L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC D’AMÉNAGEMENT DE LA DÉFENSE
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L’Etablissement public d’aménagement
de la Défense (EPAD)
Le contrôle des comptes et de la gestion de l’Etablissement public
d’aménagement de la Défense (EPAD) pour les exercices 1997 à 2005 a
donné lieu à l’envoi d’un référé du 13 avril 2007 adressé aux ministres
chargés de l’équipement et des finances publiques. Une audition a été
organisée par la commission des finances du Sénat le 3 octobre 2007 sur
les mesures prises à la suite du référé de la Cour.
Les réponses reçues par la Cour ainsi que les échanges qui ont eu
lieu au cours de cette audition ont permis de faire le point sur les
évolutions intervenues depuis l’intervention initiale de la Cour.
Un ensemble de textes a permis d’adapter le cadre de
fonctionnement de l’établissement qui ne résout toutefois pas toutes les
difficultés, et les questions d’ordre comptable restent non résolues.
1. Les missions de l'EPAD
L’EPAD, dont la mission est celle d’un aménageur, assume depuis de
nombreuses années un rôle d’exploitant en dehors de tout cadre
juridique régulier.
La loi du 27 février 2007 a créé un établissement public local à
caractère industriel et commercial qui reprendra à sa charge les
missions de gestion, d’exploitation et de maintenance, désormais
dissociées de celle d’aménagement (article L. 328 du code de
l’urbanisme).
Avec la publication du décret n° 2007-1684 du 29 novembre 2007
relatif à l’Etablissement public de gestion du quartier d’affaires de
la défense et modifiant le code de l’urbanisme, l’organisme devrait
être opérationnel en 2008.
La Cour a relevé, comme elle l’avait fait déjà en 1992 et en 1998, que
l’EPAD, créé en 1958, se trouvait depuis longtemps dans la position
d’un aménageur qui ne dispose d’aucun document d’urbanisme
238
COUR DES COMPTES
propre à sa mission. Cette fragilité juridique a affaibli sa position vis-
à-vis des promoteurs, l’a confronté à des contentieux coûteux et a
compromis dans certains cas la commercialisation des droits à
construire.
Le décret n°2007-1222 du 20 août 2007 pris en application de la loi
du 27 février 2007 définit les règles d’urbanisation applicables au
quartier de la Défense.
Ce dispositif est d’autant plus nécessaire que le décret du
26 décembre 2007 proroge l’EPAD jusqu’au 31 décembre 2015.
L’EPAD a poursuivi, au cours des dernières années, ses interventions
en matière de voirie nationale dans un cadre juridique irrégulier, la
loi sur la maîtrise d’ouvrage publique du 12 juillet 1985 ayant rendu
obsolète la convention de mandat du 31 octobre 1967 qui le liait à
l’Etat.
Le MEDAD a fait savoir que le plan de renouveau de la Défense
implique qu’une convention de transfert de maîtrise d’ouvrage
fondée sur l’article 2 de la loi MOP, actuellement en cours
d’élaboration, soit finalisée et signée avant la fin de 2007.
La Cour a observé que le fonctionnement du conseil d’administration
de l’établissement public s’est révélé difficile et a conduit à une crise
grave en 1997 et 1998.
Même si une remise en ordre a été opérée à partir de 1998 (élection
à la présidence de l’établissement d’abord d’un haut fonctionnaire
puis d’élus du conseil général des Hauts-de-Seine à partir de 2005),
il n’en demeure pas moins que les problèmes de fond liés aux
conflits permanents avec les collectivités territoriales siégeant au
conseil ont subsisté.
2. Les comptes de l'EPAD
Après un quasi demi-siècle d’existence, la Cour a constaté
que la
présentation des comptes de l’EPAD n’est pas conforme aux lois,
règlements et instructions en vigueur.
Cette situation, qui a une origine ancienne, a fait l’objet de critiques
réitérées de la Cour, critiques qui, longtemps, n’ont pas été suivies
d’effet alors même qu’elles avaient été approuvées sans ambiguïté par
la direction de la comptabilité publique en 1999.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC D’AMÉNAGEMENT DE LA DÉFENSE
239
La direction générale de la comptabilité publique, par lettre du
23 janvier 2007, a admis les critiques exprimées par la Cour portant
sur les nombreuses et graves irrégularités comptables constatées à
savoir :
−
l’absence de compte de résultat pour l’activité d’aménagement ;
−
l’enregistrement cumulé (depuis l’origine) des dépenses et des
recettes de fonctionnement et d’investissement de l’activité
d’aménagement ;
−
l’absence de mouvements s’agissant des comptes de stocks ;
−
le défaut de provisionnement des litiges et plans sociaux.
La Cour avait regretté aussi que la direction de la comptabilité
publique soit longtemps restée étrangère à la réforme de la structure
comptable (en vue d’une application combinée des instructions M. 9-4
et
M.
9-5),
due
essentiellement
à
l’initiative
commune
de
l’ordonnateur et de l’agent comptable de l'EPAD.
Il faut encore ajouter que ce nouveau plan comptable dérogatoire qui
devait prendre effet au 1
er
janvier 2007 n’a pu être validé dans son
intégralité, l’avis négatif de la direction générale de la comptabilité
publique sur le projet transmis le 4 mai 2006 n’ayant été adressé à
l’EPAD que le 22 décembre de la même année.
Les réponses combinées de la direction de la comptabilité publique
du 13 juillet 2007 comme celle du ministre du 24 août 2007 – au
reste contradictoires sur certains points – n’apportent pas de
démenti probant.
La Cour prend acte que l’étude d’une réforme comptable a été
engagée en 2005 et que sa mise en application devait être effective à
partir de l’exercice 2007. Celle-ci a été reportée du fait d’un avis
partiellement défavorable du 22 décembre 2006 de la direction
générale de la comptabilité publique sur les aspects dérogatoires du
plan comptable qui lui a été soumis le 4 mai 2006. Un nouveau plan
budgétaire et comptable a été notifié le 27 novembre 2007 pour une
mise en oeuvre avant la fin du premier trimestre 2008.
De tout ce qui précède, il ressort que la présentation des comptes de
l’EPAD n’est toujours pas conforme aux règles en vigueur pour les
établissements publics et que le plan comptable dérogatoire qu’il a
adopté depuis 1958 n’a pas été validé par le conseil national de la
comptabilité publique. De plus, dans ce cadre irrégulier, la Cour a
relevé la permanence de nombreuses et graves anomalies
comptables.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DU
DÉVELOPPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DURABLES
L’insertion au rapport public de la Cour des comptes sur
l’établissement public d'aménagement de La Défense (EPAD) fait suite à
plusieurs communications de la Cour dont un référé auquel j'ai répondu le
24 août 2007.
J'observe avec satisfaction que la Cour a bien voulu faire état des
avancements que les services du ministère et moi-même lui avons
communiqués sur ce dossier. Je souhaite indiquer à la Haute juridiction les
derniers éléments concernant les missions et les comptes de l'EPAD.
1. Sur les missions de l’EPAD
La Cour observe que l’EPAD dont la mission est celle d’un
aménageur, assume depuis de nombreuses années un rôle d’exploitant en
dehors de tout cadre juridique régulier.
Le transfert aux collectivités territoriales des espaces et des
équipements publics réalisés par l’EPAD aurait dû être effectué pour ceux
d’entre eux qui, définitivement, ne sont plus l’objet d’un processus
d’aménagement. Le retard constaté tient à la volonté de l’Etat de privilégier
un consensus local de transfert tout autant qu’à la difficulté technique de
transférer un ensemble d’équipements imbriqués sur l’équivalent de huit
niveaux, appartenant à des propriétaires multiples et dont la localisation se
situe, pour l’essentiel, sur le territoire des deux communes concernées.
L’Etat a décidé d’aboutir rapidement à la régularisation d’un mode
d’exploitation que l’EPAD ne peut plus assumer. A cet effet, la loi du
27 février 2007 a créé, par son article 2, un établissement public local à
caractère industriel et commercial qui reprendra à sa charge les missions de
gestion, d’exploitation et de maintenance, désormais dissociées de celle
d’aménagement (article L. 328 du code de l’urbanisme).
Le décret n°2007-1684 du 29 novembre 2007, relatif à l’établissement
public de gestion du quartier d’affaires de La Défense et modifiant le code de
l’urbanisme, a précisé les statuts et le mode de fonctionnement de cet
organisme. Celui-ci devra être opérationnel à compter du 1
er
janvier 2008.
La Cour a relevé, comme elle l’avait fait déjà en 1992 et en 1998,
que l’EPAD, créé en 1958, se trouvait depuis longtemps dans la position
d’un aménageur qui ne dispose d’aucun document d’urbanisme propre à
sa mission. Cette fragilité juridique a affaibli sa position vis-à-vis des
promoteurs, l’a confronté à des contentieux coûteux et a compromis, dans
certains cas, la commercialisation des droits à construire.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC D’AMÉNAGEMENT DE LA DÉFENSE
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Sur le fondement de la loi n°2007-254 du 27 février 2007, le décret
n°2007-1222 du 20 août 2007 a eu, notamment, pour objet, par son article 1,
de définir les règles d’urbanisme applicables au quartier de La Défense.
Elles concernent particulièrement le droit des sols applicable au quartier
d’affaires et les orientations générales d’urbanisme auxquelles la poursuite
de l’aménagement du site devra répondre. L’ensemble de ces dispositions
pallie, à court terme, les inadaptations du plan d'occupation des sols de
Puteaux, en cours de révision, ainsi que l’absence de plan local d'urbanisme
à Courbevoie, pour le site de La Défense. A long terme, elles constituent les
références auxquelles les documents d’urbanisme locaux devront se
conformer.
La
Cour
a
observé
que
le
fonctionnement
du
conseil
d’administration de l’établissement public s’est révélé difficile et a conduit
à une crise grave en 1997 et 1998.
Ainsi qu'il a été exposé précédemment à la Cour, la remise en ordre
engagée à partir de 1998, grâce à l’élection à la présidence de
l’établissement d’un haut fonctionnaire, a été parachevée avec l’élection à la
présidence de l’EPAD du président du conseil général des Hauts-de-Seine,
en 2005. Je souligne que le retour concomitant des administrateurs élus, a
redonné à l’établissement public la stabilité institutionnelle qui lui avait fait
défaut au cours des années antérieures.
2. Sur les comptes de l'EPAD
La Haute juridiction a critiqué le fait que, depuis son origine,
l'EPAD ne présente pas de comptes conformes aux lois, règlements et
instructions en vigueur et que les réformes comptables récentes pour y
remédier n'ont pas abouti.
Sur ce sujet, afin de mettre un terme à la situation comptable de
l’EPAD dénoncée par la Cour, un nouveau cadre comptable a été défini
conjointement par la direction du budget, la direction générale de la
comptabilité publique et la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et
de la construction. Ce cadre, adapté au mode particulier d’intervention de
l’EPAD, lui a été notifié par courrier du 27 novembre 2007. Sa mise en
application devra être engagée en 2008.
242
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE
Dans la lettre adressée à la Cour des comptes le 24 août 2007,
j’ai fait part de l’appréciation partagée sur les recommandations formulées
par la juridiction dans son rapport particulier sur les comptes et la gestion
de l’établissement public d'aménagement de La Défense (EPAD) au titre des
exercices 1997 à 2005.
La Cour des comptes note dans son insertion sur l’EPAD l’évolution
significative, conforme à ses recommandations, que constitue la mise en
place prochaine de l’établissement public de gestion du quartier de la
Défense.
La publication le 30 novembre 2007 du décret relatif à cet
établissement public local permet, en effet, d’engager la normalisation que la
Cour a appelée de ses voeux. Outre la nomination des dirigeants de
l’établissement, la mise en place opérationnelle nécessiter une collaboration
étroite entre l’EPAD et les collectivités territoriales concernées représentées
au travers de l’établissement de gestion.
La Cour relève ensuite les évolutions intervenues depuis les
recommandations de la Cour sur la qualité comptable des comptes de
l’EPAD. Vous indiquez que la réforme du dispositif comptable, engagée en
2005, devait être effective à partir de l’exercice 2007 mais que celle-ci a été
reportée du fait de l’avis partiellement défavorable de la direction générale
de la comptabilité publique (DGCP) rendu le 22 décembre 2006.
Je tiens à apporter les précisions suivantes sur ce que la Cour voit
comme une contradiction entre la réponse que je lui ai faite le 24 août
dernier et les termes du courrier de la DGCP du 13 juillet 2007.
Les comptes de l’exercice 2007 de l’EPAD ont bien été ouverts dans
le cadre d’un nouveau dispositif budgétaire et comptable permettant, en
réponse aux irrégularités constatées par la Cour, de distinguer au sein de sa
comptabilité, un compte de résultat distinct pour l’activité d’aménagement et
pour l’activité d’exploitation.
Les observations formulées par la DGCP sur ce dispositif ont conduit
l’établissement et les services concernés, direction générale de la
comptabilité publique, direction du budget et direction générale de
l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, à poursuivre au cours de
l’année 2007 leurs échanges en vue de parfaire la finalisation du plan
budgétaire et comptable applicable à l’EPAD.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC D’AMÉNAGEMENT DE LA DÉFENSE
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Ces travaux ont permis de valider en définitive un dispositif
budgétaire et comptable qui permet, notamment, une correcte application de
l’instruction M9.4 pour ce qui concerne l’activité d’aménagement et de
préparer, s’agissant de l’activité d’exploitant, le transfert à l’établissement
public local.
Il a été demandé à l’établissement d’assurer la mise en oeuvre de ce
nouveau dispositif avant la fin du premier trimestre de l’année 2008 en vue
de l’établissement du compte financier de l’exercice 2007.
Tels sont les éléments que je souhaitais porter à la connaissance
de la Cour sur la réforme du dispositif budgétaire et comptable de
l’EPAD.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’ÉTABLISSEMENT
PUBLIC D'AMÉNAGEMENT DE LA DÉFENSE (EPAD)
Les missions de l’EPAD :
Les conflits avec les collectivités territoriales qui étaient liés au
financement du déficit d’exploitation de l’EPAD ont cessé à compter de
l’exercice 2006. En, effet, les communes de Puteaux et de Courbevoie ainsi
que le conseil général ont, à cette date, contribué aux charges d’exploitation
à hauteur de 2 millions pour le département et de 1 million pour chacune des
deux communes. La loi de 2007 règle définitivement la question puisqu’elle
dispose que ces trois collectivités supporteront le déficit d’exploitation.
Les comptes de l’EPAD :
Dès 2005, le Directeur général et l’agent comptable de l’EPAD ont
engagé le processus de mise en conformité des comptes de l’établissement.
La direction générale de la comptabilité publique n’a pas validé dans
son intégralité le nouveau plan comptable proposé par l’EPAD qui devait
prendre effet au 1
er
janvier 2007 ;
Après l’audition du Directeur général de l’établissement public par la
Commission des finances du Sénat, se sont tenues, à l’initiative de la
direction du budget et du ministère de l’écologie, du développement et de
l’aménagement durables, plusieurs réunions destinées à répondre aux
observations de la Cour.
Un courrier a été adressé le 27 novembre 2007 à l’EPAD pour définir
les nouvelles règles comptables à appliquer et arrêter leur calendrier de mise
en place.