3, place des Grands-
Hommes ▪ CS 30059 ▪ 33064 BORDEAUX CEDEX
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
COMMUNE DE LORMONT
(Département de la Gironde)
Exercices 2016 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 20 juillet 2023.
COMMUNE DE LORMONT
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHESE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION ET ELEMENTS DE PROCEDURE
............................................
8
1
L’ENVIRONNEMENT COMM
UNAL
...................................................................
8
1.1
Une commune de la rive droite de la Garonne au caractère social affirmé
........
8
1.1.1
Une population en croissance sur un territoire contraint
...........................
8
1.1.2
Une commune fragile au plan socioéconomique
......................................
9
1.1.3
Un habitat social qui reste prédominant en dépit d’une mixité sociale
croissante
.................................................................................................
10
1.1.4
Une commune qui construit encore beaucoup de logements
..................
11
1.2
Le conseil municipal
: un règlement intérieur qui mérite d’être précisé
..........
11
1.3
Les relations avec la SEM Mont-des-Lauriers
.................................................
12
1.3.1
Une société d’aménagement engagée dans trois opérations
successives
..............................................................................................
12
1.3.2
Une société positionnée sur une compétence métropolitaine
..................
13
1.3.3
Des relations avec cette société et des objectifs insuffisamment
formalisés
................................................................................................
14
1.3.4
Le
défaut de présentation d’un rapport annuel écrit en conseil
municipal sur l’activité de la SEM
..........................................................
14
1.4
Les effets de la création de la métropole sur les compétences et les
effectifs de la commune
...................................................................................
15
1.4.1
Des transferts de compétences accompagnés d’un faible
nombre de
transferts d’emplois et d’équipements
.....................................................
15
1.4.2
Une participation tardive et très réduite aux services communs
.............
16
1.4.3
L’intégration dans l’attribution de compensation des impacts
financiers des transferts de compétences et de la mutualisation
.............
16
1.4.4
La conservation par la ville d’un parc automobile fourni
.......................
17
2
LA GESTION DES PERSONNELS
......................................................................
17
2.1
Un effectif en hausse de 12,6 %
.......................................................................
17
2.1.1
Un effectif de 556 agents en 2022
...........................................................
17
2.1.2
Des carences dans la production des documents à caractère social et
dans la mise en place du CHSCT
............................................................
19
2.1.2.1
L’absence de production du rapport social unique mis en place par la loi du
6 août 2019 de transformation de la fonction publique
..........................................
19
2.1.2.2
Le caractère tardif de l’installation du comité d’hygiène, de sécurité et des
conditions de travail et de l’élaboration du document des ri
sques
professionnels
.........................................................................................................
20
2.1.2.3
La nécessité d’expliciter les objectifs dans le rapport sur l’égalité entre les
femmes et les hommes
...........................................................................................
20
2.2
L’organisation du temps de travail
...................................................................
21
COMMUNE DE LORMONT
2
2.2.1
Une durée annuelle du travail portée à 1 606 heures le
1
er
septembre 2018
..................................................................................
21
2.2.2
Un absentéisme proche de la moyenne nationale
....................................
22
2.3
Les rémunérations
............................................................................................
23
2.3.1
Un RIFSEEP partiellement mis en place depuis 2018
............................
23
2.3.1.1
Un déploiement tardif de l’IFSE à partir de 2018
..................................................
23
2.3.1.2
Une composition originale mais régulière de l’IFSE
..............................................
23
2.3.1.3
L’obligation de mettre en place le CIA
..................................................................
24
2.3.2
Plusieurs primes qui continuent à être présentées comme des
avantages acquis
......................................................................................
25
2.4
Les emplois de direction : un cabinet à réorganiser
.........................................
26
2.4.1
Le rattachement anormal d’une trentaine d’agents au maire et à son
cabinet
.....................................................................................................
26
2.4.2
L’exercice des fonctions de directeur et de chef de cabinet par deux
emplois permanents
.................................................................................
26
2.4.3
Les conditions de recrutement et de rémunération du chef et du
directeur de cabinet
.................................................................................
28
3
LA PRESENTATION ET LA FIABILITE DES COMPTES
...............................
28
3.1
L’information budgétaire
.................................................................................
28
3.1.1
Des annexes du compte administratif encore incomplètes
......................
28
3.1.2
Un rapport d’orientations budgétaires à compléter
.................................
29
3.2
Le suivi du patrimoine
......................................................................................
30
3.2.1
Un inventaire à constituer avant le 1
er
janvier 2024
................................
30
3.2.2
La nécessité de retracer de façon concordante l’encours de la dette
au compte administratif et au compte de gestion
....................................
30
3.3
Des provisions pour risques toujours absentes en début d’année 2023
...........
31
3.4
Un contrôle des régies à instaurer et à formaliser
............................................
31
4
UNE SITUATION FINANCIERE FRAGILISEE A FIN 2022
............................
32
4.1
Une structure de dette assainie entre 2016 et 2018
..........................................
32
4.1.1
Une structure de la dette très préoccupante en 2015
...............................
32
4.1.2
Une désensibilisation des risques couteuse pour la commune malgré
l’aide du fonds de soutien
........................................................................
33
4.2
Une situation du budget principal délicate à fin 2022
......................................
35
4.2.1
Une capacité d’autofinancement dégradée en fin de période
..................
35
4.2.2
Une situation qu’il convient d’améliorer rapidement
.............................
37
5
LES DECISIONS D’URBA
NISME
......................................................................
39
5.1
Les documents programmatiques opposables
..................................................
39
5.1.1
Un SCoT et un PLUi stabilisés depuis 2016
...........................................
39
5.1.1.1
Le schéma de cohérence territoriale en vigueur depuis 2014
.................................
39
5.1.1.2
Un plan local d’urbanisme intercommunal élaboré en 2006
..................................
39
5.1.2
Les autres documents cartographiques contenant des dispositions
opposables
...............................................................................................
40
5.1.2.1
Les documents sur les risques naturels et les risques de pollution
.........................
40
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
5.1.2.2
La protection du patrimoine architectural
..............................................................
41
5.2
Les documents développés par la commune encadrant la délivrance des
autorisations d’urbanisme aux promoteurs
.......................................................
42
5.2.1
Le contenu de ces documents
..................................................................
42
5.2.1.1
Le cahier de la qualité résidentielle
........................................................................
42
5.2.1.2
Les fiches de lot
......................................................................................................
42
5.2.2
La fragilité du statut juridique de ces documents
....................................
43
5.3
Des modalités d’information des citoyens globalement satisfaisantes
............
44
5.4
Les décisions d’urbanisme
...............................................................................
44
5.4.1
Une compétence restée intégralement communale
.................................
44
5.4.2
L’organisation de l’instruction et des décisions
......................................
44
5.4.2.1
La présence de deux commissions
.........................................................................
44
5.4.2.2
Un service urbanisme composé de 15 agents
.........................................................
45
5.4.2.3
Un coût d’instruction raisonnable
..........................................................................
45
5.4.3
Le nombre de décisions prises au cours de la période
............................
46
5.4.4
Un taux de refus de 20 % pour les permis de construire
.........................
48
5.4.5
Des contentieux et des remarques du contrôle de légalité en faible
nombre
.....................................................................................................
49
5.4.5.1
Les observations du contrôle de légalité
.................................................................
49
5.4.5.2
Les contentieux
......................................................................................................
49
5.5
Les contrôles du respect des actes d’urbanisme
...............................................
50
5.5.1
Les opérations de récolement
..................................................................
50
5.5.1.1
Des opérations facultatives mais importantes
.........................................................
50
5.5.1.2
Des opérations de récolement trop rares
.................................................................
51
5.5.2
De rares procès-
verbaux d’infractions sur toute
la période
.....................
51
ANNEXES
......................................................................................................................
53
Annexe n° 1. Glossaire
–
Signification des sigles
..................................................
54
Annexe n° 2. Les étapes de mise en place des interventions du fonds de
soutien
..............................................................................................................
57
Annexe n° 3. Les principaux
enseignements de l’analyse financière depuis
2016
..................................................................................................................
58
Annexe n° 4. Les certificats d’urbanisme
..............................................................
70
Annexe n° 5. Les
sanctions des infractions aux différents types d’autorisations
d’urbanisme
......................................................................................................
72
Annexe n° 6. Les
cas règlementaires de rejet des demandes d’autorisation
d’urbanisme a priori conformes au PLU
..........................................................
74
COMMUNE DE LORMONT
4
SYNTHESE
Membre de Bordeaux-Métropole, Lormont est située sur la rive droite de la Garonne, au
pied du pont d’Aquitaine. Sa population, qui a gagné 2
000 habitants en six ans, atteint
aujourd’hui 23
500 habitants. Au plan socioéconomique, Lormont demeure l’une des communes
les plus fragiles de l’agglomération, comme le reflètent les valeurs des taux de pauvreté, de
chômage et de bénéficiaires des aides au logement, qui sont les plus élevées des 28 communes
de la métropole. Deux grandes opérations de renouvellement urbain menées entre 2006 et 2012
ont contribué à diversifier son habitat et à améliorer son attractivité. L’habitat social reste
cependant prépondérant, avec près d’un logem
ent sur deux à vocation sociale (47
%), soit l’une
des proportions les plus fortes en France.
Le présent rapport s’intéresse, à partir de 2016, aux relations avec la société d’économie
mixte (SEM) Mont-des-Lauriers et avec Bordeaux-Métropole, à la gestion des personnels, à la
situation financière
ainsi qu’à la délivrance des autorisations d’urbanisme.
Unique SEM dont la ville est l’actionnaire majoritaire, la société Mont
-des-Lauriers se
définit d’abord comme un
aménageur qui intervient exclusivement sur le territoire lormontais.
Mais le contrôle par la commune de son capital n’est juridiquement pas fondé car la compétence
d’aménagement relève exclusivement, au sein d’une métropole, de l’échelon métropolitain. En
outre, le conseil municipal
n’est
informé de l’activité de la SEM
dans les formes prévues à
l’article L.
1524-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) que depuis le
31 mars 2023. Ancienne, cette carence avait déjà été mentionnée dans le précédent rapport
d’observations définitives du 3
décembre 2015.
L’impact
de la création de la métropole de Bordeaux-Métropole a été limité aux transferts
de compétences imposés par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l
’
action publique
territoriale et d
’
affirmation des métropoles, la commune ayant décidé de ne
s’associer que très
peu aux services communs mis alors en place. Au total, 23,5 emplois en équivalent temps plein
ont été transférés à Bordeaux-Métropole, dont un seul dans le cadre de la mutualisation.
Au 31 décembre 2022, la commune employait 556 agents soit
62 de plus qu’au
31 décembre
2016. Comme le montre l’analyse financière, l’étoffement des effectifs pèse
lourdement sur la situation financière.
En dépit de la présence d’une collaboratrice de cabi
net,
les fonctions de directeur et de chef de cabinet sont confiées à deux agents publics, placés sur un
contrat à durée indéterminée. Or, au regard de leur nature politique, elles ne peuvent être exercées
que par des collaborateurs de cabinet au sens du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987, dont
le nombre est règlementairement limité à deux. Autre irrégularité, cinq services administratifs
dotés environ d’une trentaine d’agents sont rattachés au cabinet du maire,
et non au directeur
général des services. Ce
s choix d’organisation
exposent la commune à des risques de poursuite
devant le juge pénal. Le 22 juin 2018, une délibération a porté le temps de travail théorique à
1 607 heures, mettant fin au déficit de 81 heures relevé lors du contrôle précédent. Mais elle
contient encore des imprécisions qui méritent d’être levées. Engagé tardivement en 2018, le
déploiement du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et
de l’engagement professionnel (RIFSEEP) demeure incomplet, l
e complément indemnitaire
annuel (CIA) pour rémunérer l’engagement professionnel et la manière de servir de chaque agent
n’ayant pas été instauré.
Le
maire s’est engagé à
corriger cette anomalie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
Le rapport d’observations définitives précédent avait soulig
né le caractère inquiétant de
la situation financière en 2014 du fait de la présence de trois emprunts toxiques dans l’encours
de la dette. La structure des emprunts en cause a été assainie entre 2016 et 2018 grâce à
l’intervention du fonds de soutien créé
par la loi de finances pour 2014. Primordiale pour
Lormont, leur transformation en prêts à taux fixe a nécessité un effort supplémentaire de sa part
de près de 9
M€, obérant d’autant sa capacité de financement sur la période.
En 2022, comme lors des exercices 2016 à 2018, les comptes se sont soldés par un déficit
d’autofinancement net (
- 0,45
M€). Cette fois, le déséquilibre n’est pas
consécutif à des
opérations exceptionnelles de refinancement de la dette, mais à un trop grand différentiel
d’évolution en
tre des recettes structurellement contraintes par des bases fiscales faibles en valeur,
et des dépenses de gestion élevées. Rapportées à la population, ces dernières
se classent d’ailleurs
au deuxième rang, par ordre d’importance, parmi les 28 communes de
Bordeaux-Métropole.
Elles sont composées, pour près de 60 %, de charges de personnel dont la hausse explique 68 %
des nouvelles dépenses de gestion de la période. Manifeste depuis 2021, la chute de la capacité
d’autofinancement soulève à nouveau la questio
n de la soutenabilité de la dette dans un contexte
de reprise des investissements et de levée de nouveaux emprunts : le ratio de désendettement
présente, en effet, une valeur de 18,8 ans en 2022, nettement supérieure au plafond de référence
de 12 années ad
mis pour les communes. L’aide de l’État a été sollicitée pour neutraliser les effets
de l’inflation en 2022, dans le cadre du dispositif créé par la loi de finances rectificative pour
2022 du 16 août 2022. Mais tant cette mesure que la majoration de 3,5 % des taux des deux taxes
foncières ne suffiront pas à rétablir durablement la situation. Une limitation des dépenses de
gestion, en gelant notamment l’effectif communal, est indispensable, tout comme un
ralentissement du recours à l’emprunt.
Dans son courrier de réponse, le maire n
’a pas
souscrit à cette dernière recommandation
afin de ne pas compromettre le niveau et la qualité du service rendu à une population en
augmentation et de ne pas renoncer à la construction d’équipements qu’il estime structurants
comme la nouvelle piscine. Il compte sur un redressement durable de la situation financière à
partir de 2026, après la livraison de plusieurs centaines de logements. Les risques financiers que
recèle cette stratégie
ne peuvent qu’être soulignés
, dans un contexte économique incertain
marqué par la persistance de tensions inflationnistes et par la poursuite de la hausse des taux
d’intérêt.
Il est impératif que la commune prenne la mesure de la dégradation de sa situation
financière due partiellement au volume comparativement élevé des dépenses de gestion et à leur
hausse tendancielle amorcée avant le redémarrage de l’inflation en 2021.
1
100 logements ont été livrés en 2020 et en 2021. L’objectif retenu au plan local
d’urbanisme
intercommunal (PLUi) de construire 1 200 logements entre 2016 et 2021 a donc été
dépassé. Plus de 3
000 devraient l’être entre 2022 et 2026. Lormont n’a pas adhéré au service
commun métropolitain d’instruction des autorisations d’urbanisme, justifiant son choix par la
présence sur son territoire de beaucoup de logements collectifs à caractère social : elle veut
continuer à être associée à l’élaboration des projets des bailleurs sociaux et conserver un pouvoir
de négociation. À cette fin, elle a directement développé deux outils de programmation
spécifiques pour les logements collectifs : le cahier de la qualité résidentielle et les fiches de lot.
Qualifiés d’outils «
d’urbanisme négocié
», ces documents viennent en complément du PLUi et
des autres documents règlementaires applicabl
es. Ils ont pour finalité d’éviter une densification
trop forte, y compris quand les droits ouverts au PLUi le permettent. Même si leur utilisation
n’est à l’origine d’aucun conflit déclaré avec un promoteur, leur statut juridique est
problématique : contr
airement à ce que leur usage pourrait laisser entendre, ils n’ont aucune
valeur règlementaire. Il a été recommandé à la ville de clarifier leur contenu, en renvoyant dans
COMMUNE DE LORMONT
6
l’une des composantes du PLU
i les dispositions contraignantes. Quant au contrôle du respect des
autorisations et des règles d’urbanisme, le maire a précisé
que la faiblesse des nombres de procès-
verbaux d’infractions ou de refus de certificats de conformité ne reflétait pas l’intensité des
opérations de vérification, des procédures de contrôle moins formalisées ayant permis de
régulariser une soixantaine de cas problématiques entre 2015 et 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
(non mise en œuvre)
:
se rapprocher de Bordeaux-Métropole en vue de
lui céder, en tout ou partie, la participation au capital de la SEM Mont-des-Lauriers.
Recommandation n° 2 (en cours de
mise en œuvre)
:
formaliser dans une convention les
objectifs fixés à la SEM Mont-des-Lauriers par la ville et organiser, en conseil municipal, le
débat annuel sur sa situation prévu par l’article L.
1524-5 du CGCT.
Recommandation n° 3
(non mise en œuvre)
:
établir, à l’a
ttention du conseil municipal, un
bilan annuel de l’utilisation des véhicules de façon à vérifier l’adéquation du parc aux besoins,
et mutualiser les véhicules les moins utilisés avec Bordeaux-
Métropole ou d’autres communes
.
Recommandation n° 4 (en cours de
mise en œuvre)
:
fixer, dans une délibération, les modalités
d’attribution du CIA
.
Recommandation n° 5
(non mise en œuvre)
:
mettre fin au versement des primes prévues dans
la délibération du 27
octobre 2020, dont la prime de départ à la retraite et l’ai
de aux vacances, et
abroger cette délibération, sur le fondement de l’article L.
243- 2 du code des relations entre le
public et l’administration
.
Recommandation n° 6 (refus de
mise en œuvre)
:
placer l’ensemble des services rattachés au
maire et à son cab
inet sous l’autorité du DGS, à l’exception de la collaboratrice de cabinet
.
Recommandation n° 7
(non mise en œuvre)
:
placer les agents qualifiés aujourd’hui de chef et
de directeur de cabinet sur des emplois de cabinet ou redéfinir le portefeuille de leurs missions
en ne leur confiant, sous l’autorité du DGS, que des fonctions de nature administrative
.
Recommandation n° 8
(mise en œuvre)
:
annexer au compte administratif transmis au
comptable et au préfet, les comptes certifiés des associations ayant reçu des subventions
supérieures à 75 000
€
.
Recommandation n° 9 (en cours de
mise en œuvre)
:
fiabiliser le suivi du patrimoine en 2023
en constituant un inventaire et en mettant ensuite à jour l’état de l’actif
.
Recommandation n° 10 (en cours de mise en
œuvre)
:
procéder au provisionnement des
sommes au paiement desquelles la commune est exposée dans le cadre de contentieux
(recommandation réitérée).
Recommandation n° 11 (en cours de
mise en œuvre)
:
établir un plan communal de contrôle
des régies sur pièces et sur place et formaliser le contenu des vérifications.
Recommandation n° 12 (refus de
mise en œuvre)
:
ramener le ratio de désendettement à moins
de 12 ans par une limitation des dépenses de gestion, le cas échéant en gelant l’effectif, et par un
ral
entissement du recours à l’emprunt
.
Recommandation n° 13
(non mise en œuvre)
: clarifier, en liaison avec la métropole, le statut
du cahier de la qualité résidentielle et des fiches de lot, en intégrant les dispositions
contraignantes qu’ils contiennent da
ns une pièce du PLUi, et en réservant leur emploi à des fins
pédagogiques.
Recommandation n° 14
(en cours de
mise en œuvre)
: organiser davantage d’opérations de
récolement et tracer les résultats.
COMMUNE DE LORMONT
8
INTRODUCTION ET ELEMENTS DE PROCEDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Lormont (23 500 habitants
environ), membre de Bordeaux-
Métropole, court de l’exercice 2016 à la période la plus récente.
Il a porté sur les thèmes suivants
: (i) l’environnement communal dont le fonctionnement du
conse
il municipal, les relations avec la société d’économie mixte Mont
-des-Lauriers et
l’impact
de la métropolisation sur les compétences et les effectifs de la ville ; (ii) en matière de ressources
humaines, l’évolution
des effectifs depuis 2016, du temps de travail et des rémunérations ; (iii)
la fiabilité des comptes et la situation financière, dont les conséquences des réaménagements de
plusieurs prêts structurés en début de période ; et enfin, (iv) la délivrance des autorisations
d’urbanisme dans le cadre
de travaux communs menés avec la Cour des comptes, consacrés aux
services rendus aux demandeurs de permis de construire.
Daté du 3 décembre 2015,
le précédent rapport d’observations définitives
couvrait la
gestion des années 2007 à 2014. Il soulignait le caractère préoccupant de la situation financière
tenant aux limites du potentiel fiscal, à l’importance des dépenses de personnel et aux risques
attachés à la présence de plusieurs emprunts toxiques. Il appelait la commune à poursuivre ses
efforts de maîtrise des charges, notamment des dépenses de personnel, et formulait cinq
recommandations dont le provisionnement des emprunts structurés.
Un entretien de début de contrôle a été organisé le 16 novembre 2022, avec
Monsieur Jean Touzeau, maire en exercice su
r l’ensemble de la période, après l’envoi d’une
lettre l’informant de l’ouverture du contrôle, notifiée le 10
novembre
2022. Prévu par l’article
L. 243-
1 du code des juridictions financières, l’entretien préalable à la formulation
d’observations provisoire
s
s’est déroulé le 28
mars 2023.
La chambre régionale des comptes a arrêté l
e rapport d’observations
provisoires, le
25 avril 2023. Le 20 juillet
2023, elle a arrêté le rapport d’observations définitives suivant, après
avoir examiné les réponses du maire.
1
L’ENVIRONNEMENT COMM
UNAL
1.1
Une commune de la rive droite de la Garonne au caractère social affirmé
1.1.1
Une population en croissance sur un territoire contraint
Située sur la rive droite de la Garonne, à l’entrée du Pont d’Aquitaine, Lormont (7,4
km²)
est la douzième commune de Bordeaux-
Métropole en nombre d’habitants, avec environ
23 500 habitants à fin 2021. Les territoires artificialisés, qui se sont élargis de 3 % entre 2009 et
2020, occupent les quatre-cinquièmes de son sol.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
Graphique n° 1 :
l
’occupation des sols communa
ux
Traversé par plusieurs grands axes de transports (ligne ferroviaire à grande vitesse en
bordure de Garonne, l’autoroute A630
-A10 Bordeaux-Paris et la route nationale 230), le petit
territoire communal additionne trois parties : un corridor longeant la Garonne, un coteau abrupt
où sont logés les quartiers les plus anciens, et un plateau occupé par les habitations les plus
récentes. À partir des années 60, la construction de lotissements et de logements sociaux a
profondément transformé l’aspect de cette cité ancienne à vocation portuaire, avec le
quadruplement de sa population entre 1962 et 1982. Depuis 2016, la population lormontaise a
gagné plus de 2 000
habitants pour atteindre aujourd’hui 2
3 500 habitants environ
1
grâce,
essentiellement, à la reconversion d’une ancienne friche industrielle
: le quartier de la Ramade
(3 200 habitants et 1 308 logements
2
).
1.1.2
Une commune fragile au plan socioéconomique
Lormont
est, au plan socioéconomique, l’un
des membres les plus fragiles de
l’intercommunalité, comme en témoigne la valeur de plusieurs indicateurs
:
-
la médiane de revenu disponible par unité de consommation
3
est la plus faible des 28
communes-membres. Elle est inférieure de 25 % à la valeur du même indicateur calculé à
l’échelle de l’EPCI
;
-
les taux de bénéficiaires des aides au logement, de pauvreté et de chômage sont, au contraire,
les plus élevés. Tandis que les taux de pauvreté et de bénéficiaires des aides au logement
sont deux fois supérieurs aux taux métropolitains, le taux de chômage excède 1,6 fois la
même référence.
1
Population légale : 21 295 habitants au 1
er
janvier 2016 et 23 449 habitants au 1
er
janvier 2021.
2
Source
: évaluation du projet urbain financé par l’agence nationale de renouvellement urbain.
3
Il s’agit du niveau de revenu au
-dessous duquel se situe la moitié de la population.
COMMUNE DE LORMONT
10
Tableau n° 1 :
données générales
Source : Insee
1.1.3
Un habitat social qui reste prédominant
en dépit d’une mixité sociale croissante
Avec un parc de logements composé à hauteur de 47 % de logements sociaux, Lormont
se classe parmi les 50 premières communes de France en termes de taille relative du parc social.
Les deux quartiers qui concentrent
l’essentiel de cet habitat social ont bénéficié d’une opération
de renouvellement urbain dans les années 2006-2012 : Génicart (10 000 habitants environ) et
Carriet (4 000 habitants environ). Les effets positifs de cette opération ont été soulignés par le
maire. En faisant progresser la mixité sociale et en abaissant fortement la
part de l’habitat social
dans le total (de 70 % à 47
%), elle a amélioré l’image de Lormont et son attractivité auprès de
promoteurs et de nouvelles populations, séduits par des atouts indéniables : un patrimoine
architectural avéré, la présence de nombreux équipements et de plusieurs parcs, et une facilité
d’accès à Bordeaux depuis l’ouverture du Pont Chaban
-Delmas, en 2013. Entre 2010 et 2015, le
nombre de logements a augmenté de 15 %, soit une hausse similaire à celle observée dans
l’ensemble de l’EPCI
4
.
Lormont demeure, malgré tout, une ville de logements collectifs et de locataires : les
appartements forment plus de 70 % des logements et plus de 70 % des ménages sont locataires
de leur logement. La municipalité a insisté sur sa volonté de maîtriser la dynamique immobilière
dans le but de continuer à améliorer la mixité sociale et éviter de devenir une « cité dortoir ».
Elle a développé, dans ce but, des instruments visant à conditionner la délivrance des
autorisations d’urbanisme de logements collectifs à la satisfaction d’objectifs de
qualité
architecturale et de construction
5
.
En 2022, 72 % de la population vivait en zone franche urbaine (ZFU) et 47 % dans des
quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV)
6
. Aidé en partie par le classement en ZFU,
qui permet aux entreprises qui s’implantent de bénéficier
d
’
un dispositif complet d
’
exonérations
de charges fiscales et sociales durant cinq ans
, Lormont joue aussi le rôle d’un centre
4
Sources : Insee et document A
’urba (agence d’urbanisme de
Bordeaux-Métropole).
5
Cahier de la qualité résidentielle et fiches de lot. Voir partie 5.2.
6
Source : état dotation globale de fonctionnement (DGF).
28 villes
+ de 20 000 hab
Superficie (en km²)
84 036
9 976
578
7,40
5,50
8,70
3,90
10,30
7,50
24/28
10/12
Population
Population en 2019
6 010 289
1 623 749
814 049
23 181
25 496
18 181
8 254
7 472
3 706
12/28
12/12
Nombre d'habitants au km² en 2019
72
163
1408
3150
4619
2097
2138
727
496
5/28
5/12
Variation de la pop. entre 2013 et 2019 : taux annuel moyen
0,50 %
1,30 %
1,40 %
1,80 %
1,80 %
1,60 %
2,20 %
1,10 %
2,30 %
12/28
5/12
Nombre de ménages en 2019
2 822 186
753 105
399 989
10 123
12 028
7 715
3 539
3 260
1 516
12/28
12/12
Nombre de naissance pour 1 décès en 2021
0,8
1,2
1,5
2,0
1,4
1,8
0,9
1,5
1,3
5/28
1/12
Logement
Nombre total de logements en 2019
3 554 086
886 986
437 722
10 864
13 153
8 272
3 667
3 452
1 627
12/28
12/12
dont résidences principales en %
79,40 %
84,90 %
91,40 %
93,20 %
91,40 %
93,30 %
96,50 %
94,40 %
93,10 %
19/28
6/12
dont résidences secondaires en %
12,10 %
8,80 %
3,10 %
1,60 %
1,30 %
0,40 %
0,40 %
0,70 %
1,60 %
8/28
7/12
dont logements vacants en %
8,50 %
6,30 %
5,50 %
5,20 %
7,30 %
6,30 %
3,10 %
4,90 %
5,30 %
9/28
5/12
Ménages propriétaires de leur résidence principale en 2019
62,30 %
54,60 %
42,50 %
29,40 %
32,90 %
44,40 %
61,80 %
46,20 %
66,20 %
28/28
12/28
Revenus
Part des ménages fiscaux imposés en 2019
54,30 %
60,00 %
62,40 %
45,00 %
47,00 %
51,00 %
59,00 %
53,00 %
75,00 %
28/28
12/28
Médiane du revenu disponible par unité de conso. en 2019
21 540 €
22 640 €
23 060 €
17 170 €
17 940 €
19 650 €
22 080 €
20 010 €
28 310 €
28/28
12/28
Taux de pauvreté en 2019
13,40 %
12,60 %
14,00 %
28,00 %
27,00 %
21,00 %
11,00 %
16,00 %
1/28
1/12
Taux de chômage des 15 à 64 ans en 2019
12,70 %
12,70 %
13,50 %
21,40 %
18,00 %
14,70 %
12,30 %
16,20 %
9,20 %
1/28
1/12
Floirac
Carbon-Blanc
Bassens
Bouliac
classement de Lormont dans
BM (ordre décroissant)
Nouvelle-
Aquitaine
Gironde
Bordeaux
Métropole
(BM)
Lormont
Cenon
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
économique, fort de cinq zones d’activités et de deux zones comme
rciales dont la zone
commerciale des quatre pavillons d’une superficie de 31
000 m².
1.1.4
Une commune qui construit encore beaucoup de logements
L
e programme d’orientations et d’actions (POA)
, qui tient lieu de programme local de
l’habitat à l’échelle de la métropole, retenait l’objectif de construire 1
200 logements dans la
commune entre 2016 et 2021, dont 240 logements conventionnés (40 par an), 600 logements en
accession abordable (100 par an) et le reste en production libre. Cet objectif a vraisemblablement
été dépassé : des données fournies par la commune font état de 1 100 logements environ livrés
en 2020 et en 2021, et de plus de 3 000 logements restant à livrer entre 2022 et 2026.
Tableau n° 2 :
livraisons de logements attendues
Source : ville
1.2
Le conseil municipal : un règlement intérieur
qui mérite d’être précisé
En application de l’article L.
2121-8 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), dans les communes de 1 000 habitants et plus, le conseil municipal établit un règlement
intérieur dans les six mois suivant son installation. Celui qui a été adopté le 12 juin 2020 contient
l’ensemble des mentions obligatoires prévues au CGCT, à l’exception des règles de
fonctionnement de la mis
sion d’information et d’évaluation prévue à l’a
rticle L. 2121-22-1 du
même code.
Sans aller jusqu’à imposer des règles contraires à la loi en matière notamment de droit
d’expression ou d’accès à l’information, certains de ses articles peuvent entrainer de
s confusions,
par manque de précision ou par défaut de rappel des dispositions légales qui régissent l’ensemble
du thème abordé. Ainsi, la partie consacrée aux réunions du conseil municipal (article 12-A)
indique seulement que le conseil municipal se réuni
t à l’initiative du maire, sans signaler que le
maire est tenu de le convoquer dans un délai maximal de trente jours, quand la demande motivée
lui en est faite par le préfet ou par le tiers au moins des membres du conseil municipal (alinéa 2
de l’article L
. 2121-9 du CGCT). Autre exemple, la partie C du même article se contente, à
propos des votes, d’évoquer la possibilité de procéder à
un scrutin public ou secret, sans rappeler
que les conditions requises pour chacun de ces votes sont exposées à l’article
L. 2121-21. Il serait
pareillement utile de citer les articles relatifs au quorum requis pour délibérer valablement, aux
conditions pour assurer les fonctions de secrétaire de séance ou encore aux modalités de
rédaction, de contenu et de publication des procès-verbaux (articles L. 2121-7 et L. 2121-15 du
CGCT).
T1
T2
T3
T4
T5
T6 et plus
2020
283
1
142
108
32
0
2021
812
223
273
210
81
21
0
2022
27
2023
699
88
297
229
76
8
0
2024
794
303
182
178
110
17
1
2025
1204
432
391
252
60
15
0
2026
374
230
30
44
28
6
0
Total
dont :
NC
COMMUNE DE LORMONT
12
Il est demandé à la commune de préciser le règlement intérieur sur l’ensemble de ces
points ainsi que
d’établir
, dès 2023,
l’état
annuel
des indemnités prévu à l’article
L. 2123-24-1-1 du CGCT. Créé par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à
l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, ce document présente
«
l’ensemble des indemnités de toute nature, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant
au conseil municipal, au titre de tout mandat et de toutes fonctions exercées en leur sein et au
sein de tout syndicat au sens des livres VII et VIII de la cinquième partie ou de toute société
mentionnée au livre V de la
première partie ou filiale d’une de ce
s sociétés ».
Il doit, ensuite,
être communiqué aux conseillers municipaux avant l
’
examen du budget
.
1.3
Les relations avec la SEM Mont-des-Lauriers
1.3.1
Une société d’aménagement
engagée dans trois opérations successives
La société anonyme d’économie mixte locale
(SEM) Mont-des-Lauriers est le principal
satellite de la commune qui détient 52,8 % de son capital
, la société Domofrance (filiale d’Action
Logement) étant le second actionnaire d’importance (46,7
%). Cette SEM, qui a passé un contrat
d’assistance à maîtrise d’ouvrage
avec
un groupement, n’
emploie aucun salarié. Pourtant
domiciliée à la même adresse qu’elle, la mairie de Lormont
a déclaré ne mettre aucun local ou
moyen humain à sa disposition. Il a été précisé que seuls les conseils d’administration de la
société se tiennent en mairie, dans la salle du conseil municipal, prêtée à titre gracieux et sans
convention.
Selon ses statuts, cette société, créée en 2005, a «
pour objet de réaliser pour son compte
ou pour le compte d’autrui
:
-
toutes actions d’aménage
ment, de construction, de réhabilitation, de rénovation ainsi que,
d’une manière générale, toute opération d’intérêt local visant à développer la vie
économique, sociale, culturelle, touristique et de loisirs ;
-
l’exploitation, la gestion, l’entretien et la
mise en valeur par tout moyen des ouvrages et
équipements réalisés par elle ou par autrui ;
-
la cession de ses actifs afin de permettre la réalisation d’opérations d’aménagement, de
construction, de réhabilitation et de rénovation
».
Dans le cadre de la dernière grande opération de renouvellement urbain, la SEM a
aménagé, depuis 2007, des terrains que la ville lui a transférés dans deux quartiers afin
d’accueillir des projets à caractère économique visant à dynamiser
et diversifier les activités.
Historique
ment, trois opérations d’aménagement lui ont été confiées
:
-
une première opération dans le quartier de Carriet où les aménagements apportés à un terrain
que Lormont a vendu à la SEM en 2010, ont notamment
abouti à l’installation de trois
structures : un centre de formation d
’a
pprentis en pharmacie
, locataire d’un immeuble qui
lui appartient
; un hôtel à vocation sociale géré par Domofrance et l’immeuble dit du Signal
qui abrite les services de Pôle Emploi. Cette opération est terminée ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
-
l’opération du quartier des Cascades. Elle concerne l’ancien lieu d’implantation de la
cimenterie Poliet et Chausson situé près de la Garonne, dont une partie avait été rachetée
par la ville et l’autre partie par l’e
ntreprise sociale pour l
’h
abitat Clairsienne. Au départ du
projet, la SEM avait l’ambition de faire construire sur la partie acquise par la ville et qui
lui
avait été cédée en 2009, un équipement aqualudique. Dans cette optique, elle avait constitué,
en 2009, une société civile immobilière (SCI) dont elle était l
’actionnaire principal (47,1
%
du capital) aux cotés de plusieurs acteurs privés. Dissoute en 2015 sans que le projet
aboutisse, la SCI devait devenir propriétaire du centre aqualudique et porter les études. Le
terrain cédé à la SEM ainsi que celui appartenant à Clairsienne ont finalement été revendus
à un opérateur privé
en 2017 et 2018. Le produit retiré de cette vente s’est élevé, pour la
SEM, à 2,7
M€ dans le cadre d’une transaction de gré à gré
;
-
une nouvelle opération dans le quartier de Carriet (ilot Carriet) qui reste à engager, sur un
terrain qui appartient à Domofrance. La SEM pourrait acheter ce terrain afin de développer
un parc d’activités de 12
000 m² de bureaux et de services.
1.3.2
Une société positionnée sur une compétence métropolitaine
En
dépit d’un large objet, la société Mont
-des-
Lauriers constitue d’abord une société
d’aménagement qui intervient exclusivement sur le territoire communal. Or, aux termes des
articles L. 5215-20-1 et L. 5217-
2 du CGCT, la compétence de création et d’aménagem
ent, de
gestion des zones d
’
activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, relève
exclusivement de l’échelon intercommunal
: la communauté urbaine puis la métropole.
De plus, depuis une modification apportée par la loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 tendant
à sécuriser l
’
actionnariat des entreprises publiques locales
, l’article L.
1522-1 du même code
exige que la réalisation de l’objet des SEM, dans laquelle des collectivités ou des groupements
prennent des participations, concoure «
à l
’
exercice d
’
au moins une compétence de chacune des
collectivités territoriales et de chacun des groupements de collectivités territoriales qui en sont
actionnaires
». Au regard de la rédaction de l’article L.
1522-
1, il n’est pas certain, sous réserve
de
l’appréciation du juge administratif, que cette condition s’impose aux sociétés déjà créées.
En tout état de cause, la commune ne paraît pas fondée, au minimum, à être le seul
actionnaire public de la SEM Mont-des-Lauriers, ni son premier actionnaire public.
Recommandation n° 1.
: se rapprocher de Bordeaux-Métropole en vue de lui céder, en
tout ou partie, la participation au capital de la SEM Mont-des-Lauriers.
En réponse à la recommandation, le maire a indiqué qu’il va proposer formellement à
Bordeaux-
Métropole d’entrer au capital de la SEM, selon des modalités qu’il appartiendra à
l’EPCI de définir. Il est pris note de cet engagement. Cette modification ne revêtira un intérêt
que si la ville, qui n’est pas compétente en matière d’aménagement, abandonne à Bordeaux
-
Métropole son rôle de premier actionnaire public.
COMMUNE DE LORMONT
14
1.3.3
Des relations avec cette société et des objectifs insuffisamment formalisés
Aucune concession d’aménagement, au sens de l’article L.
300-
5 du code de l’urbanisme,
n’a été passée entre la ville et la SEM, sans dout
e en raison de la cession préalable, à la SEM,
des terrains communaux à aménager : pour la première opération (Carriet)
au moyen d’une vente
(799 150
€) en 2011, et
pour la seconde (Cascades), par un apport en nature venant abonder la
part de la ville au capital de la SEM (750 000
€) en 2010. Dès lors, la ville aurait été fondée à
préciser ses attendus dans une délibération ou dans un document de nature contractuelle
–
l’acte
de cession pour le premier terrain ou le traité d’apport pour le second –
, ce qui
n’a pas été fait.
Les autorisations d’urbanisme délivrées à la SEM constituent les seuls documents qui expriment
les objectifs municipaux, en liaison avec les autres actionnaires de la SEM, laquelle n’a pas non
plus contractualisé avec Bordeaux-Métropole.
S’agissant de la vente du terrain Carriet, l’acte de cession
prévoyait un paiement en deux
temps : 198 300
€ à la date de signature de l’acte et 600
850
€ «
au fur et à mesure de la revente
des biens acquis aux présentes, et au plus tard le 31 décembre 2014
», sans application d’intérêt.
Dans les faits, le paiement de la seconde partie du prix, dite paiement à terme, n’a eu lieu qu’en
2022 sans validation de ce report dans une délibération ou dans un arrêté, ni enregistrement d’une
provision dans les comptes de la ville. Les services ont précisé que la SEM ne pouvait honorer
cette dépense qu’après avoir encaissé, au préalable,
les recettes issues de la vente des terrains
aménagés, et que ce retard aurait été accepté par la municipalité.
1.3.4
Le défaut de présentat
ion d’un rapport annuel écrit en conseil municipal sur
l’activité de la SEM
Dans son
rapport d’observations définitives
précédent, la chambre régionale des comptes
avait constaté que le conseil municipal
ne s’était jamais
prononcé sur un rapport écrit, soumis au
moins une fois par an, par ses représentants au conseil d
’
administration de la SEM, portant
notamment sur
d’éventuelles
modifications
statutaires, comme l’imposait l’article L.
1524-5 du
CGCT. La commune a continué à ignorer cette obligation
jusqu’
à fin 2022.
Depuis l’entrée en
vigueur de la loi 3DS du 21 février 2022
7
, l
’article L.
1524-5 impose
d’enrichir ce rapport écrit
d’informations générales
et financières
,
dont la liste est fixée à l’
article D. 1524-7 entré en
vigueur au 1
er
janvier 2023,
et de précéder le vote d’un débat.
Le
rapport d’observations définitives
du 3 décembre 2015 relevait par ailleurs que le
compte administratif ne contenait pas la liste, en annexe, des organismes dans lesquels la
commune détenait un engagement financier (article L. 2313-1 du CGCT), tel que la SEM. Cette
carence a perduré jusqu’en 2021, les renseignements requis ayant été portés en 2022, pour la
première fois, à l’annexe C2 du compte administratif.
Recommandation n° 2.
: formaliser dans une convention les objectifs fixés à la SEM
Mont-des-Lauriers par la ville et organiser, en conseil municipal, le débat annuel sur sa
situation prévu par l’article L.
1524-5 du CGCT.
7
Loi n° 2022-217 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification
de l’action publique locale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
En réponse aux observations provisoires, le maire a annoncé que pour la première fois, le
31 mars 2023, le conse
il municipal a débattu et voté le rapport d’information sur l’activité de la
SEM prévu à l’article L.
1524-
5. En l’espèce, l’exemplaire présenté aux élus exposait une
synthèse détaillée de l’activité de la SEM depuis sa création. Il en est pris acte. Il co
nviendra de
compléter les prochains rapports de l’ensemble des informations prévues à l’article D.
1524-7. Il
a aussi assuré que «
la SEM va formaliser les relations qu’elle entretient avec la ville dans une
convention d’objectifs ou, plus vraisemblablement, dans un pacte d’actionnariat
».
Dans sa réponse
, le maire a relativisé les effets de l’absence de production du rapport
d’information devant le conseil municipal jusqu’en 2023, en précisant qu’il a toujours répondu
aux questions posées par des élus sur la situation de la SEM. Selon lui, cette solution
«
satisfaisait, sur le fond, l’obligation d’information du conseil municipal
». Ce point de vue
n’est pas partagé
:
en termes d’information
s publiques
et d’échanges, l’engagement qu’il a
pris
de répondre aux questions éventuelles des élus n
’offre pas une garantie équivalente à
la
production systématique d’un rapport écrit annuel
devant le conseil municipal,
suivie d’un vote
.
L’évocation de la crise sanitaire pour justifier le retard pris n’est pas non plus
une explication
recevable, l
a chambre régionale des comptes ayant, dès 2015, appelé l’attention de la commune
sur le caractère obligatoire d
u rapport d’information et de sa soumission au conseil municipal.
1.4
Les effets de la création de la métropole sur les compétences et les effectifs
de la commune
1.4.1
Des transferts de compétences accompagnés d’un faible nombre de transferts
d’emplois et d’équipements
Étalés entre 2015 et 2018 et identiques à ceux des autres communes membres de
Bordeaux-Métropole, les transferts de compétences obligatoires
n’appellent pas de remarque. À
l’occasion de la transformation de la communauté urbaine en métropole, l’EPCI s’est emparé de
compétences depuis longtemps intercommunales en principe, mais qui étaient restées à tort
communales. Dans le cas de Lormont, seule la compétence propreté, mobilier urbain, et espaces
verts sur voirie était concernée. La chambre régionale des comptes avait critiqué cette anomalie
à plusieurs reprises, notamment dans le
rapport d’observations définitives
du 22 mars 2011
consacré à la ville de Bordeaux. Contrairement à d’autres communes qui ont préféré continuer à
assurer l’exercice de cette compétence, au moyen d’une convention de délégation de gestion de
service assortie d’une aide financière de la métropole, Lormont a choisi d’opter pour un transfert
définitif.
Les rapports de présentation des comptes administratifs décrivent la présence de dépenses
relatives à des travaux
d’aménagement
, des dépenses sur espaces verts et de voirie.
La commune assure que ces travaux ne relèvent pas de la compétence voirie
intercommunale, et ne portent que sur des espaces verts et équipements situés
à l’intérieur
de
zones lui appartenant (parcs, stades etc.). Pour étayer son propos, elle a fourni un plan délimitant
les différentes domanialités.
COMMUNE DE LORMONT
16
En tout, 22,5 emplois, mesurés en équivalent temps plein (ETP), ont été transférés à
Bordeaux-Métropole, dans le cadre des transferts de compétences, dont 20 pour la régularisation
de la compétence propreté sur voirie. Ils représentaient 4 % des agents présents en 2016. Dans le
même temps, deux transferts
d’équipement d’intérêt métropolitain ont été organisés
: la halte
nautique et la maison des sports des Iris.
1.4.2
Une participation tardive et très réduite aux services communs
Bordeaux-Métropole a progressivement constitué des services communs avec plusieurs
de ses membres, au cours de
quatre cycles annuels d’adhésion, sur la base du volontariat et selon
un principe de flexibilité, avec un niveau de service modulable.
Après l’adoption du
schéma de mutualisation le 29 janvier 2015, le conseil municipal
n’a
validé le périmètre de mutualisation que le 17 novembre 2017
, pour une mise en œuvre au
1
er
janvier 2018 (cycle 3), réduit à un domaine unique : les ressources humaines dédiées à la
gestion de la prévention des risques professionnels et de la sécurité au travail. Lormont n’a
transféré qu’un seul agent à la métropole dans ce cadre.
Le fonctionnem
ent des services communs est régi par deux contrats passés entre l’EPCI
et chaque commune : une convention-cadre, applicable sans délimitation de durée mais
amendable par voie d’avenant, et un contrat d’engagement, conclu pour la durée du mandat
municipal
et renouvelable tacitement dans les six mois suivant l’élection municipale
. Selon
l’article 5 du contrat d’engagement, la métropole doit réaliser une évaluation annuelle pour
vérifier les engagements pris par les cocontractants et la diffuser à chaque commune avant le
31
mars, sous la forme d’un rapport ayant vocation à être présenté en conseil municipal.
Depuis
2019, les comptes rendus des conseils municipaux ne retracent aucune communication
d’un tel
document en conseil municipal.
1.4.3
L’intégration dans l’att
ribution de compensation des impacts financiers des
transferts de compétences et de la mutualisation
Les compensations financières des transferts de compétences ont logiquement été
déduites de l’attribution de compensation, dans les conditions examinées pa
r la chambre
régionale des comptes dans le
rapport d’observations définitives
du 25 septembre 2020 consacré
à Bordeaux-Métropole. Les compensations financières de la mutualisation sont également
incluses dans les attributions de compensation, la métropole et ses membres ayant préféré cette
solution, autorisée par
l’article L.
5211-4-2 du CGCT, à une facturation annuelle directe .
Par délibération du 27 janvier 2017, le conseil de métropole a décidé de mettre en place
l’attribution de compensation d’investissement, créé
e
par l’article 81 de la loi de finances
rectificative pour 2016 du 29 décembre
2016, pour tenir compte des dépenses d’investissement
identifiées dans les transferts de charge et de leur coût de renouvellement.
Cette disposition a eu
pour effet de transférer en investissement une partie de l’attribution
de compensation jusque-là versée en totalité en section de fonctionnement, principe validé par la
commune le 2 février 2017.
Son montant s’élève aujourd’hui à environ 200
000
€ et n’ap
pelle
pas de remarque, en l’absence de transfert d’emprunt
s
et d’équipements significatifs
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
1.4.4
L
a conservation par la ville d’un
parc automobile fourni
Faute de mutualisation, le parc automobile est resté communal. Particulièrement fourni
pour une commune de 7,4 km², il est composé de 79 véhicules, tous déclarés comme véhicules
de service : 36 véhicules légers, 14 utilitaires fourgonnettes, deux pick-up bennes, 10 utilitaires,
trois poids lourds, six mini-bus et huit véhicules professionnels. La ville possède
aussi d’autres
matériels roulants dont huit remorques immatriculées et 11 deux roues. Selon l’état produit, l’âge
moyen des 36 véhicules légers et 14 fourgonnettes serait de l’ordre de 10 ans.
Le maire a justifié
la taille du parc par l’importance du patri
moine et des espaces gérés par la commune ; il a assuré
que la grande majorité des véhicules est affectée à des interventions techniques.
Sur un plan administratif, les véhicules sont affectés à des pools de service ou bien à des
agents du fait de leurs missions. Aucun règlement ou délibération
n’explicite leurs
conditions
d’utilisation
. Seules des notes de service sont périodiquement envoyées aux agents pour leur
rappeler sommairement leurs obligations élémentaires dans la
tenue et l’entretien des véhicules
.
Autres anomalies, les carnets de bord ne sont pas tenus à jour et aucune délibération sur les
conditions de mise à disposition des véhicules
n’a jamais été votée
, en méconnaissance de
l’article L.
2123-18-1-1 du CGCT. Cette dernière obligation
s’étend aux
véhicules de service,
dès lors qu’ils sont affectés nominativement à des agents, et ce même en l’absence d’octroi d’un
droit à un remisage permanent à domicile. Il est demandé à la commune de faire voter cette
délibération chaque année, et de regrouper, dans un règlement intérieur, l
es règles d’utilisation
des véhicules, dans un souci de clarté.
Recommandation n° 3.
: é
tablir, à l’attention du conseil municipal, un bilan annuel de
l’utilisation des véhicules de façon à vérifier l’adéquation
du parc aux besoins, et
mutualiser les véhicules les moins utilisés avec Bordeaux-Métropole
ou d’autres
communes.
Dans sa réponse, le maire a annoncé
mettre à l’étude
la mutualisation du parc matériel
roulant avec Bordeaux-Métropole à compter de 2024. Il a indiqué que la décision sera prise
durant l’été 2023
au regard des économies que cette mesure pourrait entraîner, notamment dans
la perspective d’une électrification progressive du parc.
2
LA GESTION DES PERSONNELS
2.1
Un effectif en hausse de 12,6 %
2.1.1
Un effectif de 556 agents en 2022
L’évolution des effectifs peut être mesurée à l’aide des fichiers de paye, de deux façons
:
à partir du recensement des agents payés au 31 décembre de chaque exercice, ou bien en
comptabilisant les mois rémunérés chaque année et en divisant le total par douze. Les deux
COMMUNE DE LORMONT
18
méthodes aboutissent au même constat
: les créations d’emplois depuis 2016 excèdent largement
le nombre d’emplois transférés à Bordeaux
-Métropole, à savoir 23,5 en tout
8
.
Il paraît préférable d’utiliser l
a seconde méthode car la commune recourt beaucoup, et de
façon croissante, aux agents non titulaires, parfois sur des durées brèves.
Tableau n° 3 :
les effectifs communaux
Source : fichiers dématérialisés de la paye
En 2022, la commune a employé 62 agents de plus qu’
en 2016 (+ 12,6 % entre les deux
dates) dont 24 agents titulaires et 38 non titulaires. Pour autant, au 31 décembre 2020, le nombre
total d’emplois
(559 agents) restait inférieur à la moyenne calculée
pour l’ensemble des
communes de la strate de 20 000 à 49 999 habitants (soit 605 agents
9
), sans doute du fait de
l’appartenance de Lormont
à une intercommunalité fortement intégrée. Le montant des dépenses
de personnel par habitant dépasse la moyenne de la strate depuis 2020. Il se classe parmi les plus
élevés au sein des 28 communes de Bordeaux-Métropole
10
. Le recours aux agents non titulaires
s’est intensifié depuis 2019 avec la présence de 45 agents de plus en 2022 qu’en 2019.
En 2022, les agents titulaires représentaient 56
% de l’effectif total, une proportion qui ne
cesse de reculer depuis 2019 (62 %)
11
. Selon les rapports de présentation des comptes
administratifs, les recrutements ont surtout concerné les secteurs
de l’enfance,
de la jeunesse
(animateurs, agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), gardiens, etc.), de
la tranquillité publique (policiers municipaux), des sports, de la culture et le cabinet du maire. Ils
ont pris parfois la forme d’intégration d’emplois aidés
. Les mêmes documents signalent le
recours à du personnel temporaire pour pallier des absences prolongées, ou venir en renfort des
agents présents, notamment pendant la pandémie,
pour l’application des protocoles sanitaires.
Le maire a conforté ces différents constats dans son courrier, en précisant que de
nombreux recrutements ont été opérés dans les domaines de la petite enfance et des écoles sous
l’effet d’une forte hausse de la fréquentation des services périscolaires, du maintien de la semaine
de quatre jours et demi dans les écoles, et de la création de 57 nouvelles classes en trois années,
notamment à la suite du dédoublement des classes de CP et CE1. Il a insisté sur les attentes de la
population en matière de sécurité publique qui ont conduit au doublement du nombre de policiers
municipaux et, de façon plus générale,
sur l’ampleur des besoins d’une commune dont 47
% de
8
22,5 pour les transferts de compétences et 1 pour la mutualisation (voir § 1.4 ).
9
Les collectivités locales en chiffres 2022 (https://www.collectivites-locales.gouv.fr) - page 101.
10
Voir Annexe n° 3 (C-1).
11
Calculé à partir des fichiers de paye, ce taux est proche de celui indiqué dans la synthèse du bilan social 2019 (63 %).
Statut
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
en %
en valeur
en % / an
Non titulaires + autres
statuts (hors élus)
215
211
206
211
225
250
239
11,2%
+24
1,8%
Titulaires + stagiaires
286
287
313
330
334
317
313
9,4%
+27
1,5%
Total général
501
498
519
541
559
567
552
10,2%
+51
1,6%
Statut
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
en %
en valeur
en % / an
Non titulaires + autres
statuts (hors élus)
207,5
210,3
196,3
200,0
203,8
237,1
245,3
18,2%
+38
2,8%
Titulaires + stagiaires
286,0
284,3
306,2
320,7
329,6
322,0
310,5
8,6%
+24
1,4%
Total général
493,5
494,5
502,5
520,7
533,3
559,1
555,8
12,6%
+62
2,0%
Agents payés en décembre de l'exercice
Evolution 2016-2022
Nombre de mois rémunérés en équivalent agent (divisé par 12 mois)
Evolution 2016-2022
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
la population vit dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Comme autre facteur
qui explique la hausse des dépenses de personnel, il a avancé la préférence donnée à la régie
directe comme mode de gestion des services communaux. Il a aussi
confirmé l’intensification du
recours à des agents contractuels pour remplacer temporairement des agents titulaires absents ou
encore pour répondre à des besoins saisonniers.
Enfin, il a assuré que
l’effectif communal
été stabilisé cette année. Le retour à une
situation financière plus satisfaisante impose de ne pas l’étoffer davantage
12
.
2.1.2
Des carences dans la production des documents à caractère social et dans la mise
en place du CHSCT
2.1.2.1
L’absence de production du rapport social unique mis en place par la loi du
6 août 2019 de transformation de la fonction publique
Établie en 2021, la synthèse du dernier bilan social concerne l’année 2019. Elle décrit
une
population des agents permanents comprenant une proportion d’agents de moins de 50
ans
proche de la moyenne des organismes communaux en 2020 (59 % contre 57 %), un peu moins
féminisée (57 % contre 61,7
%) et composée de plus d’agents de catégorie A et
B (20 % et 8 %
de l’effectif contre des moyennes nationales de 11
% et 7 %)
13
.
L’article 5 de la loi n°
2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
oblige toutes les administrations publiques à produire un rapport social unique annuel (RSU) et
à constituer une base de données sociales accessible aux membres des comités sociaux avant le
31 décembre 2022. Le RSU doit notamment indiquer les moyens budgétaires et en personnel
dont dispose une collectivité
14
.
Ces outils, qui visent à amélio
rer l’information relative à la composition et aux évolutions
des personnels, sont importants,
a fortiori
dans une commune qui a procédé à de nombreux
recrutements sur les dernières années. Aux termes du décret d’application n°
2020-1493 du
30 novembre 202
0, les premiers RSU pouvaient être préparés à l’aide des données disponibles
dans l’attente de la création d’une base de données sociales.
Il ressort du courrier du maire que la ville n’
est pas en capacité de produire un RSU pour
2022 comme
l’a
demandé la chambre
dans le rapport d’observations provisoires
. Le retard pris
dans la mise en œuvre des dispositions de l’article 5
de la loi du 6 août 2019 a été justifié par la
nécessité d’acquérir un nouveau module dédié au traitement des données sociales. Le mai
re
assure que la ville produira le document dans sa forme attendue à compter de 2024.
12
Voir § 4.2.2.
13
Les collectivités locales en chiffres 2022 (https://www.collectivites-locales.gouv.fr).
14
Cf. articles L. 231-1 à L. 231-4 du code de la fonction publique.
COMMUNE DE LORMONT
20
2.1.2.2
Le caractère tardif de l’installation du comité d’hygiène, de sécurité et des
conditions de travail
et de l’élaboration du document des risques
professionnels
Le comité
d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail
(CHSCT)
n’a été
installé
qu’en 2017, sept ans après l’entrée en vigueur, le 5
juillet
2010, de l’obligation faite aux
collectivités territoriales et à leurs établissements publics de créer cette instance, dès lors que leur
effectif est au moins de 50 agents
15
. La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la
fonction publique et le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 ont fusionné le comité
technique et le CHSCT, dans un comité social territorial (CST
), à l’issue des élections
professionnelles de décembre 2022. Le CST reprend le rôle du CHSCT
dans la formulation d’avis
et de propositions en matière de protection de la santé, de la sécurité et l
’amélioration d
es
conditions de travail des agents. Il a été confirmé que cette nouvelle instance a bien été mise en
place.
Un retard similaire a affecté
l’élaboration du premier document unique d’
évaluation des
risques professionnels (DUERP), qui présente un caractère obligatoire dans les collectivités
locales depuis au moins 2008
16
. Prévu à l’article R.
4121-1 du code du travail, le DUERP ou
document unique (DU) retranscrit les résultats des évaluations des risques professionnels et liste
les solutions à mettre en œuvre pour les réduire.
Le premier document unique a été produit en
2017.
2.1.2.3
La nécessité d’expliciter les objectifs
dans le rapport sur l’
égalité entre les
femmes et les hommes
L’article L.
2311-1-
1 du CGCT, introduit par l’article 61 de la loi n°
2014-873 du
4 août 2014 pour l
’
égalité réelle entre les femmes et les hommes, rend obligatoire dans les
communes de plus de 20 000
habitants, la présentation par le maire d’un rapport sur la situation
en matière d
’
égalité entre les femmes et les hommes préalablement aux débats sur le projet de
budget.
La commune a transmis une délibération datée du 17 décembre 2021qui montre que cette
obligation a été respectée en 2021. C
onformément à l’article D.
2311-16 du CGCT, le rapport
doit être enrichi d’orientations pluriannuelles concrètes, concernant «
notamment les
rémunérations et les parcours professionnels, la promotion de la parité dans le cadre des actions
de formation, la mixité dans les filières et les cadres d
’
emplois, l
’
articulation entre vie
professionnelle et vie personnelle, la prévention de toutes les violences faites aux agents sur leur
lieu de travail et la lutte contre toute forme de harcèlement
». Les quatre axes choisis par la
commune figurent bien dans le rapport de 2021, mais sous la forme d’une liste d’objectifs qui
mériteraient d’être explicités
et assortis d’un calendrier de mise en œuvre.
15
Cette obligation avait été instaurée par l’article 18 de la loi
n° 2010-751 du 5 juillet 2010, qui avait créé un nouvel article
33-1 dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
16
En vertu de
l’article 3 du décret n°
85-603 du 10 juin 1985
, les collectivités sont tenues d’
appliquer les règles de santé et de
sécurité définies aux livres I
er
à V de la quatrième partie du code du travail et dans les décrets pris pour leur application.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
2.2
L’organisation du temps de travail
2.2.1
Une durée annuelle du travail portée à 1 606 heures le 1
er
septembre 2018
Le dernier rapport d
’
observations définitives signalait qu
’avec 1
526 heures, la durée
annuelle du temps de travail présentait un déficit de 81 heures par rapport à la durée légale
annuelle de 1 607 heures
17
.
L’ordonnateur avait alors annoncé l’engagement d’une réflexion
globale pour une harmonisation du temps de travail à l’échelle de l’EPCI dans le cad
re de la mise
en place de la métropole. Afin de régulariser la situation, une délibération a été adoptée le
22 juin 2018
, après l’avis favorable du comité technique. Pour tous les agents à temps complet,
elle a imposé, à partir du 1
er
septembre
2018, l’acc
omplissement de 36 heures 30 de travail par
semaine, compensé par l’attribution de 33 jours de congés annuels. Ce cadre aboutit, à une heure
près, au respect de la norme annuelle de 1 607 heures non rappelée dans la délibération.
Tableau n° 4 :
vérification de la durée annuelle du temps de travail
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine (CRC NA),
à partir de la délibération du 22 juin 2018
Validé par le comité technique du 12 juin 2018, le pacte social passé avec les
organisations syndicales ne stipule pas de contrepartie à cette forte augmentation de la durée du
temps de travail (+ 80 heures par an) sous la forme, par exemple, de rémunérations
supplémentaires ou encore de réductions horaires accordées au titre des sujétions liées à la nature
des missions
18
. Mais la délibération du 22 juin
2018 contient plusieurs zones d’imprécisions
:
-
elle ne distingue pas, dans le total des 33 jours de congés, les 25 jours de congés annuels des
jours dits ARTT
19
. Le nombre de 33 pourrait correspondre à la somme des jours de congés
17
La durée de 1
607 heures est fixée à l’article 1
er
du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l
’
aménagement et à la réduction
du temps de travail dans la fonction publique de l
’É
tat et dans la magistrature. Elle est applicable à la fonction publique
territoriale en vertu de l’alinéa 1
er
de l’article 7
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
, disposition créée par l’article 21
de la
loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001.
18
L’article 2 du décret n°
2001-623 du 12 juillet 2001 autorise une collectivité locale à déroger à la durée légale, «
pour tenir
compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent et notamment en cas
de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du
cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux »
.
19
L’article 1
er
du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux précise que
la durée du congé annuel est égale à cinq fois les obligations hebdomadaires de service, soit 25 jours dans le cas général.
ARTT : aménagement de la réduction du temps de travail.
régime Lormont
régime légal
"classique" *
a
nombre
de jours dans une année
b
jours fériés
(8 jours) et week-ends (104 jours)
c
congés annuels
25 jours
d
nombre de jours ARTT
accordés
22 jours
e=a-(b+c+d)
nombre de jours travaillés
220 jours
206 jours
f
horaire journalier
7 heures et 18 mn
7 heures et 48 mn
g=f*e
durée théorique du temps de travail
1 606 heures
1 607 heures
* exposé dans la circulaire DGAFP - n° NOR MFPF12020131C du 18 janvier 2012
Durée du travail
365 jours
112 jours
33 jours
COMMUNE DE LORMONT
22
et des jours ARTT, en théorie au nombre de neuf pour une semaine de 36 heures 30,
diminuée de la journée dite de solidarité ;
-
elle ne rappelle pas les conditions d’acquisition des deux jours de fractionnement
20
;
-
énoncée dans la délibération du 22 juin 2018, la définition des cycles de travail pluri-
hebdomadaire et annuel est trop générale pour garantir l’accomplissement de 1
607 heures
par an, contrairement à celle du cycle hebdomadaire qui est très claire.
La commune, qui ne dispose pour le
moment que d’un
règlement des heures
supplémentaires, gagnerait à rédiger un règlement du temps de travail apportant des précisions
sur chacun de ces différents points et explicitant, en complément, les modalités de
fonctionnement des comptes épargne-temps.
Par ailleurs, aucun outil de contrôle automatisé du temps de travail n’a été déployé, ce qui
peut paraître surprenant dans une commune de cette taille. Il est rappelé que le décompte
automatisé des heures supplémentaires est une obligation quand plus de dix agents bénéficient,
sur un site communal, du versement d’indemnités horaires pour travaux supplémenta
ires
21
.
2.2.2
Un absentéisme proche de la moyenne nationale
L’absentéisme
dit compressible ajoute les absences pour maladie ordinaire à celles
provoquées par les accidents de travail et de service
. En 2021, l’absentéisme compressible
des
agents titulaires
22
restait proche de la dernière moyenne nationale disponible (2019). Il
représentait, en moyenne, 62 % des absences pour raisons de santé et 58
% de l’absentéisme total.
Il avait réaugmenté en 2021, après une baisse entamée en 2018, accentuée en 2020 par les
mesures de confinement.
L’
absentéisme total épouse une courbe comparable à celle de
l’absentéisme pour raisons de santé
. Nettement plus faible, celui des non-titulaires augmentait
aussi en 2021, après un mouvement de décrue ininterrompu depuis 2016.
Graphique n° 2 :
évolution
de l’absentéisme
en nombre moyen de journées d’absence
Source : CRC NA,
d’après
les données de la ville et la synthèse nationale des bilans sociaux 2019
20
L’article 1
er
du décret du 26 novembre 1985
indique qu’un
«
jour de congé supplémentaire est attribué au fonctionnaire dont
le nombre de jours de congé pris en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre est de cinq, six ou sept jours ; il est attribué
un deuxième jour de congé supplémentaire lorsque ce nombre est au moins égal à huit jours
».
21
Article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
22
56
% de l’effectif
en 2022 et 62 % en 2019. Voir § 2.1.1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Afin de l’endiguer, la commune a déclaré avoir pris plusieurs mesures, comme
l’organisation
périodique de formations sur la prévention des risques professionnels, les
recrutements d’un conseiller
-prévention
et d’un médecin du travail en 2017 et 2018, l’installation
du CHSCT, la production du premier DUERP et la mutualisation de la compétence prévention
avec la métropole en 2017, ou encore l’élaboration d’un plan quadriennal en 2018. Elle est
encouragée
à persévérer dans la recherche collective de moyens de lutte contre l’absentéisme.
2.3
Les rémunérations
2.3.1
Un RIFSEEP partiellement mis en place depuis 2018
2.3.1.1
Un déploiement tardif
de l’IFSE à partir de
2018
Exclusif de toutes autres primes et indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir,
à l’exception de
quelques-unes limitativement énumérées, le régime indemnitaire tenant compte
des fonctions
, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP),
se
compose de deux éléments
: l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), dont le
montant doit être fixé selon le niveau de responsabilité et d’expertise requis dans l’exercice des
fonctions au regard de critères professionnels ; et le complément indemnitaire annuel (CIA) qui
tient compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir.
Par une délibération du
22 juin 2018, Lormont a décidé de commencer à déployer
l’IFSE
en faveur des cadres d’emplois
alors concernées, au 1
er
septembre 2018. Sa décision a été prise avec retard par rapport à la date
d’entrée en vigueur du décret n°
2014-513 du 20 mai 2014 qui a institué le RIFSEEP. Entre
temps, les bases règlementaires de plusieurs primes remplacées par ce régime avaient été
progressivement supprimées, comme celle de
l’indemnité d’exercice de missions des préfectures
au 31 décembre 2016, encore
servie aux agents de la filière administrative jusqu’à fin 2017
.
Dans une circulaire du 3 avril 2017
,
la direction générale des collectivités territoriales et
la direction générale des finances publiques avaient appelé les collectivités locales à délibérer
dans les meilleurs délais. Une délibération du 3 juillet 2020 a étendu le RIFSEEP aux cadres
d’emplois devenus éligibles après l’entrée en vigueur du décret
n° 2020-182 du 27 février 2020
relatif au régime indemnitaire des agents de la fonction publique territoriale.
2.3.1.2
Une
composition originale mais régulière de l’IFSE
En 2018,
l’IFSE
a été décomposée en plusieurs parts :
-
l’IFSE
de fonctions qui en est la composante principale et dont les valeurs sont
déterminées par référence à des groupes de fonctions spécifiques à chaque filière
et à chaque grade ;
-
trois parts complémentaires liées à des situations particulières
: l’IFSE
«
indemnité
différentielle
»
qui complète le montant de l’IFSE fonctions s’il est inférieur au
montant perçu par l’agent avant instauration du RIFSEEP
; l’IFSE
«
base
commune
»
d’un montant de
120
€
brut mensuel qui intègre, par douzième,
l’ancienne prime annuelle dans le RIFSEEP
; et l’IFSE
«
régie
» pour les régisseurs
créée par une délibération du 13 décembre 2019.
COMMUNE DE LORMONT
24
Tout en n’étant pas conforme à l’esprit du décret du 20
mai 2014, la cristallisation au sein
de l’IFSE de
plusieurs parts fixes qui ne se rattachent pas à un niveau de responsabilité et
d’expertise ne soulève pas de difficulté
juridique : dans sa décision QPC
23
n° 2018-727 du
13 juillet 2018, le Conseil constitutionnel a précisé que les collectivités locales sont libres de
fixer les
critères d’attribution
de chacune des parts ainsi que les plafonds applicables, dès lors
que leur total ne dépasse pas le plafond global des primes octroyées aux agents
de l’État.
La délibération du 22 juin 2018
a aligné les plafonds communaux d’IFSE sur ceux
applicables aux fonctionnaires de l’État et a prévu leur actualisation automatique en cas de
revalorisation des plafonds nationaux.
L’examen des bulletins de paye
de quelques agents pris
au hasard par catégorie et cadre d’emploi confirme l’absence de dépassement des plafonds
.
2.3.1.3
L
’
obligation de mettre en place le CIA
Le CIA
n’a toujours pas été
instauré. Voté en comité technique le 12 juin 2018, le pacte
social présent
e l’IFSE comme l’unique part obligatoire
du RIFSEEP et
précise qu’elle seule sera
mise en place. Ce choix délibéré est irrégulier : comme le précise la décision du 13 juillet 2018
du conseil constitutionnel, «
il résulte de la jurisprudence constante du
Conseil d’État que,
lorsque les services de l’État servant de référence bénéficient d’un régime indemnitaire tenant
compte, pour une part, des conditions d’exercice des fonctions et, pour l’autre part, de
l’engagement professionnel des agents, les collecti
vités territoriales qui décident de mettre en
place un régime indemnitaire tenant compte de l’un seulement de ces éléments sont tenues, en
vertu des dispositions contestées, de prévoir également une part correspondant au second
élément.
»
Cette irrégularité doit être corrigée rapidement, sans forfaitiser le montant du CIA à un
niveau symbolique : dans un arrêt du 21 juillet 2021
24
, la C
our administrative d’appel
(CAA) de
Versailles a annulé une délibération communale limitant le CIA pour chacun des groupes de
fonctions à un euro, au motif que cette part du RIFSEEP doit être versée en fonction d
’un
e
appréciation de l’engagement professionnel de
chaque agent. Une collectivité reste libre d
’
arrêter
le montant du CIA sous la double ré
serve d’identifier des critères d’appréciation de l’engagement
professionnel et de ne pas excéder le montant total du RIFSEEP
versé aux agents de l’
État.
L
’article L.
714-5 du code général de la fonction publique (CGFP) permet de retenir les résultats
coll
ectifs du service comme critère d’attribution des indemnités,
à condition de le prévoir, au
préalable, dans une délibération.
Recommandation n° 4.
: fixer, dans une délibération, l
es modalités d’attribution
du
complément indemnitaire annuel.
Le maire a déclaré prendre
acte de l’obligation de mettre en place le
CIA et inscrire cette
mesure à l’ordre du jour
de la discussion en cours sur la révision du pacte social.
23
QPC : question prioritaire de constitutionalité.
24
CAA de Versailles, 2
e
chambre, 21/07/2021, 19VE04255.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
2.3.2
Plusieurs primes qui continuent à être présentées comme des avantages acquis
Par une délibération du 27 octobre 2000, le conseil municipal avait budgété plusieurs
prestations réglées jusque-
là par le comité des œuvres sociales, en postulant que leur mise en
place était antérieure au 28 janvier 1984. Cette décision visait à respecter les dispositions de
l’
article 70 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996,
qui n’autorisaient
le maintien des
compléments de rémunération constitutifs d’avantages acquis
réglés par des organismes
associatifs qu’après leur intégration préalable au budget de la collectivité
et à
la condition qu’elles
soient antérieures à 1984. À cette occasion, six prestations avaient été conservées : une prime de
départ à la retraite d’un montant égal à un mois de salaire net à temps complet, une prime de
mariage (129,58
€
), une prime de naissance (129,58
€
), une prime de décès du fonctionnaire
(335,39
€
), une prime aux médaillés du travail (182,94
€
) et une aide aux vacances et à la rentrée
scolaire (144,83
€
).
L’examen du fichier de paye indique que la prime de départ à la retraite a été versée
à
15 agents en 2021 (31 386
€ en tout), la prime aux médaillés à 12 agents en 2020 (2
750
€), et
l’aide aux vacances et à la rentrée scolaire à 218 agents en 2021 (64
845
€). Il a fait aussi
apparaître que les montants unitaires de la prime aux médaillés (200
€ minimum) et de l’aide aux
vacances (165
€ minimum) ont été revalorisés depuis 2000 alors qu’une actualisation n’est
possible pour un avantage acquis, que lorsque la délibération qui l’a institué le prévoit
expressément
25
.
Il est demandé à la commune de mettre un terme au versement de ces primes aux
fondements juridiques fragiles, le cas échéant en les intégrant dans le RIFSEEP.
Recommandation n° 5.
: mettre fin au versement des primes prévues dans la
délibération du 27 octobre 2020,
dont la prime de départ à la retraite et l’aide aux
vacances, et abroger cette délibération
, sur le fondement de l’article L.
243-2 du code des
relations entre le public et l’administration.
Dans sa réponse, le maire ne
s’est engagé qu’à mettre à l’étude la possibilité d’intégrer
les éléments de rémunération présentés comme des avantages acquis dans le RIFSEEP. Il est
rappelé que
la chambre régionale des comptes conserve la possibilité d’attirer l’attention du
préfet sur les faits constatés pour
l’inviter à demander
au maire
l’abrogation des dispositions
illégales, et, en cas de refus de ce dernier, à former un recours pour excès de pouvoir devant le
juge administratif
26
.
25
Conseil d’État n° 92692
,
Commune de Fosses
, 2 octobre 1992.
26
L’article L. 243
-
1 du code des relations entre le public et l’administration dispose qu’«
un acte réglementaire peut, pour tout
motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé sous réserve, le cas échéant, de mesures transitoires
». Selon l
’articl
e
L. 243-2 du même code, «
l’administration est tenue
d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet,
que cette situation existe depuis son
édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieure, sauf à ce qu
e
l’illégalité ait cessé
».
En outre, le Conseil d’État a rappelé, dans son arrêt du 18 mai 2018
Fédération des finances et des
affaires économiques de la CFDT,
que «
Après l’expiration du délai de recours contentieux, la contestation …peut … prendre
la fo
rme d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger l’acte
réglementaire ».
COMMUNE DE LORMONT
26
2.4
Les emplois de direction : un cabinet à réorganiser
2.4.1
Le rattachement anormal
d’une
trentaine d’agents au maire
et à son cabinet
Le cabinet du maire coiffait
cinq services ou pôles employant une trentaine d’agents en
décembre 2022 : communication externe ; participation citoyenne et quotidienneté ; service
citoyenneté, protocole et cérémonie ; mission développement économique ; service municipal de
l’emploi. Ceux
-ci se trouvent, par conséquent, directement rattachés au maire, sans être, au
préalable, placés sous la responsabilité du directeur général des services (DGS).
Cette
organisation n’est pas régulière
: il résulte des dispositions de l’article 2 du décret
n° 87-1101 du 30 décembre 1987
et de l’article L.
333-10 du CGFP
27
, que le DGS doit diriger
l’ensemble des services de la commune et en coordonner l’organisation, sous l’autorité du maire,
à l’exception de l’action des seuls collaborateurs de cabinet. La dissociation fonctionnelle entre
collaborateur de cabinet et DGS est, au demeurant, rappelée de façon constante par le juge
administratif
28
.
Recommandation n° 6.
:
placer l’ensemble des servi
ces rattachés au maire et à son
cabinet sous l’autorité du DGS, à l’exception de la collaboratrice de cabinet.
2.4.2
L
’exercice des fonctions de
directeur et de chef de cabinet par deux emplois
permanents
L’article 10 du d
écret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 autorise les villes de la taille de
Lormont à recruter, au plus, deux emplois de cabinet. Officiellement, l’effectif ne comprend
qu’un emploi de ce type en vue d’assurer les relations avec la presse. Les emplois de directeur et
de chef de cabinet sont exercés par deux agents occupant des emplois permanents et bénéficiant
d’un
contrat à durée indéterminée (CDI), ce qui paraît irrégulier au regard de la nature politique
d’une partie de leurs missions.
Avant d’être désigné comme chef de cabinet au 1
er
janvier 2018, M. X était employé,
depuis 2016, comme directeur du pôle citoyenneté rattaché au cabinet. Il était plus
particulièrement chargé de la vie associative, de l’égalité des chances et de la coordination des
manifestations, dans le cadre de plusie
urs contrats à durée déterminée (CDD) d’une année. Il a
ensuite été nommé, au 1
er
janvier
2018, chef de cabinet d’abord dans le cadre d’un CDD, puis
d’un CDI au 1
er
janvier 2019. Sur le réseau social Linkedin,
l’intéressé se présente
bien comme
le chef de cabinet du maire de Lormont.
Recruté en 2005, M. Y est placé en CDI, depuis 2016, pour exercer les fonctions de chargé
de mission en développement. Mais le fichier de paye, l’organigramme et son CV sur le réseau
social Linkedin le qualifient de directeur de cabinet.
27
Cette disposition était auparavant inscrite à l’article 110 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale.
28
CAA de Nantes, 9 avril 2010,
Mme Florence X
., n° 09NT01817 ; CAA Lyon, 2 juin 2009, Mme Houria X., n° 07LY01994.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Les fonctions de nature politique ont vocation à être confiées à des collaborateurs de
cabinet
sur des durées qui n’excèdent pas celle du mandat du maire
29
, et non à des agents
permanents. Comme l’a précisé le
C
onseil d’État, «
[
…
]
les autorités politiques recrutent pour
la composition de leur cabinet, par un choix discrétionnaire, des collaborateurs chargés
d
’
exercer auprès d
’
elles des fonctions qui requièrent nécessairement, d
’
une part, un engagement
personnel et déclaré au service des principes et objectifs guidant leur action politique, auquel le
principe de neutralité des fonctionnaires et agents publics dans l
’
exercice de leurs fonctions fait
normalement obstacle, d
’
autre part, une relation de confiance personnelle d
’
une nature
différente de celle résultant de la subordination hiérarchique du fonctionnaire à l
’
égard de son
supérieur
[…]
»
30
.
Il est indispensable de redéfinir le portefeuille de ces deux emplois : soit en les
transformant en emplois de cabinet sans dépasser le plafond règlementaire de deux emplois en
tout ; soit en limitant le rôle des intéressés
« à des fonctions administratives ou de service à
caractère permanent dont l
’
exercice ne requiert pas nécessairement d
’
engagement personnel
déclaré au service des principes et objectifs guidant l
’
action de l
’
autorité politique ni de relation
de confiance personnelle d
’
une nature différente de celle résultant de la subordination
hiérarchique du fonctionnaire à l
’
égard de son supérieur
»
31
, de façon à leur permettre de
respecter le principe de neutralité
qui s’impose à tout agent public (article L.
121-2 du CGFP).
Recommandation n° 7.
: p
lacer les agents qualifiés aujourd’hui de chef et de directeur
de cabinet sur des emplois de cabinet ou redéfinir le portefeuille de leurs missions en ne
leur confiant, sous l’autorité du DGS, que des fonctions de nature administrative.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire ne s’est pas engagé à mettre en
œuvre les recommandations n°
6 et 7. Au contraire, il a justifié l’organisation
de ses services et
assumé le rattachement à son cabinet des activités en matière de démocratie participative, de
communication, d’événementiel, d’emploi et de développement économique. Il estime que les
services dirigés par le directeur de cabinet interviennent sur des compétences facultatives,
consécutives à sa seule volonté politique, tout en assurant que seules les activités qui relèvent
exclusivement du conseil politique et du protocole, confiées personnellement au directeur de
cabinet et au chef de ca
binet, ont vocation à ne rendre de compte qu’au maire.
La chambre régionale des comptes ne partage pas cette analyse. Il ressort clairement des
textes qu’en dehors des emplois de direction générale, seuls les emplois de cabinet
peuvent être
directement re
liés au maire. Le rattachement au directeur de cabinet du maire d’une trentaine
d’agents dans l’organigramme du 7
juillet 2022, comme la présence de trois emplois exerçant
des fonctions relevant normalement des collaborateurs de cabinet, au lieu de deux, exposent la
commune à des risques de poursuite devant le juge pénal pour détournement de fonds publics et
concussion. Ceux-ci ne semblent pas être effacés ou atténués par la participation du directeur de
cabinet aux instances de direction animées par le DGS, ou encore par une collaboration
quotidienne entre tous les services, éléments dont fait état le maire dans son courrier.
29
Article 6 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987.
30
CE, 26 janvier 2011,
Assemblée de la Polynésie française
, n° 329237.
31
Ibidem.
COMMUNE DE LORMONT
28
2.4.3
Les conditions de recrutement et de rémunération du chef et du directeur de
cabinet
La vérification des rémunérations du directeur et du chef de cabinet confirme que leur
classement dans des emplois administratifs ne visait pas à écarter l’application des règles édictées
à l’article 7
du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 qui plafonnent le montant des emplois
de cabinet. Leur situation personnelle appelle quand même des critiques.
La ville n’a procédé, p
our aucun des postes occupés par le chef de cabinet, à une
déclaration de vacance auprès du centre de gestion. En application des dispositions de l
’
article 41
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
, puis de celles aujourd’hui de l’article L.
313-4 du CGFP,
l’information préalable du centre de gestion présente un caractère obligatoire
pour tous les
emplois permanents, même lorsque
l’organisme
entend recruter un agent contractuel. Ainsi que
le C
onseil d’État l’
a indiqué,
l’omission de cette formalité est de nature à entacher d’excès de
pouvoir une décision de recrutement (CE, 14 mars 1997,
département des Alpes-Maritimes
,
recueil Lebon). Son respect suppose de laisser un délai suffisant aux agents informés par cette
voie, pour formuler une candidature qui sera examinée.
Le directeur de cabinet
a bénéficié d’une
revalorisation de 38 % de son traitement
indiciaire entre le 1
er
mai 2016 et le 1
er
juillet 2020, dont une réévaluation de 29 % en une seule
fois au 1
er
juillet 2020
32
.
L’ampleur de l’augmentation
globale interroge, les différents contrats
de l’intéressé ne décrivant pas de changement dans ses fonctions durant la période (
chargé de
mission en développement).
De plus, l’indice nouveau m
ajoré qui a été retenu à cette occasion
(790) ne figure pas dans la grille indiciaire des attachés alors que l’avenant signé à cette date
évoque le cadre d’emploi des
attachés.
Le maire a justifié
l’augmentation du salaire du
directeur de cabinet par une mise en
cohérence entre les rémunérations des cadres de direction qui ont la responsabilité de diriger
plusieurs services et par la prise en compte de la hausse des effectifs à encadrer depuis 2016.
3
LA PRESENTATION ET LA FIABILITE DES COMPTES
3.1
L’information
budgétaire
3.1.1
Des annexes du compte administratif encore incomplètes
Plusieurs annexes prévues à la maquette réglementaire ne sont toujours pas complétées
au compte administratif
comme l’annexe A8 relative à l’état des charges transférées qui doit
exposer les montants de refinancement des emprunts structurés. D’autres ont été renseignées,
pour la première fois, en 2022, comme l’annexe C2 contenant la liste des organismes dans
lesquels a été pris un engagement financier. Ce dernier document recense notamment les parts
détenues par la ville au capital de la SEM Mont-des-Lauriers.
32
Indice majoré (IM) 572 au 1
er
mai 2016, 612 au 1
er
janvier 2018 et 790 au 1
er
juillet 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
En réponse aux observations provisoires, le maire s’est engagé à renseigner l’annexe A8
dans les prochains documents budgétaires.
Dans le
rapport d’observations définitives
du 3 décembre 2015, il avait été recommandé
à la ville d’annexer au compte administratif transmis au comptable et au préfet, les comptes
certifiés des associations ayant reçu des subventions supérieures à 75 000
€ en application de
l’article L.
2313-1-1 du CGCT. Cette obligation a bien été remplie de 2015 à 2019, mais plus
depuis 2020 pour des motifs techniques. En réponse aux observations provisoires, la ville a
indiqué avoir trouvé, en liaison avec les services préfectoraux, une solution de remplacement
mise en œuvre en juin
2023 pour les comptes 2022. Le
rapport d’observations définitives
précédent recommandait aussi, dans un objectif de bonne gestion, de valoriser les aides en nature
attribuées aux associations. C
ette recommandation a été correctement mise en œuvre.
La chambre régionale des comptes tient à souligner l’importance qui doit être accordée à
la rédaction des annexes du compte administratif et plus généralement au respect des dispositions
du CGCT visant à garantir la bonne information des élus, des citoyens et des services de l’État.
Recommandation n° 8.
: annexer au compte administratif transmis au comptable et au
préfet, les comptes certifiés des associations ayant reçu des subventions supérieures à
75 000
€.
3.1.2
Un rapport d’orientations budgétaires à compléter
Sur l’ensemble de la période
examinée, le maire a présenté un rapport sur les orientations
budgétaires (ROB)
en conseil municipal, dans un délai de deux mois avant l’examen du budget
,
en application de
l’article L.
2312-1 du CGCT. Depuis sa modification par l
’article
107 de la loi
NOTRé du 7 août 2015, ce même article impose aux communes de plus de 10 000 habitants,
d’inclure au ROB,
une présentation de la structure et de l
’
évolution des dépenses et des effectifs,
ainsi que des informations sur l
’
évolution prévisionnelle et l
’
exécution des dépenses de
personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. L’article D.
2312-3,
créé par le décret n° 2016-841 du 24 juin 2016, est venu préciser cette obligation en demandant
à ces mêmes communes, de faire figurer, dans le ROB, «
des éléments sur la rémunération tels
que les traitements indiciaires, les régimes indemnitaires, les nouvelles bonifications indiciaires,
les heures supplémentaires rémunérées et les avantages en nature »,
ou encore une
« évolution
prévisionnelle de la structure des effectifs et des dépenses de personnel pour l
’
exercice auquel
se rapporte le projet de budget
».
Débattu en conseil municipal le 19 novembre 2021, le ROB 2022
n’était pas conforme à
ces dispositions
: il ne donnait aucune information sur la structure et l’évolution des effectifs, ni
de détail sur les éléments de rémunération. Il mériterait, en plus, d’être enrichi de développements
sur l
’évolution prévisible à moyen terme (quatre ou cinq ans), des produits mais surtout des
charges, au regard de leur dynamisme dans un contexte économique difficile.
Le maire a déclaré
s’engager pour que le prochain ROB comprenne l’ensemble des
informations exigées par les textes.
COMMUNE DE LORMONT
30
3.2
Le suivi du patrimoine
3.2.1
Un inventaire à constituer avant le 1
er
janvier 2024
Les services de l’ordonnateur ont
reconnu
ne pas disposer d’un inventaire fiable et ont
déclaré utiliser
l’état de l’actif
comme document de référence. Cette situation est anormale, la
responsabilité du suivi des immobilisations incombant, de manière conjointe, à l
’
ordonnateur et
au comptable. Le premier est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur
identification : il tient l
’
inventaire, registre justifiant la réalité physique des biens. Le second est
responsable de leur enregistrement et de leur suivi à l
’
actif du bilan : à ce titre, il tient l
’
état de
l
’
actif ainsi que le fichier des immobilisations, documents justifiant les soldes des comptes
apparaissant à la balance et au bilan. L
’
inventaire et l
’
état de l
’
actif ont des finalités différentes
mais doivent, en toute logique, correspondre. La cohérence des deux documents repose sur la
qualité des échanges d
’
informations entre l
’
ordonnateur et le comptable. Initialement applicable
aux métropoles mais destinée à être étendue à toutes les collectivités locales au 1
er
janvier 2024,
l’instruction
budgétaire et comptable M57 suppose une fiabilisation du suivi du patrimoine en
liaison avec le comptable.
Recommandation n° 9.
: fiabiliser le suivi du patrimoine en 2023 en constituant un
inventaire et en
mettant ensuite à jour l’état de l’actif.
En réponse, le maire a annoncé que ses services viennent de se rapprocher de ceux du
comptable public en vue de constituer u
n inventaire puis mettre à jour l’état de l’actif, dans la
perspective
de l’application de la nomenclature
M57 au 1
er
janvier 2024. Il précise que
«
l’avancement de ce chantier sera néanmoins proportionné aux moyens qui pourront être
dégagés, à effectif constant
.
» Sans mésestimer l’ampleur des tâches à accomplir,
le caractère
fondamental
de l’inventaire et de l’état de l’actif
, pour le suivi du patrimoine, doit être souligné.
Il importe
aujourd’hui
de ne plus différer
la mise en place d’une version fiable
de chacun de ces
deux documents.
3.2.2
La nécessité de retracer de façon concordante l’encours de la dette
au compte
administratif et au compte de gestion
En 2021, le compte de gestion retraçait un encours de dette inférieur de 102 091,78
€ à
celui porté au compte administratif (annexe A2.3). À la demande la chambre régionale des
comptes, les services
communaux ont identifié l’origine de l’écart et
se sont rapprochés du
comptable public pour apporter les corrections nécessaires.
Il est demandé à l’ordonnateur
et au
comptable public de continuer à veiller à la concordance des données afférentes à la dette
affichées dans les deux comptes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
3.3
Des provisions pour risques toujours absentes
en début d’année 2023
Par application du principe de prudence, les dotations aux provisions sont constitutives
de dépenses obligatoires dans les cas suivants
33
: dès l’ouverture d’un contentieux en première
instance, dès l’ouverture d’une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce,
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les
diligences faites par le comptable public, ou encore dès l’apparition d’un risque avéré. Dans tous
les cas, le maire peut décider de constituer la provision sur plusieurs exercices précédant la
réalisation du risque, la provision étant ajustable annuellement.
Dans le
rapport d’observations définitives
précédent, il avait été recommandé à la ville
de procéder au provisionnement des sommes potentiellement compromises en cas de
contentieux. Le contrôle a montré que cette recommandation a été ignorée. En matière de
provisionnement,
jusqu’en 2023,
la collectivité se contentait
d’inscrire, sur chaque budget
annuel, un montant de 20 000
€ au compte 654 (pertes sur créances irrécouvrables)
pour couvrir
les demandes d’admission en non
-valeur et les créances éteintes éventuellement produites par le
comptable. Lormont ne se trouve pas à l’abri des risques de contentieux, comme l’illustre par
exemple la mise à sa charge d’une somme de 1
200
€ par le tri
bunal administratif, le 28 avril 2021
(décision n° 1902153).
Pour les créances non recouvrées, l
’ordonnateur doit aussi se rapprocher du comptable
pour déterminer les sommes exactes à provisionner, parmi les nombreuses créances anciennes
qui figurent sur les états de restes à recouvrer.
Recommandation n° 10.
: procéder au provisionnement des sommes au paiement
desquelles la commune est exposée dans le cadre de contentieux (recommandation
réitérée).
En réponse, le maire s’est engagé à faire «
étudier les risques éventuels à venir, avec toute
la difficulté néanmoins d’apprécier la probabilité d’une survenance et aussi son chiffrage
». En
matière de litiges et de contentieux, le montant
initial d’une
provision est arrêté
à partir d’une
estimation de l’ensemble des frais que la commune p
eut être amenée à régler (dommages et
intérêts, indemnités, frais de justice, etc.) ; la provision est ensuite actualisée annuellement et
soldée quand le jugement devient définitif (épuisement des voies de recours). Le maire a aussi
indiqué qu’une provision de 14
516,30
€ a été
enregistrée le 10 mai 2023 pour couvrir le risque
de non recouvrement de créances anciennes.
3.4
Un contrôle des régies à instaurer et à formaliser
La commune compte huit régies :
deux d’avances et six de recettes.
La régie de recettes
éducation-jeunesse-sport-culture se distingue par le niveau des recettes encaissées : 179 650
€ en
2021. Elle est, en particulier, dédiée à l’encaissement des droits de restauration, des par
ticipations
aux séjours et aux activités périscolaires et extrascolaires. Aucun encaissement
n’a été constaté
33
Articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT.
COMMUNE DE LORMONT
32
par une autre régie, dénommée régie de recettes jeunesse
, de 2016 à 2021. L’intérêt de son
maintien paraît se poser d’autant que son activité peut
être reprise par la régie de recettes
éducation-jeunesse-sport-culture.
Entre 2016 et 2022
, le comptable public n’a
vait contrôlé, sur pièces et sur place, que la
régie de recettes des spectacles en 2016 et la régie
de la salle des familles en 2020. Il n’a
vait pas
vérifié la régie éducation-jeunesse-sport-culture, qui manipule les montants les plus élevés : son
fort volume d’encaissement
ainsi que la diversité des moyens de paiement admis constituent
pourtant des facteurs de risques. Il est rappelé que deux instructions de la direction générale des
finances publiques
–
l’instruction n°
2012-12-7596 du 28 janvier 2013 relative à la sécurisation
des régies et des dépenses du secteur public local et l’instruction n°
2013-05-1118 du 5 juin 2013
relative aux consignes actualisées de contrôle des régies de recettes
–
prescrivent un contrôle tous
les deux ans, par le comptable, des régies à risques et tous les six ans des régies aux risques moins
importants.
De son côté,
l’or
donnateur
n’a jamais organisé de contrôle sur pièces et sur place d’
une
régie alors qu’il lui appartient de diligenter ses propres vérifications, indépendamment de celles
du comptable public en vue, entre autres, de s’assurer de la qualité des comptes et d
e la véracité
des flux de caisse (article R. 1617-
17 du CGCT et chapitre 3 du titre 6 de l’instruction
codificatrice n° 06-031-A- B6 M du 21 avril 2006).
Recommandation n° 11.
: établir un plan communal de contrôle des régies sur pièces
et sur place et formaliser le contenu des vérifications.
L
e maire s’est engagé à mener une réflexion
pour déterminer les modalités de réalisation
de ses contrôles, en appui avec le service de gestion comptable.
4
UNE SITUATION FINANCIERE FRAGILISEE A FIN 2022
Le budget de la commune comprend un budget principal et un budget annexe à caractère
administratif «
hôtel d’entreprises
» qui ne comptabilise que des opérations, en fonctionnement,
relatives à l’exploitation de ce seul bâtiment
: en dépenses, le loyer payé par la ville au
propriétaire dans le cadre d’un
crédit-bail
majoré d’un montant représentatif de
la taxe foncière ;
et en recettes, le loyer payé à la ville par
l’occupant dans le cadre d’une sous
-location. Toujours
équilibrés, les flux retracés sont insignifiants (0,2 % des recettes de fonctionnement de la
commune), ce qui interroge sur l’utilité de ce budget annexe.
4.1
Une structure de dette assainie entre 2016 et 2018
4.1.1
Une structure de la dette très préoccupante en 2015
Le précédent
rapport d’observations
définitives
soulignait la présence, à fin 2013, d’un
encours majoritairement constitué par des emprunts structurés (88,3 %), dont trois emprunts très
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
risqués selon la classification retenue dans la charte Gissler
34
. L’emprunt indexé sur le cours
euro/franc
suisse présentait un taux d’intérêt de plus de 23
% en janvier 2015, ce qui exposait
Lormont à des risques financiers considérables avec, potentiellement, une indemnité de
remboursement anticipé (IRA) égale à quatre fois le coût de l’emprunt restant dû. Le
2 avril 2015,
la commune a sollicité l
’aide du
fonds de soutien créé par l
’article 92 de l
a loi de finances pour
2014 du 29 décembre 2013, au profit des collectivités territoriales et des établissements publics
les plus fortement affectés par des emprunts
structurés. L’article 111 de
la loi n° 2015-991 du
7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) a plafonné la
contribution du fonds à 75 % du montant des IRA dû par chaque emprunteur public.
Le fonds de soutien est intervenu dès 2016, par différentes mesures qui se sont étalées
jusqu’en 2018. L’annexe n°
2 résume les principales étapes de négociation entre la ville et le
fonds de soutien.
4.1.2
Une désensibilisation des risques couteuse pour la commune malgré l’aide
du
fonds de soutien
Tableau n° 5 :
synthèse des aides obtenues du fonds de soutien
Sources : conventions, notifications du fonds de soutien et délibérations
Les décisions prises avec le fonds de soutien entre 2016 et 2018 ont formalisé :
-
la constatation d’un total d’IRA de 20,4
M€, égal à 153
% du capital restant dû sur les trois
prêts structurés concernés. Ce total inclut une somme de 1,476
M€ correspondant à des
échéances impayées en 2014 et 2015 qui ont été capitalisées, en 2016, sur le premier des
trois emprunts structurés, et remboursées en 2016 et en 2017 ;
34
La classification Gissler classe les emprunts selon une matrice à double entrée : un chiffre (de 1 à 5) qui traduit la complexité
de l’indice servant au calcul des intérêts de l’emprunt et une lettre (de A à E) qui exprime le degré de complexité de la for
mule
de calcul des intérêts. Par extension, une catégorie «
hors charte
» (F6) avait été identifiée, regroupant tous les produits
déconseillés par la charte, que les banques se sont engagées à ne plus commercialiser.
1
2
3=4+5
4
5
6=2+4
7
8
9
10 = 9 / 3
Prêt
Capital
refinancé
IRA retenues
dont IRA
intégrée dans
de nouveaux
emprunts
dont IRA prise
en compte
dans les
conditions
financières des
contrats de
refinancement
Sommes
refinancées
par de
nouveaux
emprunts
consentis par
la CFCL
Année du
refinancement
Nombre d'échéances
Aide du fonds
Taux de
prise en
charge de
l'IRA
MIN255908EUR (1)
5 336 768 €
15 702 000 €
13 390 000 €
2 312 000 €
18 726 768 €
2016
3 nouveaux emprunts à taux fixe : 5 336 768 €
sur 24 ans (3,10 %), 2 580 000 € sur 20 ans
(3,10 %) et 10 810 000 €
sur 12 ans (0,70 %)
10 810 827 € versée en 13 annuités de 2016 à
2028
portée ensuite à 10 958 332 €
68,85%
MPH263157EUR (2)
3 498 410 €
1 587 000 €
420 000 €
1 167 000 €
3 918 410 €
2017
1 nouvel emprunt à taux fixe de 3 918 409,50 €
sur 21 ans (3,63 %)
380 562,6 € versée en 13 annuités de 2016 à
2028
23,98%
MIN255780EUR (3)
4 494 716 €
1 661 000 €
390 000 €
1 271 000 €
4 884 716 €
2018
1 nouvel emprunt à taux fixe de 4 884 716 € sur
20 ans (3,88 %)
428 205,80 € versée en 11 annuités de 2018 à
2028
25,78%
Total
13 329 894 €
18 950 000 €
14 200 000 €
4 750 000 €
27 529 894 €
11 619 595 € en capital et 147 505 € en
intérêts
61,32%
Refinancement des impayés sur le premier des trois emprunts
1 476 943 €
2016
aide de 147 505 € pour les intérêts entre le 10
avril 2015 et 1
er
juillet 2016
29 006 837 €
Total
Total des emprunts nouveaux
COMMUNE DE LORMONT
34
-
le refinancement des trois prêts structurés sans allongement de la durée des engagements,
par cinq nouveaux emprunts à taux fixe dont le montant ajoute aux capitaux restant dus, les
trois-quarts du total des IRA (14,2
M€), hors impayés de 2014 et 2015
;
-
l’intégration du remboursement du reliquat des IRA (4,75
M€), hors impayés de 2014 et de
2015, dans les frais financiers de quatre des cinq emprunts nouveaux. Cette mesure a permis
de limiter la majoration du montant en capital de la dette communale
35
;
-
l’attribution de deux aides du fonds de soutien
:
•
une aide en capital de 11,6
M€. Versée en plusieurs échéances jusqu’en 2028, elle
représente 61 % des IRA ;
•
une aide en fonctionnement de 147 505
€, pour le règlement des intérêts des
impayés de 2014 et 2015.
Ces décisions ont entraîné un alourdissement de la dette communale de 15,7
M€ (+
82 %
par rapport à l’encours de dette au 1
er
janvier 2016) : 14,2
M€ au titre des IRA capitalisées et
1,5
M€ au titre d’impayés. Elles ont aussi majoré les échéances d’intérêt des cinq emprunts d’un
montant de 4,75
M€, pour le remboursement de la partie non capitalisée des IRA.
L’aide du fonds de soutien a limité l’effort financier de la commune à 8,66
M€
:
-
3,91
M€ en capital
: 2,58
M€ au titre des IRA capitalisées et 1,33
M€ au titre
d’impayés
;
-
4,75
M€ en charges financières, correspondant à la part des IRA non capitalisée.
À ces montants, doivent également être ajoutés les intérêts portant sur la partie nouvelle
des encours consécutive à l’inclusion des IRA.
Malgré son prix, ce montage a permis à la commune de mettre un terme à des contrats
financiers dont l’application l’aurait rapidement conduite dans un
e impasse.
Au plan comptable, l’analyse des écritures n’a pas révélé d’anomalie. Les opérations
relatives aux IRA ont été neutralisées par des écritures d’ordre avec un étalement pour la partie
capitalisée. Les seules opérations réelles qui affectent le ca
lcul de l’autofinancement sont
constituées des dépenses d’amortissement en intérêt et en capital, inscrites dans les tableaux
d’amortissement des cinq nouveaux emprunts, ainsi que des versements annuels du fonds de
soutien. Toutes ces opérations ont eu pou
r effet d’obérer la capacité d’autofinancement nette des
trois premiers exercices de la période sous revue
36
.
L’examen des emprunts
actuellement souscrits
, tels qu’ils figurent en
annexe des comptes
administratifs,
n’a pas mis en évidence de risque particulier, tous étant à taux fixes (
88 % de
l’encours en 2021
) ou variables simples ou sans effet de levier
, à l’exception du dernier prêt
structuré.
Le taux d’intérêt de cet emprunt, dont le capital restant dû s’élevai
t à 2,9
M€ à fin 2021,
est actuellement de 4,88 %. Il peut potentiellement atteindre 6,58 % au maximum si le taux
Euribor 1 an dépassait 6 %.
35
Cette mesure explique le niveau élevé des taux de quatre des cinq nouveaux emprunts, supérieur à 3
%. L’emprunt le plus
imp
ortant en montant est assorti d’un taux plus faible (0,70
%) et s’étale sur une durée plus courte. Son montant correspond à
une avance de l’aide globale attendue du fonds de soutien.
36
Voir § 4.2.1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
4.2
Une situation du budget principal délicate à fin 2022
4.2.1
Une capacité d’autofinancement dégradée en fin de période
En 2022, les comptes se sont soldés par un déficit d’autofinancement net (
- 0,45
M€),
comme en début de période, entre 2016 et 2018. Cette fois, le déséquilibre ne résulte pas
d’
opérations exceptionnelles de refinancement, mais
d’
une dégradation des opérations de gestion
que reflète le recul quasi ininterrompu depuis 2017 de l’excédent brut de fonctionnement (EBF).
Égal à la différence entre les produits et les charges de gestion, ce solde intermédiaire a vu sa
valeur chuter de 64 % (- 1,73
M€) entre 2020 e
t 2022 (- 1,13
M€ entre 2020 et 2021 et
- 0,60
M€
entre 2021 et 2022), sous l’effet d’un différentiel de progression entre les dépenses et les recettes
de gestion.
Tableau n° 6 :
décomposition de la CAF
Source : CRC NA, d'après les comptes de gestion
Entre 2017 et 2021, les charges de gestion ont augmenté, de façon permanente, plus vite
que l’inflation. Hors hausse des prix, leur croissance atteint 8,3
% entre 2016 et 2021, et 7,4 %
entre 2016 et 2022. Plus soutenue que celle des produits de gestion sur les deux mêmes périodes
(+ 2,7 % et - 0,3
%), l’évolution des charges explique le déclin de l’EBF et de la capacité
d’autofinancement (CAF).
variation
variation
2016/2021
2016/2022
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
12 417 282
12 769 040
13 235 081
13 522 930
13 973 175
14 192 572
15 395 091
16 111 214
20,6%
26,2%
+ Fiscalité reversée
2 340 165
1 216 450
1 236 428
1 142 897
1 205 848
1 228 565
1 221 798
1 183 829
0,4%
-2,7%
= Fiscalité totale (nette)
14 757 446
13 985 490
14 471 509
14 665 827
15 179 023
15 421 137
16 616 889
17 295 043
18,8%
23,7%
+ Ressources d'exploitation
1 330 228
1 558 490
1 394 642
1 313 753
1 244 130
940 385
1 048 385
1 227 918
-32,7%
-21,2%
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
15 361 197
15 479 195
15 980 891
16 448 294
16 259 690
16 925 155
16 132 993
16 294 999
4,2%
5,3%
+ Production immobilisée, travaux en régie
0
0
0
0
0
0
0
0
= Produits de gestion (A)
31 448 871
31 023 175
31 847 042
32 427 875
32 682 843
33 286 677
33 798 267
34 817 960
8,9%
12,2%
Charges à caractère général
7 867 387
8 222 323
7 249 866
7 864 747
7 677 608
7 484 968
8 359 397
9 238 526
1,7%
12,4%
+ Charges de personnel
16 007 654
15 804 893
16 385 845
17 100 905
17 937 015
18 494 552
19 123 491
19 767 554
21,0%
25,1%
+ Subventions de fonctionnement
2 686 341
2 564 783
2 760 612
2 639 147
2 858 796
2 891 569
3 030 038
3 067 190
18,1%
19,6%
+ Autres charges de gestion
1 285 553
1 470 963
1 493 754
1 527 262
1 656 256
1 721 149
1 720 215
1 775 605
16,9%
20,7%
= Charges de gestion (B)
27 846 934
28 062 962
27 890 077
29 132 061
30 129 674
30 592 238
32 233 141
33 848 876
14,9%
20,6%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
3 601 937
2 960 214
3 956 964
3 295 814
2 553 170
2 694 439
1 565 126
969 084
-47,1%
-67,3%
en % des produits de gestion
11,5%
9,5%
12,4%
10,2%
7,8%
8,1%
4,6%
2,8%
+/- Résultat financier
-795 020
-737 276
-3 169
125 504
148 984
185 220
224 973
237 929
130,5%
132,3%
dont fonds de soutien - sortie des emprunts à
risques
0
0
913 194
952 727
952 727
952 727
952 727
952 727
- Subventions exceptionnelles versées aux services
publics industriels et commerciaux
0
0
0
0
0
0
0
0
+/- Solde des opérations d'aménagements de
terrains (ou +/- values de cession de stocks)
0
0
0
0
0
0
0
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
138 191
13 218
-3 818
-40 179
179 072
103 212
241 925
266 217
1730,3%
1914,1%
= CAF brute
2 945 107
2 236 155
3 949 978
3 381 139
2 881 226
2 982 871
2 032 024
1 473 230
-9,1%
-34,1%
en % des produits de gestion
9,4%
7,2%
12,4%
10,4%
8,8%
9,0%
6,0%
4.2%
- Annuité en capital de la dette
861 504
7 030 435
5 630 353
6 162 127
1 667 052
1 705 715
1 714 947
1 919 698
-75,6%
-72,7%
dont refinancement emprunts
5 336 768
3 498 410
4 494 716
= CAF nette ou disponible
2 083 603
-4 794 280
-1 680 376
-2 780 988
1 214 173
1 277 156
317 077
-446 467
106,6%
90,7%
= CAF nette ou disponible hors
refinancement emprunt
542 488
1 818 034
1 713 728
2020
2021
2022
en €
2015
2016
2017
2018
2019
COMMUNE DE LORMONT
36
Graphique n° 3 :
évolution des principaux soldes intermédiaires de gestion en fonctionnement
Source : CRC NA,
d’après les comptes de gestion
Graphique n° 4 :
évolution comparée des produits et des charges de gestion depuis 2016
Source : CRC NA,
d’après les comptes de gestion
En fin de contrôle, la commune a sollicité l’aide de l’État pour neutraliser les effets de
l’inflation en 2022, dans le cadre du disposit
if créé par
l’article 14 de la loi n°
2022-1157 du
16 août 2022 de finances rectificative pour 2022
. Les critères d’éligibilité énoncés dans cet
article, et précisés dans le
décret d’application n°
2022-1314 du 13 octobre 2022, paraissent
remplis.
A priori
exact
sous réserve de la décision finale des services de l’État, le calcul produit
par les services laisse espérer une aide de 0,65
M€, légèrement supérieure au déficit
d’autofinancement net en 2022. Son versement est attendu au 31
octobre 2023 au plus tard.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
4.2.2
Une situation qu’il convient d’améliorer rapidement
L’annexe
n° 3 expose une analyse financière détaillée du budget principal. Elle met en
exergue les points de fragilité suivants qui ne peuvent conduire qu’à inciter la commune à prendre
des mesures pour améliorer la situation :
-
le dynamisme des dépenses de gestion : en 2022, leur total est supérieur de 5,8
M€ à celui
de 2016 (+ 20,6 %). Pour environ 68 %, ce surplus est composé de nouvelles charges de
personnel, imputables d’abord aux recrutements opé
rés durant la période. En 2022, Lormont
employait 62 agents de plus qu’en 2016
;
-
l’importance comparative des charges de gestion qui, une fois rapportées à la population,
sont les deuxièmes les plus élevées des 28 communes de Bordeaux-Métropole ;
-
un potentiel de recettes contraint. Malgré une croissance significative (+ 27 % entre 2016 et
2022) dans un contexte de stabilité des taux, les produits de la fiscalité ménages sont limités
par des bases fiscales faibles en valeur, et déjà largement sollicitées comme en témoigne la
valeur du taux d’effort fiscal (1,48 contre une moyenne nationale de 1,22 en 2021). Ils ne
représentaient encore en 2022 que la deuxième catégorie de produits communaux, derrière
les recettes institutionnelles, composées principalement de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) ;
-
une soutenabilité de la dette qui redevient un sujet d’inquiétude au vu du niveau du ratio de
désendettement en 2021 (12,9 ans) et surtout en 2022 (18,8 ans). La détérioration observée
tient moins à la levée de nouveaux emprunts (5,5
M€ en deux ans) qu’à la chute de la CAF
;
-
la recrudescence des investissements depuis 2021 après une période de modération : les
dépenses des deux derniers exercices (9,6
M€) représentent plus de la moitié (52
%) de
celles des quatre années précédentes (18,6
M€).
Le
plan pluriannuel d’investissement (PPI)
prévoit une nouvelle accélération des investissements entre 2023 et 2026 avec un total de
dépenses de 54
M€
HT dont le financement projeté suppose
le dégagement d’une CAF nette
de 0,5
M€ par an et la levée d’emprunts à hauteur de 13,5
M€ sur
quatre ans ;
-
la présence permanente d’un
fonds de roulement et
d’une
trésorerie aux niveaux
comparativement modestes.
Tant la majoration en 2023 de 3,5 % des taux
des deux taxes foncières que l’aide attendue
de l’État, en 2023, pour limiter les effets de l’inflation, ne suffiront probablement pas à dégager
une CAF nette permettant de ramener durablement le ratio de désendettement à moins de 12 ans,
durée retenue comme plafond national de référence pour les communes, par la loi du
22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Une limitation des dépenses de gestion est indispensable pour retrouver une situation
financière
plus
s
atisfaisante.
Elle
devra
vraisemblablement
être
accompagnée
d’un
ralentissement du recours à l’emprunt pour
ramener durablement le ratio de désendettement à
moins de 12 ans.
Recommandation n° 12.
: ramener le ratio de désendettement à moins de 12 ans par
une limitation des dépenses de gestion, le cas échéant en gelant
l’e
ffectif, et par un
ralentissement du recours à l’emprunt.
COMMUNE DE LORMONT
38
Dans sa réponse, le maire a partagé
le constat d’une dégradation progressive de la capacité
d’autofinancement et s’
est dit conscient de la nécessité de maîtriser la trajectoire budgétaire en
activant l’ensemble des leviers disponibles
dont le levier fiscal. Il a, à cet égard, rappelé que son
conseil municipal a approuvé une hausse des taux d’imposition
de 3,5 % en 2023, et affirmé ne
pas écarter de nouvelles augmentations lors des prochains exercices. Selon lui, les mesures
d’exonération de
foncier bâti accordées aux bailleurs sociaux dans les quartiers prioritaires,
combinées
à la présence d’une minorité d’habitants propriétaires
, protègent la majeure partie de
la population des effets
d’un accroissement de la pression fiscale
.
Mais il ressort de son courrier
qu’il ne souscrit pas à la recommandation
formulée dans
cette partie du rapport, au motif de ne pas réduire le volume et la qualité du service rendu à une
population en augmentation, et de ne pas renoncer à la construction d
’
équipements
qu’il estime
structurants, comme la nouvelle piscine.
Il assume la dégradation prévisible du ratio de désendettement en 2024, du fait de la
mobilisation des emprunts nécessaires au financement de la piscine, mais anticipe son
redressement en 2026, après la livraison de plusieurs centaines de logements qui augmenteront
sensiblement l’assiette des bases fiscales.
Pour éviter une dégradation des comptes, il projette
d’
ici-là
d’accompagner le relèvement
prévisible
des taux d’imposition, d’une action
«
sur les
quelques dépenses de fonctionnement qui pourraient encore être optimisées
»,
d’un
rééchelonnement de la dette existante, et de la souscription de nouveaux emprunts sur des durées
longues,
supérieures à 20 ans, en lien avec la durée d’amortissement des équipements,
notamment pour la piscine.
Cette analyse revien
t à accepter d’exposer la commune à de nouveaux risques financiers
dans un contexte économique incertain marqué notamment par la persistance de tensions
inflationnistes et par
la poursuite de la hausse des taux d’intérêt.
Certes, la livraison programmée
de centaines de logements augmentera le volume des recettes fiscales mais il accroîtra, en
parallèle, les charges de gestion en vue de répondre aux besoins des nouveaux habitants. Quant
aux mesures envisagées en matière de dette, elles alourdiront, de façon durable, la charge de la
dette
: comme la commune l’a expérimenté e
ntre 2016 et 2018, les réaménagements de dette ne
sont jamais des opérations gratuites pour les emprunteurs.
Il est impératif que la commune prenne la mesure du caractère inquiétant de la
dégradation de la situation financière due en partie au volume comparativement élevé de ses
dépenses de gestion, et à leur hausse tendancielle
amorcée avant le redémarrage de l’inflation en
2021, le cas échéant en sollicitant davantage de subventions pour le financement des
investissements qu’elle juge
indispensables.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
5
LES DECISIONS D
’URBANISME
5.1
Les documents programmatiques opposables
5.1.1
Un SCoT et un PLUi stabilisés depuis 2016
5.1.1.1
Le schéma de cohérence territoriale en vigueur depuis 2014
Réalisé et mis en œuvre par un syndicat mixte, le SYSDAU
37
, le schéma de cohérence
territoriale (SCoT)
38
de l’aire métropolitaine bordelaise
est devenu exécutoire, le 28 avril 2014.
Il s’applique sur un territoire peuplé par près d’un million d’habitants, composé de 94
communes
dont les 28 membres de Bordeaux-Métropole et les 66 membres de sept communautés de
communes : de Médoc-Estuaire, du Secteur-de-Saint-Loubès, des Coteaux-Bordelais, du
Créonnais, des Portes-de-
l’Entre
-Deux-Mers, de Montesquieu et de Jalle-Eau-Bourde. Il couvre,
en tout, 167 000 hectares, dont 120 000 hectares de nature.
L’article L.
143-
28 du code de l’urbanisme impose à
tout établissement porteur
d’un ScoT
de procéder à une analyse des résultats, six ans au plus après son approbation, notamment en
matière d
’
environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation de
l
’
espace et d
’
implantations commerciales. Son maintien ou sa révision doivent ensuite être
délibérés pour éviter que le SCoT ne devienne caduc. Le conseil syndical du SYSDAU a décidé
du maintien du SCoT de l’aire métropolitaine borde
laise, le 16 décembre 2019
, à partir d’une
évaluation réalisée la même année.
5.1.1.2
Un
plan local d’urbanisme
intercommunal élaboré en 2006
La confection du plan local d’urbanisme relève de l’échelon intercommunal
: Bordeaux-
Métropole depuis sa création au 1
er
janvier 2015, et auparavant, la communauté urbaine de
Bordeaux. Le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) adopté en 2006 et applicable à
Lormont, a été approuvé par l’assemblée communautaire, le 21
juillet 2006. Il a connu plusieurs
évolutions dont dix modifications, une modification simple
39
et une révision qui a débouché sur
l’adoption du PLU3.1, devenu opposable le 24
février 2017. Le processus de révision avait été
lancé, en 2010, à la suite
de l’adoption de
la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant
engagement national pour l
’
environnement (loi dite Grenelle II
) en vue notamment d’inclure au
37
SYSDAU : s
yndicat mixte du ScoT de l’aire métropolitaine Bordelaise
créé le 10 février 1996.
38
Le SCoT est un document de planification stratégique à long terme (environ 20 ans) créé par la loi solidarité et renouvellement
urbains (SRU) du 13 décembre 2000. Il sert de cadre de référence aux différentes politiques sectorielles, notamment celles
centrées sur les questions d’organisation de l’espace et d’urbanisme, d’habitat, de mobilités, d’aménagement
commercial,
d’environnement, dont celles de la biodiversité, de l’énergie et du climat
, etc.
En matière d’urbanisme, il désigne les nouvelles
zones à urbaniser, ce qui représente toujours un enjeu considérable.
39
Codifiées aux articles L. 153-36 à L. 153-4
8, les procédures de modification sont réservées à des changements qui n’ont d’effet
que sur les règlements, et pas sur
l’économie générale du projet matérialisée dans le
projet d
’a
ménagement et de développement
durable (PADD). Elles sont plus simples et plus rapides
à mettre en œuvre que les procédures de révision qu’il est obligatoire
d’appliquer dans cinq cas énoncés à l’
article L. 153-31, dont le changement des orientations du PADD.
COMMUNE DE LORMONT
40
PLUi, le PLH (p
rogramme local de l’habitat) et le PDU (
plan des déplacements urbains). La
dernière modification du PLU est devenue opposable le 4 mars 2022.
Dans sa version actuelle, le PLU ne comporte qu’une orientation d’aménagement et de
programmation (OAP) intéressant un quartier de Lormont, situé aussi en partie sur la commune
de Cenon : le quartier des Quatre pavillons. Ce document décline des objectifs qualitatifs dans
les domaines paysagers et de renouvellement urbain. En matière de production de logements, le
programme d’orientations et d’actions (POA) affiche l’objectif de construire 1
200 logements
dans la commune durant la période 2016-2021, soit 200 logements par an, dont 240 logements
conventionnés (40 par an), 600 logements en accession abordable (100 par an) et le reste en
production libre. Il anticipe, pour ce faire, la mobilisation de 16 hectares sur un potentiel foncier
en zone urbaine mixte de 61 hectares, et propose de prioriser la construction de logements de
taille moyenne, composés de trois ou quatre pièces principales. Tandis que les OAP définissent
des intentions et des orientations d’aménagement qualitatives qui peuvent porter sur un
secteur
donné du territoire (OAP dites de secteurs ou de quartier) ou avoir une approche plus globale sur
un enjeu spécifique (OAP dites thématiques), le POA tient lieu de PLH et/ou de PDU au sein du
PLUi : il a pour vocation de rassembler les mesures et informations nécessaires à la mise en
œuvre des politiques d’habitat ou de transports et
de déplacements.
Contrairement aux OAP, le POA n’est pas opposable aux autorisations d’urbanisme
.
L’opposabilité des OAP s’inscrit cependant dans un rapport de compatibilité avec d’autres pièces
plus contraignantes du PLUi (règlement, annexes, rapport de présentation).
5.1.2
Les autres documents cartographiques contenant des dispositions opposables
5.1.2.1
Les documents sur les risques naturels et les risques de pollution
Deux documents, intégrés au PLUi et à valeur contraignante, identifient les risques
naturels et les risques de pollution :
-
le plan de prévention du risque naturel d
’
inondation (PPRI). Riveraine de la Garonne,
Lormont est exposée
au risque d’inondation
. La dernière révision du PPRI de Bordeaux-
Métropole a été approuvée le 23 février
2022 par les services de l’État
. Les zones inondables
de la commune sont repérées au PLU3.1. Seule procédure spécifique à la prise en compte
des risques naturels dans l’aménag
ement, le PPR
40
équivaut à une servitude d’utilité
publique qui s’impose à tous (particuliers, entreprises, collectivités
,
l’État) et à tous les
projets, notamment lors de la délivrance des permis de construire ;
-
le secteur d’information sur les sols créé
par un arrêté préfectoral du 21 février 2019
. L’
État
est tenu d’
élaborer, «
au regard des informations dont il dispose, des secteurs d
’
information
sur les sols (SIS)
41
qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols
justifie, notamment en cas de changement d
’
usage [
…
], la réalisation d
’
études de sols et de
mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité
publiques et l'environnement
». Le SIS concernant Lormont porte sur un ancien site de
40
Un PPR délimite les zones exposées directement ou indirectement à un
risque et y réglemente l’utilisation des sols par des
mesures graduées,
allant de la possibilité de construire sous certaines conditions à l’interdiction. Son élaboration reste une
compétence de l’État,
après consultation préalable des collectivités concernées et une enquête publique.
41
Cf. articles L. 125-6, L. 125-7 et R. 125-41 à R. 125-
47 du code de l’environnement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
fabrication
de composants électroniques passifs, exploité jusqu’en 2005 dans la zone
industrielle des quatre pavillons, et réaménagé depuis pour un usage résidentiel. Grâce au
confinement des terres concernées, la situation ne présenterait pas de risques sanitaire et
environnemental.
Toujours dans le domaine de la maîtrise des risques, la commune est dotée d’un
plan
communal de sauvegarde (PCS). La confection de ce document, créé par la loi n° 2004-811 du
13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, est obligatoire dans toute commune couverte
par un plan de prévention d
’un
risque naturel (PPRN). Une révision du volet inondation du PCS
de Lormont a été approuvée le 25 mars 2022 par le conseil municipal. La commune, qui a fait
part d’un projet de futur plan intercommunal de sauvegarde, a été accompagnée dans sa démarche
par la métropole. Un autre document vient contraindre l’urban
isme de la commune : le
classement en z
ones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique
(ZNIEFF
42
) depuis
1987, du parc de l’Ermitage, situé en bordure de la Gironde, entre la ville et le fleuve
(38 hectares). La majorité de sa surface est classée, au PLUi, en zone N (naturelle). Le document
rappelle «
qu’une partie du parc et les parcelles environnantes sont en zone U (urbanisées ou
urbanisables),
menaçant
directement
la
ZNIEFF
(risque
de
destruction
d
’
espèces,
d
’
enclavement supplémentaire et de dommage paysager
) ».
5.1.2.2
La protection du patrimoine architectural
Plusieurs dispositifs se sont succédé pour protéger et mettre en valeur le patrimoine bâti,
naturel et paysager, des quartiers les plus anciens de Lormont. Une zone de protection du
patrim
oine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) avait d’abord été créée par un arrêté
préfectoral, le 12 janvier 2004 ; elle a ensuite été transformée en aire de mise en valeur de
l’architecture et du patrimoine
(AVAP), par une délibération de Bordeaux-Métropole du
29 avril 2016, approuvée avant la date du 14 juillet 2016 au-delà desquelles les ZPPAUP sont
devenues caduques.
L’AVAP
couvre quatre quartiers identifiés par un zonage spécifique dans le
PLU3.1 : les quais de la Garonne, les quartiers situés dans le coteau (« village-rue » soit le vieux
Lormont et « coteaux boisés »), et le secteur dit du « village-plateau ». Ce périmètre abrite, en
outre, quelques zones archéologiques et trois monuments historiques inscrits à l’inventaire
supplémentaire des Monuments Historiques
: l’église Saint
-Martin de Lormont (inscrite en
1925), l’Ermitage Sainte
-Catherine (1987) et le château du Vieux Lormont (1991).
La loi n° 2016-925 du 7 juillet
2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et
au patrimoine (LCAP) a remplacé les trois dispositifs de protection alors en vigueur - les secteurs
sauvegardés, les ZPPAUP et les AVAP - par un dispositif unique : les sites patrimoniaux
remarquables (SPR). Des dispositions transitoires avaient néanmoins été prévues aux articles 112
et 114 de la loi
pour les projets d’AVAP mis à l’étude
avant sa date de publication, tel que celui
de Lormont
: tout en les versant d’office
dans la catégorie des SPR au jour de leur création, les
AVAP étaient autorisées à continuer à appliquer leur règlement jusqu
’
à ce que s
’
y substitue un
plan de sauvegarde et de mise en valeur ou un plan de valorisation de l
’
architecture et du
patrimoine.
Ces mesures expliquent que la commune continue d’appliquer le règlement de
l’AVAP adopté en avril 2016
, document qui définit plusieurs degrés de protection selon les
quartiers ou la nature des constructions, avec par exemple des règles encadrant la rénovation du
42
Cf. articles L. 411-1 A et D. 4111-21-1 à D. 411-21-
3 du code de l’environnement.
COMMUNE DE LORMONT
42
bâti ancien. Annexée au PLU, une AVAP a le caractère d’une servitude d’utilité publique comme
l
e précise l’article L.
642-1 du code du patrimoine.
5.2
Les documents développés par la commune encadrant la délivrance des
autorisations d’urbanisme
aux promoteurs
La commune a développé deux outils spécifiques en vue de négocier, avec les bailleurs
et les promoteurs, leurs choix urbanistiques : le cahier de la qualité résidentielle et les fiches de
lot.
5.2.1
Le contenu de ces documents
5.2.1.1
Le cahier de la qualité résidentielle
Le cahier de la qualité résidentielle vient préciser les attentes de la municipalité sur la
qualité des prestations et la conduite des chantiers. Remis aux opérateurs lors du rendez-vous de
pré-instruction et rédigé par les services municipaux,
il sert de document d’accompagnement lors
des rencontres suivantes. Le maire a déclaré ne pas chercher, par ce moyen, à brider la créativité
des concepteurs mais à exposer les caractéristiques attendues des constructions, du bâti et des
procédés de construction pour assurer leur qualité, à partir de retours d’expérience. Le document
est organisé en 14 thém
atiques couvrant l’ensemble des grandes problématiques et étapes d’une
construction : 1-
l’intégration du projet dans son environnement, 2
- la mixité programmatique,
les gabarits, l’épaisseur des bâtiments, les orientations, 3
- privilégier les ressources locales, les
industries locales, les circuits courts, l’emploi local, les entreprises locales, l’insertion à l’emploi,
4- la programmation, la vie en rez-de-
chaussée et en pied d’immeuble, 5
- la pérennité des
matériaux, 6- le traitement des rez-de-chaussée,
les halls d’entrée et les parties communes, 7
- les
espaces privés extérieurs, traitement soigné des balcons, 8- le stationnement/gestion des ordures
ménagères, 9-
la qualité de l’éclairage de nuit/lisibilité, 10
- le réseaux VRD, 11- les
aménagements et pr
estations à l’intérieur des logements, 12
- la règlementation thermique 2020,
les labels et au-delà, 13- les espaces paysagers, la gestion des espaces verts, 14- les locaux à
vélos. Une fiche récapitule, à la fin du document, les prescriptions techniques obligatoires et
celles optionnelles susceptibles d’alimenter les objectifs RSE (r
esponsabilité sociétale des
entreprises).
Une grande partie de son contenu paraît pouvoir être incluse dans le programme
d’orientations et d’actions (POA)
du PLUi.
5.2.1.2
Les fiches de lot
Une douzaine de fiches de lot exprime, de façon détaillée, les vœux de la ville par grand
projet et lieu d’implantation, pour l’utilisation des surfaces, la densité des logements, ou encore
la typologie des bâtiments et des logements. Elles sont élaborées avec les élus en fonction des
besoins sur les nouveaux programmes, sans le concours de Bordeaux-Métropole. Au contenu
beaucoup plus précis que le cahier de la qualité résidentielle, les fiches de lot sont présentées
comme des orientations d’aménagem
ent et de programmation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Effectivement, leur contenu rejoint, en grande partie, la définition qu’en donne le code de
l’urbanisme aux articles R.
151-6 à R. 151-8. Mais cette qualification est, à ce stade, inappropriée
dans la mesure où elles n’ont pas été
adoptées par la métropole, dans les mêmes formes que les
autres éléments du PLUi. Il est rappelé que les OAP sont l’une des composantes obligatoires d’un
PLU énoncées à l’article L.
151-
2 du code de l’urbanisme.
5.2.2
La fragilité du statut juridique de ces documents
À la différence des fiches de lot, le cahier de la qualité résidentielle est accessible sur le
site internet de Lormont. Mais aucun de ces documents, tous mis en place à son initiative, n’a été
délibéré, ni contractualisé. Leur fragilité juridique
ne peut qu’être soulignée comme en atteste
d’ailleurs l’annulation par le tribunal administratif
de Rouen, dans un jugement récent (Préfet de
la Seine-Maritime contre commune de Bois-Guillaume, 26 janvier 2023, n°
2202586), d’une
délibération municipale approuvant une «
charte de l’urbanisme et du cadre de vie
», en retenant
deux moyens :
-
l’incompétence d’une commune pour arrêter un document contenant des règles
impératives qui ne peuvent être prévues qu’au PLU, dont l’élaboration
incombe, dans
une métropol
e, à l’échelon intercommunal
;
-
l’impossibilité d’imposer des règles, dans la conception et la réalisation de projets de
construction, qui relèvent de la loi ou du règlement, par leur nature.
La ville reconnaît l’absence de valeur juridique du cahier et des
fiches de lot, et
l’impossibilité de refuser un projet, ou de ne l’accepter que sous conditions, dès lors que la
demande est conforme au PLUi, à l’exception des cas règlementaires de rejet, rappelés à l’annexe
n° 6. Le cahier de la qualité résidentielle e
t les fiches de lot sont qualifiés d’outils
«
d’urbanisme
négocié »
, utiles dans le dialogue avec les promoteurs. Selon le service de l’urbanisme, les fiches
de lot servent, en particulier, à éviter une densification trop forte dans les projets de logements
collectifs, en négociant à la baisse le nombre d’étages ou de logements envisagés par les
promoteurs au regard des droits ouverts dans le PLUi. Pour le moment, leur utilisation n’est à
l’origine d’aucun conflit déclaré avec un promoteur.
Le contenu et l’utilisation de ces documents méritent d’être clarifiés en liaison avec
Bordeaux-Métropole
: en insérant les dispositions contraignantes qu’ils contiennent dans une
pièce du PLUi, sous réserve de leur régularité, et en réservant leur emploi à des fins
pédagogiques. Il paraît possible de reprendre une grande partie des dispositions des fiches de lot
sous forme d’OAP, et d’intégrer le
cahier de la qualité résidentielle, au moins partiellement, dans
le programme d’orientations et d’actions (POA)
.
Recommandation n° 13.
: clarifier, en liaison avec la métropole, le statut du cahier de
la qualité résidentielle et des fiches de lot, en intégrant les dispositions contraignantes
qu’ils contiennent
dans une pièce du PLUi, et en réservant leur emploi à des fins
pédagogiques.
Dans sa réponse, le maire a souligné la pertinence et l’efficacité de ces deux documents
dépourvus de caractère juridiquement contraignant et opposable, qui permettent à la commune
de dialoguer avec les pétitionnaires dans une logique de compromis.
COMMUNE DE LORMONT
44
5.3
Des mo
dalités d’
information des citoyens globalement satisfaisantes
Les moyens déployés pour informer les citoyens paraissent satisfaisants, les pièces
opposables étant facilement accessibles à partir du site internet de la vill
e. L’espace dédié à
l’urbanisme pr
opose des liens vers les documents règlementaires relevant tous de Bordeaux-
Métropole : le SPR, le règlement de publicité, le PPRI et le PLU. Il permet également de consulter
l’AVAP ainsi que le cahier de la qualité résidentielle. L’arrêté relatif au système d’information
des sols et les fiches de lot sont les seuls documents pour lesquels aucun accès n’a été ouvert. Il
est demandé à la commune d’y remédier, en particulier pour le premier d’entre eux, dans le cadre
du droit à l’information sur les risques m
ajeurs dont jouissent les usagers, en application de
l’article L.
125-
2 du code de l’urbanisme.
Les services ont fait part d’un flux
régulier de
demandes d’informations et de
consultations émanant des habitants, à propos d
es documents d’urbanisme et
des projets en cours
sur la commune.
5.4
Les décisions d’urbanisme
5.4.1
Une compétence restée intégralement communale
Le refus d’adhérer au service commun métropolitain d’instruction des autorisations
d’urbanisme a été justifié par la spécificité du territoire communal,
caractérisée par la présence
de beaucoup de logements collectifs à caractère social. La commune veut continuer à dialoguer
directement avec les bailleurs sociaux, être associée à l’élaboration de leurs projets et conserver
un pouvoir de négociation. L’éloi
gnement des services communs a aussi été avancé comme autre
motif du
statu quo
. La métropole reste consultée, pour avis, sur les thématiques de voirie,
d
’assainissement,
de stationnement, de ramassage des ordures ménagères, ou encore sur les
demandes relatives à des lieux situés en zone inondable.
5.4.2
L’organisation de l’instruction et des décisions
5.4.2.1
La présence de deux commissions
U
ne commission d’élus compétente pour l’urbanisme
a été installée et se réunit une à
deux fois par mois. Ses missions ne sont
pas clairement définies, en l’absence de compétence
communale
en matière d’élaboration du PLU.
En 2017, un groupe de travail « avant-projet » a aussi été constitué pour préparer les
dossiers les plus importants en amont du dépôt des demandes de permis de construire. Il réunit
des élus et des agents du service urbanisme. Depuis 2020, l’architecte conseil
et le pétitionnaire
ne sont plus conviés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
5.4.2.2
Un service urbanisme composé de 15 agents
Le service urbanisme de la commune est rattaché à la direction des services techniques et
de l’urbanisme dirigée par une directrice générale adjointe. Composé de 15 agents, il est divisé
en quatre sections pilotées par une directrice : urbanisme réglementaire (trois personnes),
politique de la ville et développement territorial (trois personnes), mobilité et écologie urbaine
(six personnes) et habitat-cadre de vie (trois personnes)
. En dépit d’un nombre annuel modeste
de décisions et l’absence de compétence municipale sur la confection du PLU, l’intérêt de
disposer d’un service étoffé a été justifié par la taille des projets, afin d’organiser le dialogue
avec les bailleurs et promoteurs, et faire appliquer les documents cadres de la métropole.
Le service urbanisme réglementaire
gère l’intégralité
du circuit de décision. Il reçoit le
pétitionnaire en rendez-vous pour une pré-
instruction, en l’absence
de formulaire. La demande
est ensuite déposée en mairie ou en ligne, puis étudiée en vue de formuler une proposition au
maire. Le maire ou le 1
er
adjoint en charge de l’urbanisme si
gne ensuite la décision. 90 % des
dossiers sont examinés sous format papier
. La présence d’une phase de pré
-instruction contribue,
selon les services, à faciliter le respect des délais réglementaires : un permis de construire serait
délivré, en deux mois e
n fonction des retours d’avis
, et les déclarations préalables en un mois.
Les services assurent
aussi un service d’informations auprès des
pétitionnaires (environ
une dizaine par semaine) et des promoteurs, lesquels sont périodiquement reçus par l
’élu à
l’urbanisme
.
Des permanences «
espace info énergie
» sont organisées quatre à cinq fois par mois
en vue de prodiguer des conseils aux particuliers sur les travaux.
5.4.2.3
Un coût d
’
instruction raisonnable
Selon la commune
, le coût moyen d’une instruction complè
te - de la phase de
pré-instruction à celle du contrôle de la conformité -
s’élèverait
:
-
pour un permis de construire d’une
maison individuelle à 168
€ (sur la base de six
heures de travail d’un
agent de catégorie B) ;
-
pour une demande présentée par un promoteur à 554
€ (quatre
heures
de travail d’un
agent de catégorie A et 15 heures
d’un agent de
catégorie B) ;
-
pour un dossier complexe : (établissements recevant du public
/permis d’aménager…)
à 1 175
€ (1
0 h
eures d’un agent de
catégorie A et 30 h
eures d’un
agent de
catégorie B) ;
-
pour une déclaration préalable à 30
€ (une heure de travail d’un agent de catégorie B).
Cette estimation est nécessairement discutable. L’équipe de contrôle a procédé à son
propre calcul, en déterminant un coût horaire de la section dite urbanisme règlementaire, chargée
de l’instruction des actes et composée de trois agents. À partir de la méthode exposée ci
-dessous,
le coût horaire de ce service s’élèverait à environ 78
€.
COMMUNE DE LORMONT
46
Tableau n° 7 :
e
stimation du coût horaire du service d’instruction des autorisations d’urbanisme
Source : CRC NA
En retenant le nombre d’heures de travail identifié par la ville, les coûts seraient les
suivants : 467
€ pour un permis pour une maison individuelle (à comparer à 168
€), 779
€ p
our
une demande présentée par un promoteur (contre 554
€), 3
115
€ pour un dossier complexe
(contre 1 175
€) et 78
€ pour une déclaration préalable (à comparer à 30
€). Même si cette
approche aboutit à des coûts plus élevés que ceux identifiés par la commune, elle confirme que
le prix du service reste globalement raisonnable.
5.4.3
Le nombre de décisions prises au cours de la période
Le volume
des actes d’urbanisme
peut paraître relativement réduit au regard de la taille
de la population. À titre d’exemple, Lormont délivre globalement moins d’autorisations qu’une
commune balnéaire comme Vendays-
Montalivet dont la population permanente n’est que de
2
500 habitants mais qui héberge jusqu’à 30
000 habitants l’été (88 demandes de permis de
construire par an, 130 déclarations préalables de travaux déposées et 182 demandes de certificats
de d’urbanisme
43
). Mais l’approche quantitative ne reflète que partiellement le degré réel
d’activité, les projets de construction à Lormont étant plus complexes que ceux d’une commune
du Médoc.
Les permis de construire accordés portent essentiellement sur des immeubles, avec une
moyenne de 50 logements par permis. Selon le bilan du programme d’orientations et d’actions
2021 (POA), les logements autorisés sont, dans 90 % des cas, des logements collectifs.
Le nombre de constructions neuves a fortement augmenté dépassant les objectifs, y
compris pour les logements locatifs sociaux, dont la commune est déjà amplement dotée
44
. Le
logement individuel, de développement réduit, est issu de divisions parcellaires ou d’opérations
de démolition/construction.
Les hausses
de demandes d’actes observées
en 2021 trouvent vraisemblablement leur
origine dans un effet de rattrapage consécutif à la phase aigüe de la crise sanitaire traversée en
2020.
43
Voir Annexe n° 2
sur les certificats d’urbanisme.
44
Voir § 1.1.4.
Chef de service
A
32 717 €
5%
1 636 €
B
35 500 €
100%
35 500 €
B
37 293 €
100%
37 293 €
C
25 786 €
100%
25 786 €
a
Coût salarial des agents du service demission d'instruction en 2022
100 215 €
b
Charges à caractère général en 2022
9 238 526 €
50%
4 619 263 €
c=b/556
Forfait charges/agent pour un effectif de 556
agents
8 308 €
d=c/3
24 924 €
e=a+d
Coût annuel du service d'instruction de l'urbanisme
125 139 €
f=e/1607
Coût horaire du service d'instruction de l'urbanisme
78 €
Agents du service
Salaire brut 2022
Quotité retenue
Pour 3 agents
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Tableau n° 8 :
l
es actes d’urbanisme de la période
Certificats d'urbanisme de type L410-1 a
(uniquement informatif)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Répartition
moyenne
1 certificat pour
Nombre de demandes de certificats
200
252
302
296
329
275
388
292
100%
77 habitants
Nombre de certificats exprès positifs
0%
NS
Nombre de certificats exprès négatifs
0%
NS
Nombre de décisions tacites (art R.410-12
du code de l'urbanisme)
0
0
0
0
0
0
0
0
0%
NS
Certificats d'urbanisme de type L410-1 b
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Répartition
moyenne
1 certificat pour
Nombre de demandes de certificats
2
6
0
1
6
1
3
3
100%
8319 habitants
Nombre de certificats exprès positifs
2
4
0
1
5
1
2
2
79%
10537 habitants
Nombre de certificats exprès négatifs
0
2
0
0
1
0
1
1
21%
39514 habitants
Nombre de décisions tacites (art R.410-12
du code de l'urbanisme)
0
0
0
0
0
0
0
0
0%
NS
Permis de construire
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Répartition
moyenne
1 certificat pour
Nombre de demandes de permis
42
57
52
59
54
55
75
56
100%
401 habitants
Nombre de permis accordés
37
35
29
41
37
37
60
39
70%
573 habitants
Nombre de permis refusés
5
20
15
8
7
16
10
12
21%
1951 habitants
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2
et R.424-1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
0
0
0
0
0
0
1
0
0%
NS
Permis de construire sans suite
0
1
4
6
9
2
4
4
7%
6079 habitants
Permis de construire retirés
0
1
4
1
1
0
0
1
2%
22579 habitants
Erreur
0
0
0
1
0
0
0
0
0%
NS
Permis de construire caducs
0
0
0
1
0
0
0
0
0%
NS
Sursis à statuer sur des demandes de
permis de construire
0
0
0
1
0
0
0
0
0%
NS
Permis d'aménager
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Répartition
moyenne
1 certificat pour
Nombre de demandes de permis
0
0
1
3
1
4
0
1
100%
17562 habitants
Nombre de permis accordés
0
0
1
2
1
2
0
1
67%
26343 habitants
Nombre de permis refusés
0
0
0
0
0
1
0
0
11%
158055 habitants
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2
et R.424-1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
0
0
0
1
0
0
0
0
11%
158055 habitants
Permis d’aménager sans suite
0
0
0
0
0
1
0
0
11%
158055 habitants
Permis de démolir
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Répartition
moyenne
1 certificat pour
Nombre de demandes de permis
1
4
3
6
4
3
3
3
100%
6586 habitants
Nombre de permis accordés
1
4
2
6
4
3
3
3
96%
6872 habitants
Nombre de permis refusés
0
0
0
0
0
0
0
-
0%
NS
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2
et R.424-1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
0
0
1
0
0
0
0
0
4%
158055 habitants
Déclarations préalables relatives à des
travaux
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Répartition
moyenne
1 certificat pour
Nombre de déclarations déposées
66
97
119
119
99
96
129
104
100%
218 habitants
Nombre de décisions expresses de non-
opposition
57
77
102
109
91
84
115
91
88%
249 habitants
Nombre de décisions expresses
d'opposition
3
9
6
4
3
7
7
6
5%
4053 habitants
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2
et R.424-1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
4
7
6
2
3
4
4
4
4%
5269 habitants
Sursis à statuer
1
1
0
0
0
0
0
0
0%
NS
Déclarations préalables sans suite
1
3
4
3
0
1
3
2
2%
10537 habitants
Erreur
0
0
1
0
0
0
0
0
0%
NS
Déclarations préalables retirées
0
0
0
1
2
0
0
0
0%
NS
COMMUNE DE LORMONT
48
Sources : les services de la ville
Très peu de dossiers font l’objet de décisions tacites
. Afin de les éviter, les décisions sont
préparées dès le retour des consultations. En cas de retard dans le retour des consultations
simples, une décision est proposée au maire. Seuls les retards
d’avis conformes entraînent une
décision tacite. Selon les services, un avis négatif, transmis après une décision favorable, peut
conduire la mairie à engager une procédure de retrait de
l’autorisation
45
.
Les autorisations délivrées sont souvent assorties de prescriptions (60 permis de
construire en 2021), tenant compte
des avis, en particulier de la métropole, d’Enedis
, du service
départemental d’incendie et de secours (SDIS)
,
et
de l’architecte des bâtiments de
France (ABF),
ou rappelant des dispositions légales (en matière fiscale par exemple pour des bâtiments recevant
du public). La commune assure très rarement satisfaire
des demandes d’actes dérogeant au PLUi,
au demeurant peu nombreuses, une solution règlementaire étant toujours recherchée dans ce cas.
5.4.4
Un taux de refus de 20 % pour les permis de construire
Le taux de refus des demandes de permis de construire est de 21 % en moyenne et celui
des déclarations préalables de travaux n’est que de 5
%.
En 2021, dix demandes de permis de construire ont été refusées pour les motifs suivants :
quatre pour une mauvai
se interprétation du règlement d’urbanisme
; quatre pour une mauvaise
interprétation du règlement d’urbanisme
et une décision liée à la non artificialisation des sols ;
une pour u
ne décision liée à la non artificialisation des sols (documents d’instruction
incomplet) ;
une
pour refus d’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France.
45
Article L. 424-
5 du code de l’urbanisme
: «
La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de
construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai
de
trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés
que sur demande expresse de leur bénéficiaire. […]
».
Déclarations préalables relatives à des
divisions parcellaires ou à la création de
lotissements
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Répartition
moyenne
1 certificat pour
Nombre de déclarations déposées
6
8
5
5
0
0
5
4
4%
5450 habitants
Nombre de décisions expresses de non-
opposition
5
6
4
5
0
0
4
3
3%
6586 habitants
Nombre de décisions expresses
d'opposition
0
1
1
0
0
0
1
0
0%
52685 habitants
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2
et R.424-1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
0
0
0
0
0
0
0
0
0%
NS
Sursis à statuer
1
1
0
0
0
0
0
0
0%
NS
Autres déclarations préalables
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Répartition
moyenne
1 certificat pour
Nombre de déclarations déposées
NS
NS
NS
Nombre de décisions expresses de non-
opposition
NS
NS
NS
Nombre de décisions expresses
d'opposition
NS
NS
NS
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2
et R.424-1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
NS
NS
NS
Sursis à statuer sur des demandes de
permis
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Nombre de décisions de sursis à statuer
1
0
0
1
1
0
0
0
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
En cas de refus, dans la majorité des cas, les requérants rectifient leur projet et redéposent
un permis de construire. La non-
conformité au PLUi ou la formulation d’
avis conformes négatifs
(architectes des bâtiments de France ou pour les établissements recevant du public) constituent
les principaux motifs de refus. Comme le signale la partie suivante, un seul recours contentieux
a été formé
contre une décision de refus d’
un permis de construire : jugé en novembre 2022, il
s’est conclu par l’annulation de la décision de la ville
.
La commune attribue la faiblesse des taux de refus et de recours contentieux contre des
décisions de refus aux temps de dialogue consacrés aux pétitionnaires et à ses efforts pour
désamorcer les conflits. Elle a déclaré ne pas connaître les conséquences des décisions de refus
sur le foncier mobilisé ou pour les pétitionnaires.
5.4.5
Des contentieux et des remarques du contrôle de légalité en faible nombre
5.4.5.1
Les observations du contrôle de légalité
La commune reçoit peu d’observations du contrôle de légalité. Datant de 2020, la dernière
se rapportait à un désaccord de lecture du règlement du PLU, entre les services de l’État et ceux
de la métropole, pou
r une zone naturelle à vocation d’équipements. Elle concernait une demande
de permis de construire relative à la mise en place de modulaires dans une école communale.
5.4.5.2
Les contentieux
Depuis 2018, cinq contentieux relatifs à des décisions d’urbanisme ont é
té tranchés par la
justice administrative :
-
deux sur des déclarations préalables de travaux :
•
dans la première affaire, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donné
raison à la ville qui avait accordé une déclaration préalable de travaux à un
partic
ulier pour une surélévation d’une maison, en considérant que ce projet
n’était
pas
incompatible
avec
le
PLU
(Guyonnaud,
3
novembre 2020,
n° 18BX03237). Le Tribunal administratif (TA) de Bordeaux avait précédemment
annulé l’arrêté du maire au motif qu’il au
rait ignoré les règles de hauteur du PLU ;
•
dans la deuxième affaire, le TA de Bordeaux a confirmé la légalité d’une
déclaration préalable de travaux (TA de Bordeaux ; 21 décembre 2017 ;
n° 1601508) accordée par la commune ;
-
deux sur des permis de construire :
•
dans un jugement du 28 avril 2021 (n° 1902153), le TA de Bordeaux a annulé la
décision d’attribution du permis de construire au motif qu’elle méconnaissait les
règles contenues dans l’AVP
;
•
dans un jugement du 3 novembre 2022 (n° 20BX03951), le TA de Bordeaux a
annulé la décision de refus d’un permis de construire visant à l’extension d’un
ensemble commercial au motif que la décision de la commune se fondait
uniquement sur un avis illégal de la c
ommission nationale d’aménagement
commercial ;
COMMUNE DE LORMONT
50
-
un sur un permis de démolir : dans un jugement du 4 mai 2016, le TA de Bordeaux a
confirmé la régularité d’un permis de démolir délivré par la ville, en considérant que
les
bâtiments concernés ne faisaient pas
l’objet d’une protection particulière
.
La commune a également signalé le traitement de trois recours gracieux depuis 2015 :
deux n’ont connu aucune suite et le troisième s’est conclu par un
accord amiable entre le
promoteur et le requérant.
I
nterrogée sur les pistes d’amélioration possibles du cadre législatif,
la commune a évoqué
deux pistes possibles :
-
donner des prérogatives au maire afin de pouvoir négocier, en partie, les projets des
promoteurs en vue de les rendre conformes aux objectifs du projet de ville ;
-
raccourcir la durée de vie des certificats
d’urbanisme opérationnels (dix
-huit mois
46
) jugée
trop longue et difficile à gérer.
5.5
Les contrôles du respect des actes d’urbanisme
5.5.1
Les opérations de récolement
5.5.1.1
Des opérations facultatives mais importantes
Pour signaler la fin des travaux, le titulaire d’une
autorisation d’urbanisme –
ou la
personne qui a dirigé les travaux
–
est tenu d’adresser une déclaration attestant de l’achèvement
et de la conformité des travaux (DAACT) à la mairie. Cette déclaration est obligatoire pour les
travaux ayant fait l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration
préalable. Le document atteste de l’achèvement des travaux et de leur conformité par rapport à
l’autorisation d’urbanisme accordée. En application des articles L.
462-2 et R. 462-6 du code de
l’urbanisme, l’
autorité compétente dispose, en principe de trois mois, à compter de la date de
réception en mairie de la déclaration d
’
achèvement, pour, si elle le souhaite, procéder ou faire
procéder à un récolement des travaux puis contester leur conformité au permis ou à la déclaration.
Dans certains cas particuliers pour lesquels le récolement est obligatoire, le délai est porté de
trois à cinq mois (article R. 462-
7 du code de l’urbanisme).
Pour assurer les vérifications, l’autorité compétente ou
ses agents peuvent visiter les lieux
afin de s’assurer du respect des dispositions légales et réglementaires, et se faire communiquer
tous documents se rapportant à la réalisation des travaux
47
. Lorsqu’elle estime que les travaux ne
sont pas conformes à l’autorisation, l’autorité compétente a le pouvoir de mettre en demeure le
maître de l’ouvrage de déposer une demande de permis modificatif ou de réaliser des travaux de
régularisation.
46
Voir annexe n° 4 sur les certificats d’urbanisme.
47
Les règles sur le droit de visite et de communication sont précisées aux articles L. 461-1 à L. 463-1
du code de l’urbanisme.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
L’article L.
462-2 alinéa
2 du code de l’urbanisme précise que «
passé ce délai [de trois
ou cinq mois], l
’
autorité compétente ne peut plus contester la conformité des travaux
». Elle est
même tenue de délivrer une attestation de conformité sous quinzaine au bénéficiaire de
l’autorisation, sur simple demande de sa part. Dan
s une décision du 26 novembre 2018
(
Sormonte
, n°
411991), le Conseil d’État a déduit de l’alinéa 2 de l’article L.
462-2 que
l’épuisement du délai dépouille l’autorité administrative de son pouvoir de «
mise en demeure
»,
mais également de celui «
d’exiger
du propriétaire qui envisage de faire de nouveaux travaux
sur la construction, qu’il présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant
également sur des éléments de la construction existante, au motif que celle-ci aurait été édifiée
sans respecter le permis de construire précédemment obtenu ou la déclaration préalable
précédemment déposée
». Cette décision crée une exception à la règle dégagée par la
jurisprudence ancienne et constante du Conseil d’État suivant laquelle un propriétaire qui
souhaite réaliser des travaux sur une construction existante irrégulière doit solliciter une
autorisation pour l’ensemble de la construction (CE,
9 juillet 1986,
Thalamy
, n° 51172), même
quand les nouveaux éléments de construction ne prennent pas directement appui sur une partie
de l’édifice réalisé sans autorisation (CE,
13 décembre 2013, Mme Carn et autres, n° 349081).
La décision Sormonte incite donc fortement les constructeurs à déposer une DAACT car
elle vaut certificat de conformité vis-à-
vis de l’adm
inistration une fois passé le délai de
récolement
48
. Elle devrait, dans la même logique, conduire les autorités compétentes à redoubler
de vigilance dans la réalisation des opérations de récolement.
5.5.1.2
Des opérations de récolement trop rares
La police de l’urb
anisme
est assurée par la cheffe de service et l’instructeur de
l’urbanisme réglementaire.
L’absence de refus de certificats de conformité entre 201
5 et 2021 laisse entendre que les
opérations de récolement ont toujours été très limitées, malgré l’octroi d’un nombre
significatif
de décisions favorables d’urbanisme. La ville a reconnu qu’elle ne réalise ces opérations que
de
façon aléatoire, en fonction des lancements des chantiers et en concentrant les efforts sur les
dossiers
dont l’instruction a été la
plus épineuse. Elle a rapporté quelques cas de refus de
conformité. Non formalisés, ceux-ci étaient liés essentiellement à la finition des travaux de
construction et d’aménagement paysagers. Ils ont été résolus par l’attribution de
permis
modificatifs, ou par la finition des travaux (souvent des aménagements extérieurs).
5.5.2
De rares procès-
verbaux d’infractions sur toute la période
La constatation d’infractions présente un caractère obligatoire et non facultatif pour
l’autorité compétente dans la délivrance des autorisations d’urbanisme, notamment le maire, le
troisième alinéa de l’article L.
480-
1 du code de l’urbanisme lui imposant de faire dresser procès
-
verbal des infractions dont il a connaissance. Selon le même article, les infractions aux différents
ty
pes d’autorisations d’urbanisme
«
sont constatées par tous officiers ou agents de police
judiciaire, ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’État et des collectivités publiques
commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité
48
Le juge pénal reste compétent pour sanctionner les irrégularités, qu’il y ait ou non un certificat de conformité.
COMMUNE DE LORMONT
52
dont ils relèvent et assermentés. Les procès-
verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à
preuve du contraire
». À la requête du maire, l
’
interruption des travaux peut être ordonnée sur
réquisition du ministère public
49
.
Comme le montre le tableau suivant, le nombre de procès-
verbaux d’infraction est de
l’ordre d’
un par an. Une douzaine de cas de travaux ou chantiers
, non précédés d’une demande
d’autorisation, seraient repérés chaque année par des tournées en ville ou grâce à
des
signalements. La plupart du temps, les situations seraient régularisables (clôtures, cabanes de
jardins, piscines, etc.).
Tableau n° 9 :
les infractions constatées
Source : ville
La commune identifie le nombre de cas de non-respect des délais administratifs pour
l’exécution des travaux
, en comptabilisant les demandes de retraits
d’autorisations
déposées par
les pétitionnaires au service urbanisme, pour ne pas acquitter les taxes afférentes. Elle a signalé
une seule défaillance, au cours de la période, obligeant à la modification, voire à la démolition
d
’
un chantier
(maison à l’abandon). En revanche, le délai moyen d’obtention
de la garantie du
constructeur par le
requérant n’est pas connu.
L’attention de la commune
est
attirée sur l’
importance du contrôle des opérations
d’urbanisme
, et notamment des opérations de récolement. Il est indispensable de les mettre
effectivement en œuvre rapidement et d’en assurer la traçabilité.
Recommandation n° 14.
: Organiser
davantage d’opérations de récolement
et tracer
les résultats.
Le maire a pris l’
engagement de demander à ses services de procéder à davantage
d’opérations de récolement.
Il a précisé, dans son courrier, que les volumes de procès-
verbaux d’infractions ou de
refus de certificats de conformité ne reflétaient pas la réalité des opérations de contrôle, les
situations irrégulières relevées par les agents faisant en première instance l’objet d’une mise en
demeure écrite de régularisation ou de mise en conformité. Selon lui, les 61 procédures de ce
type, menées entre 2015 et 2021, ont abouti, dans leur très grande majorité, à une régularisation
sans qu’il soit nécessaire d’engager ensuite une procédure formelle beaucoup plus lourde.
49
Voir Annexe n° 5 s
ur les sanctions des infractions aux différents types d’autorisations d’urbanisme.
Contrôle des autorisations
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En
moyenne
Nombres de certificats de conformité
refusés
en application des articles L.462-1
et 2 et R.462-1 à 10 du code de
l'urbanisme
0
0
0
0
0
0
0
0
Nombre de procès-verbaux d'infractions
réalisés (article L.480-1 du code de
l'urbanisme)
1
0
0
2
1
3
0
1
Nombre d'arrêtés interruptifs pris (article
L.480-2 du code de l'urbanisme)
0
0
1
0
0
0
0
0
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
–
Signification des sigles
...........................................................
54
Annexe n° 2. Les étapes de mise en place des interventions du fonds de soutien
..........
57
Annexe n° 3. Les principaux
enseignements de l’analyse financière depuis 2016
.........
58
Annexe n° 4. Les certificats d’urbanisme
.......................................................................
70
Annexe n° 5. Les
sanctions des infractions aux différents types d’autorisations
d’urbanisme
................................................................................................
72
Annexe n° 6. Les cas règlementaires de rejet des d
emandes d’autorisation
d’urbanisme a priori conformes au PLU
....................................................
74
COMMUNE DE LORMONT
54
Annexe n° 1.Glossaire
–
Signification des sigles
Sigle
Signification
ANRU
Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine
ARTT
Aménagement de la réduction du temps de travail
ATSEM
Agent territorial spécialisé des écoles maternelles
AVAP
Aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine
BM
Bordeaux-Métropole
BS
Bilan social
CAA
Cour
administrative d’appel
CAF
Capacité d’autofinancement
CAFIL
Caisse française de financement local
CDD
Contrat à durée déterminée
CDI
Contrat à durée indéterminé
CE
Conseil d’État
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CGFP
Code général de la fonction publique
CHSCT
Comité d
’
hygiène, de sécurité et des conditions de travail
CIA
Complément indemnitaire annuel
Coco
Coefficient correcteur
CRC
Chambre régionale des comptes
CST
Comité social territorial
CUB
Communauté urbaine de Bordeaux
CV
Curriculum vitae
DAACT
Déclaration attestant de l’achèvement et de la conformité
des travaux
DGA
Directeur général adjoint
DGCL
Direction générale des collectivités locales
DGF
Dotation globale de fonctionnement
DGS
Directeur général des services
DSC
Dotation de solidarité communautaire
DSU
Dotation de solidarité urbaine
DU
Document unique
DUERP
Document unique d
’
évaluation des risques professionnels
EBF
Excédent brut de fonctionnement
EPCI
Établissement public de coopération intercommunale
ETP
Équivalent temps plein
FCTVA
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
FF
Francs français
FIJ
Formation interjuridictions
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
FPU
Fiscalité professionnelle unique
GVT
Glissement vieillesse technicité
HLM
Habitation à loyer modéré
HT
Hors taxes
IB
Indice Brut
IFSE
Indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise
IM
Indice majoré
INSEE
Institut national de la statistique et des études économiques
IP
Indice de protection
IRA
Indemnité de remboursement anticipé
LGV
Ligne à grande vitesse
Loi LCAP
Loi relative à la liberté de la création, à l
’
architecture et au
patrimoine
Loi 3 DS
Loi relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et la simplification
Loi NOTRé
Loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la
République
MAPTAM
Modernisation de l
’
action publique territoriale et
d
’
affirmation des métropoles
OAP
Orientation d’aménagement et de programmation
PADD
Projet d
’
aménagement et de développement durable
PCS
Plan communal de sauvegarde
PDU
Plan des déplacements urbains
PLH
Programme local de l’habitat
PLU
Plan local d’urbanisme
PLUi
Plan local d’urbanisme intercommunal
POA
Programme d’orientations et d’actions
PPCR
Parcours professionnels, carrières et rémunérations
PPF
Pacte financier et fiscal
PPI
Plan pluriannuel d’investissement
PPR
Plan de prévention des risques
PPRI
Plan de prévention du risque naturel d'inondation
PPRN
Plan de prévention d’un risque naturel
QPC
Question prioritaire de constitutionalité
QPV
Quartiers prioritaires de la politique de la ville
RI
Règlement intérieur
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
RNS
Révision du niveau de service
ROB
Rapport d’orientation budgétaire
COMMUNE DE LORMONT
56
RSU
Rapport social unique
SCI
Société civile immobilière
Scot
Schéma de cohérence territoriale
SEM
Société d’économie mixte
SFIL
Société de financement local
SIS
Secteur d
’
information sur les sols
SMIC
Salaire minimum de croissance
SPR
Site patrimonial remarquable
SRU
Solidarité et renouvellement urbain
SYSDAU
Syndicat mixte du SCoT de l
’
aire métropolitaine bordelaise
TA
Tribunal administratif
TFB
Taxe sur le foncier bâti
TFNB
Taxe sur le foncier non bâti
TH
Taxe d’habitation
TTC
Toutes taxes comprises
USD
Dollar américain
VRD
Voirie et réseau divers
ZFU
Zone franche urbaine
ZNIEFF
Zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et
floristique
ZPPAUP
Zone de protection du patrimoine architectural urbain et
paysager
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Annexe n° 2. Les étapes de mise en place des interventions du fonds de soutien
Tableau n° 10 :
situation des emprunts structurés présentant un risque élevé en 2015
Source : précédent
rapport d’observations définitives
de la CRC NA
(pages 15 à 20)
La commune a officiellement sollicité l’aide du fonds de soutien le 2
avril 2015, pour «
le
remboursement anticipé et/ou la prise en charge des échéances dégradées des trois prêts
structurés concernés, à un taux de prise en charge maximum, considérant sa situation spécifique
de ville-
DSU, ayant souscrit ces prêts structurés dans le cadre d’un pro
tocole spécifique réservé
au financement des opérations d’investissement liées au renouvellement urbain d’un quartier
prioritaire
». Le 17 juillet
2015, le secrétaire d’État chargé du budget lui avait répondu que le
fonds pouvait prendre en charge, dans la limite de 11
M€, une partie du coût des IRA des trois
emprunts (estimé alors à 20
M€), avec la possibilité d’ajouter une aide supplémentaire d’environ
1
M€, au moment de la notification des décisions. La ville avait alors émis le souhait de flécher
toute
l’aide sur l’emprunt le plus risqué (euro contre franc suisse).
Après de nouveaux échanges, le conseil municipal a, le 24 juin
2016, accepté l’aide du
fonds de soutien sous deux formes différentes : une aide au refinancement pour les prêts
n° 255908 (euro contre franc suisse) et n°
263157 (taux conditionné à l’évolution du Libor USD
12 mois), avec un taux de prise en charge des frais de remboursements anticipés de 68,85 % pour
l’un et de 23,98
% pour l’autre
; une bonification des échéances dégradées pour le troisième prêt
n° 255780,
sans refinancement de l’encours et avec
poursuite du contrat.
Le 7 septembre
2016, le fonds de soutien a notifié l’aide attribuée pour les deux prêts
refinancés. Un avenant à la convention a
augmenté l’aide pour le prêt n°
255908 (euro contre
franc suisse) en mai 2017, en ajoutant un complément pour la prise en charge d’intérêts
(147 505
€
) relatifs à des échéances impayées en 2014 et 2015.
L
’aide accordée pour le
troisième prêt (n°
255780) n’avait pas été mobilisée. La
commune est revenue sur sa position le 15 décembre 2017, au vu de propositions plus
intéressantes. Elle a alors signé un avenant à la convention daté du 16 mars 2018, lui attribuant
une aide correspondant à un taux de prise en charge des frais de remboursement anticipé de
25,78 %.
Emprunt
Capital
emprunté
Date
souscription
Durée
Capital restant
dû (fin 2013)
Capital restant
dû (fin 2014)
Durée
Taux
Cotation
Gissler
Coût de sortie
proposition
octobre 2014
Coût de sortie
proposition février
2015
MIN255908EUR
(ancien
MIN985577EUR ) (1)
5 879 602
18/06/2007
30 ans et 9 mois
5,6 M€
5 453 814
30 ans et 9 mois après phase de mobilisation de 2 ans
et 4 mois
Période de risque : du 01/11/2013 au 01/11/2030
Structuré lié au cours du change EUR/CHF
F6
9,9 M€
19,9 M€
MPH263157EUR (2)
4 386 548
17/11/2008
30 ans
3,9 M€
3 882 037
30 ans
Période de risque : du 01/05/2010 au
01/05/2028
Jusqu’au 01/05/2028 : si Libor 12 mois USD
< ou = 7% alors taux de 4,09%
Sinon 4,09% + 5*(Libor 12 mois USD -7%)
E4
1,8 M€
MIN255780EUR
(ancien
MIN985573EUR)(3)
5 879 602
18/06/2007
30 ans
5,4 M€
5 218 203
30 ans
Période de risque : du 01/02/2010 au 01/02/2029
Structuré lié à un écart taux entre CMS
30 ans - CMS 2 ans
E3
2,4 M€
COMMUNE DE LORMONT
58
Annexe n° 3. Les principaux
enseignements de l’analyse financière depuis 2016
La transformation de la communauté urbaine en métropole au 1
er
janvier
2016 n’a pas
bouleversé la structure budgétaire, la commune n’ayant alors été concernée que par
des transferts
de compétences aux effets budgétaires limités.
A)
Les indicateurs fondamentaux du budget principal
Tableau n° 11 :
indicateurs fondamentaux de la santé financière de la commune
Sources : CRC NA,
d’après
les états fiscaux 1259, les fiches DGCL, les fiches impôts.gouv.fr et les comptes de
gestion
en €
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
2016/2020
Var.
2016/2020
Var.
2016/2021
Bases fiscales par habitant
1 070
1 103
1 089
1 075
1 099
0,7%
2,7%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
1 396
1 410
1 433
1 466
1 489
1,6%
6,7%
Ecart à la moyenne
-23%
-22%
-24%
-27%
-26%
Taux communal
0,0%
0,0%
Moyenne de la strate
19,99%
19,95%
20,00%
20,05%
19,93%
-0,1%
-0,3%
Ecart à la moyenne (en % et non en points)
6,6%
6,8%
6,5%
6,3%
6,9%
1,2%
4,9%
Produits par habitant
228
235
232
229
234
0,7%
2,6%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
279
281
287
294
297
1,6%
6,5%
Ecart à la moyenne
-18%
-16%
-19%
-22%
-21%
Bases fiscales par habitant
1 006
1 016
997
977
983
991
-0,6%
-2,3%
-1,5%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
1 400
1 423
1 444
1 471
1 495
1 450
1,7%
6,8%
3,6%
Ecart à la moyenne
-28%
-29%
-31%
-34%
-34%
-32%
Taux communal
48,58%
Moyenne de la strate
23,19%
23,10%
23,19%
23,35%
23,46%
39,40%
0,3%
1,2%
69,9%
Ecart à la moyenne (en % et non en points)
34,2%
34,7%
34,2%
33,3%
32,7%
23,3%
-1,1%
-4,5%
-31,9%
Produits par habitant
313
316
310
304
306
482
-0,6%
-2,2%
54,0%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
325
329
335
343
351
571
1,9%
8,0%
75,7%
Ecart à la moyenne
-4%
-4%
-7%
-11%
-13%
-16%
Commune
1,471
1,471
1,474
1,472
1,469
1,481
0,0%
-0,1%
0,7%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
1,190
1,196
1,214
1,208
1,215
1,219
0,5%
2,1%
2,4%
Ecart à la moyenne
24%
23%
21%
22%
21%
21%
Commune
742
755
754
754
775
816
1,1%
4,4%
10,0%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
755
761
755
761
764
775
0,3%
1,2%
2,6%
Ecart à la moyenne
-2%
-1%
0%
-1%
1%
5%
Commune
568
574
567
556
566
584
-0,1%
-0,4%
2,8%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
211
198
199
200
202
201
-1,1%
-4,3%
-4,7%
Ecart à la moyenne
169%
190%
185%
178%
180%
191%
EBF
2 960 214
3 956 964
3 295 814
2 553 170
2 694 439
1 565 126
-9,0%
-47,1%
EBF par habitant
139
182
145
107
113
67
-18,7%
-51,8%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
211
201
214
220
214
223
1,4%
5,7%
Ecart à la moyenne
-34%
-9%
-32%
-51%
-47%
-70%
CAF nette
-4 794 280
-1 680 376
-2 780 988
1 214 173
1 277 156
317 077
-126,6%
-106,6%
Caf nette par habitant
-225
-77
-123
51
54
14
-124,0%
-106,2%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
53
73
85
97
91
105
71,7%
98,1%
Ecart à la moyenne
-525%
-205%
-245%
-47%
-41%
-87%
Encours de dette au 31 décembre
32 186 014
30 474 070
29 209 959
27 537 980
25 828 078
26 109 945
-19,8%
-18,9%
Dette par habitant
1 511
1 404
1 287
1 157
1 082
1 113
-28,4%
-26,3%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
1095
1063
1036
1032
1011
999
-7,7%
-8,8%
Ecart à la moyenne
38%
32%
24%
12%
7%
11%
Emprunts nouveaux/
dette refinancée
20 203 711
3 918 410
4 884 716
-
-
2 000 000
Capacité de désendettement en années (dette / CAF brute)
14,4
7,7
8,6
9,6
8,7
12,9
Dépenses d'équipement
4 365 517
3 070 691
4 908 333
3 462 397
2 801 459
4 650 912
-35,8%
6,5%
Dépenses d'équipement par habitant
214
159
236
166
133
208
-37,9%
-2,8%
Moyenne de la strate (20 000 à 50 000 hab)
273
323
324
394
320
340
17,2%
24,5%
Ecart à la moyenne
-22%
-51%
-27%
-58%
-58%
-39%
Fonds de roulement net global
4 734 097
5 942 304
4 662 129
4 038 444
4 116 646
3 916 083
-13,0%
-17,3%
- Besoin en fonds de roulement global
-1 760 822
-1 370 180
-639 488
-1 742 963
-1 464 025
-928 322
-16,9%
-47,3%
Trésorerie nette
6 494 919
7 312 484
5 301 617
5 781 408
5 580 671
4 844 405
-14,1%
-25,4%
en nombre de jours de charges courantes
54,3
94,3
65,8
70,4
67,0
55,2
23,4%
1,7%
*Réforme de la fiscalité directe locale
Suppression
Trésorerie
Taxe d'habitation
Taxe foncière sur les propriétés bâties
Capacité d'autofinancement (CAF)
Dépenses d'investissement
Dette
21,31%
Effort fiscal
31,12%
Excédent brut de fonctionnement (EBF)
Dotation globale de fonctinnement
après ajout de 17,46% (part départementale)*
Dépenses de personnel par habitant
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Lormont appartient à la strate démographique des communes dont la population est
comprise entre 20 000 et 50 000
habitants, membres d’un groupement à fiscalité professionnelle
unique (FPU)
, en l’occurrence Bordeaux
-Métropole. La plupart des ratios de comparaison
convergent pour signaler la présence de plusieurs points de fragilité structurels.
B)
Des produits de gestion composés en majorité de ressources institutionnelles
Les produits de gestion (34,8
M€ en 202
2) ont augmenté de 12,2 % entre 2016 et 2022
(+
3,8 M€ dont +
2,8
M€
entre 2016 et 2021 +
1 M€ entre 2021 et 2022), grâce essentiellement
au dynamisme des ressources fiscales propres (+
3,3 M€ entre 2016 et 2022 dont
+ 1,2
M€
entre
2020 et 2021 et +
0,72 M€
entre 2021 et 2022). En 2022, la contribution de ces dernières aux
produits de gestion (46,3 %) est presque comparable à celle des ressources institutionnelles
(46,8 %), qui restent encore le premier ensemble de produits.
Graphique n° 5 :
répartition et évolution des produits de gestion entre 2016 et 2021
Source : CRC NA, d'après les comptes de gestion
1) Les ressources institutionnelles : premier poste de ressources dans les produits de
gestion
La dotation globale de fonctionnement (DGF ; 13,9
M€ en 2022) apporte, en moyenne
annuelle, 80 % des ressources institutionnelles, dont 61 % avec la seule dotation de solidarité
urbaine et de cohésion sociale (DSU ; 11
M€ en 2022). Comme le précise l’artic
le L. 2334-15 du
CGCT, cette dotation «
a pour objet de contribuer à l
’
amélioration des conditions de vie dans
les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des
charges élevées
». Elle est déterminée à partir des écarts constatés entre les valeurs communales
et celles calculées à l’échelle de la strate, pour les indicateurs suivants
: revenu moyen par
habitant, potentiel financier et proportions de logements sociaux et de bénéficiaires d’aide au
logement. En 2022, la
valeur communale de l’indice synthétique qui sert à établir le montant de
la DSU atteignait 1,8 fois la valeur moyenne des 28 communes de Bordeaux-Métropole. La
même année, Lormont se classait au 77
ème
rang national dans le classement à la DSU des
communes de plus de 10 000 habitants (sur un total de 1 050 communes éligibles). Sa hausse
entre 2016 et 2021 (+ 24 %) explique la croissance de la DGF sur la période (+ 13,1 %) malgré
une contraction de 15
% de la dotation forfaitaire, l’autre élément constituti
f de la DGF. Rapporté
à la population, le montant de la DGF est toujours très supérieur à la moyenne de la strate
(+ 191
% d’écart en 2021).