Sort by *
5
ème
CHAMBRE
1
ère
SECTION
S2023-0798
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LES CONTRATS DE
DEVELOPPEMENT DE LA
NOUVELLE-CALÉDONIE
Exercices 2017-2022
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 21 juin 2023.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..........................................................................................
2
SYNTHÈSE
................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
10
INTRODUCTION
.....................................................................................................
11
1
DES OUTILS ESSENTIELS INHERENTS AU PROCESSUS POLITIQUE
DE LA NOUVELLE-CALEDONIE
......................................................................
13
1.1
Le cadre institutionnel et juridique
...................................................................
13
1.1.1
Une vision ambitieuse de long terme
......................................................
13
1.1.2
Des objectifs contractuels dessinés dans la concertation
........................
15
1.1.3
Une organisation institutionnelle complexe
............................................
15
1.2
Un apport financier essentiel dans un contexte de tension économique et
budgétaire
.........................................................................................................
16
1.2.1
Un apport de subvention important principalement porté par les
programmes budgétaires du ministère des outre-mer
.............................
16
1.2.2
Un territoire en tension économique
.......................................................
18
1.2.3
Une situation des finances locales dégradée
...........................................
21
1.3
Le double objectif de rééquilibrage et de développement des contrats de
développement
..................................................................................................
23
1.3.1
Le rééquilibrage, un objectif protéiforme difficile à définir et
mesurer
....................................................................................................
23
1.3.2
Les contrats tendent au rééquilibrage par la répartition des
financements et des aides ciblées
............................................................
26
1.3.3
Un champ d’action large priorisant le développement
............................
31
2
UNE NOUVELLE GENERATION DE CONTRATS A MIEUX
ENCADRER ET DEFINIR
....................................................................................
37
2.1
Une intervention à mieux encadrer
..................................................................
37
2.1.1
Une exécution des contrats difficile à évaluer
........................................
37
2.1.2
La contrainte du foncier
..........................................................................
39
2.1.3
Un suivi budgétaire effectif des projets sans évaluation de leurs
impacts
....................................................................................................
41
2.1.4
Le nombre important de contrats alourdit le dispositif
...........................
43
2.2
Un environnement et un cadre financier des contrats à clarifier
......................
45
2.2.1
Des aides qui se cumulent avec la défiscalisation nationale et locale
.....
45
2.2.2
Des dispositifs financiers parallèles
........................................................
46
2.2.3
Des subventions en fonctionnement à traiter indépendamment
..............
48
2.3
Des axes d’intervention à renforcer
..................................................................
50
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
3
2.3.1
L’enjeu spécifique du logement social
....................................................
50
2.3.2
Les enjeux climatiques et environnementaux
.........................................
52
CONCLUSION
.........................................................................................................
57
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
4
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
5
PROCEDURE ET METHODES
La Cour des comptes, délibérant le 21 juin 2023, a adopté les présentes observations définitives.
Celles-ci ont été arrêtées au vu des constatations effectuées dans le cadre du contrôle des contrats de
développement de la Nouvelle-Calédonie, inscrit au programme de travail de la cinquième chambre de
la Cour.
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres thématiques que
comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres ou plusieurs chambres régionales
ou territoriales des comptes.
Trois principes fonda
mentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour donc aussi bien
l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports : l’indépendance, la
contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions fin
ancières et l’indépendance statutaire de
leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un cont
rôle
ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne
peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après
audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporte
urs. Le rapport d’instruction,
comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins trois magistrats. L’un
des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication
d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour s
e
propose de publier, aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses sont mises en ligne sur le site
de la Cour.
Le présent rapport a été réalisé par une équipe de rapporteurs de la cinquième chambre. Le
lancement du contrôle a été notifié le 14 décembre 2022, à la directrice du budget, au directeur des
finances publiques de la Nouvelle-Calédonie, à la DGOM et au Haut-commissaire de la République en
Nouvelle-Calédonie.
Pour les besoins du contrôle, des entretiens ont notamment été réalisés sur place avec les
autorités de l’État et les représentants du Territoire
. Les rapporteurs ont également procédé par voie de
questionnaire.
Les présentes observations ont été délibérées par la cinquième chambre lors de la séance du
21 juin 2023 présidée par Mme Démier, présidente de la cinquième chambre, et composée de M.
Cabourdin
conseiller
maître,
de
Mme
Mazoyer,
conseillère
maître
ainsi
que
de
M. Duguépéroux, conseiller maître, M. Lacroix conseiller référendaire, en tant que rapporteurs, et de
M. Pierre, conseiller maître, en tant que contre-rapporteur.
Les observations définitives sont rendues publiques et accessibles en ligne par la Cour des
comptes, sur son site internet :
www.ccomptes.fr
.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
6
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
7
SYNTHÈSE
Les contrats de développement, outils financiers
d’
accompagnement
du processus d’auto
-détermination du statut de la Nouvelle-
Calédonie.
La Nouvelle-
Calédonie fait l’objet de dispositions constitutionnelles transitoires
1
ainsi
que d’une organisation institutionnelle, démocratique et politique spécifique régie par la loi
organique du 19 mars 1999. Cette loi renouvelle la possibilité de contracter des contrats de
développement, outils de financement public mis en œuvre depuis 1990
en Nouvelle-Calédonie
pour tendre au rééquilibrage et au développement économique du territoire. Ils sont pilotés par
le Haut-commissaire de la République sur mandat du ministre des outre-mer. Dans ce cadre,
dix contrats sont actuellement en cours avec le territoire. Initialement programmée pour une
période 2017-2021, cette sixième génération de contrats, a été prorogée deux fois et doit arriver
à échéance fin 2023 alors même que le référendum de 2021 a marqué la fin de la période
transitoire pour le statut de la Nouvelle-Calédonie et que des discussions sur son avenir
institutionnel sont engagées.
Un apport financier important dans un territoire aux prises avec de
nombreuses difficultés
Avec une croissance démographique ralentie et un PIB en baisse depuis 2018,
notamment
lié à l’insuffisante compétitivité de l’
industrie du nickel sur le marché mondial, le
développement de la Nouvelle-Calédonie bénéficie de
contrats de développement mis en œuvre
l’État, en co
-financement de projets locaux. Principalement issus des programmes budgétaires
du ministère des outre-mer, ce sont, pour la période 2017-2022, environ 450
M€ (
54,1
MdF CFP
2
) qu
i ont été versés pour permettre l’émergence de plus de 300 projets représentant
un investissement public total de
862 M€ (
104 MdF CFP). Les
dépenses de l’État représent
ent
53 % de ces dépenses globales, le solde étant financé par le territoire ou par des collectivités à
l’initiative des projets. Si les co
-financements locaux ont été globalement assurés, ces derniers
sont contraints par des finances locales tendues.
Un objectif central de rééquilibrage aux impacts difficiles à évaluer
Depuis les accords de Matignon-Oudinot sur la Nouvelle-Calédonie
3
, la France a placé
le « rééquilibrage » au centre de ses dépenses publiques sur le territoire. La notion de
rééquilibrage fait référence aux fortes distorsions géographiques et sociales observées,
historiquement au détriment des Kanaks. L
es contrats de développement s’emploient
1
Titre XIII, articles 76 et 77 de la Constitution française.
2
Franc pacifique
3
Accords du 26 juin 1988
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
8
implicitement à corriger ces inégalités socio-spatiales. Dans ce cadre, les provinces du Nord et
des Îles Loyauté principalement peuplées par les Kanaks, bénéficient d’un taux d’aide s
upérieur
(entre 60 % et 70 %) là où la province du Sud, Nouméa et son agglomération sont aidées en
moyenne à 40 %, permettant une aide plus forte aux territoires les plus enclavés ou en difficulté
pour
y maintenir un taux d’équipement par habitant satisfai
sant. Au-delà de cette approche
géographique, plusieurs dizaines de projets sont retenus directement au bénéfice des tribus, y
compris dans le Sud. La poursuite des mouvements migratoires vers le Sud en faveur des
communes du Grand Nouméa qui concentre plus des deux-tiers de la population du territoire,
montre les limites de cette politique de rééquilibrage démographique par les contrats de
développement.
Les contrats de développement interviennent sur tous les champs du
développement malgré de nombreux freins
C
es contrats mêlent crédits d’investissement et de fonctionnement. Plus de 53 % des
subventions concernent les équipements de mobilité (routes, ouvrages d’art, ports et aéroports),
les équipements publics de proximité (établissements scolaires, culturels, sportifs et de vie
citoyenne) ainsi que l’adduction en eau potable et l’assainissement.
Pour le reste, les contrats
interviennent dans tous les champs du développement tels que l’habitat, la cohésion sociale,
l’énergie, l’environnement, l’économie et le tourisme ou encore l’agriculture et les enjeux
marins. Néanmoins, si les taux d’engagement des projets dépassent 80
%,
l’exécution réelle est
soumise à de nombreux freins. Au-delà des tensions sur les finances publiques locales,
l’impréparation des pr
ojets au moment de la contractualisation
comme le manque d’ingénierie
conduisent à de très nombreuses modifications et avenants (267 révisions sur 330 projets). Le
pilotage concomitant de dix contrats territorialisés accentue ces difficultés intrinsèques. Les
incertitudes foncières liées à l’
application de règles coutumières et les revendications de
rétrocession de terres par les tribus complexifient encore cette gestion. Ces sujets, bien que
suivis et en nette amélioration, demeurent prégnants en tant que freins au développement local.
Des efforts de clarification
, d’évaluation
et des enjeux à mieux
soutenir pour l’avenir
Les aides publiques de l’État à la Nouvelle
-Calédonie sont nombreuses et ne se limitent
pas aux contrats de développement étudiés. Les projets locaux peuvent également bénéficier
d’une politique avantageuse de défiscalisation nationale ainsi que de crédits de droit commun
tels ceux de la dotation d’équipement des territoires ruraux notamment (DETR). C
et
enchevêtrement d
aides publiques de natures différentes
empruntant des circuits d’attribution
distincts
ne permet pas de mesurer aujourd’hui le niveau
réel
d’aide
accordé aux projets. Les
subventions des contrats de développement apportées tant en crédits d’investissement que de
fonctionnement, soutiennent
aussi bien des projets d’infrastructures structurantes ou de
proximité que des politiques de cohésion sociale voire de recherche, le tout sans véritable
évaluation des impacts. Dans un souci de lisibilité de l’action de l’État et de mei
lleur suivi des
résultats, si de nouveaux contrats devaient être signés, ils
devraient faire l’objet d’une
clarification des circuits financiers des aides et de leur cumul.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
9
Ces enjeux d’évaluation sont
rendus plus complexes par le déploiement de dix contrats
distincts, alors même que la loi organique de 1999 n’en prévoyait que quatre, centrés sur le
territoire et les trois provinces. De ce point de vue, les contrats complémentaires, principalement
passés avec les c
ommunes pourraient, à l’avenir
, se voir substituer une autre forme de
contractualisation mieux adaptée.
Enfin, deux enjeux forts semblent devoir être mieux appréhendés
pour l’avenir.
- Le logement social représente
aujourd’hui plus de 20
% des dépenses des contrats de
développement. Avec un peu plus de 15 000 logements sociaux, dont plus de 95 % dans le Sud,
6 000 personnes restent chaque année sans solution. Il en résulte le développement
d
occupations illégales et précaires de terrains où vivent plus de 4 500 personnes. Une meilleure
prise en compte des questions de rénovation et de réhabilitation ainsi qu’un accompagnement
renforcé des attributions et une optimisation de la vacance de logement
qui s’élève à 10 %,
seront nécessaires.
- Les enjeux enviro
nnementaux et d’adaptation au changement climatique
sont
désormais primordiaux. Si la dernière génération des contrats a amélioré leur prise en compte,
le changement climatique observé, la multiplication des incendies, les inéluctables risques de
submersion marine à Ouvéa ou sur la Grande Terre, nécessitent des mesures urgentes.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
10
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(DGOM) : Définir un mode de contractualisation garantissant une
réelle instruction des projets, le respect de leurs délais d’exécution et la réalité de leur
financement.
Recommandation n° 2.
(Haut-commissaire)
: Retenir les seuls projets d’investissement
appuyés sur de
s études de faisabilité et d’une soutenabilité budgétaire avérée.
Recommandation n° 3.
(DGOM) : Prévoir dans les contrats une clause qui conditionne les
financements de l’État à la production d’attestations de maîtrise fonc
ière par les maîtres
d’ouvrage de projets d’intérêt public.
Recommandation n° 4.
(Haut-commissariat)
: Définir une série d’indicateurs reliés aux
objectifs économiques et sociaux des contrats et en assurer un suivi périodique en cohérence
avec les échéances déterminées.
Recommandation n° 5.
(DGOM) : Réserver le cadre des contrats de développement au
territoire de Nouvelle-
Calédonie et aux trois provinces et développer d’autres modalités de
soutien des projets communaux
Recommandation n° 6.
(DGOM) Encadrer les dépenses de fonctionnement par des contrats
ou conventions spécifiques adaptés à leur objet de cohésion sociale ou de soutien d’organismes
publics ou semi-publics
Recommandation n° 7.
(DGOM) Améliorer le volet logement social des contrats de
développement en adaptant les financements aux réalités de la province Sud et en prenant mieux
en compte la réhabilitation et la résidentialisation dans les projets retenus.
Recommandation n° 8.
(DGOM) : Intégrer, pour chacun des projets ou réalisation, des
objectifs relatifs à la transition écologique et énergétique
.
Recommandation n° 9.
(DGOM,
Haut-commissariat,
Ademe)
:
Organiser
un
suivi
périodique renforcé, sous l’autorité du Haut
-
commissaire, des crédits gérés par l’Ademe afin
de garantir la bonne exécution de ces projets prioritaires
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
11
INTRODUCTION
Engagé en 1988, le processus institutionnel visant à la construction d’un «
destin
commun » calédonien et prévoyant au terme de vingt années la consultation des Calédoniens
sur le transfert des compétences régaliennes, est parvenu à son terme sans que la question
statutaire n’ait pu être
définitivement réglée à ce stade.
Concomitamment, le dernier contrat de développement, outil central du rééquilibrage
prévu par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, arrive, lui aussi, à expiration. Cette
échéance es
t l’occasion d’appréhender tant l’effectivité des mesures et des projets inscrits que
la pertinence des outils de conventionnement et de pilotage, afin de nourrir, dans le contexte
des discussions relatives au statut de l’île
,
la réflexion sur d’éventuelle
s nouvelles modalités de
contribution de l’État au développement du territoire.
La période qui s’achève a permis à la Nouvelle
-
Calédonie de se doter d’institutions
nouvelles, de stimuler son développement économique, et d’engager un processus de
rééquilibrage historique entre le Sud et le Nord, entre les populations installées sur le territoire
et les Kanaks. Mais après une période de dynamisme économique, le territoire est confronté
depuis 2017 à un contexte récessif, que la crise sanitaire a contribué à prolonger. À
l’incertitude
institutionnelle
et à la complexité d’une gouvernance à trois niveaux, se sont ajoutées la tension
des finances locales et l’acuité croissante des enjeux écologiques, énergétiques et climatiques.
Dans ce contexte, l
’arrivée à term
e du dernier contrat de développement renforce la
nécessité d’analyser les conditions de mise en œuvre de cet outil et d’en appréhender les
résultats au regard de son double enjeu de développement et de rééquilibrage. Quelle que soit
l’évolution statutaire
et institutionnelle du territoire, la poursuite de ces objectifs nécessitera le
maintien d’une action publique
permettant d’améliorer les infrastructures, de promouvoir la
transition écologique et énergétique, et de contribuer à la résorption des inégalités sociales.
L’analyse rétrospective du dernier contrat de développement et, plus largement, le bilan
de cet outil d’accompagnement du développement, a été mené
e dans cette perspective.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
12
Le périmètre géographique des contrats de développement
de Nouvelle Calédonie depuis 2017
Dix contrats ont été formalisés fin 2016. Ils concernent le territoire de Nouvelle-Calédonie, la
province Nord, le Sivom des communes de Voh, Koné et Pouembout (Sivom VKP), les communes du
Nord hors Sivom VKP, la province des Îles Loyautés, les communes des Îles Loyautés, la province du
Sud, l’intercommunalité du Grand Nouméa et ses syndicats
(les communes de Nouméa, Paita, Dumbéa
et Mont-
Dore ainsi que les syndicats SIGN pour l’eau et le traitement des déchets et SMTU pour le
s
transports urbains), les communes du sud hors Grand Nouméa et un contrat dit « inter-collectivités »
concernant le territoire et ses trois provinces.
Carte n°1 : Carte administrative de Nouvelle-Calédonie
Source :
France, le trésor des régions (mgm.fr)
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
13
1
DES OUTILS ESSENTIELS INHERENTS AU PROCESSUS
POLITIQUE DE LA NOUVELLE-CALEDONIE
Expressément prévus par les accords politiques relatifs au statut du territoire, les contrats
de développement constituent un élément essentiel du processus institutionnel engagé. Ce
processus
a marqué leurs modalités de négociation et d’exécution. Destinés à promouvoir
à la
fois le développement du territoire et le rééquilibrage entre
les populations, leur mise en œuvre
a apporté un soutien important pour accompagner la croissance de la Nouvelle Calédonie ou
limiter les conséquences de son récent ralentissement. L’effort de
rééquilibrage demeure quant
à lui délicat à appréhender, tant en termes d’allocations de moyens que de mesures de ses
résultats.
1.1
Le cadre institutionnel et juridique
Les accords de Matignon-Oudinot (1988) et de Nouméa (1998) ont déterminé le cadre
institutionnel de la Nouvelle-Calédonie et de sa relation avec la métropole, fixé par la loi
n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à
l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998, puis par la loi organique n° 99-209 du
19 mars 1999. Son article 210 prévoit, dans son premier paragraphe, que «
des contrats
pluriannuels de développement sont conclus entre l'État d'une part, la Nouvelle-Calédonie et
les provinces d'autre part.
[Ils]
sont conclus et renouvelés pour une durée de cinq ans ».
Un cadre contractuel spécifique
Le dispositif des contrats de développement, prévu par les accords de Matignon-Ouvéa pour accompagner
le processus institutionnel mis en place est spécifique à ce territoire.
La loi n° 2017-256 du 28
février 2017, de programmation relative à l’égalité réelle dans les outre
-mer, dite
loi « EROM », a mis en place un nouveau dispositif contractuel afin de «
résorber les écarts de
développement
en
matière
économique, sociale,
sanitaire,
de
protection
et
de valorisation
environnementale
» avec l’hexagone et de «
réduire les écarts de niveaux de vie et de revenus constatés au
sein de chacun d’entre eux
».
Ces contrats de convergence et de transformation (CCT) se sont substitués, à partir de 2019, aux contrats
de plan État-
région (CPER) et, pour les collectivités d’outre
-mer (COM), aux contrats de développement
(CDEV).
Pour ces dernières, les CCT revêtent toutefois un caractère facultatif. Compte tenu de son statut spécifique
et du processus institutionnel en cours,
ce nouveau cadre ne s’est pas appliqué à
la Nouvelle-Calédonie.
1.1.1
Une vision ambitieuse de long terme
Ces contrats portent une ambition très large et de long terme pour le territoire, faisant
une place importante
aux problématiques sociales. L’article 210
de la loi organique indique
ainsi que «
Les actions et opérations prévues par ces contrats favorisent l'accès aux formations
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
14
initiales et continues, l'insertion des jeunes, le développement économique, l'amélioration des
conditions de vie des populations et le développement culturel
».
Depuis 1990, six générations de contrats se sont succédé, pour des périodes de 3 à 7 ans
4
.
L
es missions de l’
État, représenté par le Haut-commissaire, consistent essentiellement à :
-
Veiller à ce que les contrats de développement prévoient des actions et opérations
favorisant l’accès aux formations initiales et continues, l’insertion des jeunes, le
développement économique, l’amélioration des conditions de vie des populations et
le développement culturel ;
-
Veiller à ce que les contrats de développement soient compatibles avec les
orientations retenues dans le schéma d’aménagement et de développement
5
;
-
Conclure des contrats de développement tous les cinq ans avec la Nouvelle-
Calédonie et les provinces.
Limité par la loi au territoire et aux provinces, l
e périmètre de la contractualisation s’est
toutefois progressivement élargi aux communes. En effet, bien que les accords de Nouméa du
5 mai 1998 envisageaient
d’étendre les contrats de dévelop
pement aux communes
6
, la loi
organique en a restreint le champ au territoire et aux provinces
7
, sans pour autant exclure
d’éventuels
autres types de
contrats entre l’État et les communes
parallèlement aux contrats de
développement
8
. Les communes ou leurs groupements ont été progressivement intégrés au
périmètre des contrats de développement, aboutissant pour la séquence 2017-2022 à la
conclusion de dix contrats sans que la loi
n’
ait été modifiée. Outre les quatre entités prévues
par le législateur, des cont
rats sont ainsi conclus avec l’a
gglomération du Grand Nouméa, les
communes de chaque province, et le syndicat intercommunal à vocation multiple de Voh, Koné
et Pouembout (Sivom VKP). Un contrat dit « inter-collectivités » a également été mis en place
pour porter des projets relevant de compétences ou de financements croisés.
La mise en œuvre et le renouvellement de ces contrats ont
ainsi suivi les orientations
initiales issues des réunions du comité des signataires
9
.
4
1990-1992, 1993-1999, 2000-2005, 2006-2010, 2011-2016, 2017-2022, prolongé en 2023.
5
Un schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle
-Calédonie, intitulé « Nouvelle-Calédonie 2025 »
a été approuvé par délibération du congrès n°146 du 11 août 2016.
6
Selon l’article 4.2.1
, des accords consacrés au développement économique, «
Des contrats de
développement pluriannuels seront conclus avec l’Éta
t. Ils pourront concerner la Nouvelle-Calédonie, les
provinces et les communes
et tendront à accroître l’autonomie et la diversification économique.
»
7
L’article 210 de la loi n°
99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose
que : «
Des contrats pluriannuels de développement sont conclus entre l'État d'une part, la Nouvelle-Calédonie et
les provinces d'autre part.
»
8
Article 211 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 : «
Les contrats de développement conclus
entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie et les provinces et les contrats conclus entre l'Etat et les communes sont
compatibles avec les orientations retenues dans le schéma d'aménagement et de développement.
»
9
Cette i
nstance,
prévue par l’article 6.5 de l’accord sur l
a Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998, a pour
mission de :
P
rendre en compte les avis qui seront formulés par les organismes locaux consultés sur l’accord
,
P
articiper à la préparation des textes nécessaires pour la mise en œuvre de l’accord
,
Ve
iller au suivi de l’application de l’accord
.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
15
1.1.2
Des objectifs contractuels dessinés dans la concertation
Le 22 février 2016, le Haut-commissaire de la République a reçu mandat du ministre
des outre-mer pour élaborer un contrat de développement 2017-2021, avec trois objectifs : la
poursuite du rééquilibrage, l’intensification des actions en faveur de l’insertion, des jeunes, du
développement
économique
et
de
l’amélioration
des
conditions
de
vie et
enfin
l’accompagnement de la modernisation des territoires, la transition énergétique et des filières
de compétitivité.
Néanmoins, ces contrats reposent sur des co-financements locaux, aussi leur élaboration
induit une large concertation qui se déroule aux niveaux national et local.
Au niveau national, le comité des signataires de l’accord de Nouméa, qui se réunit une
à deux fois par an à Matignon depuis 1998, est notamment amené à évoquer les grandes lignes
stratégiques de ces contrats
10
. Au plan local, un appel à projet a été lancé entre les 9 mars et
22 avril 2016, recueillant initialement 219 projets et finalement 330. Ceux-ci ont été présentés
dans les dix contrats initiaux qui ont été, après discussion et instruction, signés fin décembre
2016.
Le XIX
ème
comité des signataires du 10 octobre 2019 a décidé, sur proposition du
ministre des outre-mer de procéder, au-
delà d’une augmentation des crédits
, à une prorogation
des contrats jusqu’en 2022
. Le 25 novembre 2019, le Premier ministre a demandé au Haut-
commissaire d
’engage
r, sans délai
, les négociations officielles permettant d’aboutir à la
conclusion d’un avenant
que ce dernier a signé le 12 janvier 2022.
1.1.3
Une organisation institutionnelle complexe
La Nouvelle-
Calédonie dispose d'un large champ d’intervention
institutionnel
, qui s’
est
étoffé progressivement à la suite des transferts successifs
de compétences de l’État
. Outre le
Gou
vernement et le Congrès, le territoire dispose d’un Sénat coutumier, d’un
Conseil
économique, social et environnemental, et de conseils coutumiers.
Les provinces et les communes sont des collectivités territoriales de la République. Aux
termes de la loi organique de 1999 «
chaque province est compétente dans toutes les matières
qui ne sont pas dévolues à l'État ou à la Nouvelle-Calédonie par la présente loi, ou aux
communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie
».
Avec ces trois niveaux d’admi
nistration, la répartition des compétences fixée par la loi
organique de 1999
11
se révèle parfois difficile à interpréter, et conduit au constat d’un
enchevêtrement que renforce la présence des règles et des
institutions coutumières. S’il
contribue à expliq
uer l’implication des communes dans le dispositif contractuel, ce contexte
induit
un
formalisme
et
une
complexité
disproportionnés
pour
un
territoire
de
280 000 habitants.
10
Comités des 4 février et 7 novembre 2016.
11
Articles 20 à 61
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
16
La dernière séquence de contractualisation, à nouveau prolongée d’un an jusqu’à fin
2023 du fait des renouvellements politiques de 2022 en métropole, a en outre pris place dans
un contexte d’incertitude institutionnelle.
Alors que l’année 2021 marquait, av
ec le dernier référendum, le terme de la période
transitoire prévue par l’accord de Nouméa, l’avenir institutionnel fai
san
t l’objet de nouvelles
discussions, l’État a demandé la réalisation d’un audit de la décolonisation et un bilan de
l’accord de Nouméa
sur les transferts de compétence réalisés depuis vingt-cinq ans.
Sans présumer de l’issue de ces travaux et des discussions en cours, une clarification de
la répartition entre niveaux de collectivités des compétences confiées à la Nouvelle-Calédonie
parait
constituer un préalable utile à la mise en œuvre d’un nouveau cadre contractuel
de
développement.
1.2
Un apport financier essentiel dans un contexte de tension économique
et budgétaire
Les contrats de développement constituent une part significative de l’effo
rt financier de
l’État au profit du territoire.
Engagé initialement dans un contexte de croissance soutenue, cet
effort intervient désormais
dans un contexte récessif qui en renforce l’utilité, mais en réduit
l’effet de levier attendu sur les dépenses d’éq
uipement. En effet, la dégradation des finances
des collectivités locales restreint leur capacité contributive dans le cadre des projets co-financés.
1.2.1
Un apport de subvention important principalement porté par les programmes
budgétaires du ministère des outre-mer
Depuis leur mise en place en 1990, les contrats de développement (CDEV) se sont
élevés à près de 4,2
Md€, dont 2,15
Md€ financés par l’État.
En euros constants, ces montants
représentent aujourd’hui environ
près de 5
Md€ (596 Md
F CFP), dont 2,5 Md
apportés par
l’État.
En moyenne, ces montants ont représenté de l’ordre de 1
% du PIB annuel local. Ce
dispositif représente donc un concours significatif au financement des collectivités locales du
territoire.
Les contrats de développement mis en œuvre en
2017 sont dans leur septième année
d’application. Initialement
prévus pour une durée de
cinq ans, ils s’achèveront finalement en
2023. Pour la période de contrôle de la Cour
, qui s’étend de 2017 à 2022, ces contrats, d’un
montant total de 840
M€
(100 MdF CFP),
ont généré une dépense de l’État de l’ordre de
450
M€ (
54,1 MdF CFP) sur six ans, sous forme de subventions aux différentes collectivités du
territoire. Alors que les montants destinés au territoire et aux trois provinces sont restés stables,
autour de 300
M€, l
a part dévolue aux autres contrats a quant à elle continument progressé au
fil des générations de contrats, atteignant près de 150
M€
dans ce dernier contrat, dont environ
50
M€ pour l’agglomération de Nouméa
.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
17
Graphique n° 1 :
Répartition des subventions de l’
État par bénéficiaires de chaque contrat de
développement (en
M€
courants)
Source : base de données du Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie
Le financement des CDEV repose essentiellement sur le programme 123 « Conditions
de vie en outre-mer », 91,3 % en 2011-2016 et 96,2 % en 2017-2002 soit environ 420,9
M€
(50,5 MdF CFP) pour ce dernier contrat.
Graphique n° 2 :
Répartition des crédits des contrats 2017-2022 par programme budgétaire ou
opérateur
Source : Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie, base « Cagou »
Les contrats de développement interviennent en cofinancement de projets portés par le
territoire ou les collectivités afin de faciliter leur émergence en générant un effet de levier. Pour
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
1990-1992 1993-1999 2000-2005 2006-2010 2011-2016 2017-2022
Millions
Province Sud
Province Nord
Province des Iles Loyauté
Nouvelle-Calédonie
Inter-collectivités
Communes VKP
Communes du Nord
Communes des Iles
Commune du Sud
Agglomération
96,20%
0,77%
0,81%
0,96%
0,16%
1,10%
3,80%
0123 - Conditions de vie Outre-mer
0002 - AFB
0003 - ADEME
0138 - Emploi Outre-Mer
0172 - BOP Recherche
150 - Form. Sup. et rech. Univ.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
18
le contrat 2017-2022, ces projets devaient initialement représenter une dépense totale de 785,5
M€ (
94,4 MdF CFP) sur cinq ans, financée à 50,5
% en moyenne par l’État. En six ans
, ce sont
finalement un peu plus de 840
M€ (
100 MdF CFP) de dépenses qui ont été inscrites avec un
financement d’État s’élevant à
un peu plus de 53 % en moyenne soit une augmentation de ses
engagements de 48,5
M€
.
Au 31 décembre 2022, 84,41 % des dépenses étaient effectivement engagées avec plus
de
9 M€ (
1 MdF CFP
) engagés par l’État en 2022, au titre des projets de 2023.
Concernant le
mandatement des dépenses, il s’élevait 64,23
% en fin d’année mais
il doit être relativisé au
regard du versement quasi-
systématique d’une avance de 30 % par projet et de la cons
ommation
rapide de la part des projets financés sur des crédits de fonctionnement.
1.2.2
Un territoire en tension économique
Malgré un début de redressement en 2022, la situation économique du territoire apparaît
fragilisée depuis 2017, avec une récession que la crise sanitaire a prolongée.
1.2.2.1
Une économie en récession
Si la Nouvelle-Calédonie demeure un territoire relativement prospère au sein de son
environnement régional, s
a dynamique économique s’est considérablement
ralentie depuis le
début des années 2000. Après une période de croissance annuelle moyenne de 3,7 %, ce taux a
baissé à 1,3 % sur la période 2012-2017, avant de stagner et de devenir négatif en 2018, au
début du contrat actuel. Une reprise semble cependant se dessiner pour 2022 au vu des
indicateurs de conjoncture déjà connus, notamment celui
de l’évolution des recettes fiscales.
Graphique n° 3 :
Taux de croissance du PIB local en % (2000-2021)
Source : Institut de la statistique et des études économiques de Nouvelle-Calédonie (Isee) - Comptes économiques
rapides
pour l’Outre
-mer (Cerom).
Intervenant dans une période de ralentissement de l’économie régionale, notamment
chinoise, et d’une concurrence accrue sur le marché du nickel, cette évolution s’inscrit
également dans un contexte de moindre croissance démographique. Si la population de
Nouvelle-Calédonie continue de croître, cette progression a été moindre durant la période
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
19
récente
et, selon des projections de l’
institut de la statistique et des études économiques de la
Nouvelle-Calédonie (Isee), la population pourrait même passer sous la barre des
270 000 habitants au 1
er
janvier 2022 en cas de poursuite de la tendance migratoire observée
12
.
Graphique n° 4 :
Croissance démographique et ses composantes depuis 1969
Source : Insee-Isee, recensements de la population
Dans cet environnement économique général, les contrats de développement ont pu
venir au soutien de l’activité
, notamment grâce par
l’investissement public
.
1.2.2.2
Un effet de levier qui s’amoindrit en fin de période
Alors que la part dans le PIB des transferts publics, qui mesure la dépendance du
territoire aux subsides externes,
avait continument décru depuis l’engagement du processus de
Nouméa,
jusqu’à un niveau de 1
2 %, cette part est repartie à la hausse en 2018
sous l’effet du
ralentissement économique pour atteindre en 2021 plus de 15 %.
L’irruption de la pandémie en
2020 et les aides allouées à ce titre ont accentué cette tendance.
Dans le même temps,
l’investissement total
, public et privé chutait fortement.
12
«
2020-2021 : une dynamique démographique en berne dans un contexte atypique
» Isee, septembre
2022
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
20
Graphique n° 5 :
Part
de l’investissement dans le PIB
Source : Isee
Malgré leur diminution, puis leur stagnation, les dépenses publiques ont probablement
contribué à limiter la dégradation de la part de l
’investissement
dans le PIB.
L’ampleur de la période concernée et la pluralité des facteurs sociaux ou économiques
en jeu ne permettent toutefois pas d’évaluer l’effet
précis de ces investissements publics.
L’examen des dépenses d’équipement des collectivités
tend cependant à montrer
que l’effet de
levier des financements des contrats de développement s’est
toutefois amoindri sur la période.
En 2019 et 2020, la part investissement des CDEV a représenté plus du tiers des
subventions d’équipement des collectivités (42
% et 35 %), contribuant respectivement
pour 12 et 13
% à leurs dépenses d’équipement
.
Les dépenses d’investissement du territoire sont essentiellement
assurées par les
provinces (41 %) et les communes (38
%), le territoire n’en représentant que 21
%
13
. Mais le
poids des fin
ancements de l’État au titre des CDEV représente en moyenne 13
% des dépenses
d’équipement des communes, 20
% pour les provinces et 5 % pour le territoire. Cet apport est
en outre différencié en fonction de la catégorie de collectivités et selon leur localisation
géographique.
Cet apport financier de l’État voit cependant son effet de levier se réduire sur la période
récente, caractérisée par
une baisse globale de l’investissement des collectivités du territoire.
De 2015 à 2021,
les dépenses d’équipement de
l’ensemble des collectivités ont
en effet
diminué de 500 à 300
M€
avec toutefois un ressaut en 2021, probablement lié, pour partie, à
l’arrivée à terme des contrats de développement. Sur cette même période, les financements de
l’État au titre des CDEV ou d’autres dispositifs (DETR, FEI), ont été
relativement stables autour
de 50
M€
annuels, avec une baisse en 2017-2018, années de démarrage des nouveaux contrats.
13
Chiffres 2020
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
21
Graphique n° 6 :
Évolution
des dépenses d’équipement
des collectivités
de 2015 à 2021 (M€)
Source : données des balances comptables (application Anafi) ; données de suivi Cagou
Avec un niveau relativement constant en volume sur la période étudiée, la contribution
de l’État à l’investissement local s’est
donc accrue en termes relatifs. Si ces subventions ont
permis de limiter la baisse des
dépenses d’équipement, elles n’ont pas eu un effet
d’entrainement pérenne sur l’investissement du territoire,
ce dernier étant contraint par une
détérioration de la situation économique et de ses finances locales.
1.2.3
Une situation des finances locales dégradée
La chambre territoriale des comptes de Nouméa a publié, en juin 2022, un rapport sur
la situation financière du territoire de la Nouvelle-Calédonie
14
, qui décrit une situation de crise.
Dans un contexte de stagnation des recettes, malgré un effort de limitation des dépenses de
fonctionnement et d’investissement, le poids croissant des charges sanitaire et sociale,
aggravées par la pandémie, a conduit la chambre à préconiser la création de recettes fiscales
supplémentaires, une maîtrise accrue des dépenses,
ainsi qu’
une révision des modalités de
répartition des recettes fiscales entre niveaux de collectivités, fixées par la loi organique, et qui
avantage
aujourd’hui
les communes et les provinces au détriment du territoire.
1.2.3.1
Une diminution du produit de la fiscalité
Après une progression soutenue de 2000 à 2012, les recettes de fiscalité du territoire ont
atteint un plafond avant de décroître à partir de 2018. Rapportée au PIB, la part des recettes
fiscales est passé de 19,3 % en 2018 à 17,4 % en 2021.
14
Chambre territoriale des comptes «
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, Situation financière
»,
Exercices 2017 et suivants, juin 2022
-
100,00
200,00
300,00
400,00
500,00
600,00
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
NC
Communes
Provinces
Syndicats
Cumul
Subventions Etat
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
22
Cette régression résulte de plusieurs facteurs, parmi lesquels la dégradation de la
conjoncture économique globale, mais aussi l’effet des exonérations ou réduction de taux
applicables en Nouvelle Calédonie
. L’introduction en 2016 d’
une taxe générale sur la
consommation, en remplacement de sept autres taxations, n’a
par ailleurs pas
produit l’effet
escompté, conduisant à une diminution globale de la recette.
Les données provisoires de 2022 font cependant
état d’une hausse de 12
% des recettes,
à 1,56
Md€ (
186 MdF CFP)
d’encaissement
15
.
1.2.3.2
Un endettement en forte progression
Relativement contenu jusqu’en 2010, l’endettement des collectivités
a ensuite progressé
très significativement. Cette croissance concerne toutes les catégories de collectivités, mais ce
sont surtout le territoire et les trois provinces qui ont eu recours à ce financement.
Globalement, de 2011 à 2021
, l’endettement des communes a progressé d’
environ 50 %,
celui des provinces a été multiplié par 3,5, et celui du territoire par près de six, compte tenu
notamment de la « dette Covid » contractée depuis 2020
16
. Comme mentionné
supra
, cette
même période a connu une diminution des dépenses d’équipement,
liée à une insuffisance de
l’autofinancement
.
Graphique n° 7 :
Évolution
de l’encours de dette par catégories de collectivités (M€)
Source : Isee et données DGFiP, Cour des comptes
15
Données DFIP à fin décembre 2022.
16
La Nouvelle-
Calédonie a souscrit, auprès de l’AFD, deux emprunts garantis par l’État, de 240
M€
(28 ,6 MdF CFP) en 2020 et de 175
M€ (20,9
MdF CFP) en 2022.
0,0
200,0
400,0
600,0
800,0
1 000,0
1 200,0
1 400,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Millions
Nouvelle-Calédonie
Provinces
Communes
TOTAL
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
23
L
e niveau d’endett
ement est très différencié selon les provinces considérées. Ainsi les
collectivités de la province Sud (province et communes) portent une dette supérieure à celles,
cumulées, des collectivités de la province Nord et des Îles Loyauté.
Ce constat doit toutefois être nuancé par les données démographiques et budgétaires des
collectivités concernées, la province Sud étant plus peuplée et disposant de recettes supérieures.
Les engagements contractuels souscrits pèsent donc davantage pour les collectivités du Nord
ou des Îles Loyauté.
La différenciation de ces tensions entre catégories de collectivités comme entre
provinces pose la question de la répartition des moyens dans un objectif de rééquilibrage.
Au-delà, elle conduit également
à s’interroger sur
le périmètre des contrats de développement,
en termes de catégories de collectivités ou de typologie des actions supportées.
1.3
Le double objectif de rééquilibrage et de développement des contrats
de développement
Les contrats de développement reposent sur des subventions en investissement et en
fonctionnement intervenant en cofinancement de projets locaux
17
. Ces contrats ont pour
vocation d
’accompagner
le développement de la Nouvelle-Calédonie et de ses habitants. Pour
ce faire, ils interviennent dans tous les s
ecteurs de l’action publique avec
l’objectif de l’enjeu
du rééquilibrage
prévu à l’article 211 de la loi organique
.
1.3.1
Le rééquilibrage, un objectif protéiforme difficile à définir et mesurer
Dès la signature des accords de Matignon-Oudinot de 1988, le rééquilibrage est
au cœur
de la démarche de
l’État
:
«
cette unification, sous l’autorité du Haut
-c
ommissaire (…) devra
engager une répartition des crédits et des emplois publics permettant le développement des
régions défavorisées de Nouvelle-
Calédonie (…) Elle permettra de jeter les bases d’une
véritable politique de formation, afin de rattraper les retards et de corriger les déséquilibres
que traduit la trop faible présence des Mélanésiens dans les différents secteurs d’activité du
territoire, et notamment da
ns l’emploi public».
Au-
delà des enjeux d’équilibre entre les différentes provinces, la question d’un
rééquilibrage ethnique est clairement évoquée. Elle le sera encore plus nettement dans le texte
des accords de Nouméa :
« Le passé a été le temps de la colonisation. Le présent est le temps
du partage, par le rééquilibrage. L'avenir doit être le temps de l'identité, dans un destin
commun
18
. »
17
Article 210 de la loi organique de 1999
« Des contrats pluriannuels de développement sont conclus
entre l'État d'une part, la Nouvelle-Calédonie et les provinces d'autre part. Les contrats de développement sont
conclus et renouvelés pour une durée de cinq ans. Les actions et opérations prévues par ces contrats favorisent
l'accès aux formations initiales et continues, l'insertion des jeunes, le développement économique, l'amélioration
des conditions de vie des populations et le développement culturel.
»
18
Accord sur la Nouvelle Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998, JORF n° 121 du 27 mai 1998
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
24
Le contenu de ce
rééquilibrage n’est toutefois pas explicité. Aux termes de la loi
organique de 1999, ce sont les clés utilisées pour la répartition des fonds publics qui doivent
permettre un développement équilibré des territoires, contribuant à l’association progressive
des communes aux cycles de contractualisation.
Le défi du rééquilibrage ethnique ou communautaire supposerait un suivi
particulièrement fin des statistiques socio-
économiques doublé d’une politique de quotas. Or,
si la Nouvelle-Calédonie est autorisée à procéder à un recensement incluant une question sur le
sentiment d’appartenance communautaire
19
, elle ne procède pas systématiquement à cette étude
pour chaque segment de l’action publique.
Tableau n° 1 :
Répartition du ressenti communautaire en Nouvelle-Calédonie
Source : Insee- Isee
recensement 2019. Il convient de relever que le décompte des 20
000 personnes qui n’ont
pas renseigné la question intègre celles qui ont indiqué « calédonien ».
Si différentes études, notamment menées en 2014 et 2019
par l’
Isee attestent notamment
de fo
rtes disparités en matière d’accès à la formation aux diplômes et à l’emploi au détriment
des Kanaks
20
, ces enjeux ne relèvent pas des contrats de développement. En effet, le plan
« 400 cadres
21
» issu des accords de 1988 est, depuis 2006, porté par un GIP financé à 90 % par
l’État.
Par ailleurs, la loi calédonienne relative à la protection de l’emploi local
22
réserve les
emplois locaux aux calédoniens, sans distinction communautaire.
Si
la poursuite d’un rééquilibrage spécifiquement communautaire n’a pas ét
é retenue
dans le cadre de l’élaboration des plans de développement, ces derniers
se limitent à des
objectifs visant à corriger les déséquilibres territoriaux et les inégalités socio-spatiales, dont la
réalité n’en demeure pas moins étroitement liée aux or
igines ethniques des habitants
23
. La
province des Îles Loyauté est aujourd’hui peuplée à 96 % de
K
anaks et la province du nord l’est
principalement. Ces deux provinces représentent un peu plus de 68 000 habitants contre plus
19
Cette question avait été retirée du recensement de 2004 puis réintroduite en 2009.
20
Retour sur les notions de « rééquilibrage » et « décolonisation », Jean-Louis Rallu, Journal de la société
des Océanistes n°147 de févier 2018
21
Plan existant entre 1988 et 1998 pour l’accès à l’encadrement public et privé par des kanaks
22
Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a adopté le 27 juillet 2010, la loi du pays relative à la protection,
à la promotion et au soutien de l'emploi local. Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie du 12 août 2010.
23
Notamment sur ce point,
« la société calédonienne
: une société qui, bien qu’adhérant généreusement
au destin commun du préambule de Nouméa, est nettement structurée par l’appartenance
communautaire,
induisant des modes vie très différents que certains interprètent comme un développement séparé. »
Jean-
Christophe Gay, la Nouvelle-Calédonie, un destin peu commun, 2014.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
25
de 200 000 dans la seule province du Sud où Nouméa concentre la moitié de la population et
de
l’activité économique
.
Graphique n° 8 :
Part des emplois par territoire
Source : Isee
En matière économique, l
’évolution du PIB calculé
e
par l’Isee, n’est pas décomposée
par territoire. Si cette distinction est délicate à réaliser, du fait notamment de la concentration
dans le Sud d’entreprises intervenant dans les autres provinces, l’absence d’indicateur
synthétique annuel par territoire ne favorise pas l’appréciation de leurs évolutions respectives,
qu’elles résultent ou non de l’action publique.
L’enquête sur le budget des familles, qui collecte une somme d’informations précieuses
sur le budget et les revenus des ménages, intervient tous les cinq ans. Elle pourrait permettre de
mesurer l’évolution
économique des différents territoires mais les derniers éléments disponibles
datent de 2019.
Certaines données souffrent également de discontinuité dans les séries. La distribution
des revenus monétaires et la mesure de la pauvreté, issues de l’enquête sur le budge
t et la
consommation des ménages (BCM)
24
, comportent à partir de 2008 une segmentation selon les
provinces. En 2019, cette distinction laisse la place à une présentation selon la communauté
d’appartenance,
Kanak ou non-Kanak, ce qui ne permet pas de mesurer dans le temps les
évolutions et d’en déduire des informations pertinente
25
. Ainsi, en 2019, le taux de pauvreté
avant redistribution des non-
Kanaks s’élève à 10
%, contre 40 % pour les Kanaks
26
, mais cette
donnée n’était pas disponible en 2008.
La dernière
étude de l’Isee, publiée en avril 2023
27
, sur
la pauvreté en Nouvelle-Calédonie, ne présente ses résultats que selon une segmentation
territoriale par province et communes.
Cette absence de continuité dans le suivi et l’insuffisante définition des objectifs
ne
permettent pas de mesurer ni d’évaluer l’impact des différents contrats sur le développement et
le rééquilibrage entre les différentes provinces.
24
Cette enquête périodique a été réalisée en 1991, 2008, 2019. La prochaine pourrait être programmée en
2025.
25
26
Cf.
synthèse de l’enquête BCM sur la pauvreté
27
«
Pauvreté et inégalités en Nouvelle-Calédonie
», Isee, avril 2023
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
26
Enfin, le déploiement de ces contrats s’est
déroulé dans une période de ralentissement
démographique marqué et, pour partie, de la fermeture du territoire liée à la crise sanitaire. Dans
ce contexte, l’attractivité
persistante
de l’agglomération de Nouméa est demeurée un facteur
de
nature à contrarier l’objectif de rééquilibrage, notamment en matière de logeme
nt.
Carte n° 1 :
Évolution de la population par commune depuis 2014
Source : Isee
1.3.2
Les contrats tendent au rééquilibrage par la répartition des financements et
des aides ciblées
1.3.2.1
Une intervention de l’État
soutenue en provinces Nord et des Îles
L’enjeu du rééquilibrage se traduit notamment par une clé de répartition différenciée
des aides, tant en montant qu’en part de financement par l’État. Cette clé ne fait l’objet d’aucun
formalisme et n’est pas officiellement explicitée dans les contrats. Da
ns les faits, elle est
néanmoins le seul moyen utilisé pour procéder à ce rééquilibrage. Entre les contrats initiaux
formalisés fin 2016 pour cinq ans et la réalisation des contrats fin 2022 après six ans
d’exécution, les clés de répartition n’ont que peu
évolué.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
27
Tableau n° 2 :
Répartition des aides de l’État par province (en euros)
Part État
initiale 2017
% de
l'enveloppe
Part État
réalisée
2022
% de
l'enveloppe
Province des Îles et ses communes
56,1 M€
14 %
63,0
M€
14 %
Province du Nord et ses communes
129,8 M€
32 %
133,3 M€
30 %
Province du Sud et ses communes
132,4 M€
29 %
148,0
M€
33 %
Source : Cour des comptes selon données Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie et contrats
de développement à fin 2022. Il n’est pas tenu compte ici des projets du
territoire et Inter-collectivités.
Si une légère évolution en faveur de la province du Sud est observée, celle-
ci s’explique
notamment par le retard de projets du Nord mais aussi par a contrario,
l’existence de
capacités
d’ingénierie plus marquées dans l’agglomération du Grand Nouméa.
Tableau n° 3 :
Taux de subvention moyen État par contrat fin 2022
Source : Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie
Contrat
Taux de
subvention
moyen (%)
Contrat Etat / Agglomération 2017-2022
40,26
Contrat Etat / Communes des Iles Loyauté 2017-2022
49,54
Contrat Etat / Communes du Nord 2017-2022
57,26
Contrat Etat / Communes du Sud 2017-2022
39,47
Contrat Etat / Communes VKP 2017-2022
68,60
Contrat Etat / Intercollectivités 2017-2022
37,68
Contrat Etat / Nouvelle-Calédonie 2017-2022
49,09
Contrat Etat / Province des Iles 2017-2022
63,22
Contrat Etat / Province Nord 2017-2022
69,31
Contrat Etat / Province Sud 2017-2022
60,72
Moyenne générale
53,51
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
28
Graphique n° 9 :
Taux de subvention moyen depuis 1990
Source : Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie
Cette clé de répartition historique a été reprise dans les contrats de développement. Sa
contribution au rééquilibrage apparaît plus nettement en rapportant les subven
tions de l’État par
habitant.
Tableau n° 4 :
Répartition moyenne des aides de l’État (en euros)
Aide moyenne par
habitant initiale
Aide moyenne par
habitant réalisée
Province des Îles et ses communes
3 058 €
3 433 €
Province du Nord et ses communes
2 601 €
2 671 €
Province du Sud et ses communes
652 €
728 €
Source : Cour des comptes selon données du Haut-commissariat et contrats de développement à fin 2022. La
population retenue est celle du recensement 2019. Il n’est pas tenu compte ici des projets du
territoire et Inter-
collectivités.
Enfin, il convient de souligner que le soutien à la filière du nickel, secteur économique
essentiel du territoire, a également été
l’
un des vecteurs du rééquilibrage, au profit de la
province Nord.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
29
Le soutien à l’économie du
nickel, un autre vecteur de rééquilibrage
Si la part de la valeur ajoutée du secteur du nickel a représenté, depuis 2000, moins de 10 % du PIB
du territoire (9
% en 2021), sa contribution à l’économie du territoire va bien au
-delà grâce aux effets
d’entrainement, notamment d’emploi et de consommation induits.
En termes d
’emploi, à fin 2019, le secteur employait directement 9
% des salariés du secteur privé,
soit 5 960 personnes. Par ses achats et consommations, il générait 5 790 emplois indirects, et les dépenses
de ces salariés et de leurs familles engendraient à leur tour 3 840 emplois, soit un total de 15 590 emplois,
représentant environ le quart des emplois privés du territoire
28
.
Le nickel représente ainsi 4 % des emplois en province Sud et 17 % en province Nord. En termes
de communautés, plus de la moitié des emplois liés au nickel est occupée par des Kanaks. La communauté
Kanak y est ainsi très nettement surreprésentée, avec une part de 54 %, contre 32
% dans l’ensemble de la
population active occupée, tous secteurs confondus.
Carte n° 2 :
Poids des emplois liés au nickel, par commune
Comme l’a souligné la Cour en 2020
29
, l’État a mis en œuvre à plusieurs reprises des mesures de soutien à cette filière, de façon
directe ou indirecte.
Source : Isee
28
Isee, «
L’impact du nickel en Nouvelle
-Calédonie
Les emplois directs et indirects
», mars 2021
29
Cour des comptes, référé «
Vingt ans de soutien financier de l’État à la filière du
nickel en Nouvelle-
Calédonie
», janvier 2020.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
30
1.3.2.2
Les contrats de développement intègrent la dimension tribale
La prise en considération de la dimension tribale
relève à la fois d’
un enjeu de
rééquilibrage mais aussi de la réalité coutumière du territoire. Sur un total de 330 projets pris
en compte par les contrats de développement
, 44 projets d’investissements (dont 31 dans la
province des Îles Loyauté
) et 12 projets d’accompagnement financés en crédits de
fonctionnement sont intervenus au bénéfice direct des tribus.
I
l s’agit principalement d’investisse
ments dans les dessertes routières, mais aussi
d’équipements collectifs pour la vie en tribu (espaces de rencontre, équipements sportifs et pour
la jeunesse). Ces programmes ont représenté une enveloppe globale d’un peu plus de
66
M€
(7,9 MdF CFP) financés à plus de 65
% par l’État.
Les 12
projets d’accompagnement (dont dix dans la
province des Îles Loyauté) qui ont
été mis en œuvre
représentent une dépense de près de
41,1 M€ (
5 MdF CFP) financée à 53 %
par l’État.
Au 31 décembre 2022, le taux de mandatement était de 70 % pour les crédits
d’investissement et de 90
% pour les crédits de fonctionnement.
Au titre des projets d’accompagnement financés par des crédits de fonctionnement, il
convient de relever d’une part la politique spécifique développée dans
les Îles Loyauté
et d’autre
part la problématique spécifique de la tribu Saint-Louis en province
Sud d’autre part.
La province des Îles Loyauté a développé une politique d’accompagnement social et
éducatif d’ensemble
dont plusieurs mesures non observées dans les autres provinces. Dans ce
cadre, il a été instauré
un revenu d’insertion, devenu en 2020 programme d’insertion par le
travail humain vers l’économie locale (PITHEL)
, dont le nombre de bénéficiaires est passé de
185 en 2017 à 1 030 en 2021. Ce dispositif accompagne principalement les publics de 18 à 35
ans dans la recherche d’emploi et la formation.
La province apporte aussi un accompagnement
financier sous forme de bourses, tant pour les élèves du primaire que du secondaire (plus de
4
700 bénéficiaires en 2021 pour un territoire d’un peu plus de 18
300 habitants) ainsi que pour
les étudiants inscrits dans des cycles d’enseignement supérieur en Nouvelle
-Calédonie ou en
dehors (605 étudiants étaient concernés en 2021, soit une aide moyenne annuelle de 6
500 €
(778 500 F CFP) par étudiant). Ces dispositifs individuellement très importants ne font pas à ce
jour l’objet d’une évaluation sur leur impact social ou en termes de réussite dans les parcours
éducatifs ce qui aurait dû être prévu dans le cadre du financement de ce projet
d’accompagnement
.
Les projets développés en faveur de la tribu de Saint-Louis, 1 366 habitants installés sur
la commune du Mont-Dore en province Sud ont pour objectif de résoudre la déscolarisation et
la délinquance des jeunes. Avec moins de 30 % des jeunes de 16 à 25 ans scolarisés, un taux de
chômage de plus de 25 % chez les 20 à 29 ans, la tribu multiplie les difficultés sociales autant
qu’elle pose des problèmes en termes d’incivilités et d’insé
curité. Le taux de jeunes placés sous
main de justice y est quatre fois plus élevé
qu’ailleurs. Dans ce cadre, la commune du Mont
-
Dore, en accord avec la province
Sud et l’État, a décidé d’inscrire ce sujet au titre des contrats
de développement à hauteur de 2,5
M€ (
300 MF CFP) en fonctionnement (dont 50 % à la charge
de l’État) et
3,5
M€ (
423 MF CFP) en investissement (dont plus de 64
% à la charge de l’État).
Fin 2021, plus de 85 % des projets financés en crédits de fonctionnement étaient mandatés et
plus de 74
% pour les investissements. Le projet d’ensemble repose sur des aménagements
physiques
(école, route, entretien du site, etc…)
et sur des actions d
’accompagnement
comme
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
31
l’information ou l’aide
à la parentalité, la facilitation du dialogue intergénérationnel,
notamment par la désignation de référents pour les jeunes en décrochage mais aussi par des
ateliers thématiques (agriculture, couture
). Une cellule spécifique composée de quatre ETP
a été constituée. À ce jour l
impact de ce
s actions n’
a pas été évalué et les tensions restent forte
avec cette tribu. Là encore une évaluation manque, ne serait-ce que pour adapter
l’accompagnement mis en place.
1.3.3
Un champ d’action large
priorisant le développement
1.3.3.1
Tous les leviers du développement sont actionnés
Avec plus de 330 opérations inscrites dans dix contrats de développement, l’intervention
de l’État s’étend sur
un spectre large. Les projets retenus tendent aussi bien à la réalisation
d’infrastructures en crédits d’investissement qu’au soutien en créd
its de fonctionnement ou de
politiques publiques relevant du territoire
, des collectivités et d’organismes publics ou semi
-
publics.
Début 2023, le Haut-commissariat a édité un premier bilan des contrats en cours et les
a mis en perspective avec les contrats initiés depuis le début des années 1990. Indépendamment
de la prorogation pour un an du dernier contrat de développement 2017-2022, ce bilan permet
de constater la diversité d
es champs d’
intervention
de l’État
à travers ces contrats et de dessiner
les priorités qui ont été retenues depuis plus de 20 ans.
Graphique n° 10 :
Subventions de l’État par secteur 1993
-2016
(en M€)
Source : Cour des comptes selon données du Haut-commissariat de la République en Nouvelle-
Calédonie. Il s’agit
de dépenses exécutées jusqu’en 2016
et de dépenses inscrites à compter de 2017.
456,4
406,8
369,3
193,4
133,6
100,1
82
75,7
69,2
65
62,1
60,5
44,1
Habitat
Mobilité et urbanisme
Enseignement et formation
Eau et assainissement
Sanitaire et social
Agriculture-Pêche
Cohésion sociale
Culture
Recherche
Sport
Environnement
Développement économique
Energie
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
32
Graphique n° 11 :
Subventions de l’État par secteur
2017-2022
(en M€)
Source : Cour des comptes selon données du Haut-commissariat de la République en Nouvelle-
Calédonie. Il s’agit
des dépenses inscrites à compter de 2017.
Les infrastructures publiques sont de loin le premier poste des subventions accordées.
L
’addition des secteurs de la mobilité et de l’urbanisme, de
s équipements culturels, sportifs et
de proximité ainsi que les établissements scolaires et de formation représente 45 % de la
dépense. Si l’on ajoute les crédits dévolus à l’adduction d’eau potable et l’assainissement, ces
leviers d’action pèsent pour plus de 53
%.
Le second poste de dépenses concerne l
es questions d’habitat et de logement social
qui
relèvent de
la compétence des provinces. Ce domaine d’intervention
, devrait rester prioritaire
dans l’avenir
compte tenu des besoins. Il
, fait l’objet d’une analyse spécifique dans le présent
rapport au titre des préconisations de la Cour pour la formalisation des futurs contrats (
cf. partie
2.3).
Enfin, de manière transversale, la politique en faveur de la jeunesse représente près de
22
% de l’action de l’État dans le cadre des
contrats de développement.
1.3.3.2
Des priorités marquées sur les infrastructures publiques
, l’eau
et la jeunesse
1.3.3.2.1
Des contrats principalement tournés vers les infrastructures publiques
Ces investissements tendent à faciliter la mobilité et le fonctionnement urbain en matière
de déplacements et à éviter
la poursuite d’
une trop grande concentration de population dans le
Grand Nouméa. Corrélativement, ils ont pour
objectif de renforcer l’attractivité des
autres
territoires par l’implantation d’équipements
scolaires, culturels, sportifs ou de proximité.
114,8
81
70,8
37,2
31,7
26,3
24,8
16,9
16,2
11,3
9,8
4,9
4,2
Mobilité et urbanisme
Habitat
Enseignement et formation
Eau et assainissement
Environnement
Cohésion sociale
Culture
Recherche
Sport
Développement économique
Sanitaire et social
Energie
Agriculture-Pêche
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
33
L’objectif
de mobilité concerne autant le réseau routier que les infrastructures
aéroportuaires ou portuaires. Depuis 2017, cet objectif a représenté 114,8
M€ (
13,7 MdF CFP)
de dépenses principalement tournées vers les enjeux routiers.
Graphique n° 12 :
Subventions en faveur de la mobilité et de l’aménagement urbain
Source : Cour des comptes selon données Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie. Part de
l’enveloppe dédiées aux infrastructures de mobilité et d’aménagem
ent urbain entre 2017 et 2022.
Avec 5
600 km de route et plus de 420 ouvrages d’art, la Nouvelle
-Calédonie connaît
des contraintes majeures en termes de desserte routière et d’entretien des ponts. La Grande
Terre est traversée d’une cha
îne centrale de 400 km de long et 76 cols ainsi que plusieurs
centaines
de cours d’eau.
Les enjeux de nouvelles routes transversales Est-ouest restent prégnants, tant au Nord
qu’au
Sud et les risques de submersion marine avérés notamment à Ouvéa et dans le Nord-est
de la Grande Terre.
Si
l’
entretien et le
renouvellement des ouvrages d’art
sont tout aussi incontournables et
importants
, il est néanmoins possible de s’interroger sur le dimensionnement de certain
es
opérations
. Par exemple, le pont de Lekine sur la commune d’O
uvéa (3 401 habitants) qui sera
mis en service courant 2023, remplace un pont datant de 1982 qui permet de relier
la presqu’
île
de Mouli (district coutumier d’Ouvéa). L’ouvrage en cours de réalisation
est considérablement
plus grand que la précédente structure, sans
qu’aucun
besoin s
upplémentaire n’ait été identifié
.
Il aura coûté
22,8 M€ (
2,7 MdF CFP) financés à 45
% par l’État
.
Les équipements éducatifs, culturels, sportifs et de proximité ont quant à eux bénéficié
une dépense de
93,1 M€ (
11 MdF CFP) financée par
l’État.
59%
20%
10%
11%
Equipements routiers
Ports
Aéroports
Aménagements urbains
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
34
Graphique n° 13 :
Subventions en faveur des équipements publics de proximité
Source : Cour des comptes selon données Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie. Part de
l’enveloppe dédiées aux infrastructures de mobilité et d’aménagement urbain entre 2017 et 2022.
Avec 350 établissements scolaires pour 72 000 élèves en 2018, les dépenses
d’
investissements dans les écoles apparaissent comme une
dépense d’équipement public
majeure, comme les équipements culturels et sportifs. S
elon l’
Isee, le territoire comptait en
2019 plus de 1 250 structures culturelles, dont plus de 1 000 en province Sud et plus
de 1 000 équipements sportifs pour 60 000 licenciés sportifs
30
.
Au global, le taux d’équipement en Nouvelle
-Calédonie se situe à un niveau élevé même
si la province Sud en regroupe logiquement une grande majorité compte tenu de son poids
démographique
. Les contrats permettent de rénover ou d’accro
ître cette offre mais également
de multiplier des équipements identiques au sein d’une m
ême commune, comme à Yaté
(1 667 habitants) où quatre salles des fêtes étaient inscrites au contrat. Ce
niveau d’équipement
supérieur peut
s’explique
r par le fait que la Nouvelle-Calédonie a une densité moyenne de
15 habitants par km
2
(5 habitants par km
2
dans le Nord et 9 habitants par km
2
dans les Îles). À
ce constat s’ajoute
celui de la réalité des tribus éloignées les unes des autres, cultivant un mode
de vie clanique et résidant en moyenne à plus de 25 km du centre de la commune.
Ces investissements ne sont néanmoins pas sans conséquences sur les dépenses de
fonctionnement des collectivités, dont la situation financière est, pour beaucoup, tendue
notamment dans les provinces Nord et des Îles
. En l’absence de plan de financement intégrant
la soutenabilité budgétaire de moyen et long terme, le risque
que l’
entretien des infrastructures
ne soit pas pleinement assuré est réel, comme par exemple dans le cas de la maison des femmes
de Ponérihouen, où
l’équipement inauguré en 2020 n’
est toujours pas en fonctionnement.
Si cet
exemple d’équipement ne résume pas l’ensemble des projets
retenus dans le cadre
des contrats de développements, il soulève néanmoins la question de la capacité de financement
du fonctionnement à moyen et long terme de ces nouvelles infrastructures locales. La prise en
compte de ce paramètre mériterait d’être mieux affirmée
pour ne pas ajouter, demain, des
difficultés supplémentaires aux contraintes déjà existantes.
30
Étude sur les besoins en équipement sportif, SECAL, 2018
25%
48%
10%
17%
Equipements culturels
Equipements scolaires et
de formation
Equipements de
proximité
Equipements sportifs
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
35
1.3.3.2.2
L’enjeu de la politique de l’eau
potable
L
’accès à l’eau potable
mob
ilise 27,5 M€ (3,3 MdF
CFP) des
crédits d’Éta
t dans le cadre
du CDEV en cours. Dans un territoire qui
ne manque pas d’eau
a priori
,
la Nouvelle-Calédonie
connaî
t des sécheresses de plus en plus conséquentes, accompagnées d’incendies qui mettent
en danger,
outre l’écosystème, l’usage des puits de captage de l’eau. D’autre part, sur 413 puits
de captage, seuls 54 % ont des périmètres de protection, les autres produisant une eau non
traitée, parfois sur des zones minières ou sur un bassin au versant vulnérable. Une étude
diligentée par le territoire
constate par ailleurs que plus de 200 cours d’eau sont sur
-engravés
31
.
Dans le Grand Nouméa, une grande part de l’accès à l’eau potable dépend de l’aqueduc dit
« grand tuyau » pour lequel la chambre territoriale des comptes Nouvelle-Calédonie avait émis
des interrogations sur sa conception et de critiquer s
es coûts de mise en œuvre et de gestion
32
.
Au global, 7
% des ménages n’ont pas accès à l’eau potable et un calédonien sur 10
consomme
de l’eau non traitée.
En outre, la
quantité d’eau potable consommée rapportée à la
population est préoccupante. Contre une moyenne de 160 litres par jour et par personne en
métropole ou de 220 en Australie, la consommation moyenne calédonienne est d
’environ
300 litres d’eau par jour et par personne mais peut atteindre régulièrement 600 litres, notamment
en tribu, avec un paroxysme observé sur la côte est où la consommation a pu atteindre
1
600 litres d’eau par jour et par personne. Ce phénomène est en partie
lié à l’usage de l’eau
potable pour l’irrigation de terres agricoles.
Cette situation
semble permis par l’absence de
facturation dans les communes où
lorsqu’elle l’est,
son recouvrement demeure très aléatoire.
Seuls 40 % des calédoniens sont raccordés à l
’assainissement collectif. Deux provinces
n’ont par ailleurs édicté aucune règlementation en la matière. Cet enjeu sanitaire et
environnemental a nécessité de mobiliser
une aide de l’État de plus de
9,7
M€ (
1,1 MdF CFP).
1.3.3.2.3
Une priorité transversale : la jeunesse
Lors du comité des signataires du 4 février 2016, les représentants de la Nouvelle-
Calédonie avaient fait part de leurs inquiétudes quant à la jeunesse. Ce thème a été retenu par
l’État comme figurant parmi les priorités des
futurs contrats de développement
, comme on l’a
vu
supra
avec les projets développés en faveur de la tribu de Saint-Louis.
Si la politique spécifique en faveur de la jeunesse
n’
a représenté que 4,1
M€,
(49 MF CFP) dans les contrats 2017-2022,
il convient d’additionner l’ensemble d
es aides en
direction des publics scolaires et, de la formation mais aussi celles en faveur du développement
de la citoyenneté, de l’insertion
ou encore des pratiques sportives et culturelles.
L’ensemble a représenté près de 100 M€ (
12 MdF CFP) sur six ans. Les communes de
Nouméa et Mont-Dore ont fait
des aides directes d’accompagnement de la jeunesse l’une de
leurs priorités. À Nouméa, 26 % de la jeunesse est en proie à la déscolarisation et est sans
emploi.
Cette nécessité de prise en compte des besoins de la jeunesse est observée
par l’ensemble
des acteurs de Nouvelle-Calédonie. Au-
delà de la réalisation d’espaces et d’équipement
s
31
Empierrement et ensablement du lit du cours d’eau, notamment du fait des exploitations minières mais
aussi des phénomènes climatiques.
32
Cour des comptes, rapport public annuel, février 2013, pp.191 et suivantes.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
36
dédiés, les actions mises en œuvre relèvent de l’accompagnement humain,
par le recours à des
éducateurs et médiat
eurs mais aussi par le développement d’activités extra scolaires ou
d’éducation à la citoyenneté, d’accompagnement vers la connaissance des métiers et,
in fine
, la
recherche d’emploi. À Nouméa, au 31 décembre 2022, le taux d’exécution
de ces projets
avoisi
nait 70 % avec des aides de l’État s’élevant à 35
%.
En conclusion, si les contrats tendent objectivement à un rééquilibrage permettant le
développement de tous les territoires et veillent à améliorer les conditions de vie dans les
territoires les plus peuplés
, les résultats n’apparaissent pas significatifs. Au regard de la
concentration de l’activité économique en
province Sud, cette dernière demeure le seul véritable
pôle d’attractivité. Par ailleurs, les disparités sociales restent fortes et la situatio
n des Kanaks
reste de façon générale, toujours précaire, comme le soulignent
les études de l’Isee
. Il semble,
sans préjuger de la nécessité d’une évaluation approfondie de cet enjeu majeur, que le
financement d’investissements publics ne puisse à lui seul
apporter toutes les réponses.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le processus transitoire du statut de la Nouvelle-Calédonie arrive à son terme, alors
même que le territoire connaît une démographie en berne, une économie en récession et de
fortes tensions sur ses finances publiques locales. Les contrats de développement, outils
financiers mis en place
depuis 1990 à l’appui du processus politique
montrent des réalisations
concrètes et des projets d’accompagnements utiles par le financement
de plus de 300 projets
dédiés
au développement du territoire et à l’amélioration des conditions de vie
de ses habitants.
I
ls n’ont
pas permis d’inverser les grands déséquilibres historiques
, économiques et sociaux
du territoire. Si ces contrats
œuvrent
au rééquilibrage, par la répartition des aides et le ciblage
des projets
, l’évaluation de
leurs impacts réels
est aujourd’hui impossible
faute d’avoir financé
ces projets sans se préoccuper des modalités d’évaluation de leurs effets
.
Il n’en demeure pas
moins que l’attractivité de la
province
Sud reste majeure et que le financement d’équipements
publics ne peut à lui seul répondre à des disparités sociales qui restent fortes.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
37
2
UNE NOUVELLE GENERATION DE CONTRATS A MIEUX
ENCADRER ET DEFINIR
Quelle que soit l’évolution statutaire et i
nstitutionnelle du territoire, la poursuite de ces
objectifs nécessitera le maintien d’une action publique qui devrait mieux tenir compte des
considérations ci-après, donnant lieu à neuf recommandations adressées à la direction générale
de l’outre
-mer et au Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie.
2.1
Une intervention à mieux encadrer
Si les contrats font l’objet d’un suivi rigoureux, leur exécution n’en demeure pas moins
complexe au regard d’un cadre de contractualisation peu exigeant, permettant l’inscription de
projets non matures ou dont la soutenabilité financière n’est pas avérée.
À ces difficultés
s’ajoute une ma
îtrise foncière souvent incertaine au regard de la possible restitution des terres
liée au droit coutumier. De plus
, l’impact des contrats e
st peu, voire pas évalué, au regard de
subventions qui mêlent crédits d’investissement et de fonctionnement sans
distinction ni
lisibilité.
2.1.1
Une exécution des contrats difficile à évaluer
2.1.1.1
Un cadre de contractualisation qui ne garantit pas
la capacité d’
exécution du
porteur de projet sélectionné
La formalisation des contrats repose sur un appel à projets ouvert au territoire et aux
collectivités qui le composent
. Si l’État fixe, dans la concertation, le cad
re général et les grands
objectifs, l
’exécution
des projets repose sur la capacité des acteurs locaux à les mettre en œuvre.
La lecture des contrats initiaux permet de constater que les projets retenus ne sont pas
tous au même niveau de maturité, comme le montre la présentation évasive de plusieurs projets
dans des fiches techniques estimant des besoins de crédits sans référentiel ou étude préalable.
Au cours de son enquête, la Cour a relevé à plusieurs reprises que des crédits identiques, quasi
forfaitaires, étaient attribués à
des projets de nature et d’envergure différente.
A contrario
, des
demandes sont formulées pour des projets déjà engagés
alors qu’aux termes du
décret
du 25 juin 2018 relatif aux subventions de l'État pour des projets d'investissement, «
aucun
commencement d'exécution du projet ne peut être opéré avant la date de réception de la
demande de subvention
».
En cours d’exécution
, sur 330 opérations inscrites, 267 ont été réévaluées, modifiées,
annulées ou remplacées par voie
d’avenants ou
par la modification des fiches techniques dans
le cadre de 110 réunions des comités de suivi et de pilotage des contrats. Si des modificatifs et
ajustements relèvent de la gestion courante des contrats, la proportion ici observée atteint un
niveau très élevé, relevant d’un véritable dysfonctionnement
lié
a minima
à l’absence de
maturité des projets retenus et à une piètre définition de leurs objectifs de réalisation.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
38
Cette gestion insatisfaisante peut
s’explique
r par le court délai laissé au territoire et aux
collectivités pour présenter leurs demandes, ce qui les a conduits à déposer des projets pour se
voir affecter une part de l’enveloppe financière, sans
réellement analyser les besoins et leur
faisabilité. Cette contrainte de temps résult
e de l’attente par le
Haut-commissariat de la
notification des crédits disponibles début 2016,
avant de lancer l’appel à projets alors même
que la signature effective des contrats devait intervenir avant fin 2016. Cette contrainte liée à
une pratique budgétaire prudente aurait pu être résolue par une priorisation des projets.
Par ailleurs, les collectivités ont souvent manqué des ressources compétentes
disponibles en matière d’
ingénierie de projet tant sur le plan technique, que juridique (maîtrise
foncière liées au droit coutumier notamment) ou financiers. La réalisation de ces projets
nécessitait que les acteurs locaux aient la capacité à mobiliser les crédits tant pour financer leur
part d’investissement que pour
assurer leur fonctionnement. Ainsi, le cas le plus illustratif de
ce type de dysfonctionnement concerne le projet du barrage est le barrage de Pouembout.
L’exemple du barrage de Pouembout
La province Nord a souhaité inscrire dans le contrat de développement 2017-2022 un projet de
barrage situé sur la commune de Pouembout. Ce barrage de 36 mètres de haut, doit occuper une surface
de 120 hectares. Il a pour principal objectif de sécuriser l’adduction d’eau pour environ 18 000 habitants
répartis sur deux com
munes, mais aussi de contribuer à l’irrigation agricole de 2
400 hectares à horizon
2050.
Fin 2022, la province Nord éditait un bilan du projet laissant apparaître que la maitrise foncière
n’était toujours pas assurée,
que les premières études venaient se
ulement d’être rendues et
que les
autorisations administratives étaient attendues dans un délai de 18 mois. Le nouveau calendrier du projet
fait état d’études complémentaires jusqu’en 2024, le bouclage financier du projet n’est tou
jours pas
réalisé et serait attendu lui aussi pour 2024. Le début des travaux est programmé en 2027, soit neuf ans
plus tard qu’
initialement prévu. Le coût du projet
a d’abord été
inscrit à hauteur de
20 M€
(2,4 MdF CFP)
avant d’être
réduit à
11,2 M€
(1,3 MdF CFP) par un avenant de décembre 2020, prenant
acte des difficultés de mise en œuvre notamment liées à l’acquisition du foncier.
Il est désormais
réévalué à 66 M
(7,9 MdF CFP)
alors même qu’aucune garantie d’aboutissement du projet n’est
donnée.
En conclusion, la méthode
d’élaboration des contrats de développement doit être revue.
L
’État
doit recueillir les projets du territoire, les chiffrer et décider sur cette base le niveau des
crédits nécessaires
qu’il allouera.
Il revient aux services
locaux de l’
État de veiller à ne retenir
que des projets dont la faisabilité et la soutenabilité sont avérées. Dans leur réponse à la Cour
au cours de la présente enquête, la DGOM comme le Haut-commissariat ont souscrit à cette
nécessité.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
39
Recommandation n° 1.
(DGOM) : Définir un mode de contractualisation garantissant
une réelle instruction des projets, le respect de leurs délais d’exécution et
la réalité de leur
financement.
Recommandation n° 2.
(Haut-commissaire) : Retenir les seuls
projets d’investissement
appuyés sur des études de faisa
bilité et d’une soutenabilité budgétaire avérée.
2.1.2
La contrainte du foncier
Comme dans tous les territoires du Pacifique, le rapport à la terre est constitutif de
l’identité
et des coutumes
des populations autochtones. La question de la propriété et de l’usa
ge
du foncier se trouve confrontée à des représentations et des pratiques différentes.
En Nouvelle-Calédonie, la réforme foncière a été engagée dès 1978, poursuivie après
l’accord de Matignon
-
Oudinot (1988) et la loi du 9 novembre 1988, dont l’article 94 p
révoyait
la création de l’agence de développement rural et d’aménagement foncier (Adraf)
. Cet
établissement public d’État à caractère industriel et commercia
l était chargé de
mettre en œuvre
la politique de restitution de terres au profit des clans kanaks et des tribus qui revendiquent la
terre, constitués en groupement de droit particulier local (GDPL)
33
.
L’article 6 de la loi organique du 19 mars 1999 (LONC)
précitée prévoit que «
En
Nouvelle-Calédonie, le droit de propriété garanti par la Constitution s'exerce en matière
foncière sous la forme de la propriété privée, de la propriété publique et des terres coutumières
dont le statut est défini à l'article 18
. ».
Trois statuts fonciers coexistent donc en Nouvelle-Calédonie, constituant une mosaïque
complexe.
33
L
’agence de développement rural et d’aménagement foncier (Adraf), outil essentiel pour la gestion
foncière, est
doté d’un statut d’Épic national par la loi du 9 novembre 1988
. Son transfert à la collectivité, prévu
par les accords de Nouméa
, n’a pas été réalisé.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
40
Carte n° 3 :
Carte des statuts fonciers
Source : ADRAF & DITTT, mise à jour au 30 juin 2021
Les terres coutumières ne représentent que 9 % des terres dans la province Sud, mais
26,8 % dans la province Nord, et 100 % dans la province des Îles Loyauté.
La restitution par l’Adraf a porté sur environ 100
000 ha, vers 352 GDPL. Le transfert
de terres sous statut coutumier est désormais bien engagé, et le n
ombre de revendications s’est
stabilisé, à quelques dizaines par an.
Pour autant,
la réversibilité de l’acceptation de ces transferts
et le risque lié aux
revendications coutumières demeurent un facteur d’incertitude pour la réalisation d’opérations
d’inté
rêt public ou de développement économique.
Dans le cadre des contrats de développement, la sélection de projets éligibles est
conditionnée par la garantie de la disponibilité de droits réels sur le foncier concerné.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
41
En pratique, ces garanties peuvent ne pa
s être suffisantes. En effet l’annonce d’une
réalisation à venir suscite parfois de nouvelles revendications de droits coutumiers sur les
emprises visées, pouvant nécessiter de longues tractations ou aboutir à la redéfinition voire à
l’abandon du projet.
Ainsi un projet de maison de santé sur la commune de Yate, dans la
province Sud, sur un terrain public, a dû être abandonné.
Dans le cadre des nouvelles discussions à venir sur le statut du territoire et la définition
de nouveaux outils contractuels, la question foncière constitue un préalable à réexaminer, pour
aboutir à des droits réels garantis. La diminution progressive des revendications coutumières,
et la perspective de transfert au T
erritoire de l’Adraf, prévu à l’article 23 de la loi organique,
devraient notamment permettre d
e résoudre cette source d’instabilité juridique et d’obstacle à
la réalisation de besoins utiles ou nécessaires au territoire.
L
a direction générale de l’outre
-mer (DGOM) a indiqué à la Cour que les travaux
préparatoires en cours pour la nouvelle génération de contrats prévoient que les collectivités
contractantes ou aidées sur appel à projet pourraient devoir fournir, pour que leurs projets soient
retenus, les attestations de maitrise foncière.
Recommandation n° 3.
(DGOM) : Prévoir dans les contrats une clause qui conditionne
les financements de l’État à la production d’attestations de ma
îtrise foncière par les
maîtres d’ouvrage de projets d’intérêt public.
Les terres coutumières et le développement économique
: le rôle de l’Adie
Les terres sous
statut coutumier se révèlent peu sollicitées dans les projets de développement, qu’ils
soient d’initiative privée ou publique.
Malgré l’existence d’outils juridiques complexes destinés à permettre la mise à disposition
d’emprise pour des projets de dévelop
pement, la valorisation des terres coutumières demeure marginale.
La réappropriation des terres par les tribus ou les clans permet une reconstitution de leur espace
vital historique et, dans un univers limité, leur mobilisation
n’est qu’exceptionnellement
envisagée comme
le support du développement d’activités nouvelles.
L’association pour le développement de l’initiative économique (Adie) accompagne néanmoins de
nombreux projets d’entrepreneurs du territoire, grâce à l’octroi de micro
-crédits
34
. 60 % des bénéficiaires
habitent en tribu, et près de 20 % des projets sont localisés en brousse. Le développement et le soutien de
cette dynamique nécessite une présence sur l’ensemble du territoire que l’Adie s’efforce de renforcer.
2.1.3
Un suivi budgétaire effectif des projets sans évaluation de leurs impacts
Les contrats de développement de la Nouvelle-Calédonie sont soumis aux mêmes
modalités de suivi que les contrats de plan État région (CPER) ou les contrats de convergence
et de transformation (CCT), avec des re
montées d’informations à échéances
régulières. Le suivi
des CCT par la DGOM porte,
d’une part, sur leur exécution budgétaire, et d’autre part, sur leur
34
15 000
€ maximum.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
42
portée opérationnelle. Il est assuré par la sous-
direction de l’évaluation, de la prospective et de
la d
épense de l’
État (bureau des finances et de la performance des outre-mer).
La DGOM échange mensuellement avec le Haut-commissariat sur les crédits
consommés par projet pour les programmes de la mission « outre-mer ». Elle assure un rôle de
contrôle de la cohérence des informations prévus au CDEV, par rapport au contrat signé, et aux
données d’exécution remontées au cours de précédents exercices.
Le Haut-commissariat assure le contrôle de la bonne exécution des contrats et de la
réalité des dépenses au regar
d de leur objet. Dans ce cadre, 20 dossiers ont fait l’objet d’un
remboursement de subvention pour plus de 600
000 € (
7 MF CFP) en cumulé.
Une évaluation des contrats et de leurs effets sur les territoires, est assurée par le Haut-
commissariat, au niveau t
erritorial. Elle s’effectue en deux fois
:
-
À mi-parcours (soit 2019
2020 pour la génération actuelle) : collecte des données
et production du rapport d’évaluation intermédiaire
. Ces éléments ont permis la
production du bilan d’exécution 2022 sur la mise en œuvre des contrats de
développement, assorti d’un diagnostic et de propositions
;
-
En fin de contrat (soit 2023-2024 pour la génération actuelle) : collecte des données
et production du rapport d’évaluation finale
.
Pour autant, aucun véritable document d’évaluation n’a été communiqué par la DGOM
ou le Haut-commissariat
, et l’
évaluation des contrats de développement successifs apparaît
partielle et indirecte.
Le document intitulé «
Discussions sur l’avenir
institutionnel de la Nouvelle-Calédonie,
les conséquences du "oui" et du "non"
»
35
, qui présente les termes du choix ouvert au suffrage,
mentionne les leviers du soutien financier de l’État, et notamment les différentes actions des
contrats de développement
. Il ne présente cependant pas de bilan en termes d’atteinte d’objectif,
et ne peut donc être regardé comme une évaluation.
Antérieurement, deux études réalisées en 2011 et 2018,
concernant la mise en œuvre
des accords sur la Nouvelle-Calédonie
36
, sont présentées comme une évaluation indirecte de la
mise en œuvre des contrats de développement par la DGOM, qui indique qu’une nouvelle étude
de cette nature est sur le point de débuter. Ces études successives soulignent que les CDEV ont
participé à l’amélioratio
n des conditions de vie des populations et de la cohésion sociale
notamment dans le Nord et les Îles, grâce au financement d’équipements collectifs. Elles
relèvent cependant que le rééquilibrage spatial des richesses demeure faible et que, si les CDEV
pose
nt les conditions favorables au développement économique, ils n’y contribuent pas
directement.
Si la loi organique du 19 mars 1999 ne mentionne pas d’évaluation des contrats de
développement, elle prévoit que le schéma d'aménagement et de développement de la Nouvelle-
35
Document établi en 2021 pour éclairer les conséquences du referendum de décembre 2021.
Consultable
ici
.
36
Étude concernant la mise en œuvre des Accords sur la Nouvelle
-Calédonie signés à Matignon et
Nouméa
ministère des outre-mer
direction générale des outre-mer - Bilan détaillé de chaque disposition inscrite
dans les accords, juin 2018. Les pages concernant les contrats de développement sont reproduites en
Erreur ! S
ource du renvoi introuvable.
.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
43
Calédonie, avec lequel les contrats doivent être compatibles, «
fait l'objet tous les cinq ans d'une
évaluation et d'un réexamen
»
37
, ce qui impliquerait
de facto
,
la réalisation d’
une appréciation
portée sur l’impact des CDEV.
L’analyse des documents communiqués au titre de l’évaluation des contrats
permet de
constater, au-delà des données budgétaires et financière, la
relative faiblesse de l’outillage
statistique. Outre le délai de production des données, la faible quantité de données disponibles
pour appréhender l’effectivité du rééquilibrage rend difficile le suivi de cet objectif majeur.
Recommandation n° 4.
(Haut-commissariat) :
Définir une série d’indicateurs reliés aux
objectifs économiques et sociaux des contrats et en assurer un suivi périodique en
cohérence avec les échéances déterminées.
2.1.4
Le nombre important de contrats alourdit le dispositif
Le lien des services de l’État avec les collectivités contractantes s’effectue au niveau d
u
délégué du Haut-commissaire en province
, à l’exception des contrats du pér
imètre « territoire »,
suivi par le secrétariat général du Haut-commissariat. Les termes de gouvernance sont
mentionnés dans chaque contrat.
Ces relations sont qualifiées de globalement satisfaisantes, malgré quelques difficultés
récurrentes.
C’est notamment le cas du
respect du principe de «
non commencement d’exécution
d’une opération proposée au financement
», qui ne
s’est appliqué que tardivement aux
collectivités de Nouvelle-Calédonie
38
. Ce principe a ainsi fait initialement
l’objet d’un gr
and
nombre de dérogations pour assurer la transition,
Au-delà de ces dérogations, le processus de contractualisation a été marqué par des
inégalités en termes de moyens et procédures. Les petites collectivités, confrontées à la faiblesse
de leurs moyens humains et techniques, bénéficient
d’un appui juridique et technique assuré
par les subdivisions. À
Poindimié, l’antenne de la subdivision Nord,
dispose ainsi
d’un service
(le STAC
Service technique d’assistance aux communes
), c
omposé d’un ingénieur et de
trois
volontaires en service civique (VSC), assurant
principalement un rôle d’assistance à maîtrise
d’ouvrage (AMO)
.
Les grandes collectivités sont pour leur part les plus confrontées à des problèmes de
coordination entre services techniques et financiers qui aboutissent à ne pas respecter la règle
de non commencement d’exécution
, et conduisent à des demandes de dérogation. Enfin, même
si elles sont peu nombreuses, des sollicitations pour faire émerger des projets peuvent être
adressées directement au ministre des outre-mer, ce qui complexifie inutilement le traitement
des demandes liées aux contrats.
37
Article 211
38
Ce principe n’a été rendu applicable que
par le décret n° 2018-514 du 25 juin 2018 relatif aux
subventions d’investissement de l’État (le décret n°
99-
1060 du 16 décembre 1999 ne s’appliquant pas à ce
territoire).
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
44
Au regard de ces réalités, comme des complexités et freins évoqués préalablement, le
niveau d’exécution des contrats est particulièrement inégal.
Graphique n° 14 :
Niveau d’ex
écution des contrats par territoire
Source : Cour des comptes selon données à fin 2022 du Haut-commissariat de la République en Nouvelle-
Calédonie.
À
ces éléments s’ajoute le fait que, dans certains cas, les avances octroyées de façon
quasi-systématique demeurent inutilisées. Ainsi 26 dossiers, ayant bénéficié de 4,4
M€
d’avances, demeurent encore à l’état de projets.
Il résulte de ces constats
plusieurs réalités. D’une part le faible niveau de mandatement
et d’exécution du contrat
de développement de la Nouvelle-Calédonie est lié à une révision
profonde des objectifs en 2020 avec 52 % des subventions réaffectées sur de nouveaux projets.
D’autre part, le niveau d’exécution communale
reste faible compte tenu de ressources
financières tendues et d
’un
manque
d’
ingénierie. Enfin, la lecture du
niveau d’exécution est
biaisée dès lors que les contrats contiennent à la fois des subventions en investissement liés à
des projets de moyen et long terme
(bénéficiant d’une avance de 30
%) et des subventions en
fonctionn
ement, dont l’objet est le financement de dépenses de personnel immédiatement
exécutées (99 % des dépenses engagées étaient mandatées fin 2022). Le cas du contrat dit
« inter-collectivités » où les dépenses de fonctionnement représentent environ 44 % des projets
ou encore celui de la province des Îles où elles pèsent pour plus de 40 % contre 3 % pour la
province du Nord illustre bien cette problématique.
Alors même que les provinces disposent de compétences et d’ingénierie et qu’elles sont
souvent appelées en cofinancement de projets communaux, la multiplication des contrats dont
l’
exécution est relative pose question. Dans ce cadre, il semblerait plus efficient, tant pour la
cohérence des projets que pour leur suivi, de réduire le nombre de contrats en en limitant le
bénéfice au territoire de Nouvelle-Calédonie et à ses trois provinces, charge à ces entités de
construire l’articulation avec les communes et le portage des projets transversaux
au sein de la
province. En plus
d’être plus efficace, ce
format serait par ailleurs
conforme à l’article 210 de
la loi organique de 1999 qui ne prévoit pas de contrats avec les communes.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Engagements
Mandatement
Exécution
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
45
En conclusion, il semble que limiter le nombre de contrats permettrait non seulement
des respecter la loi organique mais aussi de renforcer la cohérence et le caractère structurant
des projets d’investissement. Le lien de l’État avec les communes n’en serait pas pour autant
distendu. D’une part, des projets communaux cofinancés par le
territoire ou les provinces sont
d’ores et déjà
pris en compte dans les contrats de développement
, et ce dans le cadre d’une
maitrise d’ouvrage déléguée. D’autre part, l’État
pourra et devra rester en soutien des
communes et de leurs investissements, notamment au travers de la dotation d’équipement des
territoires ruraux (DETR)
mais aussi par l’élaboration d’un nouveau cadre
de financement
mieux adapté. Le montant de ce soutien pourrait être renégocié en contrepartie de la réservation
des contrats de développement au territoire et aux trois provinces.
La DGOM indique à la Cour que les travaux préparatoires en cours pour la nouvelle
génération de contrats, poursuivent cet objectif. Le Haut-Commissaire, tout en partageant le
constat d’un nombre de contrats très important et lourd à piloter, fait part de ses in
terrogations
sur la faisabilité d’une réduction massive du nombre de contrats et sur la perception qui en
découlerait.
Recommandation n° 5.
(DGOM) : Réserver le cadre des contrats de développement au
territoire de Nouvelle-Calédonie et aux trois provinces
et développer d’autr
es modalités
de soutien des projets communaux
2.2
Un environnement et un cadre financier des contrats à clarifier
La participation de l’État au titre des CDEV doit être appréhendée au regard de la totalité
de l’effort budgétaire en
faveur
du territoire. Aux montants inscrits contractuellement s’ajoutent
également
l’impact budgétaire des mesures de défiscalisation, ainsi que l’octroi de subventions
relevant de dispositifs de droit commun mais poursuivant, pour l’essentiel, des objectifs
identiques à ceux des CDEV.
2.2.1
Des aides qui se cumulent avec la défiscalisation nationale et locale
Depuis 1986, le territoire est éligible au dispositif d’aide fiscale à l’investissement outre
-
mer, qui permet aux contribuables métropolitains (personnes physiques ou morales) de
bénéficier d’une réduction d’impôt lorsqu’ils contribuent au financement d’investissements
productifs (dispositif Girardin).
En 2021, ces dépenses fiscales de l’État pour la Nouvelle Calédonie se sont élevées à
84
M€ (
10 MdF CFP) contre 109
M€
(13 MdF CFP) en 2020 et à 126
M€
(15 MdF CFP) en
2019
39
. Les aides au logement intermédiaire (dispositif « Pinel ») représentaient, en 2020, près
de 30 % de ce total.
39
Cf. rapport IEOM 2021
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
46
Répartition des 13 Mds F CFP de dépenses fiscales (2020)
40
Source : Nouvelle-Calédonie, Oui/Non
Le territoire a également mis en place des dispositifs de défiscalisation couvrant de
nombreux secteurs
41
. De 2013 à 2018, une réduction d’impôt était ainsi accordée aux
contribuables acquérant un logement intermédiaire loué, sous différentes conditions, pendant
au moins six ans. L’accroissement du parc de logement intermédiaire qui a résulté de ce
dispositif en sus de celui du « Pinel » est venu concurrencer un parc locatif social plus ancien,
avec des prix de locations proches,
contribuant à l’augmentation de la vacance dans le parc des
opérateurs de logement social, notamment de la société immobilière de Nouvelle-Calédonie
(SIC).
2.2.2
Des dispositifs financiers parallèles
Les collectivités bénéficient de plusieurs dispositifs de soutien à leurs dépenses
d’investissement mais aussi de fonctionnement. Le tableau suivant récapitule, pour la période
2011-2022, les masses budgétaires concernées au titre des contrats de développement, de la
dotation d’équipement des territoires ruraux
(DETR), du
fonds exceptionnel d’investissement
(FEI), ainsi que de conventions relatives à des dépenses de fonctionnement.
40
Les défiscalisations de plein droit correspondent à des investissements inférieurs à 250 000
€, dispensés
d’agrément fiscal préalable.
41
Cf.
article Lp 45 ter 1
du code des impôts de la Nouvelle-Calédonie.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
47
Tableau n° 5 :
Récapitulatif des soutiens de l’État (2011
-2022)
Support
M€
Contrats de développement
832,9
Conventions de fonctionnement
23,4
DETR
63,3
FEI
41,0
Total général
960,6
Source : base de données du Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie.
2.2.2.1
La
dotation d’équipement des territoires ruraux
La DETR, constitue l’une des principales subventions de l’É
tat pour soutenir
l’investissement des communes. Depuis 2011, les communes de Nouvelle
-Calédonie ont reçu
63,3
M€
de subventions dans le cadre de cette dotation, dont 22,9
M€
sur des projets
d’investissement. Dans le même temps, la part
État destinée aux communes dans les CDEV a
été de 229
M€, avec certains domaines d’intervention communs (eau et routes notamment).
Annuellement les communes ont perçu un montant moyen de 4
M€ entre 2011 et 2016, et de
6,5
M€ de 2017 à 2022.
En 2023 ; la répartition des attributions entre les différentes provinces montre que ces
montants, rapportés à la population, concourent à l’objectif de rééquilibrage porté par ailleurs
dans les contrats de développement, avec environ un peu plus de 100
€ par habitant dans le
Nord et les Îles Loyauté, contre 40
dans la province Sud.
Le Haut-commissaire souligne que ce dispositif permet aux communes de diversifier
leurs sources de recettes, les rendant moins dépendantes aux CDEV pour des budgets beaucoup
plus modestes que les provinces ou la Nouvelle-
Calédonie. Ce constat renforce l’intérêt d’une
réflexion sur les modalités futures de contractualisation avec les communes.
Par ailleurs, les communes de plus de 20 000 habitants de Nouvelle-Calédonie sont les
seules à continuer de bénéficier
d’une exception leur accordant une dotation forfaitaire libre
d’emploi, assimilable à une dotation globale de fonctionnement.
La fin de cette exception permettrait, comme le suggère le Haut-
commissaire, d’abonder
d’environ 4
M€ par an l’enveloppe dédiée aux investissements communaux dans le cadre d’une
rationalisation du nombre de contrats (Cf
.
§ 2.1.4).
2.2.2.2
Le
fonds exceptionnel d’investissement
Le FEI, créé en 2009 par la loi pour le développement économique des outre-mer afin
de financer des investissements structurants, a permis l’octroi de 41 M€
de subventions aux
collectivités du bloc communal. Le FEI en Nouvelle-Calédonie a ainsi contribué à financer des
opération
s dans les secteurs de l’eau et des infrastructures de transport (66
% des subventions
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
48
octroyées), domaines également prépondérants dans les CDEV. Les montants versés aux
collectivités ont été en moyenne de 4
M€ depuis 2013, atteignant 6,2
M€ en 2022.
Là aussi, la superposition de dispositifs poursuivant les mêmes objectifs au profit du
bloc communal interroge quant à la bonne adéquation entre les niveaux d’intervention et les
outils de financement.
2.2.3
Des subventions en fonctionnement à traiter indépendamment
Les contrats de développement mêlent crédits d’investissement et crédits de
fonctionnement. Les crédits de fonctionnement représentaient initialement un peu moins de
20% des projets soit environ
90 M€ (
109 MF CFP) mais se concentraient principalement sur le
contrat « Inter-collectivités », la province des Îles, la province Sud, le Grand Nouméa et le
territoire de Nouvelle Calédonie. Les communes ont été dans leur majorité dotées de crédits en
investissement et la province du Nord a peu sollicité les subventions en fonctionnement.
Dans ce cadre, deux types d’objectifs se dessinent.
L’un relève des projets
centrés sur
l’accompagnement de la jeunesse,
les actions pour la
citoyenneté, la formation et les mesures sociales et éducatives,
à l’image
de la province des Îles.
Ces dépenses peuvent parfois être accompagnées de projets d’infrastructures, sans que ce soit
la règle. Ces aides peuvent par ailleurs se croiser avec les dotations forfaitaires de DETR en
investissement et en fonctionnement perçues par les communes du Grand-Nouméa (Nouméa,
Dumbéa, Paita et Mont-Dore) et par la commune de Lifou.
En l’espèce, s’agissant de dépenses de cohésion sociale ne relevant pas à proprement
parler du développement mais dont la légitimité n’est pas contestée, il pourrait êt
re opportun de
considérer que les projets, dépenses et crédits afférents puissent faire l’objet d’un contrat
spécifique distinct garantissant une meilleure lisibilité des ambitions, une meilleure visibilité
des actions et une évaluation adaptée des résultats et des impacts. Ce contrat spécifique
permettrait par ailleurs une plus grande équité entre les territoires.
Les autres dépenses de fonctionnement relèvent
du financement d’organismes ou
institutions dont les missions contribuent au développement, sans
faire l’objet de
projets autres
que la continuation de leur mission.
Cinq structures sont ainsi principalement concernées et bénéficient de plus de 28% des
crédits de fonctionnement contenus dans les contrats de développement.
-
Le conservatoire d’espaces
naturels (CEN), géré sous forme de GIP, situé à Koné
(province Nord) agit autour de trois thématiques que sont la « forêt sèche », le
« patrimoine mondial » et la lutte contre les espèces envahissantes. Fondé en 2011,
il est financé à hauteur de
5 M€ (
600 MF CFP) dont 20
% par l’État, le reste rel
evant
du territoire (20,7 %) et des trois provinces.
-
Le consortium
pour la recherche, l’enseignement supérieur et l’innovation,
calédonien (Cresica) est financé dans le cadre du programme «
au fil de l’eau
». Il
ap
porte un appui aux politiques publiques pour la gestion intégrée de l’eau et de ses
usages et participe
aux démarches d’enseignement supérieur et de recherche. Il agit
notamment en partenariat au travers de programmes de recherches. Le financement
concerne la rémunération de 16 salariés, le fonctionnement de quatre masters et aura
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
49
permis le soutien de 70 projets de recherche ou d’appui d’un montant de
2,9 M€
(350 F CFP) dont 76,5
% de la part de l’État
, le reste relevant du territoire (13,16 %)
et des trois provinces.
-
Le CNRT Nickel et son environnement est un GIP dédié à la recherche appliquée et
au développement technologique dans le secteur minier. Créé en 2007, cet
organisme financé par des fonds publics et privés a financé 47 programmes de
recherche av
ant 2017. Il agit pour améliorer les méthodes d’extraction et faire
évoluer les pratiques, renforcer la compétitivité du secteur et en faire la promotion.
Il est financé à hauteur
de 6 M€ (
720 MF CFP) dont 34
% par l’État, 32,6
% par le
secteur privé et le reste relavant du territoire (10 %) et des trois provinces.
-
L’institut agronomique calédonien (IAC) est un syndicat
mixte créé fin 1999. Il
développe des programmes de recherche à l’international (plan pour le
développement des Nations-Unies) ainsi
qu’avec d’autres acteurs du territoire. Le
champ de recherche de l’IAC est tourné vers la biodiversité et les ressources, le
fonctionnement des agroécosystèmes et les interactions biologiques ainsi que les
transformations rurales et agricoles au travers d’un observatoire et d’une analyse des
pratiques. Il est financé à hauteur de
23,2 M€ (
3,2 MdF CFP) dont 36,5 % pour
l’État, le reste relevant du
territoire (28,85 %) et des trois provinces.
-
La Technopôle (Adecal). Agence de développement économique historique de
Nouvelle-Calédonie, Adecal est devenue technopôle fin 2011 pour contribuer au
renforcement de la compétitivité et de l’attractivité du
territoire, favoriser
l’émergence de filières et projets innovants et
contribuer à la gestion et la
valorisation durable des ressources. Le technopôle intervient autour de pôles
s’intéressant aussi bien aux écosystèmes marins que terrestres. Le contrat de
développement prévoit un financement de
12 M€ (
560 MF CFP) dont 38,75 % à la
charge de l’État, le reste relevant du
territoire (20,8 %) et des trois provinces, sans
compter les recettes propres de la structure et qui ne relèvent pas du contrat.
Ces cinq structures sont financées par les contrats de développement depuis 2011.
L’évaluation de leur action est renvoyée aux comités d’évaluation et conseils d’administration
de chacun,
au sein desquels siège l’État. Sans préjuger de leur apport au développement de la
Nouvelle-Calédonie, il conviendrait de revoir le cadre de ces financements.
S’agissant
de
subventions de fonctionnement pérennes versées sans être liées à des projets spécifiques
inhérents aux contrats,
l’élaboration de conventions d’objectifs et de moyens
dédiées semblerait
plus opportune.
En conclusion, sans se prononcer sur ce besoin en crédits de fonctionnement, leur objet
ne peut se confondre avec les grands projets d’investissements structurants financés dans le
cadre des contrats de développement. Dès lors, la visibilité et la lisibilité de l’action de l’État
sera
it mieux assurée au travers d’outils spécifiques
plus adaptés.
Dans cet esprit, les avenants pour 2023 des contrats de développement ont d’ores et déjà
écarté, selon la DGOM, une part de ces dépenses de fonctionnement au profit de
contractualisations directes. Cette logique devrait être poursuivie dans la nouvelle génération
de contrats.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
50
Recommandation n° 6.
(DGOM) Encadrer les dépenses de fonctionnement par des
contrats ou conventions spécifiques adaptés à leur objet de cohésion sociale ou de soutien
d’organismes publics ou
semi-publics
2.3
Des axes d’intervention à renforcer
2.3.1
L’enjeu spécifique du logement social
L’organisation de l’offre de logement et d’hébergement relève de la compétence des
provinces, notamment pour la réglementation, la relation aux bailleurs et la délivrance des aides
à la pierre. Seules les aides personnelles au logement proviennent d
e l’échelon du
territoire de
Nouvelle-Calédonie, au travers
d’une part du fonds social de l’habitat (FSH
42
), même si les
provinces peuvent prévoir des programmes d’aide individuelle notamment pour l’accès
à la
propriété.
Les contrats de développement ont fait de la politique de l’habitat un axe majeur
constituant leur première dépense depuis 1993 et 21 % des financements 2017-2022, pour
lesquels
l’État interv
ient à hauteur de 75 %.
2.3.1.1
Des objectifs disparates, mal calibrés et peu suivis
La politique du logement et notamment du logement social relevant d’une compétence
provinciale, les objectifs des contrats de développement répondent aux réalités et ambitions
locales.
Le parc social repose sur trois principaux opérateurs
43
que sont :
-
la société immobilière de Nouvelle-
Calédonie (SIC), société d’économie mixte
gestionnaire de 11 560 logements sociaux ;
-
le fonds calédonien de l’habitat (FCH), filiale du fonds social pour l’habitat (2
%
logement), gestionnaire de 3 132 logements sociaux ;
-
la Sem Agglo, société d’économie mixte de l’agglomération du Grand Nouméa et
de ses communes, gestionnaire de 2 000 logements sociaux.
42
Il s’agit de la perception d’un 2 % logement sur les salaires dont la perception relève de la caisse de
compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-
Calédonie (Cafat). Les aides au logemen
t sont reversées dans la limite de 15% des cotisations perçues l’année N
-
1. Pour 2021 et 2022, elles représentaient 3,2 MdF
CFP (26,8 M€) et 3,3 MdF
CFP (27,9 M€). Bien que les accords
de Nouméa en aient prévu la séparation, l
e fonds social pour l’habitat
(FSH) a conservé la triple mission de collecte,
de promoteur et de gestionnaire du parc social.
43
La gestion de l’offre de logement en province Nord, relevait début 2017 d’une association avant que la
province ne décide depuis fin 2019 de créer une SEM en
core en cours d’élaboration.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
51
En 2019, le parc social calédonien était composé de de 15 714 logements dont
14 612 en province Sud, avec 238 logements hors du Grand Nouméa.
La province Nord,
n’avait initialement fixé aucun
objectif de nombre de logements à
construire ou à réhabiliter. Les aides sont allouées sur la base de programmes locaux consacrés
à
l’accession et à la location, avec des budgets différenciés selon que les logements se trouvent
dans le périmètre du Sivom VKP ou non. Sur la période du CDEV, la province fait état
de 221 logements bénéficiaires des aides pour une enveloppe
de 37,6 M€ (
4,5 MdF CFP) sur
les
57,7 M€ (
6,9 MdF CFP) programmés et de 70 projets en attente. Dans ce territoire, la SIC
et le FSH ont notamment mené une opération de 50 logements construits sur terrain coutumier.
La province des Îles Loyauté ambitionnait de construire et de rénover 300 logements
sur la période pour l’accession aidée à la propriété. Fin 2021,129 constructions neuves avaient
été réalisées et 135 logements réhabilités pour un peu plus de 8,4
M€ (
1 MdF CFP) financés à
75
% par l’État.
La province Sud, avec
l’objectif
initial d
’un
e production annuelle de 300 logements
sociaux, de 280 logements en accession à la propriété et de 250 logements en réhabilitation du
parc social, fait figure singulière alors même que les crédits prévisionnels estimés ne se
por
taient qu’à hauteur de 47,4 M€ de (
5,6 MdF CFP) financés à 75
% par l’État. À l’issue du
contrat, il apparaît que les objectifs avaient été mal calibrés et que la province a décidé de les
faire évoluer suite à des
études sur l’économie du logement social et la mise en place d’un plan
provincial du logement et de l’hébergement (PPLH) en vigueur depuis 2022.
Ces travaux ont
amené la province à
réorienter ses politiques en faveur de la réhabilitation et de l’accession à la
propriété en lieux et places de constructions de logements sociaux.
2.3.1.2
Les enjeux majeurs de la province Sud
Avec plus de 90 % du parc social présent en province Sud et très principalement dans
le Grand Nouméa, l’enjeu de définition des besoins était particulièrement nécessaire. Si la
province
a mobilisé les crédits d’études nécessaires pour élaborer une politique de l’habitat
adaptée à sa réalité et aux capacités des opérateurs, celle-ci est intervenue tardivement.
En mars 2021, la présidente de la province informait le Haut-commissaire de
l’abandon
de plus de 400 logements en projet. Ces annulations étaient à la fois liées au coût
de l’
opération
trop lourd pour les bailleurs ainsi qu’à la volonté de la ville de Nouméa de ne pas développer
une offre supplémentaire de logement social sur son
territoire, préférant encourager l’accession
à la propriété.
Toutefois les enjeux en termes de logement social restent particulièrement forts sur ce
territoire. Malgré un parc plutôt jeune (20 ans pour la SIC, 11 ans pour le FCH et 9 ans pour la
Sem Agglo), la vacance de logements est en moyenne de 10 % alors que 6 000 demandes de
logements sociaux restent insatisfaites chaque année.
Cette
vacance s’explique de plusieurs manières. D’une part le parc de logements a été
conçu sur un modèle métropolitain qui ne correspond pas toujours aux modes de vie
mélanésiens
. Par ailleurs, au regard de l’offre privée, la concurrence est
forte notamment dans
certains quartiers où l’image du logement social n’
apparaît pas assez moderne ou pas assez
sûre. Il est à noter cependant que sans être officiellement évaluée, la vacance du parc privé
augmente de manière forte depuis 2009 et atteindrait près de 8 000 logements, dont la moitié à
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
52
Nouméa. Les explications données font état d’une déprise démographique autant que du
développ
ement des mesures de défiscalisation en faveur de la promotion immobilière. C’est
donc un sujet d’ensemble qui se pose au territoire provincial.
Concernant les attributions, les difficultés reposent sur la typologie des logements et la
solvabilité des demandeurs. Concernant la typologie des logements, le parc est principalement
constitué de F3 et F4 alors que 38 % des demandes se portent sur les F1 qui ne représentent que
10 % du parc. Au-delà, seuls 50 % des demandeurs sont considérés comme solvables (20 %
compte non tenu de
l’aide au logement).
Il en résulte un développement anarchique de « squats » sur des terrains publics. Une
soixantaine de sites sont
aujourd’hui occupé
s sur quatre communes dont 37 sites à Nouméa,
regroupant près de 4 500 personnes auxquelles s
’ajoute
nt un peu plus de 500 personnes sans
domicile fixe.
Le PPLH mis en œuvre depuis 2022 tient compte de tous ces facteurs pour fixer des
objectifs de construction et de réhabilitation ainsi que de la nécessité d’un modèle économique
viable pour les bailleurs.
Il conviendrait à l’avenir que les contrats de développement soient calibrés sur cette
réalité et tiennent compte financièrement de la charge spécifique qui repose sur la province Sud.
En conclusion, si le volet du logement et du logement s
ocial est aujourd’hui
prépondérant dans les contrats de
développement, il conviendrait pour l’avenir de concentrer
les aides sur la rénovation afin de ne pas accroître, par des constructions neuves un niveau de
vacance déjà très élevé. Dans cette optique, les financements concernant le logement ne
devraient plus être soumis à la clé de répartition du rééquilibrage, dès lors que les enjeux sont
très principalement situés dans la province Sud.
Recommandation n° 7.
(DGOM) Améliorer le volet logement social des contrats de
développement en adaptant les financements aux réalités de la province Sud et en prenant
mieux en compte la réhabilitation et la résidentialisation dans les projets retenus.
2.3.2
Les enjeux climatiques et environnementaux
Les enjeux énergétiques et climatiques tiennent une place de plus en plus prégnante dans
les préoccupations des politiques publiques. Si la prise en compte de ces questions est allée
croissante au fil des générations de contrats de développement, elle a été tardive, et demeure
insuffisante.
2.3.2.1
Une prise en compte tardive et encore limitée
Le suivi des CDEV identifie différents domaines relevant des enjeux climatiques et
environnementaux, sous les catégories « Énergie » et « Environnement et prévention des
risques
». L’analyse des tableaux de suivi des CDEV permet de retracer l’évolution des
montants engagés au titre de ces objectifs.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
53
Sur l’ensemble de la période, les montants
consacrés
à l’énergie ont représenté 20
%
des participations de l’État aux CDEV.
À
fin 2022, le taux d’engagement est de 75,6
% et le
taux d’exécution de 53,9
%. Le développement des énergies renouvelables et la promotion
d’équipements moins énergivores n’ont représenté 0,4
% de ces participations, avec un taux
d’exécution de 21,7
%.
L’essentiel de ces dépenses a en outre été
destiné
à l’extension de réseaux (avec un taux
de d’exécution de 61,6
%), qui ne participe pas directement de la transition énergétique.
La prise en compte de ces enjeux apparaît tardive et peu substantielle au regard des
enjeux de maî
trise de l’énergie dans
une zone non interconnectée (ZNI), doté d’un potentiel de
production d’énergie renouvelables non négligeable.
Graphique n° 15 :
Évolution
de la part État contractualisée dans le domaine de l’énergie (M€)
Source/note : base de données Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie
En matière d
’environnement et
de prévention des risques, les montants dédiés ont
représenté 3
% des participations de l’État aux CDEV.
À
fin 2022, le taux d’engagement est de
35
% et le taux d’exécution de 20,2
%.
L’aménagement de la baie de l’Anse Vata, à Nouméa, pour lutter contre l’érosion,
bénéficie d’un financement paritaire de l’État, pour 2,3
M€, exécuté à 30
% à fin 2022.
La prévention du risque tsunami financée à hauteur de 0,67
M€ sur la période 2011
-
2016,
n’a pas fait l’objet de projets en 2017
-2022
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Développement des énergies
renouvelables
Equipements moins
énergivores
Extension des réseaux
1990-92
1993-99
2000-05
2006-11
2011-16
2017-22
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
54
Graphique n° 16 :
Évolution
de la part État contractualisée dans le domaine de l’environnement et
de la prévention des risques (M€)
Source : Base de données Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie
Si d’autres
dépenses, notamment d’infrastructures
ou de recherche, peuvent avoir des
impacts positifs en matière environnementale, aucun bilan global n’en est dressé.
Les outils de
suivi du Haut-commissariat ne permettent pas un suivi précis des projets inscrits au CDEV et
relatifs à la
protection de l’environnement,
la transition écologique ou l
’adaptation aux
changements et risques climatiques
. Outre le fait que l’identification n’est possible qu’à travers
l’intitulé des opérations, différents projets peuvent avoir
une composante ou un impact
environnemental multifactoriel
44
.
En élargissant l’identification à des opérations ayant une composante environnementale
ou énergétique, le Haut-commissariat évalue à 42,6
M€ les participations de l’État, dont
:
-
19
M€ au titre d’
investissements portés par le programme 123,
-
10,7
M€ financés par le programme 003 et gérés par l’Ademe,
-
13
M€ de participations en fonctionnement à différents établissements ou
institutions de recherche
45
.
Le bilan des contrats de développement établi par le Haut-commissariat mentionne que
«
la Nouvelle-Calédonie est, de par sa situation géographique, particulièrement sensible aux
conséquences du changement climatique, et subit depuis plusieurs années une érosion des traits
de côtes, ce qui nécessitera des aménagements durables de ses territoires littoraux
» et souligne
que «
le territoire devra également chercher à associer développement durable et transports
en dévelo
ppant de nouveaux modes de transport durables aujourd’hui quasi
-inexistants
».
44
Par exemple la dépollution d’un site ou la protection de la biodiversité résultant de la protection des
forêts contre l’incendie.
45
Centre national de recherche technologique (CNRT) Nickel, Institut agronomique calédonien (IAC),
conservatoire d’espaces naturels.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Centres de
secours
Gestion des
déchets
Lutte contre
l'érosion
Préservation des
milieux
Prévention des
risques naturels
1990-92
1993-99
2000-05
2006-11
2011-16
2017-22
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
55
À
ce constat s’ajoute
nt la multiplication des sécheresses et des incendies, la
multiplication des évènements climatiques violents, ainsi que les risques avérés de submersion
marine de routes
ou d’
habitat côtier, notamment à Ouvéa et sur le Nord-est de la Grande Terre.
La prégnance et l’urgence de ces enjeux
, qui affectent
l’ensemble des projets,
justifient
qu’une part accrue des effort
s y soit consacrée
, et fasse l’objet d’un sui
vi précis permettant une
évaluation pertinente.
Recommandation n° 8.
(DGOM) : Intégrer, pour chacun des projets ou réalisation, des
objectifs relatifs à la transition écologique et énergétique
.
2.3.2.2
La contribution de l’A
deme
Depuis 2011, les crédits des accords-
cadres de l’agence
de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (Ademe) passés avec les provinces et la Nouvelle-Calédonie, concernant
principalement la gestion des déchets, sont intégrés aux CDEV, dans un contexte de recherche
de financements auprès de ministères tech
niques ou d’établissements publics,
complétant le
concours du ministère des Outre-mer.
Au total, ces accords-cadres ont porté sur 41
M€
de projets, avec une part État de 50 %,
prise en charge par l’
Ademe. Les accords-
cadres passés entre l’
agence, les trois provinces et la
Nouvelle- Calédonie et, dans certains cas l
’agence calédonienne de l’énergie (ACE),
rencontrent des
difficultés dans leur mise en œuvre, étant notamment en décalage dans leur
exécution avec celle des autres opérations des CDEV. Ainsi, les accords-cadres signés en 2011
ne sont pas encore totalement exécutés à ce jour alors que les contrats de développement 2011-
2016 sont tous soldés depuis 2018. Ceux conclus
en 2017 ont des taux d’engagement très faibles
et des taux d’exécution quasiment nul
s, quand les CDEV 2017-
2022 ont des taux d’engagement
de 64 % (cf. paragraphe 1.2.1 ci-avant).
La faiblesse des taux d’exécution
de ces accords-cadres est notamment liée au circuit
financier retenu qui prévoit que les collectivités concernées avancent les montants
contractualisés, avant d’être
remboursées par
l’
Ademe sur justifications, ce qui constitue une
contrainte forte pour les collectivités.
Par ailleurs, si les provinces sont compétentes en matière de protection de
l’environnement et de la structurat
ion des filières de déchets, et la Nouvelle-Calédonie en ce
qui concerne la
gestion des déchets à risques infectieux et des déchets d’amiante, ce sont les
communes qui sont en pratique responsables de la collecte et du traitement des déchets.
L’aboutisseme
nt de projets concernant les déchets nécessitent donc une approche territoriale
avec des objectifs partagés entre les communes et les provinces. Or, seules quatre opérations
(deux sur la génération 1993-1999 et deux sur la génération 2017-2022) ont été inscrites sur
des contrats communaux avec des montants très faibles.
Soulignant les spécificités de son intervention sur le territoire, l’
Ademe invoque un
fonctionnement budgétaire distinct de celui de l’État, et les délais occasionnés par certains
projets ou partenaires, qui la conduisent à réaliser
un travail d’accompagnement. Elle envisage
également, pour la prochaine période, de modifier les modalités de délégation pour permettre
l’octroi d’avances aux bénéficiaires qui le désireraient.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
56
Eu égard aux enjeux concernés et au caractère prioritaire des objectifs de transition
écologique et énergétique,
la contribution de l’agence aux CDEV à traver
s ces accords-cadres
doit être en mesure de satisfaire les mêmes objectifs de réalisation. À
ce titre l’engagement et
le
suivi des crédits de l’A
deme devraient
faire l’objet d’un suivi périodique renforcé, sous
l’autorité
du Haut-commissaire.
Recommandation n° 9.
(DGOM, Haut-commissariat, Ademe)
:
Organiser un suivi
périodique renforcé, sous
l’autorité
du Haut-
commissaire, des crédits gérés par l’Ademe
afin de garantir la bonne exécution de ces projets prioritaires
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les contrats de développement de Nouvelle-Calédonie ne constituent pas les seules
dépenses de l’État en faveur des projets locaux. L’enchevêtrement des mesures de
défiscalisation, de dotations de droit commun ou spécifiques nuit au suivi effectif des aides
apportées comme à leur perti
nence. L’apport de subventions en investissement et en
fonctionnement au sein des mêmes
contrats accroit encore les difficultés d’évaluation et de
lisibilité.
Pour l’avenir, les contrats devront être mieux circonscrits financièrement mais aussi
qualitativement en ne retenant que des projets matures, soutenables budgétairement par les
collectivités bénéficiaires et dont la maîtrise foncière sera avérée. En se focalisant sur des
investissements structurants, ils devront permettre un accompagnement mieux adapté aux
enjeux du logement social, principalement dans le province Sud, et faire des enjeux
environnementaux et climatiques une priorité mieux intégrée.
LES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
57
CONCLUSION
L’arrivée à terme de la sixième génération de contrats de développement de la
Nouvelle-
Calédonie coïncide avec la fin du processus de Matignon-Nouméa, engagé en 1988. Les
discussions en cours sur l’avenir du territoire devront déterminer les évolutions futures en
termes d’institutions, d’autonomie, et de relations avec la métropole.
Dans un contexte de ralentissement économique et de tensions budgétaires et
financières, l’accompagnement du territoire
nécessitera encore un soutien de la collectivité
nationale, quels que soien
t le degré d’autonomie et les modalités d’exercice des compé
tences
qui seront arrêtés.
Le bilan qui peut être établi des contrats de développement successifs
sans qu’il ne soit
possible d’évaluer leur impact faute
les critères simples et préc
is de mesure de l’atteinte de leurs
objectifs, devrait conduire à envisager des modifications significatives de leur périmètre et de
leurs critères d’intervention
et d’évaluation
.
Si les objectifs de développement économique et de rééquilibrage doivent en demeurer
le fondement, le chemin déjà parcouru, avec la mise en place des nouvelles institutions et
l’expérience acquise par l’ensemble des
acteurs locaux, devrait conduire à rechercher une
relation plus globale entre la collectivité nationale et le territoire, dans un cadre contractuel qui
doit demeurer spécifique à celui-ci.
Dans cette perspective, les outils contractuels à venir devraient notamment dissocier les
interventions en fonctionnement
des apports de subventions d’investissement, dans un cadre
privilégiant les niveaux territorial et provincial.
L’attribution des finan
cements devrait ne pouvoir aller
qu’
à des projets aboutis et
rapidement envisageables
, favorisant la réalisation d’infrastructures
structurantes et
indispensables. En matière de logement, les interventions doivent reposer sur une analyse
précise des besoins, prenant en compte les besoins de réhabilitation et de rénovation.
Enfin, une place plus importante doit être réservée aux objectifs environnementaux et
énergétiques, et à la prise en compte des conséquences du changement climatique, l
’acuité de
ces enjeux plaidant notamment pour un suivi renforcé des moyens dédiés.
Les caractéristiques historiques, géographiques et humaines du territoire militent en
faveur d’un accompagnement à la fois circonstancié et global, fondé sur le dialogue avec
l’ensemble des ac
teurs engagés pour son développement.