à ces insuffisances a dû être abandonné et
remplacé par un projet moins ambitieux qui n’améliorera pas la lisibilité et ne permettra pas au
Service du commissariat des armées de définir un « juste dimensionnement » des capacités en
hébergement, alors que c’est précisément la mission que lui a confiée l’état-major des armées
dans le cadre de sa politique interarmées.
Cet outil de suivi est d’autant plus nécessaire que, dans plusieurs bases de défense, le
parc est au bord de la saturation, ne laissant que très peu de marge de man
œ
uvre au gestionnaire.
Il est résulté de cette situation que, lors de la crise sanitaire du COVID, des mesures d’urgence
ont dû être prises, telles que déloger des bénéficiaires non prioritaires ou recourir à des
prestataires extérieurs.
Pourtant, des marges de man
œ
uvre existent ; certaines mesures ont déjà été envisagées
mais leur mise en
œ
uvre n’a pas encore abouti, en particulier un rééquilibrage entre les capacités
en
hébergement
et
en
hôtellerie,
ces
dernières
apparaissant,
comparativement,
surdimensionnées.
Enfin, conséquence de la baisse de plus de 30 % de ses effectifs globaux entre 2008 et
2021, les moyens alloués au Service du commissariat des armées pour assumer sa mission en
la matière semblent aujourd’hui insuffisants : au sein de l’administration centrale, le bureau
chargé de la conduite de la politique interarmées de l’hébergement et de l’hôtellerie, ainsi que
de la transformation de cette fonction au sein des armées compte aujourd’hui seulement quatre
personnes pour un effectif autorisé de huit agents ; dans les bases de défense, une dizaine
d’agents en moyenne sont dédiés à la gestion locale de ces deux fonctions, soit près de 460
agents au total, pour un parc représentant une capacité de plus de 100 000 lits (hébergement et
hôtellerie).
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
7
LISTE DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(EMA, EMAT) Simplifier et formaliser les règles en matière
d’obligation de résidence en caserne pour les militaires du rang au sein des formations de
l’armée de terre.
Recommandation n° 2.
(EMA, SCA, SID) Synchroniser le régime d’achat du mobilier avec
les marchés de construction ou de réhabilitation des bâtiments d’hébergement
Recommandation n° 3.
(EMA, SCA) Mettre fin au paiement de prestations d’hébergement
par le personnel militaire du rang et clarifier le droit et la pratique relatifs aux caporaux-chefs
(ou grades équivalents).
Recommandation n° 4.
(EMA, SCA) Harmoniser les prestations délivrées en bâtiments
cadres célibataires et le mode de tarification des bases de défense.
Recommandation n° 5.
(EMA, SCA) Développer un système d’information partagé au
sein des bases de défense et de l’administration centrale pour gérer l’occupation des
hébergements et de l’hôtellerie.
Recommandation n° 6.
(SGA, SID) : Lancer un plan « réseaux » visant à finaliser la
cartographie des réseaux et de leur état et arrêter une programmation pluriannuelle permettant
de financer leur rénovation.
Recommandation n° 7.
(SGA, SID) : Mettre à jour le recensement des points noirs
immobiliers de 2014, pour ce qui concerne l’hébergement, et mettre en place un indicateur de
suivi.
Recommandation n° 8.
(EMA, SGA, SID) Poursuivre la démarche du plan hébergement
au-delà de sa date d’échéance prévue à ce jour, et élargir son assiette à l’ensemble des bâtiments
d’hébergement.
Recommandation n° 9.
(EMA, SCA) Mettre en place un outil fiable de mesure du nombre de
célibataires géographiques afin de mieux en appréhender l’impact sur les besoins.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
8
INTRODUCTION
Le ministère des Armées a confié la stratégie et le pilotage de la fonction immobilière
au Secrétariat général pour l’administration qui s’appuie sur la Direction des patrimoines, de la
mémoire et des archives (DPMA) puis depuis avril 2022 sur la Direction des territoires, de
l’immobilier et de l’environnement (DTIE) pour élaborer la politique d’ensemble, et sur le
Service d’infrastructure de la Défense pour la mettre en
œ
uvre et définir les stratégies de
construction et de maintenance. Toutefois, c’est le Chef d’état-major des armées qui définit la
politique interarmées de l’hébergement et arbitre les besoins en s’appuyant sur le Service du
commissariat des armées, opérateur principal de la fonction hébergement / hôtellerie et sur le
centre interarmées de coordination du soutien qui arbitre entre les opérations de soutien
« commun » arrête leur ordre de priorité. Ce dernier exerce une autorité hiérarchique sur les
commandants de base de défense, l’armée de Terre conservant la gestion de son casernement à
la différence des autres armées qui l’ont confiée au Service du commissariat des armées, à
travers les groupements de soutien des bases de défense (GSBdD).
Le parc hébergement du ministère des armées comprend plus de 100 000 places
réparties entre le casernement des militaires du rang et engagés volontaires de l’armée de Terre
pour plus de 46 000 lits, le casernement des militaires du rang des autres armées pour plus de
12 000 lits, les bâtiments cadres célibataires qui regroupent plus de 30 000 lits, les bâtiments
mixtes qui assurent des fonctions de casernement, hôtellerie ou bâtiments cadres célibataires
pour plus de 6 000 lits et d’hôtellerie générale pour 7 500 lits.
Les dépenses pour assurer la construction, la réhabilitation et la maintenance lourde des
hébergements sont regroupées depuis 2020 au sein d’une activité budgétaire unique « construire
et adapter les hébergements ». Cette réforme permet d’améliorer le suivi des dépenses liées à
l’hébergement sans toutefois permettre de disposer d’une lisibilité complète des crédits. Avec
le plan hébergement, un budget de plus d’un milliard d’euros est prévu sur la période de la loi
de programmation militaire 2019-2025, soit le double du montant consacré à l’hébergement
dans la loi de programmation militaire précédente et 40 M
de plus par an que les travaux
budgétaires initiaux de la loi de programmation militaire actuelle.
Toutefois, les crédits d’entretien sont encore très inférieurs aux besoins exprimés par les
commandants de base de défense. Ainsi, selon le ministère des Armées, la « dette grise » qui
exprime l’effort nécessaire pour remettre à niveau le parc immobilier, a augmenté de plus de
600 M
entre 2017 et 2021 pour atteindre 4,4 milliards d’euros. Cette évolution se concrétise
par une dégradation de l’état du parc et une augmentation du pourcentage de bâtiments classés
à risque « élevé » et « très élevé » pour toutes les catégories d’hébergement en particulier pour
le casernement des militaires du rang pour lequel ce taux dépasse 60 %.
L’effort engagé par le ministère des Armées à travers un plan aux objectifs très
ambitieux se heurte toutefois à la capacité des personnels du Service d’infrastructure de la
Défense et du Service du commissariat des armées à en assurer son exécution, dans la mesure
où, dans le cadre de la mise en
œ
uvre de la révision générale des politiques publiques et des
restructurations qui l’ont accompagnée, ces services ont vu leurs effectifs fondre de
respectivement 40 % pour le Service d’infrastructure de la défense et 30 % pour le Service du
commissariat des armées. La remontée de la force opérationnelle terrestre n’a toutefois pas
inversé cette tendance et l’écart soutenants /soutenus se creuse, créant par endroit des tensions
importantes avec les personnels hébergés.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
9
Les observations définitives de la Cour comprennent quatre parties relatives à
l’hébergement dans les armées : une notion aux contours encore flous (I), l’organisation de la
fonction hébergement et ses conséquences (II), le parc immobilier (III) et la nécessité de
développer une offre adaptée aux besoins (IV).
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
10
1
L’HEBERGEMENT DANS LES ARMEES : UNE NOTION AUX
CONTOURS ENCORE FLOUS
1.1
Principes et fondement de l’hébergement dans les armées
1.1.1
Une conséquence des sujétions propres à l’état de militaire
Rappelée par l’article L. 4111-1 du code de la Défense, l’exigence de disponibilité liée
à leur état et aux sujétions qui en découlent implique que les militaires peuvent être appelés à
servir «
en tout temps et en tout lieu
» et que «
leur liberté de résidence peut être limitée dans
l'intérêt du service
» (article L. 4121-5 du même code). Ainsi, « dans l'intérêt du service », il
peut être exigé du militaire de «
résider soit dans des limites géographiques déterminées, soit
à l'intérieur du domaine militaire
» (article D. 4121-5). En contrepartie, le même article
L. 4111-1 du code de la Défense prévoit que les militaires bénéficient de «
compensations aux
contraintes et exigences de la vie dans les forces armées
».
Cette pleine disponibilité ainsi que les compensations dont elle est assortie sont au
fondement de la politique de l’hébergement du ministère des Armées. De l’ensemble des textes
qui en constituent le cadre juridique, il ressort que la nécessité de service à laquelle est lié le
devoir de fournir un hébergement s’impose principalement aux militaires du rang.
L’article 12 du décret n° 97-204 du 7 mars 1997 relatif à la mensualisation de la solde
des engagés et modifiant divers décrets fixant les régimes de solde et les accessoires de solde
des militaires, dispose en effet que «
les caporaux, quartiers-maîtres de 2e classe, soldats et
matelots servant sous contrat continuent d’être entretenus par l’État au moyen de prestations
en nature
». Le décret n° 78-729 du 28 juin 1978 fixant les régimes de solde des militaires,
prévoit une disposition similaire concernant les volontaires (article 3).
L’instruction n° 201710/DEF/SGA/DFP/FM/1 d’application du décret relatif à la
discipline générale des militaires du 4 novembre 2005 précise enfin que «
les militaires du rang
[sans précision de grade] et les volontaires dans les armées sont logés à l’intérieur du domaine
militaire par nécessité de service
» ; cependant, «
si les nécessités du service le permettent, ces
militaires [militaires du rang et volontaires], notamment ceux qui sont chargés de famille, sont
autorisés par le commandement à se loger à leur convenance en dehors des enceintes militaires.
Ces autorisations peuvent être suspendues en cas de besoin
»
2
.
En outre, cette instruction prévoit, s’agissant des sous-officiers célibataires, que «
des
logements dans le domaine militaire sont attribués aux sous-officiers célibataires dans les
conditions fixées par les armées et formations rattachées
».
2
En outre, si un militaire du rang souhaite être logé dans le secteur privé, notamment parce qu’il est
chargé de famille, il renonce de fait à un hébergement gratuit, sans compensation ou aide autres que celles dont
bénéficient les autres militaires.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
11
L’hébergement est donc un droit pour les militaires du rang et, sous certaines conditions,
une faculté pour les cadres célibataires. Dans tous les cas il est une contrepartie des sujétions et
des obligations de disponibilité auxquelles sont soumis les militaires.
1.1.2
Un hébergement de deux types, en fonction de ses bénéficiaires
L’hébergement recouvre en réalité deux notions distinctes que consacre la politique
interarmées de soutien en matière d’hébergement, définie en juin 2016
3
:
-
d’une part, l’hébergement en caserne ou « casernement » qui bénéfice aux militaires du
rang et aux volontaires des trois armées. Il s’agit dans ce cas d’un droit pour les militaires
du rang jusqu’au grade de caporal (ou équivalent) et les volontaires qui sont logés dans des
infrastructures dites « de milieu », tenant compte des spécificités propres à chaque armée.
En outre, ce droit peut être également une obligation si le commandement décide d’imposer
à ces ayants-droit de loger en casernement, en vertu de l’article D. 4121-5 du code de la
défense précité ;
-
d’autre part, l’hébergement «
stricto sensu
» qui bénéficie en priorité aux cadres d’active
célibataires ou célibataires géographiques. Cet hébergement, le plus souvent au sein d’un
« bâtiment cadres célibataires » (BCC), est une possibilité sous certaines conditions. Parmi
ces ouvrants-droit, eu égard à la saturation des places disponibles (cf. supra), le ministère
des Armées donne la priorité aux sous-officiers célibataires de moins de quinze ans de
service, qui ne sont pas éligibles à l’octroi d’un logement familial, selon les critères
suivants
4
.
Critères de priorité pour l’attribution d’un hébergement pour cadre célibataire
(ouvrants-droit)
Source : note n°501154/DEF/EMZD-P/CDT/BIHRIF/NP du 27 avril 2017
3
Cf. lettre n° D-16-006111/DEF/EMA/PERF/PILSTRAT/NP du 9 juin 2016.
4
Cf. note n° D-13-006896/DEF/EMA/RH/BFM/NP du 14 juin 2013.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
12
1.2
L’hébergement se distingue du logement familial et de l’hôtellerie
1.2.1
Le logement familial des militaires
L’hébergement ne doit pas être confondu avec le logement. Au sein du ministère des
Armées, le logement fait référence à la mise à disposition, à titre onéreux, de logements au
bénéfice des militaires chargés de famille (mais aussi aux agents civils de la défense). Cette
offre vise à faciliter et accompagner la mobilité imposée aux militaires et à leur famille. À la
différence de l’hébergement, le logement ne constitue en aucun cas un droit pour les militaires.
L’article L. 4123-1 du code de la Défense dispose ainsi que «
lorsque l'affectation entraîne des
difficultés de logement, les militaires bénéficient d'une aide appropriée
».
À ce titre, le ministère des armées propose à ses agents un parc de logements domaniaux,
pris à bail ou qu’il réserve par convention auprès des grands opérateurs ou de bailleurs sociaux.
En 2019, ce parc représentait au total un peu plus de 45 000 logements, (dont 70 % de logements
sous convention de réservation).
Les logements familiaux du ministère des Armées ne sont cependant pas accessibles à
tout le personnel militaire : les militaires non-officiers de moins de 15 ans de service, non
chargés de famille, célibataires, dont les divorcés et veufs, ou unis à leur conjoint par un PACS
ou en concubinage ne sont pas éligibles. Dans la plupart des cas, leur situation est du ressort de
la politique de l’hébergement. On notera que la politique du logement du ministère des Armées
profite également à ses agents civils (principalement de catégorie C) pour qui aucun critère lié
à la situation familiale ou à l’ancienneté de service n’est requis.
La politique du logement familial relève du Secrétariat général pour l’administration.
Le paragraphe 1 de l'instruction n° 1136/ARM/SGA/DPMA/SDL/BL du 2 décembre 2021 sur
le classement, les conditions d’attribution et d’occupation des logements dépendant du
ministère de la Défense en métropole dispose ainsi que «
sont exclus de la présente instruction
les locaux rattachés au casernement qui servent à l'hébergement des célibataires, cadres, sous-
officiers et militaires du rang (bâtiments pour cadres célibataires, hôtels de sous-officiers des
bases aériennes, etc.). L'hébergement ne fait pas partie du logement familial
».
1.2.2
Le service de l’hôtellerie au sein des armées
En second lieu, l’hébergement se distingue de l’hôtellerie, qui est un service proposé
par les cercles militaires, qu’ils soient situés en ville ou à l’intérieur d’une enceinte militaire,
destinés à l’accueil passager et à titre onéreux des membres de droit et adhérents des cercles
5
,
5
Les militaires officiers, sous-officiers ou officiers mariniers et, dans les cercles mixtes, les militaires du
rang, ainsi que les personnels assimilés, en activité de service, sont membres de droit du cercle auquel est rattaché
leur organisme d'affectation. Les personnels civils du ministère des Armées de rang équivalent, en activité de
service, sont membres adhérents du cercle auquel est rattaché leur organisme d'affectation. L’ensemble de ces
personnels ont aussi accès à l'ensemble des autres cercles en priorité, dans la limite de la capacité d'accueil de
chacun d'eux (article R. 3412-7 du code de la défense).Peuvent bénéficier de l’offre des cercles en qualité de
membres adhérents les militaires ou assimilés et les civils du ministère des Armées de rang équivalent placés dans
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
13
dans le cadre des dispositions de l’article R. 3412-12 du code de la défense. La prestation
concerne ici un séjour de courte durée, effectué dans le cadre d’une mission ou d’un stage (et
dans ce cas, le bénéficiaire se voit attribuer des indemnités de mission), ou même à titre
personnel.
Outre les cercles des bases de défense, une activité hôtellerie est aussi proposée dans
certaines résidences de l’IGESA (Institution de gestion sociale des armées), notamment à Paris
et à Toulon, et par le Cercle national des armées (CNA), établissement public administratif à
vocation sociale et culturelle, placé sous la responsabilité du Gouverneur militaire de Paris.
La distinction casernement-hébergement : une spécificité française
Les informations recueillies sur les conditions d’hébergement des militaires de plusieurs
pays européens disposant d’une armée de métier (Espagne, Italie et Grande-Bretagne) illustrent
les spécificités du système français.
Si, comme en France, il existe dans ces pays une distinction entre le logement familial
et l’hébergement, la segmentation de l’hébergement et ses modalités de gestion y est quelque
peu différente.
En Espagne et en Grande-Bretagne, aucune distinction n’est faite entre hébergement de
type bâtiment cadres célibataires et casernement. Les personnels militaires célibataires ou
célibataires géographiques, quel que soit leur grade, sont logés dans des logements logistiques
militaires (ALM) pour l’Espagne ou des single living accommodation (SLA) en Grande
Bretagne, situés à l’intérieur des emprises militaires. Un regroupement des militaires, selon leur
grade notamment, est toutefois favorisé lorsque ces hébergements ne sont pas des chambres
individuelles, ce qui est par exemple le cas pour la Marine espagnole.
À la différence du système français, tous ces pays ont fait le choix de rendre ces
hébergements payants, quel que soit le grade de l’occupant. En Espagne, les ALM ont un coût
qui varie entre 30 et 70 euros par mois.
En Italie, l’hébergement est segmenté en 7 catégories selon le type d’emploi et non selon
le statut de l’occupant. Seuls les hébergements pour les gardiens sont gratuits. Tous les autres
font l’objet d’une redevance ou d’un loyer entre 30 et 50 euros par mois selon le niveau de
confort (chambre individuelle ou collective, avec ou sans sanitaire).
1.3
L’hébergement peut être de courte durée : hébergement de passage et
gîtes d’étape
En dehors de celui qui est assuré de manière permanente au profit des militaires du rang
des trois armées, l’hébergement en caserne (ou « casernement ») recouvre un ensemble de
prestations de courte durée pour l’hébergement de ces militaires dans le cadre de missions
une position autre que l’activité, en retraite ou réservistes ou bien admis à l’honorariat de leur grade ; les conjoints
de militaires ou membres du personnel civil du ministère des armées de rang équivalent décédés (article R. 3412-
8 du code de la défense).
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
14
temporaires. On parle, pour une troupe, de gîte d’étape, et pour le personnel isolé,
d’hébergement de passage.
Les gîtes d’étape, ou centres d’hébergement régionaux (CHR), concernent les troupes
de passage hébergées à l’occasion d’un déplacement. Selon le centre interarmées multiservices
(CIM) du Service du commissariat des armées (SCA), il existe plus de 80 sites sur le territoire
métropolitain pouvant accueillir des troupes de passage, se répartissant entre un « noyau
national » (44 sites) et un « réseau secondaire » (39 sites). Dans le cas du gîte d’étape,
l’hébergement reste sommaire : par exemple, sur la base de défense d’Orléans-Bricy, le
personnel est hébergé en chambrées de 24 lits, doit fournir son propre couchage et assurer le
nettoyage des locaux avant son départ.
L’hébergement de passage peut concerner les militaires en formation, celle-ci pouvant
durer plusieurs mois. Dans ce cas, l’hébergement est assuré à titre onéreux, puisque le militaire
bénéficie d’indemnités de stage. Pour les cadres, la prestation se rapproche de l’hébergement
en bâtiment cadres célibataires, voire de celle de l’hôtellerie, puisqu’elle est payante
En revanche, l’hébergement des militaires du rang dans le cadre de leur formation
initiale se fait dans des conditions similaires à celles de leur hébergement en casernement par
la suite, c’est-à-dire principalement en chambres collectives. C’est le cas dans les centres de
formation initiale des militaires du rang (CFIM) de l’armée de Terre et dans le centre de
préparation opérationnelle du combattant de l'armée de l'Air et de l’Espace (CPOCAAE) qui
assure la formation initiale des militaires techniciens de l'air (MTA) et fusiliers commandos de
l’armée de l’Air et de l’Espace.
Par ailleurs, l’hébergement est assuré au profit des militaires participant à des missions
intérieures (MISSINT), missions opérationnelles, effectuées sur le lieu d’affectation ou hors
garnison. Il s’agit principalement des différentes missions de protection du territoire national et
de la population qui peuvent être confiées aux armées :
-
missions des postures permanentes de sauvegarde maritime et de sûreté aérienne, de
protection et de sécurité des emprises militaires, qui s’inscrivent toutes, par nature, dans
la durée et sont assurées, la plupart du temps, par le personnel affecté sur place ;
-
missions de sécurité intérieure plus ponctuelles ou limitées dans le temps, qui
nécessitent le plus souvent l’éloignement de la garnison, telles que les missions Harpie
ou Sentinelle, par exemple.
Dans son rapport thématique de mai 2016, relatif à la condition des militaires engagés
dans les missions de protection du territoire national et de la population, le Haut comité
d’évaluation de la condition militaire (HCECM) a décrit la grande diversité de ce type
d’hébergement, notamment en termes de confort.
S’agissant de la première catégorie de missions, le personnel de permanence est hébergé
sur place, le temps de son service, dans des chambres d’alerte ou des logements concédés par
nécessité absolue de service (NAS). En ce qui concerne les missions ponctuelles, les conditions
d’hébergement peuvent être extrêmement rustiques et rudimentaires. C’est notamment le cas
pour les détachements de l’armée de l’Air et de l’Espace assurant la sureté aérienne à l’occasion
d’événements nationaux (fête nationale du 14 juillet, salon du Bourget, etc.).
Le cas de l’opération Sentinelle est particulier, compte tenu de l’ampleur de cette
mission et de sa persistance dans le temps.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
15
Les conditions d’hébergement de l’opération Sentinelle
À compter de son déclenchement et jusqu’en juillet 2015, l’hébergement des militaires
engagés dans cette opération a dû être adapté aux impératifs de la mission, aux trois-quarts
concentrée en région parisienne, dans un milieu urbain souvent dépourvu d’infrastructures
militaires. Environ 80 % des militaires ont pu être logés dans des emprises relevant des armées,
mais seuls 60 % d’entre eux l’étaient selon les standards habituels de l’hébergement sur le
territoire national (lit, matelas, sanitaires, rangements), les autres utilisant des matériels de
campagne (tentes, lits de camp, douches de campagne). Compte tenu de l’absence de capacités
d’hébergement suffisantes, 20 % des militaires déployés ont été hébergés dans des structures
confessionnelles (salles paroissiales, etc.) ou dans des bâtiments publics (mairies,
gendarmeries, brigade de sapeurs-pompiers de Paris, etc.)
6
.
La mission se pérennisant au-delà de juillet 2015, des améliorations sensibles dans les
conditions d’hébergement ont été progressivement apportées. Des investissements ont été
réalisés par les états-majors de zone de défense et de sécurité (EMZDS), tels que la remise en
état de sanitaires, l’installation de bungalows, ou la livraison de mobiliers, etc. Ainsi, comme
la Cour l’a relevé dans son récent rapport sur l’opération Sentinelle, les dépenses
d’infrastructure (aménagement et rénovation) ont représenté près de 30 M
sur la période 2015-
2020
7
.
En 2022, en dépit de la persistance d’une certaine disparité dans les niveaux de confort
des différents hébergements, avec un dispositif déployé d’environ 3 000 hommes, dont la moitié
en Île-de-France, 100 % de la force Sentinelle est hébergée sur des sites de première catégorie.
Une capacité théorique pouvant aller jusqu’à 10 000 hommes est en effet prévue en cas
d’urgence avec l’ajout d’une deuxième catégorie correspondant à un hébergement en mode
dégradé dans des locaux de type gymnase ou salle polyvalente (2 000 places environ) et d’une
troisième catégorie correspondant à un hébergement sous tente en terrain militaire (2 000 places
environ).
Pendant la crise COVID, un haut niveau de déploiement des forces Sentinelle (de mars
2020 à février 2021) a conduit à utiliser des infrastructures temporaires relevant de ces
catégories inférieures, pour tenir compte à la fois des forts volumes à héberger et du respect de
conditions sanitaires strictes.
Le caractère temporaire de l’hébergement de passage n’est toutefois pas défini de
manière uniforme. En effet, lorsqu’il concerne des militaires en stage, ce stage peut durer
plusieurs mois, surtout s’il s’agit d’une formation initiale. Mais, sur la base de défense de
Toulon, la notion d’hébergement temporaire (ou « passager ») recouvre exclusivement des
hébergements dont la durée n’excède pas un mois.
De fait, apparaissant comme des notions floues et mal formalisées, ces activités
d’hébergement temporaire mériteraient de voir leur définition et leur cadre être précisés.
6
Cf. HCECM,
La condition militaire des militaires engagés dans les missions de protection du territoire
national et de la population
, 10ème rapport thématique, mai 2016.
7
Cf. Cour des comptes,
L’opération Sentinelle, exercices 2015-2021
, observations définitives, juillet
2022.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
16
1.4
Des conceptions variables selon les armées
1.4.1
L’hébergement en caserne des militaires du rang, spécificité de l’armée de
Terre
1.4.1.1
Un régime d’obligation à clarifier et à simplifier
L’armée de Terre rassemble environ 77 % de l’ensemble des militaires du rang des
forces armées (près de 62 000 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2019).
L’hébergement y est historiquement une fonction structurante, utile à la préparation
opérationnelle, et facteur de cohésion et d’unité.
Les principes de l’hébergement de l’armée de Terre ont été rappelés dans un schéma
directeur de la fonction hébergement datant de décembre 2011 et réactualisé en juillet 2013
8
.
Selon les dispositions de ce document, les militaires du rang sont tenus de loger en casernement
lorsque le commandent les spécificités de leur métier et les besoins opérationnels, par exemple
durant leur formation initiale, ou pendant une durée fixée par le commandement.
Au-delà de ces périodes incompressibles en début de carrière, les militaires du rang de
l’armée de Terre, notamment ceux qui sont chargés de famille, peuvent demander à pouvoir se
loger en dehors des enceintes militaires, si les nécessités du service le permettent, comme prévu
dans l’instruction du 4 novembre 2005 précitée. En pratique, les règles sont cependant très
variables selon le chef de corps, l’environnement immobilier, la localisation et les missions de
l’unité : dans tel régiment, la demande ne peut être formulée qu’au grade de caporal ou après
deux ans de service, dans tel autre, elle peut l’être au bout de six mois. Les légionnaires, quant
à eux, vivent obligatoirement en casernement pendant les cinq premières années de leur contrat
d’engagement.
Cette variété de régimes au sein de l’armée de Terre peut se justifier ; elle est toutefois
en contradiction avec le message donné aujourd’hui aux candidats au recrutement dans cette
armée, tel que publié sur les différents supports de communication utilisés par les centres
d’information et de recrutement des armées (CIRFA), selon lesquels au bout d’une période
initiale de six mois, tout militaire du rang de l’armée de Terre peut choisir de trouver un
logement à l’extérieur
9
.
En outre, cette situation ne facilite pas la nécessaire quantification des besoins en
hébergement. En 2013, l’état-major de l’armée de Terre estimait à 80 % la proportion moyenne
des militaires du rang à héberger, contre 65 % en 2011, observant que le besoin avait tendance
à croître depuis quelques années par l’effet conjugué d’un parc insuffisant en secteur civil, de
loyers trop élevés et d’un fort taux d’attrition chez les jeunes engagés. Ce taux demeure variable
selon les unités.
8
Cf. Lettre du chef d’état-major de l’armée de Terre n° 500409/DEF/EMAT/PS/BSI/ETU du 19
décembre 2011.
9
Cf. le site internet du recrutement dans l’armée de terre : www.sengager.fr/vie-en-regiment.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
17
En termes de communication dans le cadre du recrutement, mais aussi dans le contexte
de la mise en place d’une politique interarmées de l’hébergement visant à une harmonisation
des règles et de l’offre, qui reste toutefois « compatible avec les cultures d’armée », une
simplification des règles spécifiques de l’armée de Terre est souhaitable. Cette démarche, dont
le ministère des Armées confirme l’opportunité, permettra en outre une meilleure quantification
du besoin.
Recommandation n° 1. (EMA, EMAT) Simplifier et formaliser les règles en matière
d’obligation de résidence en caserne pour les militaires du rang au sein des formations
de l’armée de Terre.
1.4.1.2
Des standards spécifiques
Participant d’une dimension identitaire, l’hébergement dans l’armée de Terre repose sur
le principe consistant à regrouper en un même lieu (tout ou partie d’un bâtiment ou d’un
ensemble de bâtiments dédiés) l’ensemble du personnel de chaque unité des forces. Ainsi,
l’hébergement des militaires du rang dans l’armée de Terre est assuré dans le même ensemble
de bâtiments que celui des bureaux et autres locaux de l’unité dont ils font partie.
Pour l’hébergement des militaires du rang, les standards de l’armée de Terre ont peu
évolué depuis 1996, date à laquelle le plan VIVIEN (valorisation de l'infrastructure de vie des
engagés) a fixé les principes suivants :
-
pour les militaires du rang en formation initiale ou en stage : hébergement en chambre
collective de 6 à 8 avec sanitaires collectifs ;
-
pour les militaires du rang résidant à titre permanent au quartier : hébergement en
chambre de 4 avec lavabo individuel (les militaires du rang logeant en ville, sur
autorisation du commandement, doivent pouvoir bénéficier de locaux vestiaires
permettant de stocker leurs effets militaires au sein de leur unité).
Aujourd’hui, ces principes spécifiques à l’armée de Terre se retrouvent dans la
démarche de standardisation des bâtiments d’hébergement. Le programme fonctionnel et
technique « bâtiments d’hébergement standardisés » édité par le Service d’infrastructure de la
Défense en octobre 2019 prévoit en effet, à côté des infrastructures « communes », un type
particulier de bâtiment d’hébergement pour les militaires du rang (le « type C »), spécifique à
l’armée de Terre.
En ce qui concerne les cadres célibataires, voire célibataires géographiques, il n’y a, en
revanche, pas de différence avec les autres armées : ils peuvent bénéficier d’une offre
d’hébergement en bâtiment cadres célibataires (BCC), selon les mêmes modalités, la priorité
étant donnée aux sous-officiers célibataires de moins de 15 ans de service.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
18
1.4.2
Un modèle similaire dans la Marine et l’armée de l’Air et le l’Espace
1.4.2.1
Dans la Marine, un modèle standard quel que soit le grade
Les effectifs des militaires du rang de la marine sont plus limités que dans l’armée de
Terre. Dès lors qu’avec 7 300 ETPT en 2021, cette catégorie de militaires ne représente que
21 % des effectifs totaux de la marine, la question de leur hébergement y est moins importante
que dans l’armée de terre, d’autant que le principe est celui de leur hébergement à bord des
bâtiments auxquels ils sont affectés.
Toutefois, l’entrée en entretien d’un bâtiment impose le relogement à terre des membres
de l’équipage qui ne bénéficient pas d’un logement familial. Les militaires du rang restent
ayants-droit et leur hébergement est, dans ce cas, une obligation. Pour les bâtiments à double
équipage, cette nécessité d’un hébergement à terre prend un caractère systématique. L’activité
des marins est ainsi marquée par la discontinuité entre l’exercice du métier en mer et le temps
passé à terre. Cette discontinuité dans les besoins pour l’accueil des équipages à terre peut créer
par moment des situations de saturation des capacités d’hébergement, et nécessiter une certaine
souplesse dans la gestion des lieux.
Dans une directive de novembre 2005 de l’état-major de la Marine (EMM)
10
, le principe
avait été posé selon lequel les chambres (et les lits) étaient attribués de manière indifférenciée,
quels que soient le grade, le sexe et la durée d’occupation. Selon la situation locale, le parc se
composait de chambres individuelles, doubles, voire de chambrées réservées à un maximum de
trois personnes. Celles-ci sont situées dans des bâtiments dédiés à l’hébergement.
Aujourd’hui, sur la base de défense de Cherbourg, comprenant essentiellement des
unités de la marine, le parc se compose principalement de chambres individuelles et de
chambres doubles (268 lits). Il existe aussi une dizaine de chambres à huit lits qui sont exclues
du parc pour n’être «
pas aux standards en vigueur
». L’attribution se fait en prenant en compte
le grade, l’ancienneté et le niveau d’emploi, étant précisé que les militaires du rang sont
prioritaires, car ayants-droit, «
ce qui peut imposer de renvoyer un célibataire ou célibataire
géographique vers une autre solution
»
11
.
10
Cf. directive n° 467 du 29 novembre 2005 de l’EMM, abrogée en juillet 2013 pour s’aligner sur la
politique d’attribution de l’hébergement de l’EMA (note du 14 juin 2013).
11
Sources : note n° 0-11336-2021/ARM/CICoS/BdD-CHERBOURG/COORD/NP du 19 mai 2021 sur
les directives du commandant de la base de défense en matière d’hébergement sur la garnison de Cherbourg,
synthèse des éléments relatifs à l’hébergement sur la base de défense de Cherbourg du 17 juin 2021 (réponse au
questionnaire de la Cour).
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
19
1.4.2.2
Dans l’armée de l’Air et de l’Espace, des conditions quasiment identiques pour
les militaires du rang et les cadres depuis la professionnalisation
La proportion des militaires du rang de l’armée de l’Air et de l’Espace est également
plus réduite que dans l’armée de Terre : avec environ 10 100 ETPT en 2021, ils représentent
25 % des effectifs totaux de cette armée.
De longue date, le choix a été fait et encore été rappelé en 2009
12
d’un modèle moins
compartimenté, reposant sur le logement des militaires du rang non pas en casernement, mais
selon les conditions de l’hébergement « stricto sensu ». Il en découle que sur les bases
aériennes, les conditions d’hébergement des militaires du rang sont quasiment identiques à
celles des cadres : le standard de référence pour tous est la chambre individuelle, sauf pour les
aviateurs, caporaux et volontaires non officiers, qui peuvent initialement être hébergés en
chambre double. Les chambres collectives sont destinées à l’hébergement de passage, pour du
personnel en formations constituées (gîte d’étape).
De plus, pour les militaires du rang éligibles, le droit à l’hébergement gratuit n’est prévu
que pour une durée limitée à cinq ans, renouvelable sur demande de l’intéressé. En effet,
l’armée de l’Air et de l’Espace n’impose aucune obligation d’hébergement sur la base aux
militaires du rang à l’issue de leur formation initiale ; celui qui souhaite être hébergé doit en
faire la demande.
Dans l’armée de l’Air et de l’Espace, l’hébergement des militaires du rang est donc
conçu comme la mise à disposition d’une facilité soumise à autorisation, ce qui pourrait être
considéré comme contraire aux dispositions de l’instruction du 4 novembre 2005 précitée, selon
laquelle «
les militaires du rang et les volontaires dans les armées sont logés à l’intérieur du
domaine militaire par nécessité de service
».
1.4.2.3
L’absence de distinction entre casernement et hébergement
Ces constats font ressortir que, s’agissant de la Marine et de l’armée de l’Air et de
l’Espace, il n’existe pas à proprement parler de distinction entre casernement et hébergement.
L’hébergement « stricto sensu » profite aux militaires du rang comme aux cadres célibataires,
étant précisé que pour les premiers il s’agit toujours d’un droit, et pour les seconds d’une faculté.
Dans les faits, cependant, le personnel de différentes catégories peut être hébergé dans des
conditions équivalentes et dans les mêmes bâtiments, ces derniers pouvant relever d’une
qualification soit de bâtiment cadres célibataires (BCC), soit de casernement.
En 2015, le Contrôle général des armées avait déjà souligné
13
que la notion de
« bâtiment cadres célibataires » était ambigüe car recouvrant deux réalités différentes : les
bâtiments cadres célibataires proprement dits (c’est-à-dire destinés aux sous-officiers et
officiers ouvrants-droit), et les bâtiments « de type bâtiment cadres célibataires » accueillant les
militaires du rang (à l’exclusion de ceux de l’armée de Terre).
12
Cf. directive n° 376/DEF/DRH-AA/SDPAAS/BCP/CVT du 2 juin 2009 sur la politique d’hébergement
de l’armée de l’air en France métropolitaine.
13
Cf. Contrôle général des armées,
Rapport sur l’hébergement au ministère de la défense
, n° 14-037 du
6 juillet 2015.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
20
Les notions d’hébergement et de casernement sont confondues dans la Marine et l’armée
de l’Air et de l’Espace. L’existence de l’hébergement en casernement n’est finalement une
réalité que dans l’armée de Terre.
1.4.2.4
Les conséquences de la féminisation sur la notion d’hébergement
Les armées françaises se situent au quatrième rang des armées les plus féminisées du
monde : environ 32 000 femmes servent dans les armées, soit 15,5 % du personnel militaire.
Afin de couvrir les besoins en hébergement tout en respectant la mixité, les armées ont
opté de longue date pour différents systèmes fondés sur un principe d’affectation séparée non
seulement dans les chambres collectives, mais plus généralement des zones de logement, soit
dans des bâtiments distincts, lorsque cela est possible, soit à l’intérieur de mêmes bâtiments.
Les espaces sanitaires, lorsqu’ils sont collectifs, restent différenciés par sexe. Ces dispositions
se traduisent par la réservation d’étages ou de bâtiments dans l’armée de Terre ou l’armée de
l’Air et de l’Espace et de cabines spécifiques pour les femmes dans les bâtiments de la Marine.
Aujourd’hui, la mixité des bâtiments est gérée à l’échelon national s’agissant de
l’élaboration des appels d’offres relatifs à la construction ou à la rénovation des logements, et
au niveau local pour ce qui concerne les prescriptions fixées par les règlements intérieurs. Dans
la mesure où, dans son rapport de juin 2013 sur les femmes dans les forces armées françaises,
le Haut conseil d’évaluation de la condition militaire (HCECM) n’a pas abordé la question de
l’hébergement, pas plus qu’elle ne figure dans le plan « Mixité » lancé par le ministère des
Armées en 2019, l’on peut en inférer que ce sujet ne présente pas de difficultés particulières
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La notion d’hébergement est ancienne et liée historiquement aux exigences de
disponibilité des militaires d’où elle tire le principe de sa gratuité. Elle concerne
principalement les jeunes militaires engagés, militaires du rang et sous-officiers, et se distingue
du logement familial qui fait également l’objet d’une offre, à titre onéreux, au sein du ministère
des Armées.
Depuis que cette fonction fait l’objet d’une politique interarmées, une définition
commune a été arrêtée. Elle distingue ce qui est applicable aux militaires du rang
(l’hébergement « casernement ») pour qui l’hébergement est un droit, et aux cadres
célibataires (l’hébergement « stricto sensu »), pour lesquels il n’est qu’une faculté. En réalité,
depuis la professionnalisation des armées, cette distinction s’avère inutile pour la Marine et
l’armée de l’Air et de l’Espace, et ne concerne en fait que l’armée de Terre.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
21
2
L’ORGANISATION DE LA FONCTION HEBERGEMENT :
UNE ORGANISATION COMPLEXE À CLARIFIER ET A
SIMPLIFIER
2.1
Une organisation « en silo » non exempte de limites
2.1.1
La fonction hébergement, des responsabilités fragmentées au niveau central
2.1.1.1
L’état-major des armées pilote la politique de l’hébergement
En vertu du principe énoncé par l’article R. 3121-2 du code de la Défense selon lequel
l’état-major des armées «
exprime le besoin en matière d'infrastructure interarmées et des
armées et en vérifie la satisfaction
», il revient à celui-ci de conduire la politique de
l’hébergement. Toutefois, le logement familial est exclu de cette politique et relève du
Secrétaire général pour l’administration (SGA).
La politique interarmées de l’hébergement a fait l’objet (avec la fonction hôtellerie qui
lui est rattachée) d’une formalisation sous forme de note en juin 2016.
La politique interarmées de l’hébergement et de l’hôtellerie (juin 2016)
Après l’adoption d’une politique interarmées du soutien pour la fonction restauration,
en décembre 2015, puis pour l’habillement en avril 2016, une politique interarmées dans le
domaine de l’hébergement et de l’hôtellerie a été définie par l’état-major des armées par la note
n° D16-006111/DEF/EMA/PERF/PILSTRAT/NP du 9 juin 2016.
Elle vise à la mise en place d’une offre de service «
conforme aux droits individuels et
aux besoins des bénéficiaires, selon des principes de mise en
œ
uvre fondés sur l’harmonisation
de la politique tarifaire, la standardisation de l’offre et le juste dimensionnement du parc
».
L’objectif poursuivi consiste en la définition d’une offre de service interarmées,
homogène et standardisée qui doit permettre de disposer d’un niveau de prestation conforme
aux attentes des bénéficiaires et participera à la fidélisation des jeunes engagés comme à
l’accompagnement social des cadres.
Cette politique intègre certaines des recommandations formulées par le Contrôle général
des armées dans un rapport de juillet 2015
14
.
Cette politique de l’hébergement s’intègre dans la politique du stationnement,
compétence du Chef d’état-major des armées (CEMA) qui prépare chaque année la décision
14
Contrôle général des armées,
L’hébergement au ministère de la défense
, n° 14-037, 6 juillet 2015.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
22
ministérielle qui décide des mouvements, créations et restructurations des unités des armées et
organismes, et définit les besoins en hébergements liés à ces décisions. À ce titre, il lui revient
d’arbitrer le nombre de places nécessaires dans chaque base de défense en fonction des besoins
remontés par les commandants de base de défense (ComBdD), lesquels assurent la gestion de
proximité en lien avec les organismes déconcentrés des services de soutien interarmées.
Pour ce faire, l’état-major des armées s’appuie sur le centre interarmées de coordination
du soutien (CICOS) créé le 1
er
septembre 2014 en remplacement du centre de pilotage et de
conduite du soutien (CPCS) qui commandait directement les groupements de soutien des bases
de défense (GSBdD). La responsabilité des GSBdD ayant été transférée au Service du
commissariat des armées (SCA), le centre interarmées de coordination du soutien ne conserve
qu’un rôle de coordination et de contrôle des ComBdD et assure notamment le suivi de la qualité
du service rendu (QSR). À travers le dialogue de commandement avec les ComBdD, le centre
interarmées de coordination du soutien est en mesure de faire remonter plusieurs fois par mois
à l’état-major des armées les problématiques des bases de défense notamment dans le domaine
immobilier.
2.1.1.2
Le Service du commissariat des armées est l’opérateur principal de la fonction
hébergement
Pour mettre en
œ
uvre la politique interarmées de l’hébergement et de l’hôtellerie, le
Chef d’état-major des armées s’appuie sur le Service du commissariat des armées (SCA), placé
sous son autorité.
Le Service du commissariat des armées est l’opérateur principal de la fonction
hébergement et hôtellerie. Il est présent sur tout le territoire national et à l’étranger grâce à ses
88 implantations que constituent les huit plateformes du commissariat (PFC), les 45
groupements de soutien de base de défense (GSBdD) et ses organismes opérateurs. Il n’en
continue pas moins de pâtir des effets de l’importante réduction d’effectifs qu’il a subie du fait
de la réforme des soutiens lancée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques
de 2008, ceux-ci étant alors passés de 34 000 agents à 23 000 (soit – 30 %) sans pour autant
que la remontée en puissance de la force opérationnelle terrestre à compter de 2017 se soit
traduite par une inflexion de cette trajectoire.
Parmi les sept « centres experts » appelés aujourd’hui « centres interarmées du soutien »
qui viennent en appui de la direction centrale et des services déconcentrés dans les domaines
de responsabilité du service, le centre interarmées du soutien multiservices (CIM) est chargé de
la conduite de la filière « gestion base vie ». En son sein, il dispose d’un bureau hébergement-
hôtellerie (B2H) en charge de la conduite et de la transformation de la fonction concernée. Ses
missions principales sont la rationalisation du parc, l’harmonisation des pratiques et la
modernisation et professionnalisation de la fonction hébergement-hôtellerie, conformément à
la politique interarmées définie en juin 2016. Le B2H compte un effectif de quatre personnes,
soit la moitié de son effectif théorique (8 postes).
En mars 2021, le directeur central du Service du commissariat des armées a formulé ses
« intentions stratégiques » dans le domaine de l’hébergement et de l’hôtellerie
15
consistant en
15
Lettre n° 852/ARM/SCA/DCSCA/ACT/DIVFIL/GBV du 19 mars 2021 au major général des armées.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
23
4 chantiers majeurs : assurer une meilleure adéquation de l’offre aux besoins actuels et futurs,
harmoniser les circuits financiers et les tarifs, harmoniser les processus de la fonction
hébergement (notamment les pratiques locales) et développer et déployer un SI hébergement.
2.1.1.3
Le Secrétariat général pour l’administration assure le soutien financier et gère la
fonction infrastructure
Le Secrétariat général pour l’administration (SGA) intervient dans la politique
interarmées de l’hébergement à travers deux services qui lui sont rattachés.
D’une part, la direction des territoires, de l’immobilier et de l’environnement (DTIE),
qui à compter du 1
er
avril 2022
16
, a repris les attributions de la direction des patrimoines, de la
mémoire et des archives (DPMA) relatives à la politique immobilière, la politique du logement,
la politique de l’environnement et du développement durable, et l’urbanisme, l’architecture et
aménagement du territoire.
La DTIE intervient pour la mise en
œ
uvre de la politique d’hébergement en tant que
financeur des besoins et des priorités arbitrés par l’état-major des armées. Les sous-directions
et la délégation qui la composent ont notamment pour tâches d’orienter, de coordonner,
d’approuver et de suivre l’élaboration et la mise en
œ
uvre des schémas directeurs immobiliers,
de réaliser les travaux financiers de synthèse de la politique immobilière du ministère et assurer
le secrétariat du comité de coordination de la fonction immobilière.
D’autre part, le Service d’infrastructure de la Défense (SID), service constructeur
interarmées du ministère des Armées, est chargé de la mise en
œ
uvre de la politique immobilière
et assume les fonctions de référent ministériel en matière de construction, de maintenance
immobilière, de maîtrise de l’énergie non stockée et de gestion administrative et technique du
patrimoine. À ce titre, il définit les stratégies pour la réalisation des opérations de construction
et de maintenance immobilière, et gère les achats d’énergie. S’agissant de la politique
d’hébergement, il lui incombe de réaliser les opérations immobilières en passant les contrats et
marchés dont il suit l’exécution.
Le Service d’infrastructure de la Défense disposait en janvier 2022 d’un effectif
d’environ 6 600 agents, y compris les personnels des régies d’infrastructure des GSBdD,
transférés en 2014. Ces agents sont répartis entre la direction centrale située à Versailles, le
centre d’expertise des techniques d’infrastructure de la Défense (CETID), le centre national des
productions d’infrastructure de la Défense (CNPID), les 7 établissements du service
d’infrastructure de la défense (ESID) situés à Metz, Rennes, Lyon, Toulon, Bordeaux, Brest,
Saint-Germain-en-Laye, et les 51 unités de soutien de l’infrastructure de Défense (USID) situés
dans les bases de défense. Le Service d’infrastructure de la défense est également présent en
outre-mer avec ses 9 directions d’infrastructure de la Défense (DID) situés dans les DOMCOM
et sur les bases françaises à l’étranger. En 2015, un centre expert de la performance énergétique
a, en outre, été créé auprès de l’ESID de Lyon.
La sous-direction gestion du patrimoine (SDGP) est tout particulièrement chargée du
suivi de la maintenance des infrastructures et notamment des bâtiments d’hébergement quel que
16
Décret n° 2022-402 du 21 mars 2022 modifiant diverses dispositions relatives au Secrétariat général
pour l’administration du ministère de la Défense.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
24
soit leur attributaire. Pour ce faire, la SDGP a adopté la démarche Rationalisation
Externalisation de la Maintenance (REM) qui vise à fournir les éléments d’aide à la décision en
matière de stratégie pour le maintien en condition des infrastructures et l’optimisation de la
fonction à travers le système d’information SIMEO.
La sous-direction investissement infrastructure (SD2I) suit les opérations de
construction et de réhabilitation des infrastructures et notamment des hébergements. Pour ce
faire, elle utilise le système d’information COSI. Elle assure également la direction du plan
« hébergement » en affectant un personnel issu de sa direction des programmes.
Schéma n° 1 : Organisation de la fonction immobilière / hébergement du ministère des armées
Source : Cour des comptes
2.1.2
L’organisation dans les bases de défense et les limites de l’« embasement »
2.1.2.1
Le commandant de la base de défense, un rôle de coordonnateur et d’arbitre
Le commandant de la base de défense (ComBdD) est un officier supérieur ou officier
général d’une des trois armées, nommé par le Chef d’état-major des armées et placé sous
l’autorité du centre interarmées de coordination du soutien. Il peut cumuler plusieurs activités.
Ainsi, il n’est pas rare pour un ComBdD d’exercer cette fonction en plus de celles de chef de
corps d’une base aérienne ou d’un régiment de l’armée de Terre et de délégué militaire
départemental, même s’il peut disposer d’adjoints dédiés à chacune de ces fonctions.
Le ComBdD est responsable pour la base de défense de la coordination des soutiens à
l’exception du maintien en condition des matériels. Il est de ce fait chargé au niveau local de
l’application de la politique interarmées de l’hébergement. Il détermine les critères de priorité
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
25
pour l’attribution des capacités d’hébergement au personnel affecté dans le respect des textes
réglementaires
17
.
Le ComBdD coordonne et arbitre entre les différents projets des directions et services
interarmées pour ce qui relève du soutien de la base de défense, mais il ne dispose pas toujours
d’une autorité hiérarchique sur ces services déconcentrés, ce qui ne rend pas toujours aisé
l’exercice de sa mission. Ainsi, le soutien des infrastructures (et donc celui des bâtiments
d’hébergement) est assuré par l’unité de soutien de l’infrastructure de la défense (USID) sous
l’autorité hiérarchique de la direction centrale du service des infrastructures de la défense
(DCSID), relevant du SGA.
L’instruction ministérielle n° 144 qui définit le rôle du ComBdD a été profondément
rénovée en 2019 pour favoriser une plus grande cohérence entre l’organisation des soutiens et
l’organisation territoriale des armées
18
. Son rôle a été notamment renforcé sur le plan budgétaire
et sur son périmètre de responsabilités.
Ainsi, le ComBdD est responsable de l’unité opérationnelle (UO) « soutien des forces
par les bases de défense » du budget opérationnel de programme « soutien des forces » du
programme 178. Il assure le pilotage de la maintenance courante pour les opérations d’un
montant inférieur à 500 000 euros et des travaux d’adaptation mineure des infrastructures
(TAM), les travaux d’amélioration du cadre de vie (AACV) et ceux du soutien commun
(AGSC).
2.1.2.2
Le groupement de soutien de base de défense
Le groupement de soutien de la base de défense (GSBdD) est commandé par un officier
supérieur ou officier général des armées, un commissaire du Service du commissariat ou un
personnel civil de catégorie A ou A+. Au sein de chaque base de défense, il est le service
interarmées qui assure des missions d’administration générale ou de soutien commun, de façon
mutualisée, au profit de l’ensemble des organismes du ministère des Armées relevant de la base
de défense. Les GSBdD assurent la gestion de l’hôtellerie et des bâtiments cadres célibataires
(BCC) via les cercles de la base de défense.
Initialement rattachés au centre interarmées de coordination du soutien, ils sont
aujourd’hui rattachés au Service du commissariat suite à la réforme des soutiens de 2014. À
cette occasion, ils ont perdu leurs régies d’infrastructure qui ont été rattachées aux ESID et
USID, entraînant le transfert de 2 500 agents. Le 1
er
janvier 2021, les bureaux logement en
charge de la gestion des logements familiaux qui étaient organiquement rattachés aux GSBdD
ont été rattachés à la sous-direction logement de la DPMA. Ces modifications régulières de
périmètre montrent que la réforme des soutiens n’a pas encore trouvé son organisation
définitive.
17
En outre-mer, ses responsabilités sont renforcées puisqu’il a autorité sur les formations des trois armées
et services interarmées et peut exercer une autorité d’emploi sur les organismes locaux relevant des autres
directions et services du ministère des armées comme le SGA. Le soutien y est donc beaucoup plus intégré qu’en
métropole.
18
Instruction ministérielle n°144/ARM/CAB du 28 février 2019 relative aux missions et attributions du
commandant de base de défense.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
26
De plus, parce qu’elle répond aux besoins et spécificités de l’armée de Terre, la fonction
hébergement « en caserne » (ou casernement), est restée à la main du commandement et n’est
donc pas passée sous la responsabilité des GSBdD, ce qui complexifie la gestion de ces
infrastructures tant pour leur entretien que pour la gestion de leur occupation.
Les effectifs de la filière hébergement-hôtellerie dans les groupements de soutien des
bases de défense en métropole et directions du commissariat en outre-mer sont de 455 agents
pour 482 postes ouverts au référentiel des effectifs en organisation (REO). Ils sont composés à
58 % de personnels civils et 42 % de militaires des trois armées. La moyenne des effectifs de
la filière hébergement-hôtellerie en métropole est de 11 agents par GSBdD, mais les écarts sont
importants entre le GSBdD de Brest-Lorient qui comprend 54 agents et celui de Brive par
exemple avec un seul agent (16 GSBdD ont un effectif inférieur ou égal à cinq agents tout
comme l’intégralité des directions du commissariat en outre-mer).
2.1.2.3
Les unités de soutien et établissements du service d’infrastructure
Les établissements du Service d'infrastructure de la Défense (ESID), au nombre de cinq
sont positionnés au niveau des régions zonales sans toutefois recouvrir le même périmètre. Les
chef d’ESID sont les interlocuteurs des officiers généraux des zones de défense.
Les unités de soutien de l'infrastructure (USID) sont hiérarchiquement rattachées aux
ESID et sont implantées au niveau des bases de défense auprès des commandant de base de
défense (ComBdD), sans toutefois que ceux-ci aient une autorité sur leur fonctionnement et
leur activité. Les USID apportent leur soutien dans la programmation des travaux
d’infrastructure, l’expression des besoins, la gestion du patrimoine et la maintenance. Elles
assurent le rôle de maître d’ouvrage des opérations de maintenance selon les priorités définies
par le ComBdD. Les régies d’infrastructure des groupements de soutien des bases de défense
(GSBdD)
19
ont été transférées au service d’infrastructure de la défense en 2014 et intégrées
dans les services locaux des ESID et USID assurant ainsi une logique de bout en bout de la
gestion de ces opérations par un même organisme
20
.
2.1.2.4
L’exception de la région Île-de-France
L’hébergement en Île-de-France est géré par un bureau unique interarmées, le bureau
interarmées de l’hébergement en région Île-de-France (BIHRIF) créé en 2011, qui a pour
objectif de mutualiser les capacités d’hébergement en bâtiments cadres célibataires et de gérer
l’ensemble des demandes d’hébergement au niveau de la région. Il vient en soutien du
groupement de soutien de base de défense (GSBdD) qui gère les bâtiments cadres célibataires
19
Les objectifs, de la création des bases de défense et leurs modalités de mise en
œ
uvre font l’objet de
l’annexe 1.
20
Toutes les demandes de prestation sont saisies sous forme dématérialisée via le système d’information
Sillage, mis en place en 2011 au sein des bases de défense en métropole, en outre-mer et à l’étranger. Aujourd’hui,
à travers cette application, plus de 120 demandes de prestations sont accessibles regroupées dans une vingtaine de
domaines dont 25 % sont liées à l’immobilier. Les demandes sont suivies par les USID qui les analysent, organisent
leur exécution lorsqu’elles sont validées et les clôturent.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
27
(BCC) et les hébergements des compagnies hors rang. L’hébergement des militaires du rang est
directement géré au niveau de l’unité. Toutefois en Île-de-France, la mission du BIHRIF s’étend
à l’hébergement des militaires du rang lorsque ces derniers ne peuvent pas être logés en
casernement.
Le groupement de soutien de la base de défense d’Île-de-France (GSBdD IdF) est
composé de sept pôles (32 ETP) qui assurent la gestion courante de l’ensemble des sites et
fixent le montant des prestations accessoires, différent selon les sites. La capacité
d’hébergement en bâtiments cadres célibataires est de 4 814 lits répartis sur ces sept pôles de
compétences.
La définition des besoins en hébergements et crédits budgétaires associe l’ensemble des
acteurs locaux et nationaux. Ainsi, les formations expriment un besoin (corps de troupes pour
les militaires du rang, GSBdD pour les compagnies hors rang et les bâtiments cadres
célibataires) et le BIHRIF en soutien du GSBdD pour les bâtiments cadres célibataires. La base
de défense donne son avis, l’état-major de la zone de défense de Paris (EMZD-P) arrête les
priorités, relaie les besoins auprès des états-majors d’armées et conduit les opérations. Les états-
majors d’armées, le centre interarmées de coordination du soutien (CICOS), le Secrétariat
général pour l’administration valident et financent, et le Service d’infrastructure de la Défense
(SID) construit.
2.1.3
Des catégories d’hébergement qui échappent au pilotage interarmées
2.1.3.1
L’état-major de l’armée de Terre mène une politique de l’hébergement spécifique
La politique interarmées de l’hébergement de juin 2016 exclut l’hébergement des
militaires du rang en caserne (ou « casernement »), lorsqu’il est resté à la main du
commandement et n’a pas été transféré au GSBdD. Cette exclusion est justifiée par le fait que
ce type d’hébergement est situé dans les infrastructures dite « de milieu », qui répondent aux
besoins et aux spécificités propres à chaque armée ou service
21
.
En réalité, seuls les casernements de l’armée de Terre n’ont pas été transférés et sont
donc exclus de la politique interarmées. L’armée de l’Air et de l’Espace et la Marine nationale
ont fait le choix de transférer la gestion de l’intégralité de leur casernement aux GSBdD.
De longue date, l’armée de Terre est en effet, prescriptrice de sa propre politique
immobilière pour ce qui est de son casernement. Cette politique s’est traduite par la rédaction
d’un schéma directeur fonctionnel « hébergement spécifique » dans la continuité du plan Vivien
paru en 1996 et couvrant l’ensemble des bâtiments d’hébergement des militaires du rang de
cette armée. Elle repose sur le caractère « identitaire » du casernement, différent de celui de
l’armée de l’Air et de l’Espace, et de la Marine nationale. Dans la lettre n° 510220 du 17
novembre 2017
22
relative à la politique immobilière de l’armée de Terre, le schéma directeur
fonctionnel (SDF) « hébergement spécifique » est actualisé en tant que schéma directeur
21
Les spécificités de l’hébergement-casernement dans l’armée de terre sont décrites dans la première
partie du présent rapport.
22
Lettre 510220/ARM/EMAT/PS/BSI/NP du 17/11/2017 politique immobilière de l’armée de terre.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
28
fonctionnel d’infrastructure rénové sous le même intitulé et s’articule en cohérence avec le
schéma directeur fonctionnel « soutenir l’homme / combattant ».
Au sein de l’état-major de l’armée de Terre, le bureau stationnement infrastructure (BSI)
est l’interlocuteur privilégié de la DTIE et du Service d’infrastructure de la Défense pour toutes
les questions relevant de l’immobilier. Il exprime les besoins de l’armée de Terre en matière
d’infrastructure au niveau de l’état-major des armées. Il élabore le plan de stationnement de
l’armée de Terre ce qui lui permet d’anticiper les besoins d’infrastructure liés aux
réorganisations.
2.1.3.2
Une catégorie d’hébergements temporaires reste à prendre en compte
Il apparaît que les responsabilités en matière d’hébergement de passage et de gîtes
d’étape manquent de clarté. Selon le centre interarmées du soutien multiservices (CIM) du
Service du commissariat des armées (SCA), il s’agit d’une « mission orpheline » qui échappe
à la politique interarmées de l’hébergement, telle qu’elle a été définie en juin 2016.
Les gîtes étapes font l’objet d’un recensement annuel réalisé par le centre interarmées
de coordination du soutien pour l’ensemble du ministère ; ils sont en principe placés sous la
responsabilité des états-majors de zone de défense (EMZD), et comprennent une partie relevant
des groupements de soutien de base de défense (GSBdD) et une autre relevant directement des
unités opérationnelles.
Même s’il existe des protocoles dans lesquels sont listés les gîtes d’étapes, et des notes
de service rédigées au niveau de l’organisme support du gîte d’étape, aucune directive relative
au fonctionnement de cette catégorie d’hébergement n’a été formalisée. Il en va de même pour
l’hébergement de passage qui est à la fois du ressort des GSBdD et des commandants de
formation, ce qui signifie que chacun d’entre eux définit ce qu’il entend par hébergement de
passage
23
.
Pour ces deux types d’hébergement temporaire qui ont été exclus de la politique
interarmées de l’hébergement, alors qu’ils ont en pratique un impact sur les capacités
d’hébergement, il n’existe ni suivi ni de gestion, tous périmètres confondus, c’est-à-dire portant
à la fois sur ce qui relève du Service du commissariat des armées, et sur ce qui est hors de son
ressort.
Il conviendrait par conséquent que ces activités soient intégrées dans le périmètre de la
politique interarmées de l’hébergement dont le Service du commissariat des armées est
l’opérateur principal.
23
Cf. note n° D-13-006896/DEF/EMA/RH/BFM/NP du 14 juin 2013 relative à l’attribution de
l’hébergement permanent des cadres militaires d’active et du personnel civil du ministère de la défense.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
29
2.2
Les conséquences de la complexité organisationnelle sur la mise en
œ
uvre de la politique de l’hébergement
2.2.1
Une homogénéisation de l’offre encore limitée
2.2.1.1
Un existant disparate, des standards hérités des usages propres à chaque armée
Les normes propres à l’hébergement au sein de chaque armée se sont construites dans
le temps, par strates successives. Il en résulte que les conditions d’hébergement ne sont pas
uniformes non seulement sur le territoire mais également au sein d’une même base de défense.
Lors de la création des bases de défense, le Service du commissariat des armées a repris des
bâtiments dont certains avaient des fonctions mixtes (hébergement et casernement) et dont les
chambres étaient différemment équipées selon les usages.
Ces différences ont perduré. Pour les bâtiments gérés par le Service du commissariat
des armées, l’hétérogénéité des normes édictées par chaque armée se retrouve encore
aujourd’hui dans les équipements des chambres, selon qu’elles sont destinées à l’hébergement
ou au casernement. Ainsi 66 % des hébergements sont équipés de toilettes individuelles et 84 %
de douches individuelles, ces taux étant respectivement de 31 % et 72 % pour les casernements.
Catégorisation des chambres gérées par le service du commissariat des armées
HEBERGEMENT
CASERNEMENT
USAGES MIXTES
dont hébergement
dont hôtellerie
Quantité
% du total
Quantité
% du total
Quantité
% du total
Quantité
% du total
Nombre total de
chambres
27 258
4 997
3 083
1 498
Nombre total de lits
30 809
12 367
3 954
2 097
Dont chambres à 1 lit
24 237
88,9%
1 395
27,9%
2 615
84,8%
1 162
78%
Dont chambres à 2 lits
2 755
10,1%
2 250
45,0%
309
10,0%
215
14%
Dont chambres à 3 lits
114
0,4%
202
4,0%
11
0,4%
53
4%
Dont chambres à 4 lits
103
0,4%
631
12,6%
132
4,3%
31
2%
Dont chambres à 6 lits
49
0,2%
466
9,3%
16
0,5%
37
2%
Source : Cour des comptes d’après des données du ministère des Armées
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
30
Équipements par chambres et bâtiments des hébergements gérés par le service du
commissariat des armées
Source : Cour des comptes d’après des données du ministère des Armées
Le Service du commissariat des armées s’est donné comme objectif de faire augmenter
le taux de chambres individuelles pour améliorer le confort de vie. À fin 2020, pour les
bâtiments d’hébergement et les bâtiments d’hôtellerie à usage mixte (hôtellerie et hébergement)
qu’il gère, ces normes ne sont pas encore atteintes. Toutefois, s’agissant de l’hébergement, les
chambres à trois lits ou plus sont désormais l’exception (elles représentent 1 %), alors que pour
le casernement, encore 9,3 % de l’offre en nombre de lits est assurée dans une chambre
collective de six lits ou plus.
2.2.1.2
Le plan hébergement : vers une standardisation de l’offre
L’hétérogénéité du parc d’hébergement-casernement a été prise en compte par les
armées lors du lancement du plan hébergement qui a pour finalité de standardiser l’offre et
simplifier la gestion future des bâtiments. Validé par la ministre des Armées en juin 2019, ce
plan, affiche en effet l’objectif d’améliorer les conditions d’hébergement des militaires ayants-
droit et d’augmenter l’offre au profit des cadres célibataires
24
. Pour répondre à ce double besoin,
le ministère des Armées a souhaité normaliser ses exigences afin de garantir la standardisation
de la réponse technique pour les bâtiments neufs.
Un rapprochement des normes a été recherché, en amont du plan hébergement, par la
passation d’un accord-cadre national pour la construction de logements de type bâtiment cadres
célibataires. Ces normes communes et partagées sont inspirées des normes issues de l’armée de
Terre qui était historiquement la seule armée à avoir décrit précisément sa doctrine en matière
d’hébergement.
24
Le plan hébergement de juin 2019 est présenté dans la troisième partie du présent rapport.
% du total de
chambres*
% du total de
chambres*
% du total de
chambres*
% du total de
chambres*
Nombre total de bâtiments
689
119
88
82
Nombre total de chambres
27 258
4 997
3 083
1 498
Nombre de chambres équipées de kitchenettes
9 734
36%
8
0,2%
585
19%
94
6%
Nombre de chambres équipées de douches
23 009
84%
3 638
72,8%
2 597
84%
1 186
79%
Nombre de chambres équipées de WC
17 975
66%
1 548
31,0%
2 105
68%
834
56%
Nombre de chambres équipées d'internet
23 737
87%
4 465
89,4%
2 798
91%
1 284
86%
Nombre de cuisines communes*
143
21%
7
6%
12
13,6%
5
6%
Nombre de salles communes*
234
34%
39
33%
35
39,8%
23
28%
Nombre d'espaces de stockage individuels
4 940
214
318
90
*ou pourcentage du total de bâtiments
CATEGORISATION DES CHAMBRES gérées par le SCA
HEBERGEMENT
CASERNEMENT
(dont chambres pour
usage Missint)
USAGES MIXTES
dont quantifié au titre de
l'hébergement
dont quantifié au titre de
l'hôtellerie
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
31
Le plan hébergement prévoit un standard commun à l’ensemble des armées, mais
décliné en 13 types de bâtiments en fonction des usages (chambre individuelle, double ou
collective de 4 personnes). Les espaces collectifs et privatifs des bâtiments proposent un niveau
de service et de confort adapté au type d’hébergement (normalisation de la taille du lit, de la
qualité du matelas, etc.). Chaque chambre dispose d’une pièce d’eau avec sanitaire triple
fonction, ou bien un espace lavabos-douche pour les chambres collectives, une kitchenette pour
les chambres individuelles ou des espaces communs de cuisson. En matière de constructions
neuves, le programme permet de regrouper ces différentes déclinaisons au sein de deux types
d’infrastructure standardisées :
-
les bâtiments de type « cadre célibataires » (BCC) dédiés aux cadres et militaires du
rang comprenant des chambres individuelles et/ou doubles ;
-
les infrastructures spécifiques pour les militaires du rang de l’armée de Terre – bâtiments
d’hébergement comportant des chambres collectives à l’étage (pour quatre personnes)
et des espaces de travail au rez-de-chaussée (bureaux, stockage, etc.).
Dans le détail, chaque armée n’a toutefois pas privilégié le même type de bâtiments :
-
l’armée de Terre privilégie presque exclusivement les bâtiments « identitaires » en
chambre collective de quatre pour ses militaires du rang ; pour ses cadres éligibles à
l’hébergement en bâtiment cadres célibataires (BCC), elle privilégie la chambre
individuelle équipée d’un « bloc cuisine » ;
-
la Marine applique les normes communes du plan, sans spécificité particulière, hormis
les cuisines qui sont communes ; elle retient un modèle en chambres doubles y compris
pour ses cadres célibataires, sans « bloc cuisine ».
-
le modèle de l’armée de l’Air et de l’Espace repose sur des bâtiments de type « cadres
célibataires » (BCC) dédiés aux cadres et militaires du rang indifféremment, en
chambres individuelles ou doubles ; chacune, qu’elle soit simple ou double, avec ou
sans « bloc cuisine », dispose d’une pièce d’eau, avec un sanitaire triple fonction.
Ces standards sont également appliqués aux réhabilitations, mais ne sont pas
contraignants. Les réhabilitations peuvent en effet conduire à un résultat en-dessous des normes
actuelles
25
, mais aussi au-dessus
26
,
non sans comporter le risque de susciter des comparaisons
entre bénéficiaires sur une même base de défense.
2.2.1.3
Une problématique de l’ameublement non prise en compte
Alors que la standardisation du mobilier et de son implantation dans le cadre des
constructions neuves sont prévues au plan hébergement (marché national UGAP), la situation
s’avère plus hétérogène dans les bâtiments réhabilités où du mobilier ancien assez vétuste peut
être réinstallé dans des bâtiments rénovés, faute de crédits suffisants disponibles.
25
Lors du contrôle, ce phénomène a été observé sur certains bâtiments inscrits au plan hébergement en
cours de réhabilitation à Toulon.
26
La livraison de bâtiments troupes de l’armée de terre à Montlhéry présentant de l’hébergement
individuel ou collectif jusqu’à 3 personnes a été constatée, avec dans les chambres des sanitaires triple fonction.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
32
Certes, lors de l’annonce du plan hébergement, il était initialement prévu que le mobilier
soit neuf, y compris dans les bâtiments réhabilités. Mais au vu des coûts (estimés à 21,1 M
) et
faute de budget disponible, la demande présentée par le centre interarmées de coordination du
soutien en ajustement annuel de la programmation militaire (A2PM) en 2020 a été refusée et
les armées ont alors décidé de ne pas financer le rééquipement à neuf, reportant cette charge sur
les crédits des bases de défense. Ne disposant généralement pas des crédits suffisants pour un
rééquipement complet, celles-ci conjuguent le réemploi de mobiliers anciens et les
changements ponctuels en fonction de l’usure des meubles, ce qui se traduit par des situations
très disparates d’un bâtiment à l’autre.
On notera également les difficultés suscitées par les problèmes de synchronisation entre
les travaux de construction ou de réhabilitation et la réalisation des marchés de mobilier. Ainsi,
pour certains bâtiments d’hébergements sur les bases de défense d’Île-de-France (sites de
Montlhéry et de Saint-Germain-en-Laye) et d’Orléans-Bricy, il a pu s’écouler 4 à 6 mois entre
la livraison des bâtiments et la fourniture de l’ensemble du mobilier (lits, armoires, stores, etc.).
De manière générale, la problématique du mobilier est assez préoccupante et pâtit des
tensions qui opposent les acteurs en matière de responsabilités et de prise en charge des
financements.
Sur ce point, le Secrétaire général pour l’administration (SGA) considère que la prise
en compte de ce sujet par l’équipe intégrée d’infrastructures constituée pour les opérations
importantes dans une logique de « mise en service globale et unique » devrait être de nature à
améliorer la situation, ce qui nécessite une forte implication du Service d’infrastructure de la
Défense (SID). Pour sa part, l’état-major général des armées estime que, pour être évidemment
souhaitable, l’adaptation de la politique d’achat ne doit pas se faire au détriment de la cohérence
des standards d’équipements, ni de leur maintien à niveau sur le long terme.
En tout état de cause, la recherche d’une synchronisation accrue entre la livraison des
bâtiments et celle du mobilier constitue un objectif qu’il importe de poursuivre.
Recommandation n° 2. (EMA, SCA, SID) Synchroniser le régime d’achat du mobilier
avec les marchés de construction ou de réhabilitation des bâtiments d’hébergement
2.2.1.4
Une démarche de catégorisation et de labellisation
Dans le cadre de la mise en
œ
uvre de la politique interarmées de l’hébergement de juin
2016, le Service du commissariat des armées a développé un système de catégorisation des
hébergements. D’une durée de validité de deux ans, il compte 4 niveaux de confort (supérieur,
standard, médium, élémentaire) et lorsque le niveau est trop faible, l’hébergement est alors
déclassé en « hors catégorie » et ne peut plus être habité. Ce système doit permettre d’asseoir
la base tarifaire et de fermer les établissements ne répondant pas aux critères minimaux.
Toutefois, il ressort des données à fin 2020 que l’exercice n’a pas encore abouti. En
effet, sur 888 bâtiments
27
, 71 % n’étaient soit pas catégorisés (45 %), soit hors catégorie (20 %),
soit identifiés comme « non catégorisables » (5 %). Pour les bâtiments hors catégorie,
27
689 bâtiments à usage d’hébergement, 117 à usage de casernement et 82 à usage mixte comptabilisés.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
33
normalement non habitables, plus de 65 % d’entre eux présentaient sur les trois dernières
années (2018, 2019 et 2020) un taux d’occupation de plus de 85 %. En mars 2022, le Service
du commissariat des armées a précisé que 56 % des hébergements sont désormais catégorisés
28
.
Graphique n° 1 : Répartition de la catégorisation des bâtiments gérés par le service du commissariat
des armées (données 2020)
Source : Cour des comptes d’après les données du ministère des Armées
2.2.2
Des usages en matière tarifaire à clarifier
2.2.2.1
Une application non-uniforme du principe de la gratuité pour les militaires du
rang
La politique interarmées de soutien en matière d’hébergement arrêtée en juin 2016 a
rappelé, conformément aux dispositions de l’article 12 du décret du 7 mars 1997, le principe de
la gratuité de l’hébergement pour tous les militaires du rang («
caporaux, quartiers-maîtres de
2
e
classe, soldats et matelots servant sous contrat
»). Le décret n° 78-729 du 28 juin 1978 fixant
les régimes de solde des militaires, toujours en vigueur, prévoit, de plus, en son article 3, à
propos de la solde des volontaires, que «
les militaires qui la perçoivent sont entretenus
gratuitement par l’État
». La notion d’entretien du personnel recouvre l’alimentation,
l’hébergement et la blanchisserie comme l’évoque la formule familière « nourri, logé,
blanchi ».
L’hébergement des militaires du rang exclut donc tout principe de tarification et ces
derniers n’ont à supporter financièrement aucune des prestations accessoires qui pourraient leur
28
Un même travail est effectué par le Service du commissariat des armées pour l’offre d’hôtellerie (en
essayant de se rapprocher des normes de confort d’un hôtel deux étoiles). Un label a été créé répartissant les
établissements entre différentes catégories (« Clés de platine, d’or, d'argent et de bronze ») et identifie les
établissements hors labels ou « non labellisables ». Le Service du commissariat des armées a précisé qu’en 2021,
sur 180 bâtiments, 66 avaient déjà été identifiés comme non labellisables.
0
50
100
150
200
250
300
Supérieur
Médium
Elémentaire
Hors catégorie
Non catégorisable
Non catégorisés
bâtiments usages mixtes quantifiés au titre de l'hébergement
bâtiments de casernement
bâtiments d'hébergement
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
34
être fournies. Cette gratuité vise à répondre aux contraintes et aux impératifs du service, mais
revêt également une dimension sociale.
Pour autant, dans son rapport de juin 2018, le Haut comité d’évaluation de la condition
militaire (HCECM) a relevé que ces dispositions n’étaient pas partout respectées puisque, dans
certains cas, des prestations accessoires pouvaient être facturées aux militaires du rang. Ces
constats sont toujours d’actualité.
Il arrive par exemple que des militaires du rang se voient mis à contribution pour le
nettoyage des locaux communs (et de la chambre, lorsque cela est prévu au marché), lorsqu’il
se trouve qu’à leur demande, ou tout simplement parce qu’il n’y a pas (ou plus) de casernement
assigné à la troupe, ils sont hébergés dans un bâtiment cadres célibataires ou un bâtiment mixte.
Les personnels militaires techniciens de l’air (MTA) sont parmi les principaux concernés.
Ainsi, sur la base d’Orléans-Bricy, les militaires du rang, qu’ils soient hébergés en
chambre simple, double ou en box de quatre doivent verser une redevance d’entretien, (de 10 à
20 euros par mois, selon la taille de la chambre) correspondant aux frais de nettoyage des
chambres et des locaux communs et au lavage des effets de couchage. Cette disposition est
appliquée sur les sites de Bricy et de Châteaudun, mais non sur celui d’Olivet. Sur ce dernier
site, où est implanté le 12
ème
régiment de cuirassiers, les militaires du rang bénéficient de la
gratuité complète mais assurent eux-mêmes le ménage dans leurs locaux (comme dans la grande
majorité des unités opérationnelles de l’armée de Terre).
Sur la base de défense (BdD) de Toulon, si l’entretien des parties communes comme
des chambres est réalisé par les occupants dans les bâtiments d’hébergement-casernement des
militaires du rang du 519
ème
régiment du train, il n’en est pas de même s’agissant du
casernement relevant de la responsabilité du groupement de soutien de la base de défense, où
l’entretien des parties communes est sous-traité à une société.
En Île-de-France, si les militaires du rang peuvent être logés en bâtiment cadres
célibataires (BCC), lorsqu’ils ne peuvent l’être dans un local de casernement distinct, ils
demeurent exclus du champ d’application de la politique tarifaire
29
. Cependant, sur certains
sites, les militaires du rang sont soumis au règlement des prestations accessoires (39
/mois sur
l’emprise de Balard, par exemple).
De fait, une note de juin 2013 sur l’hébergement permanent des cadres militaires
d’active émanant de l’état-major des armées (EMA), non remise en cause par la politique
interarmées de l’hébergement de 2016, a prévu que si un militaire du rang était hébergé « à sa
demande » dans un bâtiment cadres célibataires, une contribution financière pourrait lui être
demandée, au même titre que tous les autres bénéficiaires de cette catégorie d’hébergement
30
.
L’hétérogénéité des pratiques entre armées et entre bases de défense perdure malgré les
textes de portée différente qui se suivent et se juxtaposent. Relevée à plusieurs reprises lors de
contrôles, cette situation n’a toujours pas été traitée et traduit la difficulté d’« interarmiser » les
pratiques des armées et de certaines bases de défense.
29
Cf. note n° 501689/ARM/EMA/EMZD-P/DEH/BIRHIF du 3 juin 2021 relative à l’hébergement du
personnel du ministère des armées, affecté dans un organisme de la zone d’Ile-de-France.
30
Cf. note n° D-13-006896/DEF/EMA/RH/BFM/NP du 14 juin 2013 relative à la politique d’attribution
de l’hébergement permanent des cadres militaires d’active et du personnel civil du ministère de la défense.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
35
2.2.2.2
La situation des caporaux-chefs doit être clarifiée
Les militaires du rang du grade de caporal-chef et équivalent (quartier-maître de
première classe dans la Marine, brigadier-chef dans certaines armes de l’armée de Terre) ne
sont pas visés par les dispositions précitées de l’article 12 du décret du 7 mars 1997, puisqu’elles
concernent les « caporaux, quartiers-maîtres de 2
ème
classe, soldats et matelots ».
Cette catégorie de personnel ne fait pas partie des ayants-droit : l’octroi d’une solution
d’hébergement n’est pas une obligation, mais « résulte de l’obligation faite aux militaires du
rang de loger à l’intérieur du domaine militaire par nécessité de service », selon la politique
interarmées de l’hébergement de juin 2016. Cependant, aucun texte réglementaire ne leur
accorde la gratuité de l’hébergement.
En réalité, la situation des caporaux-chefs est ambigüe. Seules certaines instructions
d’armées ou de services affirment le principe de la gratuité comme contrepartie de l’obligation
de résider en caserne. Ainsi, l’armée de Terre considère que tous les militaires du rang ont droit
à l’hébergement à titre gratuit étant donné qu’en principe, ils sont tous tenus de loger en
caserne
31
. Selon les standards de cette armée, les caporaux-chefs sont hébergés en casernement
en chambre individuelle ou de deux, avec lavabo individuel, en principe au sein de l’unité. En
2017, il a été précisé que pour les plus anciens d’entre eux, les conditions d’hébergement
doivent être au même standard que les sous-officiers
32
.
En Île-de-France, les caporaux-chefs de plus de onze ans de service (toutes armées
confondues) peuvent prétendre, à leur demande et selon les disponibilités du parc, à un
hébergement en bâtiment cadres célibataires. Dans ce cas, ils se voient appliquer la politique
tarifaire.
Dans son rapport de 2015 « Pour une politique globale de la condition militaire 2005-
2015 », le Haut comité d’évaluation de la condition militaire (HCECM) avait recommandé
d’étendre la gratuité de l’hébergement et de l’alimentation aux caporaux-chefs et aux militaires
d’un grade équivalent, s’appuyant sur l’exemple d’un jeune caporal-chef dont la solde était
inférieure à celle d’un caporal plus ancien et relevant que l’écart maximal de rémunération entre
un caporal-chef et un caporal était de l’ordre de 300
par mois, ce qui ne couvre pas les frais
cumulés d’alimentation et de logement.
Le centre interarmées multiservices (CIM) du Service du commissariat des armées
(SCA) reconnaît la nécessité de clarifier la situation des caporaux-chefs et a indiqué travailler
à l’élaboration d’un corpus réglementaire uniforme.
Les pratiques actuelles de l’hébergement révèlent que les militaires du rang ne sont pas
tous traités de façon égale et s’avèrent de ce fait non conformes au droit applicable à l’ensemble
des armées. Elles sont, en outre, en contradiction avec l’objectif d’harmonisation des situations
en fonction des droits individuels, tel qu’il a été affiché dans la politique interarmées de
l’hébergement de juin 2016.
31
Cf. lettre du 9 janvier 2009 n°500007/DEF/DRHAT/SDEP/BCP-EH/CM-C 12 directive sur la politique
d’attribution de l’hébergement permanent.
32
Cf. Politique immobilière de l’armée de terre (PIAT) - lettre n° 510220/ARM/EMAT/PS/BSI/NP du
17 novembre 2017, appendice n°4.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
36
Cette harmonisation des pratiques et une actualisation des textes relatifs à l’hébergement
des militaires du rang, jusqu’au grade de caporal-chef inclus, sont donc nécessaires, ce que
d’ailleurs le ministère des Armées reconnaît.
Recommandation n° 3. (EMA,
SCA)
Mettre
fin
au
paiement
de
prestations
d’hébergement par le personnel militaire du rang et clarifier le droit et la pratique
relatifs aux caporaux-chefs (ou grades équivalents).
2.2.2.3
Une politique tarifaire vis-à-vis des cadres célibataires à harmoniser
L’hébergement des cadres célibataires et assimilés (célibataires géographiques,
membres du personnel civil, caporaux-chefs, selon les cas) est gratuit, conformément aux
dispositions de l’instruction n° 44247/DN/DAAJC/H du 23 août 1972 modifiée, à condition
que cet hébergement soit lié à l’exécution du service. Ce texte précise toutefois que des quotes-
parts (également appelées redevances) peuvent être mises à la charge des occupants en échange
de prestations accessoires qui couvrent essentiellement le nettoyage des locaux et le
blanchissage des draps. L’énergie et les fluides (eau, électricité, chauffage, gaz) ainsi que les
travaux d’entretien du bâtiment n’entrent pas dans le champ des prestations accessoires.
La politique tarifaire de l’hébergement vise donc à couvrir les seules prestations
accessoires. Le paiement par les occupants de ces prestations accessoires ne remet pas en cause
le principe de la gratuité qui ne concerne que l’occupation elle-même. Ces principes ont été
rappelés dans le cadre de la politique interarmées de l’hébergement en juin 2016.
Ce texte a aussi confié au Service du commissariat des armées (SCA), « opérateur
principal » de la fonction hébergement, la tâche de mettre en place une offre de service
d’hébergement « homogène et standardisée » qui permettra « l’harmonisation de la politique
tarifaire ».
Dans les faits, cette harmonisation est encore limitée, et l’hétérogénéité des tarifs entre
les différentes bases de défense est encore très marquée par l’ancrage historique de la fonction
hébergement au sein des armées, chacune ayant sa propre politique en la matière.
Ainsi sur la
base de défense d’Orléans-Bricy
, le tarif tient compte du niveau de confort
(chambre simple, double ou quadruple) et du grade du bénéficiaire (entre 20
par mois pour
un militaire du rang en chambre individuelle et 68
pour un officier supérieur). Cependant, un
tarif de 28
par mois, tous grades confondus, est pratiqué pour le bâtiment cadres célibataires
du site d’Olivet (12
ème
régiment de cuirassiers), alors que la redevance couvre dans tous les cas
les mêmes prestations, et que le niveau de confort (taille de la chambre, état des sanitaires, etc.)
est assez similaire.
Sur la
base de défense de Toulon
, un tarif unique de 20
par mois est pratiqué quels que
soient le grade et le lieu d’hébergement. Les prestations assurées (nettoyage des parties
communes et blanchissage des draps) sont identiques.
Enfin, sur la
base de défense d’Ile-de-France
une grille tarifaire détaillée par sites et par
grade comporte une grande variété de tarifs. Ainsi, par exemple :
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
37
-
sur le site de Balard, dans un bâtiment dont l’état est qualifié de « très bon/bon », la
redevance pour des prestations accessoires similaires est fixée entre 39 et 185
selon le
grade. Dans le bâtiment neuf du site de l’hôpital d’instruction des armées (HIA) Bégin,
la redevance est de 35
tous grades confondus, avec les mêmes prestations ;
-
dans tous les bâtiments du pôle de Versailles (cinq sites au total), la redevance est fixée
à 35
, quel que soit le grade et l’état du bâtiment (un bâtiment est neuf, un autre est
« passable/insuffisant », trois sont « correct/moyen ») ;
-
au fort de Vincennes, le tarif est de 20
en chambre individuelle dans un bâtiment
qualifié de « correct/moyen », tandis qu’à la caserne Mortier, le tarif est le même (20
)
que l’on soit hébergé en chambre individuelle, double ou quadruple, dans un bâtiment
« passable/insuffisant ».
Au total sur l’ensemble du territoire, le Service du commissariat des armées a recensé
environ 150 tarifs différents.
Des travaux ont été engagés pour parvenir, à moyen terme, à rendre cohérents le niveau
de confort de l’hébergement et le tarif pratiqué, en respectant l’impératif de gratuité de
l’hébergement pour les militaires du rang et celui d’un montant de la quote-part due par certains
occupants, au titre des prestations accessoires, et ce sans distinction de grade.
Ce projet de politique tarifaire donnera d’abord lieu à un encadrement des tarifs, à
travers l’adoption d’une grille unique des tarifs prenant en compte la qualité de l'hébergement
et le niveau de prestations accessoires délivrées
33
. La diversité des prestations accessoires
complexifiant la réalisation des travaux d'harmonisation des tarifs
34
, il est également envisagé
de standardiser les contrats de nettoyage de locaux en travaillant sur un cahier des clauses
techniques particulières (CCTP) type.
33
Cf. lettre n° 852/ARM/SCA/DCSCA/ACT/DIVFIL/GBV du 19 mars 2021 relatives aux intentions
stratégiques du service du commissariat des armées en matière d’hébergement et d’hôtellerie 2021-2022.
34
Les prestations accessoires à la fourniture d’une chambre sont ainsi plus coûteuses dans certains
bâtiments anciens où les sanitaires sont en partie collectifs que dans les bâtiments cadres célibataires modernes et
d’un niveau de confort supérieur, puisque les parties communes comprennent des sanitaires collectifs. Le personnel
hébergé dans des conditions plus rustiques peut donc être amené, paradoxalement, à payer une contribution
supérieure à celle dont s’acquitte du personnel hébergé dans de meilleures conditions de confort.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
38
Différences de prestations dans les bâtiments gérés par le service du commissariat des
armées
Source : Cour des comptes d’après les données du ministère des Armées
Il semble effectivement nécessaire que les contributions soient assises sur une base
stable et harmonisée (qui ne peut donc pas être le prix des marchés de nettoyage, par définition
variable d’un marché à l’autre), élément indispensable d’une politique d’hébergement
commune qu’un texte juridique devrait encadrer.
Beaucoup reste donc à faire pour atteindre ces objectifs pourtant fixés en 2016.
Le besoin en est d’autant plus impérieux que, même si les militaires (cadres et militaires
du rang) restent prioritairement affectés sur des sites gérés par leur armée d’origine, la mixité
croissante au sein de chaque site, du fait de l’embasement, a pour effet de mettre en lumière les
différences de qualité, de prestations et de coûts des redevances entre les différents sites,
pouvant parfois générer un sentiment d’iniquité. Le ministère des Armées en est conscient et
souhaite effectivement avancer sur la voie de l’harmonisation des prestations délivrées.
Recommandation n° 4. (EMA, SCA) Harmoniser les prestations délivrées en bâtiments
cadres célibataires et le mode de tarification des bases de défense.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
39
2.2.3
Des pratiques de gestion des hébergements encore disparates
2.2.3.1
Une gestion encore artisanale des flux
La gestion des entrées et sorties des personnels hébergés et de la planification des
hébergements n’est pas non plus standardisée et souvent peu informatisée.
Chaque organisme dispose de ses propres outils pour cette gestion des personnels
hébergés en bâtiment cadres célibataires et casernement. Certains disposent de fiches
cartonnées ou de tableaux Excel qui leur sont propres comme cela a pu être observé sur la base
d’Orléans-Bricy. L’armée de l’Air et de l’Espace disposait historiquement d’un système
d’information métier « N2I », utilisé notamment par la base de défense de Toulon. Il permet de
gérer les « bio datas » des personnels hébergés mais, selon les utilisateurs, ne donne pas
entièrement satisfaction.
L’ensemble des bases de défense dispose d’une capacité d’hébergement de plus de
30 000 places en bâtiments cadres célibataires. Il paraît donc nécessaire de développer un outil
métier commun et interarmées permettant de gérer l’occupation des bâtiments cadres
célibataires en métropole et outre-mer. Cet outil permettrait en outre une dématérialisation des
demandes d’hébergement et une meilleure visualisation des besoins et du taux d’occupation.
Le ministère des Armées a indiqué que le Service du commissariat des armées travaillait en ce
sens sur deux projets de systèmes d’information, l’un pour l’hôtellerie et l’autre pour
l’hébergement.
Recommandation n° 5. (EMA, SCA) Développer un système d’information partagé au
sein des bases de défense et de l’administration centrale pour gérer l’occupation des
hébergements et de l’hôtellerie.
2.2.3.2
Les risques liés à l’assimilation d’un local d’hébergement à un domicile
Un local d’hébergement fait partie du domaine public de l’État au sens des articles 2111-
1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques. Nécessairement précaire
et révocable, son occupation ne saurait s’apparenter à une occupation privative du domaine
public au sens du droit administratif. Quel que soit son niveau de confort et d’aménagement, il
ne peut être assimilé, en droit civil, à un domicile, protégé par un principe d’inviolabilité, ou,
en droit fiscal, à un logement emportant jouissance privative et personnelle.
Les occupants sont donc exonérés de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et, le
cas échéant, de la contribution à l’audiovisuel public. De plus, cette mise à disposition est
réalisée à titre gratuit. La politique interarmées de l’hébergement de juin 2016 a précisé qu’«
en
l’absence d’occupation privative du domaine public, aucune redevance domaniale n’est
perçue
».
En conséquence, tout doit concourir à ce que ces locaux d’hébergement ne soient pas
confondus avec un domicile. Il ne peut ainsi y être réalisé des aménagements tels que ligne
téléphonique fixe personnelle, boîte aux lettres, etc. De même, le bénéficiaire ne peut y recevoir
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
40
des personnes étrangères au service. Enfin, en cohérence avec le caractère précaire et révocable
de l’hébergement, le commandement doit pouvoir demander à un cadre hébergé en bâtiments
cadres célibataires de rendre sa chambre au profit d’un cadre plus prioritaire, en cas de
nécessité.
En réalité, le risque de glissement vers ce qui pourrait être pris pour une occupation
privative ne peut vraiment exister que pour le personnel hébergé seul en bâtiment cadres
célibataires (BCC), de manière permanente et hors situation de célibat géographique. Dès lors,
il appartient au commandement (de la base de défense ou de la formation militaire) de rappeler
ces règles au personnel bénéficiaire dans un règlement intérieur et de contrôler leur bonne
application. Ainsi, par exemple, le règlement intérieur des bâtiments « vie » EVAT du site de
Lagoubran (519
ème
régiment du train), datant d’avril 2016, rappelle que ces bâtiments «
ne sont
pas des locaux d’habitation
», «
ne sont pas privatifs et sont réservés aux seules personnes
autorisées
» ; pour cette raison «
ces espaces bénéficient de dispense de règlement de la taxe
d’habitation et de la taxe foncière
».
Le centre interarmées multiservices (CIM) a récemment formalisé un modèle standard
de règlement intérieur qui répond à ces différents impératifs, comme le prévoient les
dispositions de la politique interarmées de l’hébergement de juin 2016. En pratique, cependant,
même si toutes les solutions d’hébergement font l’objet d’un règlement intérieur, ce modèle
standard n’est pas encore en vigueur dans toutes les bases de défense.
Le Contrôle général des armées avait préconisé, dans son rapport sur l’hébergement au
ministère de la défense de 2015, de reprendre, dans une instruction ministérielle, les conditions
de mise à disposition des locaux d’hébergement, les obligations du personnel bénéficiaire et les
prérogatives du commandement. Tel n’a pas encore été le cas. La démarche d’harmonisation
doit donc être poursuivie, ce qui permettra au commandement de mieux connaître les règles
propres à l’hébergement en bâtiment cadres célibataires et de mieux les faire respecter.
2.2.3.3
Des circuits financiers à harmoniser
Pour l’hébergement « stricto sensu » (en bâtiment cadres célibataires), les redevances
sont perçues par le cercle de la base de défense sans qu’il leur soit possible d’y appliquer une
marge bénéficiaire (d’où la désignation de ces redevances sous le terme de « quote-part »). Le
compte concerné doit être à l'équilibre, et en cas d’excédent financier, l'utilisation doit être
validée par le centre interarmées multiservices du Service du commissariat des armées.
La pratique n’est toutefois pas uniforme dans les bases de défense. Dans les cercles
historiquement rattachés à l’armée de l'Air et de l’Espace, les quotes-parts sont versées à leur
compte général, ce qui peut être générateur de confusion sur l’utilisation des excédents. Dans
les anciens cercles de l’armée de Terre et de la Marine, la gestion des redevances des bâtiments
cadres célibataires est assurée sur un compte séparé. Cependant, les usages sont variables sur
les modalités d’utilisation des éventuels excédents.
Le CIM a prévu l’élaboration d’une note rappelant les principes et les mécanismes
comptables de la quote-part.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
41
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La politique interarmées de l’hébergement, définie en juin 2016, a notamment posé
comme objectif l’harmonisation de l’offre et des règles d’usage. Cependant, il apparaît que
l’hébergement recouvre encore aujourd’hui des réalités diverses dont l’organisation n’est pas
encore totalement unifiée.
En particulier, l’armée de Terre a conservé la main sur l’hébergement de ses militaires
du rang (« casernement »). Cette exception peut se justifier, mais elle ne doit pas empêcher le
Service du commissariat des armées, désigné comme l’opérateur principal de l’hébergement
au sein des armées, d’uniformiser les pratiques afin d’assurer la cohérence de cette politique
interarmées.
Des actions ont été lancées en vue de l’harmonisation et de la standardisation de l’offre,
conformément aux principes arrêtés en 2016. Cependant, beaucoup reste à faire sur ce plan,
qu’il s’agisse des tarifs, des circuits financiers et des procédures. Certains principes doivent
être respectés sans exception, comme la gratuité complète pour les militaires du rang, et des
pratiques doivent être clarifiées et uniformisées, comme celles relatives aux caporaux-chefs (ou
grade équivalent).
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
42
3
LE PARC IMMOBILIER
3.1
Un état quantitatif du parc hébergement mal identifié
3.1.1
Des outils insuffisants pour le suivi quantitatif
Du fait de l’éclatement des responsabilités entre l’armée de Terre, gestionnaire de son
casernement, le Service d’infrastructure de la Défense et le Service du commissariat des armées
et des différences qui en résultent au niveau du retraitement des données, l’exercice de
quantification du parc reste aléatoire.
Dans son rôle d’opérateur de la politique interarmées de l’hébergement, le Service du
commissariat des armées n’est pas en mesure de disposer d’une connaissance constamment
actualisée des capacités d’hébergement au niveau national. En effet, la gestion reste locale, et
les outils mis en
œ
uvre sont propres à chaque cercle et non interconnectés.
Au niveau central, une cartographie sous format Excel est réalisée chaque année pour
l’année précédente en interrogeant chaque GSBdD et chaque cercle dans le but d’appréhender
l’état du parc. Cette méthode, qui nécessite un mois plein de travail pour un agent, comporte de
surcroît des limites : du fait des erreurs humaines dans la saisie des données, la fiabilité de cette
cartographie n’est pas garantie, sachant en outre que celle-ci ne reflète qu’une réalité
momentanée et non pas ses évolutions sur l’année, ni ne prend en compte la différence entre le
parc disponible, qui recense les bâtiments existants, qu’ils soient en activité ou non, et le parc
utilisable, qui comptabilise les bâtiments en activité dans lesquels il est possible d’héberger des
militaires..
Le système d’information SIMEO qui sert au Service d’infrastructure de la défense pour
suivre la stratégie de maintenance est utilisé par le Service du commissariat des armées comme
base de travail, mise à jour annuellement, pour développer sa connaissance des caractéristiques
concrètes de l’hébergement (nombre de lits par chambre, présence de sanitaire dans les
chambres ou sur le palier, taux d’occupation, services associés, etc.).
En outre certains bâtiments utilisés de manière indifférenciée en hôtellerie et
hébergement, ou en hébergement et casernement, peuvent se retrouver en doublon dans la base.
En effet, la souplesse accordée en termes de gestion afin de garantir des taux d’utilisation
élevés
35
rend difficile la comptabilisation par typologie d’hébergement, ce qui nécessite un
important travail de fiabilisation et de lecture des données.
Afin de disposer d’une comptabilité plus dynamique de l’hébergement, le Service du
commissariat des armées développe un projet de système d’information en régie. En parallèle,
le développement, au profit des cercles, d’un outil de gestion des bâtiments affectés à
l’hôtellerie a été lancé avec un partenaire privé pour un montant de 6 M
. Le coût d’un système
complet intégrant à la fois l’hôtellerie et l’hébergement étant estimé à 14 M
, le Service du
35
Certains ComBdD ont créé de « l’hôtellerie longue durée » avec des tarifs mensuels proches des
redevances perçues pour les hébergements de type bâtiment cadres célibataires.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
43
commissariat des armées n’a pu, faute de crédits disponibles, articuler ces deux projets de
systèmes d’information.
Le déploiement séparé et autonome de ces deux logiciels n’améliorera pas la lisibilité de
la fonction hôtellerie-hébergement et le Service du commissariat des armées identifie déjà un
risque élevé de double comptabilisation des bâtiments à usages mixtes, voire d’informations
contradictoires sur un même bâtiment en fonction du logiciel utilisé avec au final, le risque de
disposer de taux d’occupation faussés.
Pour son propre casernement, l’état-major de l’armée de Terre dispose avec l’outil
VELITE (visualisation de l’état technico fonctionnel des infrastructures de l’armée de terre)
d’un état des lieux de son hébergement compilé au niveau de chaque garnison, sans être en
mesure de distinguer le casernement pour les militaires du rang et l’hébergement cadres en
bâtiment cadres célibataires.
De son côté, l’état-major des armées est actuellement en phase de construction d’un outil
permettant d’établir une cartographie du besoin en lits, par base de défense, avec une
discrimination entre hébergement en casernement (militaires du rang ou stagiaires) et
hébergement bâtiment cadres célibataires.
De manière globale, selon que l’on s’attache à essayer de comptabiliser, le nombre de
lits, le nombre de chambres, ou le nombre de bâtiments, que l’on prenne l’ensemble du parc, le
parc utile, le parc en construction, les données ne seront pas les mêmes et les chiffrages
varieront en fonction de la source interrogée (SCA, EMAT, SID). Cette difficulté de périmètre
est renforcée par l’absence d’un système d’information global permettant de disposer en une
seule source pour l’ensemble de ces éléments.
Autrement dit, au niveau central du ministère des Armées, nul ne semble pouvoir disposer
d’une vision exhaustive du parc hébergement en raison de la dilution de son suivi et de sa
gestion entre une multitude d’acteurs issus de directions, services et organismes différents.
Au niveau local, cette coordination est mieux assurée. Le renforcement du rôle du
ComBdD sur les services déconcentrés du soutien au sein des bases de défense positionne de
fait celui-ci comme l’autorité responsable de cette fonction
36
.
Dans le cadre du plan hébergement de juin 2019 qui prévoit une accélération de la
construction de nouveaux ensembles d’hébergement et la réhabilitation d’ensembles existants,
un dispositif de gouvernance et de suivi renforcé a été mis en place pour assurer la gestion des
projets. Ce dispositif, prévoit au niveau central comme au niveau local des comités de pilotage
pluridisciplinaires où tous les acteurs de la fonction hébergement sont rassemblés afin de mieux
partager l’information sur la connaissance du parc et les besoins exprimés.
Une généralisation de ce mode d’organisation améliorerait considérablement la
connaissance et la gestion du parc des bâtiments d’hébergement.
36
Arrêté du 23 mai 2018 modifiant l’arrêté du 29 novembre 2010 portant organisation des bases de
défense et fixant les attributions des commandants de base de défense – article 2 : « Sous réserve des attributions
propres aux directions et services du ministère, le commandant de base de défense détermine les priorités et rend
les arbitrages nécessaires entre les besoins des organismes et formations soutenus et les capacités de soutien. Il
s’assure, dans ce cadre, de la qualité des services rendus. Il est chargé, à ce titre, de l’animation du dialogue entre
les formations soutenues et les services de soutien de la base de défense. »
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
44
3.1.2
La réalisation d’une cartographie exhaustive s’avère complexe
À partir des données du système d’information SIMEO, la Cour a tenté d’établir un
schéma global du parc hébergement, tenant compte de deux distinctions :
-
la distinction géographique entre le territoire métropolitain et l’outre-mer, mais
également, sur le territoire métropolitain, entre l’Île-de-France et le reste de la
métropole. Cette distinction est nécessaire à plusieurs titres. Les capacités
d’hébergement en Île-de-France relèvent encore de plusieurs autorités malgré les efforts
pour en centraliser la gestion au sein du bureau interarmées de l’hébergement en région
Île-de-France (BIHRIF). Les caractéristiques du parc et les besoins sont différents du
reste de la métropole
37
;
-
la distinction sur la catégorisation des bâtiments, qui, pour répondre à un besoin de
souplesse croissant, deviennent pour certains des bâtiments mixtes offrant à la fois, ou
en alternance, des prestations d’hôtellerie et une offre de service hébergement. Figurant
parfois en doublon dans les extractions sous Excel, ils ont dès lors dû faire l’objet d’un
retraitement
38
.
Cette cartographie englobe à la fois l’hébergement qui dépend du Service du
commissariat des armées (SCA) – ce qui correspond à l’ensemble de l’hébergement de type
bâtiment cadres célibataires et du casernement de l’armée de l’Air et de l’Espace et de la Marine
nationale –, et l’état quantitatif du casernement de l’armée de Terre qui en assure directement
la gestion à travers le bureau stationnement et infrastructure (BSI) de l’état-major de l’armée
de Terre.
Dans cette cartographie du parc (Cf. schéma ci-dessous), ne sont pris en compte que les
bâtiments actifs. Les bâtiments dits « passifs » sont ceux qui ne font l’objet d’aucune utilisation
souvent en raison de leur vétusté ou de réorganisations ayant conduit à leur abandon. Le taux
de bâtiments passifs atteint 11 % du parc en 2020 et presque 17 % pour les bâtiments cadres
célibataires. Toutefois, ces données ne sont pas exemptes d’erreurs liées au type d’ouvrage ou
à des extractions qui n’ont pas pris en compte la mise à jour des systèmes d’information.
Le système d’information SIMEO retraité par le bureau hébergement – hôtellerie (2H)
du Service du commissariat des armées permet également de dresser un tableau de l’évolution
du parc en nombre de bâtiments et en nombre de lits.
37
Une annexe spécifique du rapport est consacrée à l’hébergement en Ile de France.
38
Pour compléter les données SIMEO sur la connaissance du parc, le Service du commissariat des armées
extrait la base SIMEO sous Excel. Les hébergements mixtes peuvent être présents à la fois dans la classification
hôtellerie et dans la classification bâtiment cadres célibataires ou casernement. Ils ne sont repérables qu’avec le
numéro d’identification de l’immeuble.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
45
Schéma n° 2 : Cartographie interarmées du parc hébergement – hôtellerie - casernement
39
Source : Cour des comptes d’après SI SIMEO - Données au 31 décembre 2020
Évolution du parc par bâtiments et par lits 2014-2020
2014
40
2020
Bâtiments
Lits
Bâtiments
Lits
Bâtiments cadres célibataires (BCC)
681
35 776
689
30 809
Hébergements mixtes
48
3 403
170
6 051
Casernement militaires du rang
gestion GSBdD
37
2 515
119
12 367
Casernement EVAT gestion AdT
540
40 884
-
46 632
Hôtellerie
168
8 594
190
7 505
TOTAL
91 172
103 364
Source : Cour des comptes d’après SI SIMEO - Données au 31 décembre 2020
39
Cartographie réalisée à partir de la base SIMEO à jour du 31 décembre 2020. Ont été sélectionnés les
bâtiments actifs, partiellement actifs ou fermés temporairement (en travaux) et les bâtiments en construction.
Toutes les bases de défense ont été sélectionnées à l’exception des bases localisées au Gabon, au Sénégal et en
Côte d’Ivoire. L’hébergement mixte comprend tous les bâtiments d’hébergement de type bâtiment cadres
célibataires, casernement et hôtellerie qui ont une activité mixte connue par le Service du commissariat des armées.
40
Les données de 2014 ne comprennent pas l’hébergement et le casernement outre-mer non renseigné
dans SIMEO à cette date et comptant en 2020 pour 94 bâtiments et 1982 lits dans les différentes catégories.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
46
Il ressort du calcul de la Cour que le parc hébergement représente aujourd’hui près de
95 900 lits (hors hôtellerie), dont environ 6 000 ont un statut « mixte ». Ils se répartissent sur
au moins 1 100 bâtiments, ce nombre ne tenant pas compte du casernement de l’armée de Terre,
pour lequel on ne connaît pas la répartition par bâtiment.
Ce parc est en progression par rapport à la situation en 2014, puisque, selon les
estimations de la Cour, il représentait alors 82 500 lits – cette évolution étant toutefois à
considérer avec prudence, compte tenu de la non exhaustivité des données disponibles au-delà
des années récentes.
Comparaisons internationales
Les pays européens étudiés dans le cadre d’une comparaison internationale des
conditions d’hébergement des militaires distinguent hôtellerie, bâtiments cadres célibataires et
casernement, avec parfois des finalités qui ne sont pas toujours rattachées au statut mais sont
liées aux fonctions (comme en Italie) ou à la situation familiale (comme au Royaume Uni).
Ainsi, l’Italie dispose de 7 catégories d’hébergement de service pour un parc de 34 302
logements. Les armées italiennes font la distinction entre les logements de service gratuits, les
logements de service collectifs qui correspondent aux bâtiments cadres célibataires, les
logements pour les besoins logistiques des militaires en transit et de leur famille, les logements
liés à l’affectation (selon les fonctions exercées) qui peuvent être de plusieurs types.
L’Espagne dispose d’un parc de 27 000 places mais d’une seule catégorie de logements
de service en plus des logements familiaux. Il s’agit des logements logistiques militaires (ALM)
qui peuvent comporter des chambres individuelles ou collectives et accueillir toutes les
catégories de personnels, ou sur certaines bases importantes avoir des bâtiments dédiés pour les
officiers, sous-officiers ou militaires du rang.
Le Royaume-Uni dispose d’un seul type d’hébergement au sein des emprises militaires
(single living accommodation – SLA) accueillant tous types de personnels avec des normes qui
peuvent être différenciées selon les grades (hébergement individuel ou partagé, cuisine et
sanitaires privatifs ou collectifs) Ce parc représente un total de 145 000 lits dont 134 000 au
Royaume-Uni et le reste dans les bases et territoires souverains outre-mer.
3.2
Un parc qui demeure ancien et relativement dégradé
3.2.1
Un parc vieillissant
Que ce soit pour les bâtiments cadres célibataires ou les bâtiments casernement pour les
militaires du rang, l’état du parc d’hébergement est sans conteste très hétérogène.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
47
Graphique n° 2 : Classe d’âge des bâtiments hébergement et casernement
Âge des bâtiments compris entre :
A1 : 0% et moins de 20% de sa durée de vie
A2 : 20% et moins de 50% de sa durée de vie
A3 : 50% et moins de 100% de sa durée de vie
A4 : est supérieur ou égal à sa durée de vie
NR : donnée non renseignée
Nota : l'âge du bâtiment est déterminé au regard de son année de construction ou réhabilitation
41
Source : Cour des comptes d’après SI SIMEO - Données au 31 décembre 2020
Le parc des bâtiments affectés au casernement est, au global, nettement plus ancien que
celui de l’hébergement. Il s’agit pour certains, de bâtiments historiques qui n’ont pas fait l’objet
d’opération de réhabilitation lourde depuis leur construction. C’est particulièrement le cas en
Île-de-France où 63 % du casernement et 40 % de l’hébergement ont dépassé leur durée de vie,
soit une ancienneté bien supérieure à la moyenne nationale. Toutefois, dans cette région, l’effet
du plan hébergement ne s’est pas encore traduit à la date des données produites, alors que
plusieurs bâtiments cadres célibataires ont été livrés en 2021 et 2022.
3.2.2
Un référentiel de notation de l’état des bâtiments très rigide qui peut donner
des résultats contestables
Établie par le Service d’infrastructure de la Défense, l’évaluation de l’état des bâtiments
est fondée sur un guide
42
qui définit des critères précis de notation au regard de la nature et de
la structure technique du bâtiment.
Chaque bâtiment est décomposé en 4 éléments d’ensemble appelés élément de niveau
1 : structure primaire et gros
œ
uvre, aménagements extérieurs et intérieurs, installations
techniques, gros équipements d’exploitation. Chacun de ces éléments est noté selon le type et
41
Le programme fonctionnel et technique de construction de bâtiments d’hébergement standardisés
d’octobre 2019 fixe une durée de vie de 50 ans pour les infrastructures d’hébergement.
42
Guide de notation de l’état d’entretien des ouvrages accompagné en annexe d’un référentiel de notation
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
IDF CAS
Métropole
CAS
Outre-mer
CAS
Total CAS
Classe d'âge bâtiments casernement
A1
A2
A3
A4
NR
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
IDF HEB
Métropole
HEB
Outre-mer
HEB
Total HEB
Classe d'âge bâtiments hébergement
A1
A2
A3
A4
NR
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
48
la quantité de désordres observés, puis des pondérations sont appliquées selon le coût de
maintenance, de renouvellement ou de construction associé à chacun de ces 4 éléments et de
l’importance de l’élément considéré pour assurer la fonction de l’ouvrage. Une note d’ensemble
est finalement attribuée au regard de l’état moyen correspondant à l’ensemble des éléments
observés, sans être toutefois assortie d’un écart-type reflétant l’état particulier de l’élément le
plus neuf ou le plus dégradé. Ainsi, un bâtiment qui présente un bon état extérieur et intérieur
mais dont le problème essentiel vient de canalisations vétustes avec des sanitaires hors d’usage
pourra être considéré en bon état général.
Le ressenti des occupants
43
peut donc s’écarter, dans des proportions significatives, de
la notation de l’état du bâtiment par le service d’infrastructure de la défense.
Graphique n° 3 : État des bâtiments hébergement et casernement
Etat : la fonction de l'ouvrage est assurée de manière :
E1 : état "Bon" (normale, pas ou très peu de dégradations apparentes)
E2 : état "Moyen" (normale, dégradations apparentes localisées)
E3 : état "Mauvais" (potentiellement dégradée, dégradations apparentes nombreuses)
E4 : état "Très mauvais" (dégradée ou n'est plus assurée, dégradations généralisées)
NR : donnée non renseignée
Nota : l'état d'entretien est déterminé conformément au référentiel de notation
Source : Cour des comptes d’après SI SIMEO - Données au 31 décembre 2020
L’état des bâtiments d’hébergement est à presque 80 % en « bon » ou « moyen » état,
sans qu’apparaissent des différences importantes selon la localisation géographique. Cet
indicateur contraste avec l’âge moyen des bâtiments.
43
Le ressenti des occupants est traité à travers la qualité du service rendu au 4.3.1.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
IDF CAS
Métropole
CAS
Outre-mer
CAS
Total CAS
Etat des bâtiments casernement
E1
E2
E3
E4
NR
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
IDF HEB
Métropole
HEB
Outre-mer
HEB
Total HEB
Etat des bâtiments hébergement
E1
E2
E3
E4
NR
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
49
Toutefois, la situation du casernement est plus dégradée, avec plus de 25 % des
bâtiments en mauvais état, et particulièrement en outre-mer dont 75 % du casernement est en
mauvais état et 25 % en état moyen.
Un rapport du Contrôle général des armées de 2015
44
indique que le pourcentage global
d’hébergements en état vétuste ou mauvais état est de 14,6 % en 2014. Au 31 décembre 2020,
ce taux atteint 18 %, soit plus de 200 bâtiments en métropole et outre-mer. Il est à noter que
l’état de 43 bâtiments n’est pas renseigné dans la base.
3.2.3
Un parc dont la vétusté dégrade l’habitabilité et la fonctionnalité
La qualité se distingue de l’état des bâtiments. Elle est déterminée par le Service
d’infrastructure de la Défense dans un tableau matriciel en fonction de la classe d’âge du
bâtiment (A1 à A4) – Cf. partie 3.2.1 – et de la note d’ensemble de l’état du bâtiment (E1 à E4)
– Cf. ci-dessus 3.2.2.
L’état du bâtiment et sa dégradation au fil des ans dépendent très fortement de la qualité
initiale du bâti. Ainsi, des bâtiments récents (constructions neuves ou réhabilitations), livrés il
y a moins de 10 ans, sont parfois dans un moins bon état que des bâtiments centenaires, soit en
raison de malfaçons, soit en raison de la qualité des matériaux utilisés ou encore de choix
architecturaux contestables.
Graphique n° 4 : Qualité des bâtiments hébergement et casernement
État de la qualité du bâtiment :
Q1 : Excellent état (neuf ou quasi neuf)
44
Rapport sur l’hébergement au ministère de la défense du 6 juillet 2015 par le contrôle général des
armées, page 23.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
IDF CAS
Métropole
CAS
Outre-mer
CAS
Total CAS
Qualité des bâtiments casernement
Q1
Q2
Q3
Q4
Q5
Q6
NR
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
IDF HEB
Métropole
HEB
Outre-mer
HEB
Total HEB
Qualité des bâtiments hébergement
Q1
Q2
Q3
Q4
Q5
Q6
NR
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
50
Q2 : Très bon état (fonction normalement assurée)
Q3 : Bon état (fonction normalement assurée)
Q4 : Etat moyen (fonction assurée potentiellement de manière dégradée)
Q5 : Etat mauvais (fonction assurée de manière dégradée)
Q6 : Etat très mauvais (fonction non assurée ou de manière dégradée
NR : donnée non renseignée
Source : Cour des comptes d’après SI SIMEO - Données au 31 décembre 2020
La qualité des bâtiments d’hébergement (de type bâtiment cadres célibataires) est pour
50 % en excellent, très bon ou bon état. Ce chiffre présente toutefois des disparités
géographiques. Ainsi, ce taux est de seulement 43 % en Île-de-France et 45 % en outre-mer où
le taux de bâtiments en mauvais ou très mauvais état est respectivement de 18 % et 15 %.
La qualité du casernement est nettement plus dégradée avec seulement 31 % de
bâtiments en excellent, très bon ou bon état et 26 % en mauvais ou très mauvais état. Cette
situation est encore aggravée en outre-mer où les bâtiments de casernement sont à 75 % en
mauvais état. En métropole (hors IDF), qui représente les trois-quarts du casernement géré par
les organismes du commissariat des armées, plus du quart des bâtiments sont en mauvais ou
très mauvais état.
3.2.4
Un niveau de risque élevé pour les infrastructures d’hébergement
L’état-major des armées établit une hiérarchisation de ses infrastructures en les classant
par importance stratégique. Cette segmentation est réalisée et suivie par le Service
d’infrastructure de la Défense à travers le système d’information SIMEO permet de définir pour
chaque type d’infrastructure un ou plusieurs niveaux de priorité (P0 à P3). Le niveau de priorité
est ensuite croisé avec le niveau de qualité de l’infrastructure (Q1 à Q6), ce qui permet de
déterminer sa performance et le risque associé (Cf. schéma n° 4).
L’hébergement cadres et militaires du rang est classé par ordre des priorités comme suit
dans le tableau suivant.
Schéma n° 3 : Classement des bâtiments hébergement et casernement par importance stratégique
45
Niveau
Description
Ouvrage
Type d’hébergement
P0
Vital
Remises en cause graves de la capacité
opérationnelle ou du fonctionnement du
site
Très stratégique
- Hébergement EVAT ou Vivien
de l’armée de terre
45
La notion d’importance stratégique attachée à certains ouvrages, éléments d’ouvrage ou équipements
d’infrastructure vise à les répertorier et à les classer au regard de l’impact de leur défaillance sur la disponibilité
de moyens opérationnels dont le défaut est de nature à compromettre la mission des forces armées ou l’exécution
du service public de la défense.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
51
Niveau
Description
Ouvrage
Type d’hébergement
P1
Fort
Perturbations sensibles de la capacité
opérationnelle ou du fonctionnement du
site
Stratégique
- Hébergement fusiliers marins
et commandos des 3 armées.
P2
Secondaire
N’affectent
pas
la
capacité
opérationnelle
mais
pénalisent
faiblement le fonctionnement du site
Peu stratégique
- Hébergement EV/équipage/
militaires du rang
-
Bâtiments
cadres
(hors
militaires du rang)
P3
Autre
N’affectent
pas
la
capacité
opérationnelle et ne pénalisent pas le
fonctionnement du site
Non stratégique
Source : Bureau stationnement infrastructure (EMAT)
L’armée de Terre classe ses ouvrages utilisés pour le casernement des militaires du rang
comme des ouvrages très stratégiques, et les qualifie d’importance vitale. Au regard des réalités
de terrain et des données disponibles sur l’état et la qualité du casernement, il n’est pas sûr que
cette classification soit justifiée pour tous les bâtiments.
Le niveau de qualité des bâtiments (Q) associé à leur importance stratégique (P) donne
à travers un tableau matriciel la cartographie de la performance des bâtiments et leur niveau de
risque.
Schéma n° 4 : Cartographie des risques
P3
P2
P1
P0
Q6
Risque élevé
Risque très élevé
Q5
Q4
Risque moyen
Risque élevé
Q3
Q2
Risque faible
Risque moyen
Q1
Source : Bureau stationnement infrastructure (EMAT)
Les ouvrages sont classés selon quatre niveaux de risque : très élevé, élevé, moyen et
faible. Ces niveaux sont obtenus en croisant la probabilité de défaillance de l’ouvrage à assurer
sa fonction (qualité) avec l’impact de cette défaillance sur la disponibilité des moyens
opérationnels dont le défaut est de nature à compromettre la mission des forces armées ou
l’exécution d’un service public relevant de la Défense (importance stratégique).
L’armée de Terre considère que le casernement de ses militaires du rang est vital (très
stratégique) et si son état est très mauvais (Q6), c’est-à-dire que le bâtiment est très ancien et
qu’il présente des dégradations, qu’il est mal isolé, que le chauffage ne fonctionne pas ou mal,
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
52
que les douches et wc ne sont pas fonctionnels, alors ce bâtiment sera classé en risque très élevé
car il ne permettra pas aux militaires un repos et une remise en condition optimale pour réaliser
leur mission. Il convient à cet égard de préciser que, lorsque les bâtiments en risque très élevés
présentent pour leurs occupants des dangers en termes de sécurité, ils sont abandonnés et mis
en sécurité tout en demeurant interdits d’accès. Toutefois, ces bâtiments représentent une part
très minoritaire des bâtiments en risque très élevé.
Le taux global du parc hébergement classé en risque élevé et très élevé est de 39 % en
2020 contre 34 % en 2018 et 27 % en 2014.
En Île-de-France, ce taux est moins important avec 31 % des bâtiments d’hébergement
classés en risque élevé et très élevé. Ce sont les bâtiments cadres célibataires qui présentent un
risque moindre de par leur classification (P2 secondaire) et leur surreprésentation dans le parc
des hébergements en Île-de-France (60 % du parc est composé de bâtiments cadres célibataires
contre 37 % en moyenne en métropole).
L’hébergement des militaires du rang présente le taux de risque le plus élevé avec 62 %
en 2020. S’il ne représente que 28 % du parc global d’hébergement, leur classement en
importance « vitale » pour le casernement de l’armée de Terre et leur taux de vétusté important
accentuent le niveau de risque. Ce taux atteint 67 % pour l’outre-mer.
Graphique n° 5 : Évolution du taux des bâtiments d’hébergement présentant un risque élevé et très
élevé (données 2020)
Source : Cour des comptes d’après SI SIMEO retravaillé B2H SCA
L’état actuel du parc hébergement et la poursuite de sa dégradation dans les prochaines
années sont inquiétants au vu de sa durée de vie restante et du manque de crédits d’entretien
pour en assurer la maintenance en état
46
. Si la robustesse liée à la qualité du bâti des
constructions jusqu’aux années 2000 a permis de limiter les dégradations du temps, la
46
Cf. infra.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Hébergement cadres
Hébergement engagés volontaires,
MDR
Hébergement opérationnel
(Sentinelle….)
Hôtellerie de passage - Cercle
2014
2018
2020
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
53
conservation de l’habitabilité des bâtiments passe par un effort important et durable sur la
maintenance pour limiter le niveau de risque.
3.2.5
La problématique des réseaux
L’analyse de l’état et de la qualité du parc ne pourrait être complète sans que ne soient
évoqués les réseaux et notamment les réseaux d’eau et de chauffage. Moins visibles que le
bâtimentaire, les réseaux n’ont été que très tardivement cartographiés et encore très
partiellement. Ainsi, en 2015, seulement 50 % du réseau avait fait l’objet d’un recensement.
Pourtant, leur bon fonctionnement est essentiel à la qualité des conditions
d’hébergement des militaires. La réhabilitation d’un bâtiment d’hébergement ne se suffit pas à
elle-même si le système de chauffage est défectueux et si la pression d’eau est insuffisante dans
les sanitaires pour cause de déperdition de la quantité d’eau transportée dans les canalisations
– situations qui, hélas, ne sont pas rares.
Mais il est vrai que l’insuffisance des financements disponibles rend difficile de choisir
entre un investissement de 1 M
dans la réhabilitation de canalisations avec des résultats peu
visibles quand cela ne permet de traiter que 5 à 10 % du réseau et un investissement de même
montant dans la réhabilitation d’un bâtiment qui améliore immédiatement le confort des
militaires hébergés.
Depuis quelque temps, le ministère des Armées a pris en compte la problématique des
réseaux de chauffage. Leur modernisation – dans le sens de leur rénovation et de leur mise aux
normes énergétiques – fait désormais l’objet d’investissements soutenus dans la cadre d’une
stratégie ministérielle de performance énergétique (SMPE) dont l’élaboration et le suivi de la
mise en
œ
uvre relèvent de la direction des territoires, de l’immobilier et de l’environnement
(DTIE). Sur ce sujet, il a pu bénéficier de compléments de financement pour remettre à niveau
ses dispositifs de chauffage et de production d’eau chaude grâce aux appels à projets lancés par
la direction de l’immobilier de l’État dans le cadre du plan de relance de l’économie et du plan
résilience. Il s’est dès lors donné pour objectif d’avoir réalisé cette modernisation au tournant
de la prochaine décennie.
Le ministère a par ailleurs érigé en priorité la réhabilitation des réseaux hydriques. Un
plan « eau », de rénovation des réseaux d’alimentation en eau potable des bases de défense et
des dispositifs de traitement et de recyclage des eaux usées sera déployé sur la période de la
future loi de programmation militaire et une politique ministérielle de l’eau est en cours
d’élaboration sous la coordination de la DTIE.
Recommandation n° 6. (SGA, SID) : Finaliser rapidement le plan « réseaux » visant à
établir la cartographie des réseaux et de leur état, et arrêter une programmation
pluriannuelle permettant de financer leur rénovation.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
54
3.3
Une succession de plans pour mettre le parc à niveau
3.3.1
Le volet infrastructure du plan « CONDIPERS » pour résorber les points
noirs immobiliers
Le plan d’amélioration de la condition militaire de 2016 (« CONDIPERS ») trouve son
origine immédiate dans le discours de v
œ
ux aux armées prononcé le 14 janvier 2016 par le
Président de la République aux Écoles de Saint-Cyr Coëtquidan.
Le volet « infrastructure » de ce plan vise à traiter les 732 points noirs immobiliers en
métropole dans les locaux d’hébergement, de restauration, et de travail, recensés par la revue
complète des infrastructures menée en 2014.
S’agissant de l’hébergement (cadres, militaires du rang, stagiaires et élèves,
opérationnel), cette revue s’est basée notamment sur les données du système d’information
SIMEO du Service d’infrastructure de la Défense permettant d’évaluer l’état, la qualité et le
niveau de risque des bâtiments (cf. supra). Au total, 308 points noirs en hébergement ont été
recensés, soit 42 % du total. 126 d’entre eux ont été retenus dans le cadre du plan d’urgence.
En 2018, 273 des points noirs « hébergement » ont été résorbés (89 %) dont l’intégralité
de ceux inscrits au plan d’urgence. Ceux qui n’ont pas été traités, les plus lourds et les plus
complexes, nécessitent les investissements les plus importants. Au 1
er
janvier 2022, il reste
encore 22 points noirs à traiter, alors que quatre ont pu être engagés en 2021 pour un montant
de 37 M
et que deux doivent faire l’objet d’un engagement courant 2022 pour un montant de
4,7 M
.
L’audit immobilier réalisé en 2014 par le commandement avec l’appui du Service
d’infrastructure de la Défense n’a pas été réactualisé. Ainsi, le nombre de points noirs a continué
à baisser au fur et à mesure de leur résolution sans qu’il n’en soit jamais ajouté de nouveaux,
alors que, faute de crédits pour en assurer la maintenance, certains bâtiments continuent à se
dégrader jusqu’à atteindre un niveau d’insalubrité les rendant inutilisables pour leur fonction
d’hébergement. Pour autant, si certains points « rouges » sont devenus « rouge écarlate », il
apparaît qu’il n’y a plus de nouveaux points « noirs ».
Traitement des points noirs des infrastructures d’hébergement
Points noirs
Terminés
En cours
Engagés
A engager
Annulés
Total
Plan urgence
126
126
Hors plan d'urgence
156
4
2
20
182
Total
282
4
2
20
308
Source : Service d’infrastructure de la Défense
Ainsi, pour la base de défense de Toulon, les deux derniers points noirs « hébergement »
consistant en deux bâtiments situés sur la base aéronavale de Hyères sont en cours de
réhabilitation avec une livraison prévue en 2022 et 2023. Toutefois, d’autres bâtiments
d’hébergement pourraient justifier d’être inscrits en points noirs, comme celui des gendarmes
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
55
adjoints volontaires de la gendarmerie maritime. Ce bâtiment a fait l’objet d’un projet de
rénovation initié en 2017 pour une inscription au plan famille en 2018 puis au plan
« hébergement » en 2023-2024 avant d’être repoussé post 2025 en raison des contraintes
budgétaires. Il présente cependant un taux d’occupation de 80 %.
Sur la base de défense d’Orléans Bricy plusieurs points noirs n’ont pas encore été traités
et des bâtiments ont atteint un niveau d’insalubrité et d’insécurité nécessitant leur fermeture ou
leur transformation en zone de stockage avec accès restreint. Cette décision a été prise en 2012,
sans que le projet de déconstruction / reconstruction n’ait pu encore aboutir aujourd’hui.
Si, pour s’appuyer sur la cartographie établie annuellement par le Service du
commissariat des armées, le processus actuel des comités de pilotage et comités directeur du
plan hébergement justifie de ne pas relancer un audit d’une ampleur comparable à celui qui a
été réalisé en 2014, la mise à jour du recensement des points noirs immobiliers paraît quant à
elle nécessaire au vu des effets que ce recensement a produit s’agissant du traitement des
situations les plus critiques.
Recommandation n° 7. (SGA, SID) : Mettre à jour le recensement des points noirs
immobiliers de 2014, pour ce qui concerne l’hébergement et mettre en place un
indicateur de suivi.
3.3.2
Le plan « famille » et son volet hébergement
Un plan d’accompagnement des familles et d’amélioration des conditions de vie des
militaires (dit plan « famille ») a été annoncé le 31 octobre 2017. Il prévoit des investissements
à hauteur de 530 M
, initialement sur la période 2018-2022, étendue jusqu’à 2025 dans le cadre
de la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire (LPM). Dans ce plan, a été
prévu un axe n° 6 « complémentaire », intitulé « Améliorer les conditions d’hébergement et de
vie des célibataires et des célibataires géographiques ». Il comporte trois mesures :
-
améliorer la vie courante des célibataires et célibataires géographiques dans les
garnisons, donc, notamment, améliorer l’offre de service en unités et garnisons ;
-
améliorer les conditions d’hébergement ;
-
achever la résorption des « points noirs » identifiés dans le plan « Condipers ».
La première mesure est pilotée par le Service du commissariat des armées et vise à
développer les espaces de convivialité et la pratique du sport. Cela se traduit notamment par
une modernisation et un meilleur équipement des locaux d’hébergement et de casernement et
le développement d’offres de restauration individuelle comme les « food-trucks » qui pourront
accéder dans certains cas aux emprises comme cela a été relevé à Toulon.
La deuxième mesure vise à améliorer l’offre d’hébergement en Île-de-France avec 600
places supplémentaires en bâtiment cadres célibataires neufs sur les sites de Satory, Saint-
Germain-en-Laye, Arcueil, Versailles et Maisons Lafitte pour pallier la perte de 190 places liée
aux cessions immobilières en cours. Cette mesure est pilotée par le Service du commissariat
des armées et la DCSID.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
56
Enfin, la troisième mesure consiste à traiter le reliquat des points noirs immobiliers,
identifiées comme les plus coûteux et complexes. Elle est pilotée par la DPMA et la DCSID.
3.3.3
Le plan hébergement
La loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025 fait de l’amélioration du
« quotidien du soldat » un axe structurant de l’action des armées. Dans la suite de l’axe n°6 du
plan « famille », un nouveau plan appelé plan « hébergement » validé par la ministre des armées
le 28 juin 2019 affiche deux objectifs principaux :
-
améliorer les conditions d’hébergement des militaires ayants-droit ;
-
augmenter l’offre au profit des cadres célibataires.
Ce plan reprend les objectifs du plan famille non encore atteints à l’été 2019.
3.3.3.1
Des objectifs ambitieux
Ces objectifs se caractérisent par la livraison de 25 700 places d’hébergement sur la
période 2019-2025, soit 7 600 nouvelles constructions et 18 100 réhabilitations pour des
investissements à hauteur de 1,2 Md
et 9 592 places supplémentaires sur un horizon plus
éloigné.
Programmation initiale des livraisons des places d’hébergement en bâtiment cadres
célibataires (BCC) et casernement
Nombre de places
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Total
LPM
Ult.
Total
0
2 199
2 255
4 054
5 142
5 363
6 754
25 767
9 592
35 359
Dont BCC
0
853
300
1 421
1 124
832
1 081
5 611
Dont casernement
0
1 346
1 955
2 633
4 018
4 531
5 673
20 156
Source : Secrétariat général pour l’administration – comité directeur plan hébergement – 12 novembre 2019
3.3.3.2
Une comitologie spécifique
Le plan hébergement se différentie de plans mis en
œ
uvre précédemment par une
comitologie spécifique permettant d’assurer un suivi complet et détaillé :
-
une direction de programme nationale, composée d’un directeur de programme du
Service d’infrastructure de la défense, d’un officier de programme rattaché à l’état-
major des armées assisté par cinq adjoints des trois armées, du centre interarmées de
coordination du soutien et de la sous-direction gestion du patrimoine du Service
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
57
d’infrastructure de la Défense ; d’un officier de cohérence budgétaire de la DPMA et de
deux officiers de liaison du service du commissariat des armées et de la DIRISI ;
-
une équipe projet en local, dans chacune des bases de défense, sous l’autorité du
commandant de base de défense appuyé par un responsable du plan hébergement, d’un
correspondant local de l’ESID ou DID, du Service du commissariat des armées et de la
DIRISI.
L’avancement du plan fait l’objet d’un suivi régulier par un comité directeur national
présidé par le DPMA, responsable d’ensemble du plan hébergement. Il se compose, outre la
DPMA, de l’état-major des armées, de la DCSID, des états-majors d’armée et du centre
interarmées de coordination du soutien, membres permanents, ainsi que du service du
commissariat des armées et de la DIRISI en tant que de besoin. Le comité directeur s’assure de
la cohérence d’ensemble du plan et de son bon déroulement. Au 1er avril 2022, neuf comités
directeurs se sont tenus depuis novembre 2019.
Le plan hébergement fait également l’objet d’un suivi annuel par les instances
ministérielles de gouvernance et de contrôle des investissements (revue des coûts, commission
d’examen des investissements, comité ministériel des investissements).
3.3.3.3
Des processus simplifiés
Pour atteindre les objectifs très ambitieux de construction et de réhabilitation des
ensembles d’hébergement, il a été jugé opportun d’adapter les procédures de conduite des
opérations inscrites au plan hébergement. Les modalités sont simplifiées par rapport à celles
prévues par l’instruction 1016 relative à l’organisation de la maîtrise d’ouvrage des opérations
d’infrastructure du ministère.
Ces évolutions diffèrent selon le type d’opération auxquelles elles s’appliquent :
-
en métropole, les constructions neuves sont réalisées par la voie d’un accord-cadre
national contractualisé par le centre national de production (CNP) rattaché à la DCSID
et de marchés subséquents passés par les ESID au niveau local ;
;
-
les réhabilitations sont externalisées sous la forme de mandats de maîtrise d’ouvrage.
Des modèles de documents contractuels ont été établis par la DCSID et diffusés aux
établissements locaux du Service d’infrastructure de la Défense en charge de ces
opérations ;
-
pour l’outre-mer, les DID proposent des modes de contractualisation adaptés au tissu
économique local tant pour les constructions neuves que pour les réhabilitations ;
-
les opérations de maintenance lourde peuvent être externalisées sous la forme de
mandats de maîtrise d’ouvrage, notamment lorsqu’elles sont complexes, ou bien
réalisées en maîtrise d’
œ
uvre interne lorsque les USID ou ESID locaux disposent des
compétences et de la disponibilité des personnels pour réaliser ces opérations ;
-
pour les opérations initiées et validées avant le lancement du plan hébergement, leur
réalisation reste conduite selon les procédures prévues par l’instruction 1016, afin de ne
pas ralentir les livraisons. Les états-majors de zone de défense continuent à instruire ces
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
58
opérations jusqu’à leur livraison et en assurent le suivi en lien avec la direction de
programme nationale et la DPMA.
3.3.3.4
Des résultats encourageants
Si, du fait de la crise sanitaire et des difficultés d’approvisionnement rencontrées dans
le secteur du BTP, les objectifs 2020 n’ont pu être atteints avec seulement 939 places livrées
pour un objectif de 2 199 places, les résultats de l’année 2021 sont nettement plus
encourageants. Ainsi, pour un objectif actualisé en septembre 2021 à 3 011 places livrées (32
opérations), 2 882 places ont pu être effectivement livrées (29 opérations), dont 750 places
« neuves » et 2 132 places « rénovées », soit 96 % de l’objectif.
Pour 2022, l’objectif de livraisons a été revu en janvier 2022 à 4 518 places (55
opérations) dont 1 551 places neuves et 2 967 places rénovées afin de rattraper le retard pris en
2020.
Concernant la situation particulière de l’Île-de-France et les engagements prévus dans
le cadre du plan famille et repris dans le plan hébergement, les livraisons entre 2020 et 2022
des bâtiments cadres célibataires de Satory (+ 150 places), de Saint-Germain-en-Laye (+ 150
places), d’Arcueil (+ 200 places) et de Maisons-Laffitte (+ 100 places) permettront d’atteindre
l’objectif de 5 200 places d’hébergement en Île-de-France contre 4 500 à fin 2018.
Le plan hébergement traduit par son ambition et les moyens mis en
œ
uvre une réelle
volonté de s’attaquer aux problématiques relatives à la condition d’hébergement des militaires.
Longtemps délaissée car jugée non prioritaire, cette tâche nécessite un effort dans la durée, au-
delà de la loi de programmation militaire qui s’achève, afin de pérenniser les moyens. Au
moment où se rapport était établi, figurait dans la LPM 2024-2030 une ambition
« infrastructures » de 16 Md
sur la période incluant une ligne plan « hébergement » à laquelle
n’était néanmoins associé aucun montant précis.
Recommandation n° 8. (EMA,
SGA,
SID)
Poursuivre
la
démarche
du
plan
hébergement au-delà de sa date d’échéance prévue à ce jour, et élargir son assiette à
l’ensemble des bâtiments d’hébergement.
3.4
Des systèmes d’information spécifiques partagés avec d’autres acteurs
Le logiciel COSI est utilisé par le Service d’infrastructure de la Défense (SID) pour la
programmation, la conduite et le suivi des opérations d’hébergement de maintenance lourde, de
réhabilitation et de construction neuve.
Pour les opérations de maintenance lourde, les établissements d’infrastructure de la
défense (ESID) en métropole et les directions d'infrastructure de la défense (DID) en outre-mer,
créent les projets dans le logiciel dès la validation des fiches de maintenance lourde réalisées
par les ComBdD.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
59
Pour les opérations de construction neuve et de réhabilitation, c’est le centre interarmées
de coordination du soutien (CICOS) qui crée les projets dans COSI dès que les expressions
initiales de besoins (EIB) sont validées. Les projets, une fois validés, deviennent des opérations
qui sont créées dans COSI par les ESID et les DID dès la validation de la fiche d’orientation et
de définition (FOD).
En second lieu, le système d’information SIMEO est un outil développé par une
entreprise privée OXAND dont le ministère a acquis le droit d’usage. Il permet l’évaluation de
la performance du patrimoine en fonction de son niveau de qualité (état et âge), de son
importance stratégique et du besoin en ressources budgétaires pour le maintenir en condition.
Il est interfacé et interconnecté avec les autres outils métiers du service d’infrastructure de la
défense.
Schéma n° 5 : Environnement SI SIMEO
Source : Service d’infrastructure de la Défense
Sont paramétrés la durée de vie conventionnelle, les lois de vieillissement, la stratégie
de maintenance et les coûts associés. À partir de ces informations, l’état de chaque ouvrage est
évalué et des scénarii prospectifs établis en fonction de la politique de maintenance choisie et
des budgets qui y sont consacrés.
Cet outil est notamment utilisé par la DPMA et le Service d’infrastructure de la Défense
pour évaluer le budget des bases de défense nécessaire à la maintenance des infrastructures
immobilières ou à leur remise en condition quand celle-ci est dégradée. Il sert également à
évaluer l’impact d’une sous-dotation financière sur la performance d’une infrastructure
immobilière.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
60
3.5
Une gestion budgétaire à simplifier et des crédits à sanctuariser au bon
niveau
Les crédits de la politique immobilière sont répartis au sein des 4 programmes de la
mission « Défense » et du CAS immobilier, lequel fait l’objet de règles particulières pour les
crédits du ministère des Armées.
Les crédits relatifs à la politique immobilière sont principalement portés par l’action 4
« politique immobilière » au sein du programme 212 « Soutien de la politique de défense » et
par la sous-action 5.82 « Soutien des forces par les bases de défense » du programme 178
« Préparation et emploi des forces ».
3.5.1
Une organisation financière complexe jusqu’en 2020
Avant 2020, les crédits de construction, de réhabilitation des infrastructures d’hébergement
n’étaient pas fléchés au sein de sous actions ou d’activités spécifiques, mais globalisés au sein
des activités « Autres investissements réalisation capacités NTO
47
» voire « Autres
investissements réalisation capacités TO
48
» quand les armées, et plus particulièrement l’armée
de Terre, considérait que certains casernements relevaient du technico-opérationnel, notamment
pour les casernements composés de bureaux au rez-de-chaussée et de chambres dans les étages.
Les crédits de maintenance étaient répartis sur deux opérations budgétaires :
« Maintenance lourde-ML » et « Maintien en condition – hors ML » selon le type de travaux
réalisé, sans toutefois préciser le type d’infrastructure bénéficiaire.
Seuls les crédits dédiés au logement familial faisaient l’objet d’un suivi au sein d’une
opération budgétaire spécifique.
Cette organisation ne permettait pas de distinguer les opérations dédiées à l’hébergement
qui étaient réalisées en fonction des crédits disponibles sans se soucier de leur typologie (NTO,
TO), tout particulièrement lorsqu’il s’agissait de réaliser des opérations de maintenance
urgentes.
3.5.2
Une nouvelle architecture budgétaire des crédits immobiliers
La ministre des Armées a arrêté le 24 avril 2019 une nouvelle architecture budgétaire
pour la politique immobilière. Les crédits sont répartis entre trois programmes : « Équipement
des forces » (Programme 146), « Préparation de l’emploi des forces » (Programme 178) et
« Soutien de la politique de défense » (Programme 212) en fonction des activités auxquelles ils
sont liés :
47
NTO : non technico opérationnel, ici il s’agit d’une infrastructure qui n’a pas d’impact sur la capacité
opérationnelle de l’entité qui l’occupe
TO : technico opérationnel, ici, il s’agit d’une infrastructure construite pour mettre en
œ
uvre un
équipement opérationnel comme une piste de base aérienne, un atelier de maintenance pour chars, un quai
de port militaire…
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
61
-
le programme « Équipement des forces » regroupe les crédits d’infrastructures
rattachées aux programmes d’armement ;
-
le programme « Préparation de l’emploi des forces » gère les crédits pour les
infrastructures liées aux l’activités opérationnelles ;
-
le programme « Soutien de la politique de défense » exécute les crédits liés au logement,
à l’hébergement, aux locaux vie et aux réseaux d’intérêt généraux.
Les crédits sont également répartis selon des opérations stratégiques, qui sont ensuite
divisées en opérations budgétaires. L’opération stratégique « INFRA » regroupe la majorité des
crédits immobiliers qui sont ensuite répartis entre deux opérations budgétaires (OB) :
-
l’opération budgétaire « réaliser les infrastructures des bases de défense » qui concentre
les crédits des programmes « Soutien de la politique de défense » et « Préparation de
l’emploi des forces ». Pour ce dernier, les crédits sont répartis entre différentes
catégories d’infrastructures (infrastructures terrestres, infrastructures maritimes,
infrastructures aériennes, infrastructures de santé, infrastructures des soutiens,
infrastructures SIC) ;
-
l’opération budgétaire « maintien et soutien des sites » qui comprend les crédits du
programme « Soutien de la politique de défense » destinés aux réseaux, à la mise aux
normes et à la performance énergétique des infrastructures, ainsi que les crédits du
programme « Préparation de l’emploi des forces » pour le maintien en condition des
hébergements dans le cadre de projets de maintenance lourde de moins de 500 000
.
Une autre opération stratégique, l’OS « fonctionnement et activités spécifiques »,
oriente les crédits vers une opération budgétaire dédiée au « soutien courant des structures ».
Cela concerne les dépenses d’énergie, d’eau, de nettoyage, des espaces verts, de l’entretien infra
léger, de la sécurité incendie). Ces crédits couvrent pour partie des dépenses liées à
l’hébergement.
La ministre a décidé que les opérations du plan « hébergement » seraient financées sur
une activité budgétaire unique
49
« construire et adapter les hébergements » au sein du
programme « Soutien de la politique de défense » dont le responsable est la direction des
patrimoines, de la mémoire et des archives (DPMA).
50
Cette activité budgétaire est intégrée au
sein de l’opération stratégique « Infrastructure de défense » - opération budgétaire « Réaliser
les infrastructures des bases de défense ».
Cette nouvelle organisation présente l’avantage d’assurer une meilleure lisibilité des
crédits dédiés aux bases de défense et à l’hébergement. Toutefois, le ministère n’est pas allé au
bout de la démarche en ne distinguant pas les crédits de maintenance / entretien des
hébergements de ceux des autres infrastructures des bases de défense.
49
Activité budgétaire 0212091801D8 « construire et adapter les hébergements ».
50
Aujourd’hui la direction des territoires, de l’immobilier et de l’environnement (DTIE).
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
62
Schéma n° 6 : Organisation budgétaire des crédits liés à l’hébergement au sein de la mission
« Défense »
Source : Cour des comptes
En raison de la nomenclature de suivi budgétaire ante 2020, la direction des affaires
financières du ministère des Armées n’a pas été en mesure de communiquer le montant des
crédits dédiés à l’hébergement pour l’entretien et la maintenance courante, les travaux
d’amélioration, la maintenance lourde ou encore les travaux de réhabilitation
sur cette période.
Chronique budgétaire des crédits dédiés à l’infrastructure des bases de défense en M
OS INFRA
LFI
2020
Exécuté
2020
LFI
2021
LFI
2022
OB réaliser les infrastructures
des bases de défense
P212
AE
229,7
222,0
278,3
317,0
CP
122,3
42,3
162,7
230,6
P178
AE
72,5
103,0
10,0
168,7
CP
98,3
121,1
105,1
121,1
OB maintien et soutien des sites
P212
AE
103,3
103,6
104,6
120,1
CP
137,7
154,6
148,5
70,1
P178
AE
9,9
10,0
188,2
132,2
CP
2,2
0,8
184,2
130,6
Source : Cour des comptes d’après les PAP et RAP
Sur le P. 178, la sous action 05-82 « Soutien des forces par les bases de défense » se voit
allouer à partir de 2022 un budget spécifique de 40 M
dédié aux travaux d’amélioration
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
63
mineurs (TAM). La sous action 05-89 « Infrastructure des soutiens » voit également ses crédits
augmenter de manière significative de 94 M
à 128 M
en AE, sans qu’il soit précisé si des
opérations de casernement sont concernées. Ces deux sous actions disposent de crédits alloués
sur les deux OB de l’OS INFRA ce qui conduit à des transferts en gestion et nuit à la lisibilité
du niveau des crédits et de leur utilisation.
Sur le P. 212, l’OB « Réaliser les infrastructures sur les bases de défense » est
majoritairement consacrée à l’hébergement en enceinte militaire. Le reste des crédits finance
les opérations de construction et de réhabilitation des infrastructures dédiées à l’alimentation et
de soutien commun. La hausse depuis 2020 reflète la montée en puissance du plan hébergement
mais aussi les difficultés de l’exécution au cours de l’année 2020 (35 % des CP consommés),
conséquence de la crise sanitaire qui a conduit à une sous consommation liée à un retard des
paiements et à un redéploiement des crédits vers d’autres opérations prioritaires du
programme
51
.
La « dette grise » est définie comme les crédits nécessaires pour remettre à niveau le
patrimoine immobilier sur la base d’une performance ciblée par l’état-major des armées.
Selon
l’EMA, l’effort budgétaire nécessaire à la remise à niveau du patrimoine est passé de 3,8 Md
en 2017 à 4,4 Md
en 2021. Il s’agit ici des chiffres pour l’intégralité des infrastructures du
ministère, les données relatives aux seules infrastructures d’hébergement ne sont pas
disponibles même si elles y participent. Les crédits prévus dans la loi de programmation
militaire 2019-2025 devraient ralentir la dégradation du parc sans toutefois parvenir à la
résorber.
Dette grise du parc immobilier de la défense en Md
Source : Service d’infrastructure de la défense
Malgré la nouvelle architecture budgétaire, il est toujours difficile d’établir le montant
exact de la globalité des crédits dédiés à l’hébergement des militaires. Si les crédits du plan
hébergement sont maintenant fléchés, ce n’est pas le cas de la maintenance et de l’entretien
courant.
51
RAP 2020 du programme 212
3,8
4,4
4,5
2017
2021
2025 (évaluation)
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
64
3.5.3
Le financement issu du CAS « Immobilier »
L’équilibre financier de la loi de programmation militaire 2009-2014 puis de celle de
2014-2019 reposait sur des ressources exceptionnelles comme la cession des bandes de
fréquences et les retours de produits des cessions immobilières, notamment parisiennes.
Les recettes issues des cessions immobilières ont été nettement en deçà des objectifs
attendus et très largement décalées dans le temps. Ainsi, pour la loi de programmation militaire
2009-2014, sur un montant attendu de 2 227 M
, seulement 933 M
ont été inscrits au compte
d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». Au titre de la loi de
programmation militaire 2014-2019, ce sont 660 M
qui ont été encaissés, montant en phase
avec les prévisions.
Créé par la loi de finances pour 2006
52
, le compte d’affectation spéciale « Gestion du
patrimoine immobilier de l’État » vise à « recueillir les recettes issues des cessions des biens
immobiliers de l’État ainsi que des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de
l’État, et pour prendre en charge des dépenses immobilières en capital liées notamment aux
opérations de relocalisation des services de l’État ».
La loi de programmation militaire 2019-2025 prévoit dans son article 3 que le ministère
des Armées bénéficie d’un retour de 100 % des produits de cession de ses biens, prorogeant
ainsi jusqu’en 2025 cette règle dérogatoire au CAS. Toutefois, la direction du budget considère
que cette règle n’est pas juridiquement contraignante eu égard à son positionnement dans la
partie programmatique du texte et non dans sa partie normative.
Dans le cadre de ses travaux relatifs à la politique immobilière du ministère des Armées
2008-2018
53
, la Cour a relevé les difficultés récurrentes du ministère pour atteindre ses objectifs
de consommation en crédits de paiement sur le CAS Immobilier. Ces difficultés avaient été
soulignées par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel qui avait en outre signalé des
incertitudes relatives au calendrier des produits tirés des cessions immobilières inscrites sur le
BOP « Défense » du CAS Immobilier.
En 2019, le CAS Immobilier a permis au ministère des armées de financer des travaux
sur les infrastructures d’hébergement à hauteur de 63,2 M
soit 66,3 % des 95,2 M
prévus au
titre de la construction et de la maintenance lourde dédiée à l’hébergement pour l’annuité
2019
54
.
Recettes des cessions immobilières du ministère des armées sur le CAS Immobilier
Recettes
CAS
Immo*
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
321
92
90
154
122
190
172
182
35
61
409
17
36
Source : Direction de l’immobilier de l’État
*Recettes des cessions immobilières incluant les compléments de prix différés.
52
Article 47 de la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
53
Bilan de la politique immobilière du ministère des armées, exercices 2008-2018
, observations
définitives, mai 2020.
54
Fiche de libération numéro 2 du programme hébergement.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
65
En 2021, 12 opérations du programme ont par ailleurs été éligibles au plan de relance
de l’économie (PRE). Elles seront financées sur les activités « construction – extension » et «
réhabilitation – rénovation – isolation » du BOP 362, à hauteur de 45,69 M
, soit 15,8 % du
budget annuel dédié au plan hébergement en 2021
.
3.5.4
Une performance calendaire et budgétaire qui peut s’améliorer
Les indicateurs du projet annuel de performance du programme 212 consistent à suivre
le respect des engagements en termes de coûts et de délais pris par le Service d’infrastructure
de la Défense (SID) auprès des organismes bénéficiaires du ministère des armées.
Outre la réalité des écarts, ils permettent également d’évaluer la fiabilité des prévisions
réalisées par le service d’infrastructure de la défense lors des études d’avant-projet servant de
base aux engagements pris.
Indicateurs de la performance calendaire et budgétaire
Source : PAP et RAP de la mission défense
Entre 2015 et 2016, le périmètre a évolué pour ne prendre en compte que les projets
supérieurs à 5 M
(contre 2 M
précédemment), et en n’agrégeant en moyenne pondérée que
les dépassements de calendrier ou de coûts, ce qui modifie sensiblement l’indicateur et rend
l’appréciation globale de la performance plus limitée, parfois au détriment du ministère.
Les facteurs d’écart calendaire sont principalement liés aux opérations de dépollutions
pyrotechnique et environnementale, dont la nature et le volume, notamment pour ce qui
concerne les hydrocarbures et les munitions, ne peuvent être déterminés précisément lors de la
phase de pré-travaux.
Des facteurs internes au ministère sont également une cause importante de retards, qu’il
s’agisse du circuit de validation administratif et financier, d’une évolution du besoin, de la
saturation du plan de charge du Service d’infrastructure de la Défense (SID) qui doit réadapter
en permanence l’affectation de ses agents à des projets jugés plus prioritaires.
Enfin, la crise sanitaire et notamment les confinements de 2020 ont eu un impact
important sur la capacité du ministère à conduire ses projets d’infrastructure dans les délais
impartis. Les établissements du service d’infrastructure de la défense (ESID) ont dû, en urgence,
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Prév
2021
Obj
2023
Taux d’écart
calendaire agrégé
85%
17%
31%
17%
21%
25%
30%
30%
Taux d’écart
budgétaire agrégé
10%
28%
22%
38%
33%
20%
20%
20%
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
66
mettre en
œ
uvre des protocoles Covid pour les entreprises intervenant sur ses chantiers, gérer
les cas positifs parmi leurs agents et faire face aux nouveaux besoins prioritaires des armées
pour adapter les infrastructures d’hébergement au logement de cas positifs, mais aussi assurer
notamment sur la base navale de Toulon la quatorzaine des équipages avant les départs en mer.
Cette situation explique le niveau élevé des taux d’écart de calendriers et de budgets
observés en 2020 et prévus pour les années suivantes (Cf. tableau n° 11) au regard du nombres
de projets affectés par la crise du Covid-19.
Les écarts observés entre les montants prévisionnels et les coûts réels des projets, à la
hausse, ou à la baisse notamment dans le cadre du plan hébergement, montrent la difficulté pour
le Service d’infrastructure de la Défense d’évaluer de manière précise le coût financier des
projets.
Ainsi, figurant au plan d’hébergement de la base de défense de Toulon, le projet de
casernement de St Mandrier a fait l’objet d’une massification entraînant une augmentation de
l’opération de 6 à 15 M
puis un retard suite à la faillite du mandataire, tandis que la rénovation
du casernement Lucas Lemaresquier a vu son coût passer de 3,5 M
à 4,3 M
en raison d’une
sous-estimation initiale et la découverte d’amiante.
Comparaisons internationales
L’Espagne, la Grande-Bretagne et l’Italie font également face à des difficultés pour
entretenir leur parc de logement ou d’hébergement.
Ainsi, en Espagne, ce sont les recettes tirées des nuitées qui permettent de maintenir le
parc en état, soit une moyenne de 24 euros par lit et par mois pour l’armée de terre. Chaque
armée gère l’entretien et le fonctionnement d’un parc qui lui est propre mais qu’il peut ouvrir à
des personnels d’autres armées.
En Grande-Bretagne, un rapport pour l’amélioration de l’hébergement pour personnes
seules, réalisé en avril 2021, pointe les carences du ministère de la Défense britannique (MOD)
dans la gestion de ce parc. Le MOD ne respecte pas son engagement à fournir des logements
subventionnés de haute qualité à tous ses ressortissants. La satisfaction des occupants a diminué
et l’absence de stratégie claire d’investissement a conduit à des réparations temporaires qui font
baisser la durée de vie des bâtiments et dégradent leur état global. D’autre part, le MOD ne
dispose pas d’un système d’information lui permettant d’avoir une image complète et précise
de son parc et a des difficultés à évaluer l’impact des £200 millions qu’il dépense chaque année.
Enfin en Italie, à peine 49 % du parc est utilisable soit en raison de la vétusté des
hébergements (25 % du parc), soit à cause d’une occupation indue de militaires ou de familles
de militaires refusant de quitter le logement (25 % du parc).
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
67
3.6
Les moyens financiers dévolus au plan hébergement
3.6.1
Une programmation initiale ambitieuse
Le plan hébergement prévoit une accélération des opérations de construction et de
réhabilitation de bâtiments d’hébergement en métropole, en outre-mer mais également à
l’étranger (hors OPEX) pour un montant de 1 milliard d’euros sur la période de la loi de
programmation militaire 2019-2025. C’est le double du montant consacré à l’hébergement dans
la loi de programmation précédente et 40 M
de plus par an que dans les travaux budgétaires
initiaux de la loi de programmation militaire actuelle, ce qui représente un flux annuel moyen
d’investissement de 140 M
.
Regroupés au sein du programme 212, les crédits de maintenance lourde, de
réhabilitation et de construction des opérations d’hébergement sont rassemblés en totalité sur
une activité budgétaire unique
55
« construire et adapter les hébergements » dans un calendrier
long
56
permettant de garantir leur financement et de suivre de manière détaillée leur exécution.
Tableau financier initial du plan hébergement
en M
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Ult.
Total
AE
94
177
237
188
162
111
47
1016
CP
117
119
141
204
216
167
104
107
1175
Source : Secrétariat général pour l’administration – comité directeur plan hébergement – 12 novembre 2019
L’écart entre AE et CP s’explique par les restes à payer des opérations déjà engagées,
intégrées dans le plan hébergement pour un montant de 160 M
.
L’élaboration de ce plan a été conduit par la direction des patrimoines, de la mémoire et
des archives (DPMA) et le centre interarmées de coordination du soutien (CICOS), en
collaboration avec les commandants des bases de défense qui ont dû faire remonter leurs
besoins dans des délais très courts en hiérarchisant les opérations les plus urgentes.
L’armée de Terre est la principale bénéficiaire du plan avec 591 M
alloués aux
emprises « Terre », soit une hausse de 197 M
comparé à la loi de programmation militaire
précédente. Cela s’ajoute 100 M
de maintenance lourde supplémentaires qui permettront de
couvrir l’ensemble des besoins financiers exprimés en casernements et bâtiments cadres
célibataires.
55
Dont le responsable de budget opérationnel de programme (RBOP) est la direction des patrimoines, de
la mémoire et des archives (DPMA).
56
Prévu pour une durée de 7 ans correspondant à la période de la loi de programmation militaire 2019-
2025.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
68
Plan hébergement armée de terre
57
Opérations hébergement armée
de terre - métropole et OME
période 2020-2025
Casernement
Bâtiment cadres célibataires
Nombre
Montant
Nombre
Montant
Opérations prévues en LPM
67
282 M
68
280 M
Opérations supplémentaires
10
41 M
13
42 M
Opérations avancées
17
97 M
13
58,5 M
Source : Bureau stationnement infrastructures (EMAT)
3.6.2
Une actualisation nécessaire
Si certaines opérations avaient fait l’objet d’études avancées et étaient prêtes à être mises
en
œ
uvre, la programmation du plan hébergement s’est rapidement heurtée à la réalité des coûts
d’opérations qui n’étaient pas envisagées avant plusieurs années et dont les évaluations
financières avaient un faible degré de fiabilité.
Graphique n° 6 : Évolution des EJ du plan hébergement en M
entre la prévision initiale de
novembre 2019 et le comité de pilotage 8 de septembre 2021
Source : Secrétariat général pour l’administration
– comité de pilotage
n°8 - 8 septembre 2021
retravaillé Cour des comptes
Une enveloppe supplémentaire de 969 M
a été validée par la ministre des Armées dont
184 M
(soit 19 %) sont prévus pour un engagement sur la période initiale 2019-2025. Le reste
de l’enveloppe est prévu pour un engagement à hauteur de 151 M
en 2026, 119 M
en 2027
et 516 M
post 2027 sans précision des annuités.
57
Une partie des crédits sont dédiés aux lycées militaires et écoles de l’armée de terre et ne sont donc pas
mentionnés dans ce tableau. Des bâtiments cadres célibataires sont positionnés au niveau des garnisons et peuvent
donc accueillir indifféremment des cadres d’armées différentes et des personnels civils.
0
500
1000
1500
2000
2500
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026 +
Montant EJ initial
Montant EJ COPIL n°8
Cumulé EJ initial
Cumulé EJ COPIL n°8
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
69
Cette revalorisation du plan hébergement profite exclusivement aux opérations de
constructions neuves qui bénéficient à la fois de l’intégralité des mesures nouvelles prévues
pour la période 2019-2025 et de 16 M
transférés du budget des opérations de réhabilitation
revu à la baisse.
L’effort engagé sur la période de la loi de programmation militaire 2019-2025 prévoit
le doublement des crédits au profit de la construction et de la réhabilitation de l’hébergement
par rapport à la loi de programmation militaire précédente. Toutefois, à partir de 2025, les
montants accordés retrouvent des niveaux comparables à la loi de programmation militaire
2014-2018. Une attention particulière devra donc être apportée à la poursuite du plan
hébergement et au niveau des crédits accordés pour la satisfaction des besoins correspondants.
3.7
Des solutions d’externalisation pourraient être étudiées
Avec l’évolution des normes de confort (chambre individuelle avec une pièce d’eau,
sanitaire et cuisinette) et les obligations inhérentes à la réglementation thermique et
environnementale en vigueur (E3C1, RE 2020), les futurs bâtiments cadres célibataires et
casernements (hors armée de Terre) vont tendre à se rapprocher des normes de construction
civile et de l’hôtellerie d’affaire ou du studio en résidence étudiante. Aussi des solutions
d’externalisation pourraient être envisagées à l’image de celle menée pour le parc de logements
familiaux du ministère avec le plan « Ambition logement » lancé en février 2022.
Ce plan qui prévoit un investissement de 2,3 milliards d’euros, a fait l’objet d’un contrat
de concession, attribué pour 35 ans aux groupes Eiffage et Arche Vyv, réunis au sein de la
société Nové et qui sera effectif à compter du 1
er
janvier 2023.
L’enjeu principal est d’augmenter le nombre et la qualité des logements destinés aux
personnels du ministère des Armées et à leur famille. Au terme du contrat, 15 000 logements
devront avoir été construits ou rénovés. Dans un premier temps, il est prévu un investissement
massif pour construire environ 3 000 logements, répartis sur 55 sites, et de rénover 8 000
logements d’ici à 2029 ceci afin de « répondre aux besoins des bénéficiaires en termes
d’emplacement géographique ». Ensuite, 4 000 autres logements actuellement gérés par
d’autres prestataires, dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs, seront rénovés en
vue de leur réintégration dans le parc domanial. Le consortium aura également pour mission
l’entretien / maintenance et la gestion locative de l’ensemble du parc pendant la durée du
contrat.
Une autre solution consistant en une contractualisation avec des bailleurs sociaux,
permettrait au ministère des Armées de désengorger les hébergements en bâtiment cadres
célibataires et casernement sur certaines de ses emprises en offrant, avec un accompagnement
adapté, la possibilité pour ses ressortissants de loger dans le secteur privé en location ou
d’acquérir son logement. Le Secrétariat général pour l’administration a sur ce point proposé
que la DTIE, en lien avec les armées, directions et services, étudie plus précisément la
possibilité d’une telle évolution, tout en rappelant que son impact devra être mesuré au regard
de ses effets sur les politiques sociales du logement.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
70
L’exemple de l’externalisation du logement par le ministère de la Défense britannique
Le ministère de la Défense (MOD) britannique a fait de l’externalisation un axe majeur de sa
politique de gestion des logements. Généralisé en 2023 après une phase d’expérimentation, son nouveau
modèle appelé Future Accommodation Model (FAM), concerne l’ensemble de ses agents qu’ils soient
mariés, célibataires, célibataires géographiques ou concubins et vise à leur offrir davantage de liberté de
choix s’agissant des lieux et des modalités de leur hébergement. Ceux-ci peuvent bénéficier, à leur
convenance, du logement familial, du logement en casernement, d’un logement dans le secteur privé,
en location ou à l’achat et accéder à des mesures de soutien qui leur sont accordées soit directement par
les services du MOD ou par des partenaires privés avec lesquels ce dernier a contracté (avance du dépôt
de garantie jusqu’à la fin du bail, prise en charge d’une partie du loyer, prêt à taux avantageux, prise en
compte des frais administratifs lors de l’achat ou de la vente du logement, etc.).
Actuellement, les 49 000 logements familiaux utilisés par le MOD (accessibles aux célibataires
et célibataires géographiques) appartiennent pour 80 % d’entre eux à un acteur privé externe Annington
Homes qui loue 95 % de son parc immobilier au MOD. Un autre prestataire, Carillion Amey assure la
maintenance globale incluant également des prestations d’ameublement lorsqu’elles sont demandées.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En l’absence d’un outil unique, fiable et exhaustif, il est difficile de dresser un état des
lieux des capacités en hébergement. La sectorisation du parc hébergement entre différents
acteurs qui ne répondent pas à la même chaîne hiérarchique, rend son suivi et sa gestion
compliqués voire peu efficients. Cette situation est accentuée par le manque de moyens
financiers et l’absence d’un système d’information fiable, partagé et mis à jour régulièrement.
Le lancement depuis 2016 de plans dédiés à améliorer les conditions d’hébergement,
traduit l’importance que revêt aujourd’hui le sujet, sans toutefois avoir réussi à répondre aux
besoins. Le plan hébergement lancé fin 2019 est d’un niveau sans précédent et accompagné de
mesures et d’une comitologie qui laissent espérer que le ministère des Armées a mis cette fois
les moyens au niveau de ses ambitions.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
71
4
LA NECESSITE D’UNE OFFRE ADAPTEE AUX BESOINS
La politique interarmées de l’hébergement et de l’hôtellerie de juin 2016 fixe l’objectif
de parvenir à une offre de service « conforme aux besoins des bénéficiaires » et à « un juste
dimensionnement du parc ». Cette démarche s’inscrit dans celle de l’amélioration de la
condition du personnel et de la fidélisation des jeunes engagés, mais aussi dans l’optique d’une
optimisation du parc.
4.1
Un ajustement quantitatif du parc difficile à envisager
4.1.1
L’insuffisante prise en compte des décisions sur le stationnement des armées
Les réorganisations engagées en 2008 avec la révision générale des politiques publiques
(RGPP) se sont traduites par une diminution du nombre d’unités et d’emprises et ont donc
conduit à une modification du plan de stationnement des armées autour d’un nombre de sites
plus réduit. Tandis que les unités de l’armée de Terre, certes moins nombreuses, restent
réparties sur l’ensemble du territoire, la Marine et l’armée de l’Air et de l’Espace ont concentré
leurs forces sur des pôles spécifiques. Et s’il en est toujours de nouvelles les évolutions du plan
de stationnement des unités relèvent désormais d’opérations réalisées au coup par coup.
Par ailleurs, lors de la préparation de la loi de programmation militaire 2014-2019, des
travaux d'analyse de l'ensemble des emplois du ministère ont été conduits afin d’élaborer une
organisation cible pour 2020, détaillant tous les emplois et les compétences nécessaires à
l'échelle du ministère en prenant en compte les différents plans de transformation. C’est cette
mise en cohérence entre organisation et effectifs que les référentiels en organisation (REO)
doivent traduire. Ils sont élaborés par les principaux employeurs
, e
n veillant à leur conformité
au schéma d'emplois inscrit en projet de loi de finances. Chaque année, une décision
ministérielle, relative au plan de stationnement des unités, vient décrire les mesures
d’organisation et d’adaptation pour l’année suivante en détaillant les créations, les
densifications, les dissolutions et les réorganisations mais également les transferts
géographiques de postes militaires et civils par services et formations.
En parallèle, le schéma directeur immobilier
58
met en
œ
uvre les décisions ministérielles
relatives aux évolutions des infrastructures de défense en fonction des implantations des unités
et services, et de leurs besoins opérationnels. Évaluant, pour chacune des bases de défense, les
possibilités d'aménagement ou de transformation des emprises situées dans leur ressort, il
définit leurs besoins d'investissements en infrastructure. Il est établi par les commandants de
base de défense, sauf en Île-de-France où son élaboration incombe au Secrétariat général pour
l'administration. Quand elle n’est pas fondue dans les schémas directeurs, la partie concernant
l’hébergement et l’hôtellerie fait l’objet de schémas fonctionnels hébergement-hôtellerie (2H)
dont la mise au point est coordonnée par le Service du commissariat des armées pour l’ensemble
58
Article R5131-3 du code de la défense.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
72
des bases de défense. Ces documents doivent alors prendre en compte les plans de
stationnement des unités et leurs modifications annuelles successives.
Le fait est que pour distinguer référentiel en organisation et schéma directeur
immobilier, sans compter les novations introduites par les décisions de portée significative
prises à l’échelon ministériel, l’organisation retenue n’inscrit pas ces différents documents dans
la même temporalité, et ne permet pas de disposer d’une visibilité coordonnée à long terme des
effectifs, des implantations et des besoins associés en hébergement. À titre d’illustration, le plan
hébergement, qui modifie la nature et le nombre des hébergements des bases de défense n’est
pas encore intégré aux schémas directeurs.
Constatant que, dans ce contexte, les modèles utilisés pour les schémas fonctionnels 2H
présentent trop de lourdeur pour pouvoir être mis à jour régulièrement, le Service du
commissariat des armées, en lien avec les groupements de soutien de base de défense (GSBdD),
en a donc établi des plus légers, permettant l’introduction de modification au gré des besoins
de chaque base de défense. Ce nouveau format est en cours de validation et le Service du
commissariat des armées envisage une mise à jour générale de l’ensemble des schémas
fonctionnels.
Dans ce cadre, les groupements de soutien de base de défense (GSBdD) travaillent sur
l’adéquation des projections connues en termes d’effectifs, des besoins qui en découlent en
termes hébergement, et des capacités nouvelles résultant de la mise en
œ
uvre du plan
hébergement, afin de déterminer les nouveaux schémas directeurs et de définir les capacités
d’hébergement restant à financer dans les six ans à venir.
Cette volonté de mieux coordonner effectifs et besoins en hébergement devrait conduire
à mieux anticiper les projets de construction ou de rénovation et permettre d’élaborer sur plus
long terme les scénarios correspondants de financement.
4.1.2
La féminisation des armées : des besoins mieux appréhendés
En matière d’hébergement, la forte disparité entre les armées
59
et les spécialités
60
rend
compliquée la quantification du besoin local. Les différents dispositifs mis en place par les
armées (Cf. supra) se révèlent soit surdimensionnés, avec comme conséquence des lits non
occupés, soit, à l’opposé, générateurs de sur-occupation des hébergements collectifs.
Sur la base de ces constats, l’armée de Terre a décidé, pour les bâtiments neufs, de
réfléchir non plus en termes de besoins mais en termes de structure des bâtiments, en concevant
le principe de bâtiments standardisés disposant d’un demi-couloir, composé de chambrées, où
sont installés deux jeux de sanitaires. En fonction du taux de féminisation de l’unité militaire
occupante, les accès sont modulés (privatisation des demi-couloirs, ou uniquement des
chambres). Cette modularité de la structure des bâtiments a été reprise dans le plan hébergement
pour l’ensemble des armées.
59
Le taux de de féminisation en 2019 était de 23 % pour l’armée de l’Air et de l’Espace, 14 % pour la
Marine et 10 % pour l’armée de Terre.
60
4 % des femmes occupent un poste opérationnel.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
73
4.1.3
Le célibat géographique : un phénomène mal mesuré
Le célibat géographique correspond à la situation du militaire marié, pacsé ou en
concubinage notoire, dont le conjoint réside à une distance du lieu de travail incompatible avec
la possibilité de mener une vie commune normale. Si cette situation est durable, elle ouvre droit,
pour le militaire concerné, selon les critères de priorité fixés par le ministère, à l’attribution
d’un hébergement stricto sensu, le plus souvent au sein d’un « bâtiment cadres célibataires »
(BCC).
Dans son rapport de décembre 2021, le haut comité d’évaluation de la condition
militaire (HCECM) a souligné que, même si ce phénomène est difficile à évaluer précisément,
toutes les enquêtes disponibles font ressortir qu’il s’inscrit durablement dans les modes de vie
des militaires et est devenu l’une des caractéristiques actuelles de leur condition. Selon le
HCECM, les raisons qui conduisent un militaire au célibat géographique sont multiples et
restent stables dans le temps. Elles peuvent être liées au logement (inadéquation du logement
aux besoins de la famille), mais aussi à la préservation de l’emploi du conjoint, l’accession à la
propriété du logement principal, et l’intérêt des enfants.
Pour autant, les forces armées ne disposent d’aucun moyen fiable de comptabiliser le
nombre de célibataires géographiques. Les chiffres disponibles sont effectivement issus
d’enquêtes annuelles qu’elles réalisent en interne, mais dont le périmètre n’est pas identique (y
compris au sein d’une même armée d’une année sur l’autre). Le HCECM a présenté dans son
rapport les résultats d’un questionnaire qu’il a adressé lui-même aux forces armées (tableau ci-
dessous).
Taux de célibat géographique par Force armée et Service en 2020
Source : HCECM, 15
ème
revue annuelle de la condition militaire, décembre 2021
Ces données sont à considérer avec réserve, compte tenu de leur caractère déclaratif.
Toutefois, si l’on se réfère à la situation des effectifs militaires en 2020, en équivalent temps
plein travaillé (ETPT), telle que publiée par le HCECM dans ce même rapport de décembre
2021, il ressort que les effectifs concernés par le célibat géographique pourraient être d’environ
19 700 militaires dans l’armée de Terre, 4 100 dans la Marine, et 1 800 dans l’armée de l’Air
et de l’Espace, soit au moins 25 500 militaires et environ 12 % des effectifs totaux des forces
armées (hors Gendarmerie).
Cette situation est plus importante dans la fonction militaire qu’au sein de la population
française : l’enquête « Famille et logements » de l’INSEE, portant sur des données de 2011,
avait permis d’évaluer le taux de couples non-cohabitant à 4,1 % au sein de la population
française, mais à 5,7 % parmi les couples comprenant au moins un militaire.
Les militaires affectés en région parisienne sont particulièrement concernés par le
célibat géographique. Ainsi, dans l’armée de Terre, près de 83 % des officiers et 40 % des sous-
officiers en situation de célibat géographique en métropole sont affectés en région parisienne.
Dans la Marine, la part des célibataires géographiques affectés en Île-de-France est de 44 % des
officiers et 14 % des officiers mariniers.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
74
Compte tenu de l’importance du célibat géographique et de son impact non négligeable
sur la politique de l’hébergement, il conviendrait de mettre en place un outil fiable de mesure
permettant de mieux l’appréhender dans les armées et de prendre en compte son impact sur les
besoins en hébergement, comme l’a d’ailleurs souligné à plusieurs reprises le HCECM.
Le ministère des Armées se montre d’autant plus favorable à cette démarche qu’un tel
outil de mesure lui paraît indispensable pour permettre un suivi exhaustif des hébergés. De son
côté, l’état-major des armées ajoute que, dans la perspective d’assurer globalement un meilleur
suivi de populations hébergées, il lui semble opportun de l’intégrer au développement d’un
système d’information partagé au sein des bases de défense et de l’administration centrale pour
la gestion de l’occupation des hébergements et de l’hôtellerie (Cf. recommandation n° 5).
Recommandation n° 9. (EMA, SCA) Mettre en place un outil fiable de mesure du
nombre de célibataires géographiques afin de mieux en appréhender l’impact sur les
besoins.
4.2
Un dimensionnement du parc aujourd’hui insuffisant
4.2.1
La saturation du parc d’hébergement
4.2.1.1
Des capacités globales au bord de la saturation
Le Service du commissariat des armées (SCA) est chargé de suivre les taux d’occupation
des capacités en hébergement et en casernement, ce qui n’est réalisé de manière systématique
que depuis 2018. De fait, ces taux sont relativement élevés : sur 840 bâtiments d’hébergement-
casernement gérés par le Service du commissariat des armées, plus de la moitié présentent un
taux d’occupation supérieur à 90 %, selon les données de 2020. De plus, 80 % des bâtiments
présentent un taux de remplissage supérieur à 75 %.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
75
Taux d’occupation moyen des hébergements gérés par le SCA - 2018-2020
Type d'occupation
Moyenne d'occupation (en%)
2018
2019
2020
Hébergement
86%
88%
87%
Casernement
70%
74%
72%
Bâtiments mixte (hébergement)
77%
81%
80%
Source : Cour des comptes d’après les données du SCA
Dans le cadre de l’objectif de dimensionnement du parc hébergement « au juste
besoin », fixé par la politique interarmées de l’hébergement et de l’hôtellerie de juin 2016, un
taux moyen annuel de remplissage d’au moins 85 % doit être atteint. Cette cible ne pose donc
aujourd’hui aucun problème.
Ainsi, sur la base de défense de Toulon, selon des données de mars 2022, pour un parc
représentant une capacité globale de 4 915 places (hébergement et casernement - hors armée de
terre – confondus), le taux d’occupation est de 93,7 % sur le site de Hyères, 94 % à Saint-
Mandrier et 95 % à Toulon.
Sur la base aérienne d’Orléans-Bricy, le taux global d’occupation est de 80 % environ.
Toutefois, si on tient compte de la catégorie « lits préemptés » correspondant à des lits non
encore occupés mais destinés, pour diverses raisons (mutation, entretien, formation, stage, etc.),
à l’être dans un avenir proche, la marge de man
œ
uvre disparaît et la disponibilité est quasiment
nulle. De plus, le taux d’occupation des chambrées de trois à dix places est de 90 à 100 %.
Cette situation ne laisse que très peu de latitude aux commandants de base de défense
pour réaliser de la rénovation lourde, ou même le petit entretien et les réparations. De plus, ces
chiffres globaux ne rendent pas compte des cas fréquents de saturation rencontrés dans certaines
bases de défense, notamment en période de mutations, qui conduisent le commandement à
déloger les personnels hébergés lorsque les circonstances le nécessitent au profit du personnel
ayant-droit ou de cadres célibataires plus prioritaires.
L’armée de Terre n’ayant pas été en mesure de communiquer sur les outils dont elle
dispose pour suivre de manière régulière ces taux d’occupation, ceux-ci ne sont pas connus
s’agissant des casernements qu’elle gère directement.
4.2.1.2
La crise sanitaire du COVID, facteur aggravant
Les cas de saturation se sont multipliés lors de la crise sanitaire du COVID, celle-ci
ayant engendré des besoins accrus pour les quarantaines des militaires en partance vers des
théâtres d’opérations extérieures ou en revenant, ainsi que pour l’isolement des cas positifs. Des
hébergements ne respectant pas jusqu’alors les normes en matière de nombre de lits ont été
transformés en chambres individuelles ou collectives de deux personnes, limitant ainsi le
nombre de lits disponibles et reportant la pression en hébergement sur d’autres sites ou
bâtiments, ou contraignant le commandement à déloger certains bénéficiaires moins
prioritaires.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
76
Ainsi, sur la base de défense d’Orléans-Bricy, 33 chambres individuelles ont été
mobilisées pour l’isolement des cas positifs ; près de 100 lits ont été réquisitionnés pour les
quarantaines dans le cadre des déplacements par voie aérienne militaire (VAM).
Sur la base de défense de Toulon, près de 500 lits ont été définitivement perdus en raison
de la crise COVID car il a fallu transformer des chambres à plusieurs lits en chambres
individuelles qui ne retourneront pas à leur état d’origine en raison des normes de confort
demandées aujourd’hui. Début 2022, la base de défense a eu à loger quotidiennement une
trentaine de cas positifs, tout en assurant la mise en quarantaine des équipages prévus pour un
départ en mer. Des cadres célibataires ont été relogés du jour au lendemain soit au sein de la
base de défense, soit par leurs propres moyens. En situation critique, un gymnase a été utilisé.
4.2.2
L’hôtellerie, variable d’ajustement de l’hébergement
4.2.2.1
La porosité entre hébergement et hôtellerie
Lors de la création des bases de défense, le Service du commissariat des armées s’était
vu confier la responsabilité de la triple fonction restauration-hébergement-loisirs (RHL)
incluant la fonction hébergement-hôtellerie (2H). En 2017, cette dernière a été isolée et confiée
au centre interarmées du soutien multiservices (CIM) à Rambouillet.
Hébergement et hôtellerie sont donc deux fonctions gérées conjointement par le Service
du commissariat des armées. Participent l’une et l’autre au soutien des forces, et contribuant à
l’amélioration de la condition du personnel et à la fidélisation des engagés, celles-ci font l’objet
d’une seule et même politique interarmées qui en fixe les « principes fondamentaux ».
La responsabilité de la gestion et de la mise en
œ
uvre des activités de l'hôtellerie relève
des cercles des bases de défense, sur lesquels le Service du commissariat des armées exerce la
tutelle, et qui assurent par ailleurs le soutien administratif et financier des activités
d'hébergement pour le compte des bases de défense.
Dans les faits, lorsque l’hébergement est réalisé dans une chambre individuelle dotée de
sanitaires particuliers, les prestations assurées dans le cadre de l’hébergement et de l’hôtellerie
sont relativement similaires. La seule différence réside dans le caractère onéreux de cette
dernière. Il existe d’ailleurs, dans plusieurs bases de défense, des bâtiments mixtes dont les
chambres servent à la fois pour l’hébergement des cadres célibataires et d’hôtellerie pour les
cadres en mission ou en séjour de courte durée.
4.2.2.2
Des capacités en hôtellerie pour pallier les insuffisances de l’hébergement
La fonction hôtellerie connaît une fréquentation globalement faible de 36 % en moyenne
depuis 2018, quoique très disparate avec 41 % des hôtels ayant une fréquentation inférieure à
50 %, alors que la note sur la politique interarmées de juin 2016 a fixé un objectif global de
remplissage d’au moins 70 %.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
77
Taux d’occupation moyen des capacités en hôtellerie - 2018-2020
Type d'occupation
Moyenne d'occupation (en%)
2018
2019
2020
Hôtellerie
38%
41%
35%
Bâtiments mixte (hôtellerie)
35%
34%
33%
Source : Cour des comptes d’après les données du SCA
À titre d’exemple, sur la base de défense d’Orléans-Bricy, le taux d’occupation en
hôtellerie est de 28 %. La capacité est toutefois nettement moindre : 83 lits en hôtellerie, contre
841 lits en hébergement-casernement.
Du fait de cette disponibilité, dans plusieurs bases de défense, des places d’hôtellerie
sont réservées à titre permanent au profit de l’hébergement d’ouvrants droit, de stagiaires ou de
personnels de passage. De même, à l'issue du plan annuel de mutation 2020, certains
groupements de soutien de base de défense (GSBdD) ont dû faire face à une saturation de leurs
capacités ; lorsque cela était possible, ils ont procédé au transfert de certaines chambres relevant
de l'hôtellerie vers la catégorie hébergement.
Selon le centre interarmées du soutien multiservices (CIM), la porosité entre
hébergement et hôtellerie permet de disposer d’une variable d’ajustement en cas de saturation
des bâtiments d’hébergement. C’est d’ailleurs ce qu’a reconnu l’état-major des armées dans la
politique interarmées de l’hébergement et de l’hôtellerie de juin 2016 où il est souligné que
l'hôtellerie, «
principalement justifiée par les déplacements professionnels des agents du
ministère
», doit être rationalisée «
sur la base du juste besoin
», ce qui doit laisser la possibilité,
lorsque le taux d’occupation le permet (ou lorsque l’hôtellerie ne répond pas aux standards
retenus), de classer en hébergement une chambre d’hôtellerie.
Aussi le directeur central du Service du commissariat des armées a-t-il indiqué, dans
son courrier du 19 mars 2021 présentant au major général des armées les intentions stratégiques
du service, que la démarche de rationalisation du parc hôtellerie devait inclure, pour les
bâtiments peu fréquentés, plusieurs solutions envisageables et notamment une réhabilitation et
la transformation en bâtiment d'hébergement.
La recherche d'une optimisation du parc doit permettre, à terme, de densifier
l'occupation des bâtiments, qu'il s'agisse d'emprises d'hébergement ou d'hôtellerie. Même si ces
deux fonctions répondent à des finalités différentes, il importe de mieux garantir leur
articulation afin d’assurer leur efficacité et leur efficience.
4.2.3
Des solutions alternatives pourraient envisagées
4.2.3.1
Alléger la « pression » sur les bâtiments cadres célibataires
Pour faire face aux besoins d’hébergement en bâtiments cadres célibataires ou en
casernement, d’autres solutions de substitution que les chambres en hôtellerie ont également
été recherchées par les commandants de base de défense.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
78
Ainsi, certains ComBdD sont amenés à demander aux militaires envoyés en opération
extérieure, pour des missions durant habituellement plusieurs mois, de libérer leur chambre
pendant la durée de leur absence (système dit de la « bannette chaude », pratiquée sur les
bâtiments de la Marine). Cette pratique est mise en
œ
uvre sur la base de défense d’Orléans-
Bricy, mais pas, par exemple, sur le camp de Montlhéry, où les chambres des militaires sont
laissées inoccupées pour des absences inférieures ou égales à 6 mois.
Cette pratique n’est pas contraire à la réglementation qui prévoit que l’hébergement dans
les armées demeure précaire et révocable. Toutefois elle nécessite que le commandement
organise le stockage des effets personnels du militaire parti en opération extérieure et s’assure
que ce dernier pourra réintégrer une chambre à son retour.
La pression sur les capacités en hébergement dépend en outre du contexte du marché
immobilier local. Ainsi, à Toulon, où les prix de l’immobilier qu’ils soient locatifs ou pour
l’accession à la propriété ont fait l’objet d’une hausse importante ces dernières années, il est
devenu difficile pour les militaires du rang, jeunes sous-officiers et les personnels civils de
catégorie C, de se loger en milieu civil à une distance raisonnable de leur lieu de travail – ce
qui contraints ces personnels à se replier sur une solution d’hébergement de type bâtiment
cadres célibataires obérant la capacité d’hébergements disponibles.
Des solutions d’aides sont envisagées par le commandement de la base de défense
auprès de bailleurs sociaux, comme le dispositif du bail réel solidaire (BRS)
61
. Par ailleurs,
plusieurs bases de défense expérimentent depuis 2018 la colocation dans des logements
familiaux, à destination de célibataires ou de célibataires géographiques qui ne sont pas tous
éligibles à la politique du logement.
Pour le moment, la colocation, qui fait l’objet du point 4.3 du plan famille, a donné des
résultats mitigés selon les bases de défense où elle est mise en
œ
uvre. Sur celle de Toulon, cette
solution existe depuis de nombreuses années en raison de la spécificité de l’activité
opérationnelle de la marine. Ainsi, les jeunes marins louent à plusieurs un logement en ville
avec un triple avantage : bénéficier d’un logement en dehors de l’emprise militaire dans lequel
ils ont plus de liberté et notamment celle de recevoir des proches ; payer moins cher un loyer
en centre-ville ; disposer d’une surface suffisante en raison de la fréquence et de la durée des
embarquements qui font qu’un ou plusieurs locataires sont systématiquement absents du
logement.
Enfin, le développement du télétravail au sein du ministère des Armées, là où il est
réalisable, pourrait ouvrir la possibilité d’autres solutions et avoir un impact sur le célibat
géographique. C’est ce que préconise le récent rapport de la commission de la Défense de
l’Assemblée nationale dressant le bilan du « plan Famille »
62
.
Le rapport préconise de mieux organiser la télé-activité, dès qu’elle est possible, et en
particulier au profit des militaires affectés en région parisienne et dont la famille est restée vivre
dans le logement personnel familial, afin de limiter au maximum le célibat géographique. En
61
Ce dispositif permet de dissocier le foncier du bâti pour diminuer le prix des logements. Le prix
d’acquisition global est réduit du coût du terrain et fait l’objet d’un plafonnement. Il bénéficie en outre d’une TVA
à taux réduit dans le cadre de la construction d’un logement neuf. La formule accession/location permet aux
personnes disposant de revenus modestes d’accéder à la propriété pour un prix inférieur de 25 à 40 % à celui du
marché.
62
Assemblée nationale, Commission de la défense nationale et des forces armées,
Le plan Famille : quel
bilan ?
, rapport d’information n° 4724, 25 novembre 2021, Mmes Séverine Gipson et Isabelle Santiago, députées.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
79
effet, «
le célibat géographique ne doit pas devenir la norme pour les couples de la communauté
de défense, tant il est déstructurant à moyen terme
». Selon le rapport, introduire davantage de
flexibilité pour limiter le célibat géographique pourrait consister à ouvrir la possibilité d’un
temps de présence à Paris limité à quelques jours par semaine et de pouvoir travailler le reste
du temps au sein d’espaces de travail partagés dans des enceintes militaires situées à proximité
du domicile familial.
Une telle solution nécessiterait de faire évoluer la gestion des hébergements des cadres
célibataires vers davantage de flexibilité et vers une offre renouvelée de type « appart hôtel ».
4.2.3.2
Externaliser l’hôtellerie
S’agissant de l'hôtellerie, principalement justifiée par les déplacements professionnels
des personnels, la réalisation de l’objectif évoqué
supra
d’une rationalisation et d’une
optimisation du parc sur la base du juste besoin pourrait aussi passer par la constitution d'une
offre alternative, complétant celle du ministère, par exemple sous la forme de conventions
nationales avec les grands groupes hôteliers visant à mettre à disposition du personnel des
chambres d’hôtellerie.
Cette offre alternative a déjà commencé à être mise en
œ
uvre par l’Institution de gestion
sociale des armées (IGeSA), établissement public industriel et commercial sous tutelle du
ministère des Armées, qui a développé une offre d’hôtellerie pour les agents du ministère à
Paris, mais également à Toulon (en reprenant les cercles Louvois et Mirabeau) et Bourges
(accueil des stagiaires du centre de formation de la défense).
Il a également été recouru à l’IGeSA, au moment de la crise sanitaire du COVID pour
pallier les insuffisances en hébergement : le camping du Pin de Galles, situé au Pradet entre
Toulon et Hyères, géré par l’IGeSA, constitué de 53
mobil homes
de 2 pièces permettant
d’accueillir plus de 300 personnes, a été utilisé par la base de défense de Toulon pour y loger
des équipages de bâtiments mis en quatorzaine avant leur départ en mer.
La politique interarmées d’hébergement et d’hôtellerie de juin 2016 subordonne la
possibilité d’envisager une externalisation en hôtels privés au constat d’un taux de remplissage
inférieur à la cible de 70 %. S’il tel est le cas et à condition qu’une offre existe à des prix
concurrentiels sur le marché privé, la fermeture des bâtiments d’hôtellerie est autorisée, ce qui
libère autant d’espace pour la fonction hébergement.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
80
4.3
L’évolution des attentes, facteur à prendre en compte pour évaluer le
besoin
4.3.1
Un suivi de la satisfaction des bénéficiaires qui mérite d’être exploité
4.3.1.1
En dépit d’une satisfaction générale, des points bloquants persistent sur
l’hébergement
La « qualité du service rendu » (QSR) est une évaluation quadrimestrielle, renseignée
en ligne par les formations soutenues, qui permet de mesurer le niveau de satisfaction des
services dans 15 grands domaines de soutien (restauration, hébergement, hôtellerie, loisirs,
habillement…) et 9 domaines de prestations spécialisées (santé, infrastructure, logement…), et
sert à élaborer les mesures d’adaptation ou de correction qu’il appartient ensuite aux armées,
au SGA, à la DGA et aux directions et services interarmées (DSIA) de mettre en
œ
uvre, pour
remédier aux problèmes ou difficultés constatés.. Sur la base des réponses qui sont remontées,
les « irritants » identifiés se répartissent entre « points bloquants » (le besoin n’est pas pris en
compte, l’exécution de la mission est perturbée durablement) et les « points durs » (le besoin
est partiellement satisfait, la formation doit compenser le soutien défaillant pour réaliser la
mission). La situation est considérée comme satisfaisante si le besoin est globalement honoré.
Graphique n° 7 : QSR : Variation des points durs et bloquants par domaine entre octobre 2016 et
octobre 2020
Source : Cour des comptes d’après les données du ministère des armées
Si depuis 2015, la tendance est à l’amélioration du taux de satisfaction général qui passe
de 86 % en octobre 2016 à 89 % en octobre 2021, des points durs ou bloquants persistent,
0
50
100
150
200
250
300
350
Infra USID- Soutien prox
Infra prioritaire-…
Habillement
SIC DIRISI
Entr. des esp.
Transport
Logement
Restauration
Hébergement
PMRE
Multi-services
Avis commandant de…
Loisirs
Rémunération
SIC hors DIRISI
Santé
RH
Frais de dep
Soutien POI
24. Hôtellerie
Soutien de l'homme
Courrier
Action sociale
Soutien pét.
Soutien jur.
oct-16
oct-21
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
81
notamment en matière d’infrastructure, d’hébergement, de logement et de restauration pour
lesquels la situation s’est dégradée.
Dans la QSR d’octobre 2021, le soutien hébergement présente un taux de satisfaction
de 84,2 %, comparable à celui du logement (83 %), mais inférieur à la moyenne générale. La
perception de cette fonction s’est dégradée entre 2016 et 2021 avec une augmentation du
nombre de points bloquants.
Détail de la QSR période du 16 juin au 15 octobre 2021
Dans le détail, les points bloquants en matière d’hébergement évoluent peu depuis 2015,
et se concentrent sur trois facteurs majeurs.
La vétusté grandissante des structures
(31 %), entretenues «
a minima
» ou jugées «
à
la limite de l’acceptable
». Sont mentionnés notamment :
-
l’insalubrité (liée notamment à des infiltrations d’eau), la mauvaise isolation et le
délabrement des chambres ;
-
la dégradation, voire indisponibilité des sanitaires sur une longue durée ;
-
les pannes de chauffage, les climatisations défaillantes ou absentes (outre-mer,
notamment).
En matière de vétusté des structures, la QSR comporte également un indicateur
spécifique sur la « vétusté INFRA » dont le taux de satisfaction s’élève à 69 %. Les unités
déplorent des perspectives de programmation de maintenance lourde souvent éloignées et ce
constat s’aggrave encore faute d’entretien des bâtiments (report d’opérations ou dégradation
accélérée de bâtiments récents faute d’entretien).
Des tensions capacitaires croissantes
(35 % des irritants) concernent surtout les
bâtiments cadres célibataires (BCC) et sont liées notamment à la progression continue du
« célibat géographique » et à l’augmentation des contingents croissants de jeunes sous-officiers
célibataires sortis d’école (public prioritaire pour l’hébergement). Ces tensions engendrent des
réponses d’urgence peu satisfaisantes :
-
la réquisition des capacités hôtelières au détriment des missionnaires ;
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
82
-
la densification des structures existantes : augmentation du nombre de lits dans les
chambres, utilisation de structures de type « Algeco », accueil de cadres en chambrées
« troupe », etc.
-
l’accueil dans des structures parfois fortement distantes du lieu de service (Ile-de-
France, notamment).
Ce problème est, en outre, amplifié par la simultanéité des opérations de maintenance
lourde ou de reconstruction nécessaires ou par les glissements de travaux qui perturbent la
programmation
63
. Les déménagements successifs qu’impliquent ces travaux peuvent influer sur
les conditions de vie et d’engagement des militaires.
L’équipement médiocre des locaux
, mal ou sous-équipés (16%) : sont relevés la qualité
perfectible du mobilier et de la literie ; l’équipement des locaux ne répondant plus aux standards
de confort actuels.
Evolution du taux de satisfaction de l’hébergement – QSR 2012-2021
Source : Ministère des armées
4.3.1.2
D’autres données confirment que la satisfaction reste moyenne
À côté de l’étude QSR, le ministère des Armées a multiplié les sources d’informations
lui permettant d’évaluer la qualité de vie et les attentes des militaires (enquêtes ponctuelles,
indicateurs de mesure du moral, qualité de service rendu, bornes de mesure de la satisfaction…).
Produite par la mission d'aide au pilotage du ministère des Armées, la mesure du moral dans
les armées constitue à cet égard un indicateur important. Son résultat pour 2020 rend compte
d’une constante insatisfaction à l’endroit des sujets de logement et d’hébergement.
Le Service du commissariat des armées (SCA) réalise également des analyses de
satisfaction sur les hébergements au moyen d’une remontée annuelle d’information mesurant
la qualité ressentie par les occupants. En croisant ces résultats avec ceux sur la qualité technique
du bâtiment mesurée par le Service d’infrastructure de la Défense (675 bâtiments concernés en
2020 – Cf. tableau ci-après), l’on mesure comme les perceptions ne sont pas exclusivement liés
63
Comme par exemple au 6
ème
régiment du génie d’Angers, où des bâtiments d’hébergement pour engagés
volontaires de l’armée de terre (EVAT) ont été rendus inutilisables pendant six années.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
83
à la qualité des bâtiments, mais aussi à celle des prestations, du mobilier, ou encore à
l’environnement immédiat du bâtiment d’hébergement.
Qualité des hébergements
Qualité des bâtiments hébergement
Q1
Q2
Q3
Q4
Q5
Q6
Total
Qualité hébergement ressentie
77
113
210
173
74
28
675
soit en % du total
11%
17%
31%
26%
11%
4%
100%
Qualité hébergement mesurée SID
121
83
130
215
110
16
675
soit en % du total
18%
12%
19%
32%
16%
2%
100%
État de la qualité du bâtiment :
Q1 : Excellent état (neuf ou quasi neuf)
Q2 : Très bon état (fonction normalement assurée)
Q3 : Bon état (fonction normalement assurée)
Q4 : État moyen (fonction assurée potentiellement de manière dégradée)
Q5 : État mauvais (fonction assurée de manière dégradée)
Q6 : État très mauvais (fonction non assurée ou de manière dégradée
Source : Cour des comptes d’après les données du ministère des Armées
4.3.2
L’évolution des attentes en matière de prestations et de confort
4.3.2.1
La séparation vie privée – vie professionnelle : une évolution des comportements
À l’image du travail du conjoint qui est devenu majoritaire, les aspirations nouvelles des
militaires et de leurs proches vis-à-vis des obligations professionnelles ont évolué. Le HCECM,
dans son rapport thématique de 2017, a rendu compte de cette évolution des mentalités en
précisant que
« ceux qui ont entre 30 et 40 ans cherchent à atteindre un objectif de juste
équilibre entre la vie professionnelle et personnelle
»
64
. Les militaires estiment plus souvent
que les civils avoir une qualité de vie moyenne (43 % contre 36 %), voire mauvaise (28 %
contre 17 %). Ce besoin accru d’équilibre entre vie professionnelle et vie personnelle est
d’ailleurs confirmé par toutes les études. Ainsi, dans un rapport de 2015 portant sur la qualité
de vie du personnel de la défense sur son lieu de résidence
,
la direction des ressources humaines
du ministère (DRH-MD soulignait que la bonne qualité de vie résulte d’un équilibre entre la vie
professionnelle et la vie personnelle
65
. Selon ce rapport, plus d’un tiers des militaires du rang,
bénéficiaires du casernement (37 %), estimaient avoir une mauvaise qualité de vie, et plus de
la moitié d’entre eux (55 %) considéraient que la difficulté à concilier la vie privée et la vie
militaire était le facteur principal de perte d’attractivité de la fonction militaire.
64
HCECM, 11
e
rapport thématique,
La fonction militaire dans la société française
, septembre 2017, pp.63
et suivantes.
65
DRH-MD, La qualité de vie du personnel de la Défense sur son lieu de résidence, 2015.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
84
Aujourd’hui la population jeune que représentent les militaires (l’âge moyen y est de
33 ans) souhaite pouvoir disposer d’un temps à soi qui échappe à la dimension collective de la
vie « en caserne », ce qui a nécessairement un impact sur la politique de l’hébergement.
4.3.2.2
L’accès à Internet
Pour développer l’accès au « wifi » dans les bases de défense, le Service du
commissariat des armées (SCA) n’intervient pas directement, mais par l’intermédiaire de
l’Économat des armées (EDA). Avant le plan hébergement, celui-ci s’était engagé à déployer
le câblage internet dans les bases de défense afin de proposer le « wifi » dans les hébergements
avec une facturation à 12
par mois. Cette mesure payante n’a toutefois pas donné satisfaction
aux chefs d’état majors d’armée, responsables de la condition du personnel, et dans un souci de
fidélisation et d’attractivité, le « wifi » est devenu gratuit dans le cadre des décisions du plan
famille.
En métropole, le déploiement du « wifi » gratuit avait pour cible initiale 2 059
bâtiments. Au 15 juin 2020, 1 999 bâtiments avaient été déployés soit 97 % de la cible initiale.
Selon une autre donnée, à fin 2020, en considérant l’ensemble des bâtiments sur tout le territoire
national (y compris l’outre-mer, mais hors forces stationnées à l’étranger - Gabon, Côte
d’Ivoire, Sénégal, etc.), et en raisonnant par chambre, le taux de déploiement du « wifi » dans
les bâtiments d’hébergement (ou à usage mixte) gérés par le Service du commissariat des
armées était de 87,6 %.
Taux de déploiement du WIFI pour les hébergements gérés par le service du
commissariat des armées
Source : Cour des comptes d’après les données du ministère des armées
D’après l’étude QSR réalisée entre juin et octobre 2021, le « wifi » concentre un peu
plus du quart (25,8 %) des irritants du domaine « loisirs » : internet non déployé sur certains
sites isolés ou dans certains bâtiments cadres célibataires, mauvaise qualité de connexion,
déploiement très limité outre-mer, etc.
4.3.2.3
La proximité et l’accès aux transports
Pour les personnels hébergés au sein de leur base d’affectation, la question des
transports ne se pose pas. Néanmoins, lorsque des hébergements sont proposés en enceinte
militaire mais sur des sites éloignés du lieu d’affectation, les services en charge de l’affectation
Nombre total de chambres
27 258
4 997
3 083
1 498
Nombre de chambres équipées d'internet
23 737
87%
4 465
89,4%
2 798
91%
1 284
86%
CATEGORISATION DES CHAMBRES gérées par le SCA
HEBERGEMENT
CASERNEMENT
USAGES MIXTES
dont quantifié au titre
de l'hébergement
dont quantifié au titre
de l'hôtellerie
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
85
des hébergements rencontrent des difficultés à remplir ces bâtiments, quelle que soit la qualité
de ces derniers. Ainsi, à Toulon, le GSBdD éprouve des difficultés à affecter les militaires dans
l’îlot Sainte-Anne pourtant situé à moins de 5 minutes en voiture de la base navale et desservi
par des arrêts de bus qui amènent les militaires jusque dans l’enceinte.
Ces difficultés liées à l’élongation des distances entre le lieu d’hébergement et le lieu
d’affectation sont particulièrement évidentes en Île-de-France, où plus des trois quarts des sites
d’hébergement sont répartis hors de Paris intra-muros, impliquant des temps de transports
pouvant être très longs.
Ces questions ont été mentionnées à diverses reprises dans plusieurs rapports qui
pointent le manque de corrélation entre la ressource foncière disponible (l’emplacement des
hébergements) et l’implantation des services où travaillent les personnels
66
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le Service du commissariat des armées a reçu la mission de définir un « juste
dimensionnement » des capacités en hébergement, et corrélativement en hôtellerie, qui soient
« adaptées aux besoins ». L’atteinte de cet objectif est d’autant plus nécessaire que dans
plusieurs bases de défense, le parc est au bord de la saturation, ne laissant que très peu de
souplesse au gestionnaire. Lors de la crise sanitaire du COVID, des solutions d’urgence ont dû
être décidées, comme déloger des bénéficiaires non prioritaires ou recourir à des prestataires
extérieurs.
Des marges de man
œ
uvre existent ; certaines ont déjà été envisagées mais leur mise en
œ
uvre n’a pas encore abouti, en particulier un rééquilibrage entre les capacités en
hébergement et en hôtellerie, ces dernières apparaissant, comparativement, surdimensionnées.
Il faut aussi que l’offre soit ajustée aux besoins d’un point de vue qualitatif. En effet, la
qualité de l’hébergement est un enjeu de fidélisation. Or, elle est aujourd’hui une source
d’insatisfaction qui tend à augmenter sous l’effet de plusieurs facteurs, parmi lesquels la
vétusté des structures parfois jugées « à la limite de l’acceptable », mais aussi l’insuffisante
connexion avec l’extérieur (internet, transport, etc.), aspiration pourtant caractéristique des
jeunes engagés aujourd’hui.
66
Rapports du HCECM précités, études DRHM, etc.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
86
ANNEXES
Annexe n° 1.
La création des bases de défenses : objectifs, modalités et mise
en
œ
uvre
.....................................................................................................
87
Annexe n° 2.
L’hébergement sur la Base de défense d’Île-de-France
....................
89
Annexe n° 3.
L’hébergement sur la Base de défense d’Orléans-Bricy
...................
95
Annexe n° 4.
L’hébergement sur la base de défense de Toulon
.............................
99
Annexe n° 5.
Comparaisons internationales
..........................................................
104
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
87
Annexe n° 1.
La création des bases de défenses : objectifs, modalités et mise en
œ
uvre
S’inscrivant en cohérence avec les conclusions du Livre blanc de 2008 et de la révision
générale des politiques publiques (RGPP), la mise en place des bases de défense (BdD) a
répondu à plusieurs objectifs, en particulier : mutualiser et rationaliser le soutien sur une base
géographique de manière à dégager des marges de man
œ
uvre budgétaires au profit notamment
des équipements ; et recentrer les militaires sur l’opérationnel en diminuant la part globale du
soutien et en favorisant la montée en puissance des personnels civils.
La mise en place des bases de défense s’est faite en trois temps : 11 bases de défense
expérimentales ont été créées au 1er janvier 2009 ; 18 bases de défense pilotes (dont les 11
bases de défense expérimentales) ont été déployées au 1er janvier 2010 ; la généralisation des
bases de défense est intervenue à partir du 1er janvier 2011.
Avant la réforme, chaque formation opérationnelle (régiments de l’armée de terre, unités
de la marine, bases aériennes), placée sous l’autorité hiérarchique de son armée de rattachement,
comprenait en son sein les structures nécessaires au soutien commun (notamment
l’hébergement et le soutien des emprises en général), ainsi que les structures nécessaires au
soutien spécialisé (en particulier la maintenance des infrastructures). L’idée de la création des
bases de défense était de mutualiser l’ensemble des soutiens communs et spécialisés dans des
organismes interarmées au profit de l’ensemble des implantations du ministère de la Défense,
situées sur un périmètre géographique constituant une base de défense.
Les formations ont transféré les effectifs et la gestion des budgets de fonctionnement du
soutien commun à une nouvelle structure créée pour l’occasion : le groupement de soutien de
la base de défense (GSBdD) qui est placé sous l’autorité hiérarchique du commandant de la
base de défense (ComBdD), fonction également créée. Il relève de l’état-major des armées
(EMA), avec un rattachement au sous-chef d’état-major soutien, qui reçoit pour l’occasion
l’appellation de commandant interarmées du soutien (ComIAS) et à qui est confié le
commandement du centre de pilotage et de conduite du soutien (CPCS), état-major surplombant
les bases de défense. Le ComBdD est également responsable d’unité opérationnelle (RUO) du
BOP « soutien des forces par les bases de défense » créé en 2009 dont le responsable est le
ComIAS.
Les prestations de soutien commun sont réalisées par le GSBdD, au profit de l’ensemble
des implantations du ministère dans le périmètre géographique de la base de défense. Le cas
échéant, une antenne de proximité est créée auprès de l’unité soutenue, lorsque l’éloignement
géographique le nécessite.
S’agissant des soutiens spécialisés, le ComBdD a un rôle de coordination, sans avoir
d’autorité hiérarchique sur eux. Ainsi, le soutien des infrastructures (et donc celui des bâtiments
d’hébergement) est assuré par l’unité de soutien de l’infrastructure de la défense (USID) sous
l’autorité hiérarchique de la direction centrale du service des infrastructures de la défense
(DCSID), relevant du SGA. En revanche, les unités opérationnelles conservent en leur sein le
soutien spécifique (entretien des matériels opérationnels) qui continue à relever de la
responsabilité de chacune des armées.
Après quatre années de mise en
œ
uvre, cette organisation a été jugée lourde et complexe.
En 2014, un premier changement a consisté à confier la responsabilité des GSBdD au Service
du commissariat des armées (SCA). Concomitamment, le CPCS a été transformé en centre
interarmées de coordination du soutien (CICoS), indépendant de l’état-major des armées mais
subordonné hiérarchiquement à lui. Le centre interarmées de coordination du soutien a alors
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
88
perdu le commandement des GSBdD, mais a conservé le rôle de coordination des ComBdD et
s’est vu confier la mission de contrôle de la qualité du service rendu.
En 2019, les prérogatives des ComBdD ont été renforcées, notamment en matière
financière et d’infrastructure. Une nouvelle architecture budgétaire des crédits a été mise en
place, notamment pour l’infrastructure, au profit de ces derniers.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
89
Annexe n° 2. L’hébergement sur la Base de défense d’Île-de-France
L’hébergement sur le territoire de la base de défense d’Île-de-France est géré au travers
d’un bureau unique interarmées, le bureau interarmées de l’hébergement en région Île-de-
France (BIHRIF) créé en 2011, qui a pour objectif de mutualiser les capacités d’hébergement
en bâtiment cadres célibataires et de gérer l’ensemble des demandes d’hébergement en Île-de-
France. Il vient en soutien du groupement de soutien de base de défense (GSBdD) qui gère les
bâtiments cadres célibataires (BCC) et les hébergements des compagnies hors rang.
L’hébergement des militaires du rang est directement géré par le corps de troupe. Toutefois en
Île-de-France, la mission du BIHRIF s’étend à l’hébergement des militaires du rang lorsque ces
derniers ne peuvent pas être logés en casernement.
Carte n° 1 : Répartition des hébergements en Île-de-France
Source : Ministère des Armées
Le groupement de soutien de la base de défense d’Île-de-France (GSBdD IdF) est
composé de sept pôles (32 ETP) qui assurent la gestion courante des différents sites et la
fixation du montant des prestations accessoires, montant qui est différent selon les sites. La
capacité d’hébergement en bâtiment cadres célibataires est de 4 814 lits répartis sur ces sept
pôles de compétences.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
90
La définition des besoins en hébergements et crédits, associe l’ensemble des acteurs
locaux et nationaux. Ainsi, les formations expriment un besoin (corps de troupes pour les
militaires du rang, GSBdD pour les compagnies hors rang et les bâtiments cadres célibataires -
BCC) et le BIHRIF en soutien du GSBdD pour les bâtiments cadres célibataires. La base de
défense donne son avis, l’état-major de la zone de défense de Paris (EMZD-P) arrête les
priorités, porte les besoins auprès des états-majors d’armées et conduit les opérations. Les états-
majors d’armées, le centre interarmées de coordination du soutien (CICOS), le Secrétariat
général pour l’administration (SGA) valident et financent et le Service d’infrastructure de la
Défense (SID) construit
.
Carte n° 2 : Zone de compétence des pôles des GsBdD
Source : Ministère des Armées
La base de défense IdF se caractérise par des surfaces d’hébergement importantes
(122 920m
2
d’emprises et 148 bâtiments) et par un parc d’hébergement disparate, qui comprend
des bâtiments hors d’usage et d’autres en parfait état, et dont la moyenne est vieillissant.
Surfaces et travaux par typologie d’hébergements sur la BdD Île-de-France
Bâtiment cadre
célibataire
Hébergement de
passage et élèves
Militaires du
rang
Hébergement
opérationnel
Total
Surfaces (en m2)
223 463
42 969
100 968
8 166
375 566
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
91
Bâtiment cadre
célibataire
Hébergement de
passage et élèves
Militaires du
rang
Hébergement
opérationnel
Total
Travaux engagés 2015-
2021 (en K
)
65 425
10 096
22 021
17 278
114 820
Travaux programmées
ou prévisionnels 2022-
2029 (en K
)
71 436
8 230
5 810
13 467
98 943
Source : Ministère des armées.
État du parc par typologie d’hébergements sur la BdD Île-de-France
Etat du parc (en %)
Bâtiment cadre
célibataire
Hébergement de
passage et élèves
Militaires du
rang
Hébergement
opérationnel
Nombre de bâtiments
125
19
35
8
bon
34,4 %
10,53
37,14 %
28 %
moyen
56,80 %
42,11
45,72 %
50 %
mauvais
6,4 %
42,10
17,14 %
12,5 %
très mauvais
2,4 %
5,26
0
12,5 %
Source : Ministère des armées – ESID Île-de-France.
La QSR en Île-de-France
Cet état dégradé et vieillissant du parc est confirmé par l’analyse de la QSR pour
l’Île-de-France. En effet, le taux de satisfaction moyen s’établit aux alentours de 70 % sur la
période 2012-2021, alors que la moyenne nationale pour cette même période est de 83,8 %.
LES CONDITIONS D’HEBERGEMENT DANS LES BASES DE DEFENSE
92
5
QSR hébergement de 2012 à 2021 sur les BdD de Montlhéry et d’Île-de-France
67
Source : Cour des comptes d’après des données du ministère des Armées.
Après une période de stabilisation à 30 % environ des points durs ou bloquants, ces
derniers repartent à la hausse depuis 2018. Les tensions capacitaires peuvent expliquer cette
tendance haussière : nombre croissant de jeunes sous-officiers célibataires sortis d’école à
héberger et des demandes pour les cadres célibataires géographiques également en
augmentation. Les réponses d’urgences apportées sont jugées peu satisfaisantes (accueil dans
des structures parfois fortement distantes du lieu de service, accueil de cadres en chambrées
« troupe »).
6
Évolution globale des irritants du domaine hébergement BdD d’Île-de-France et Montlhéry
(en % des points exprimés)
Source : Cour des comptes d’après des données du ministère des Armées.
67
À compter d’octobre 2018, la base de défense de Montlhéry est rattachée à la base de défense d’Île-de-
France.
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
juil-12
nov-12
mars-13
juil-13
nov-13
mars-14
juil-14
nov-14
mars-15
juil-15
nov-15
mars-16
juil-16
nov-16
mars-17
juil-17
nov-17
mars-18
juil-18
nov-18
mars-19
juil-19
nov-19
mars-20
juil-20
nov-20
mars-21
juil-21
MHY
IDF
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
juil-12
nov-12
mars-13
juil-13
nov-13
mars-14
juil-14
nov-14
mars-15
juil-15
nov-15
mars-16
juil-16
nov-16
mars-17
juil-17
nov-17
mars-18
juil-18
nov-18
mars-19
juil-19
nov-19
mars-20
juil-20
nov-20
mars-21
juil-21
Points durs
Points bloquants