Sort by *
NOTES THÉMATIQUES
CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023
APPRÉCIER
LA CONTRIBUTION
DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
À LA TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
2
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
SOMMAIRE
3
AVERTISSEMENT
4
SYNTHÈSE
7
INTRODUCTION
8
1 - L’intérêt de chiffrer et d’intégrer au budget de l’état
le coût de la transition écologique
8
A - Une pression multiforme de la transition
écologique sur les dépenses publiques et privées
qui justifie un chiffrage de ses coûts
11
B - La budgétisation verte : une démarche
innovante et encore émergente
14
2 - Des progrès nécessaires pour éclairer
la décision publique
15
A - Renforcer le « budget vert » pour améliorer
son efficacité
17
B - Développer divers instruments d’évaluation
des dépenses publiques nécessaires à la transition
écologique
21
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX DE LA COUR DES COMPTES
COUR DES COMPTES
3
La présente note fait partie d’un ensemble de travaux destinés à contribuer
à la revue des dépenses initiée par le Gouvernement dans la perspective
des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale
pour 2024.
Cet ensemble de notes thématiques vise à éclairer le débat et à capitaliser
sur les nombreux travaux récents réalisés par les chambres de la Cour des
comptes. Les neuf thèmes choisis correspondent à des politiques publiques
pour lesquelles les questions de l’efficacité et de l’efficience de l’action
publique se posent avec une acuité particulière. Il a semblé utile à la Cour de
contribuer à évaluer la qualité de la dépense publique, dans sa conception, sa
mise en œuvre et son suivi, et à formuler des leviers d’action pour la renforcer.
La publication de ces notes intervient parallèlement à celle du rapport sur
la situation et les perspectives des finances publiques 2023, qui propose
une vision consolidée de la qualité de la dépense à tous les niveaux
d’administration publique et une grille d’analyse, susceptible de déboucher
sur des dispositifs plus économes, plus efficaces et plus équitables.
Comme pour les notes structurelles qu’elle a publiées au dernier trimestre
2021, conformément à sa mission constitutionnelle d’information des
citoyens, la Cour a souhaité développer une approche nouvelle, qui se
différencie de ses travaux habituels, pour apporter, par cette série de notes
volontairement très synthétiques et ciblées, sa contribution au débat
public tout en veillant à laisser ouvertes les différentes voies de réformes
envisageables.
La présente note a été délibérée par la deuxième chambre le 15 juin 2023
et approuvée par le comité du rapport public et des programmes de la
Cour des comptes le 27 juin 2023.
Les publications de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site
internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr.
AVERTISSEMENT
4
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
SYNTHÈSE
La transition écologique va mobiliser dans les prochaines années des ressources
significatives, au titre notamment des engagements internationaux pris par la France
au regard du changement climatique et des autres défis environnementaux, souvent
transposés en droit européen.
Les revues de dépenses offrent l’opportunité de passer au crible les dépenses
budgétaires et fiscales à l’aune de ces objectifs environnementaux. La compatibilité
avec ces derniers a vocation à être retenue comme un des critères de qualité d’une
dépense publique.
Ces objectifs ambitieux et multiformes ne font pourtant l’objet ni d’une évaluation
complète ni d’une programmation pluriannuelle des crédits nécessaires à leur
atteinte, que ce soit pour les lourds investissements que les finances publiques – de
l’État comme des collectivités territoriales – devront assumer directement ou pour
l’accompagnement à consentir pour certaines entreprises et les ménages les plus
exposés.
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, nouvelle annexe
budgétaire prévue par l’article 179 de la loi de finances pour 2020, identifie environ
10 % de dépenses budgétaires de l’État ayant un impact sur l’environnement. Celles-ci
sont qualifiées de « vertes » si elles sont favorables à l’environnement, de « brunes »
si leur effet est défavorable. Pour un plein effet de la démarche, cette « budgétisation
verte » devrait être affinée et élargie à d’autres dépenses, puis prise en compte non
seulement au stade de la prévision mais également de l’exécution des budgets.
Ainsi, l’administration pourrait intégrer la dimension verte – ou brune – des crédits
dans ses arbitrages budgétaires, lors de la programmation comme dans la gestion
infra-annuelle des crédits. L’analyse des écarts entre crédits budgétaires verts ou
bruns, prévus et exécutés, permettrait d’apprécier les progrès du « verdissement »
des dépenses publiques.
COUR DES COMPTES
5
Le « budget vert », malgré son caractère novateur, ne saurait cependant suffire à
une prise en compte systématique de l’impact environnemental dans les décisions
budgétaires. Il devrait être complété d’une meilleure connaissance de la performance
environnementale des opérateurs de l’État et des collectivités territoriales. En outre,
des études d’impact et des démarches évaluatives renforcées permettraient de
vérifier que les bénéfices attendus sont à la hauteur des engagements financiers.
Enfin, les objectifs environnementaux chiffrés à long terme ne devraient plus être
affichés sans engagement sur les moyens de les atteindre. La programmation
pluriannuelle des crédits nécessaires pour la transition écologique conditionne tant
la crédibilité et l’atteinte des objectifs environnementaux que celles d’une trajectoire
de rétablissement des finances publiques.
Ainsi, pour apprécier la contribution de la dépense publique à la transition écologique,
l’État dispose de deux leviers :
1.
Utiliser le budget vert à toutes les étapes de la gestion budgétaire, de la
programmation pluriannuelle et annuelle des crédits au contrôle de leur exécution ;
2.
En-dehors des lois de finances, s’appuyer sur tous les outils d’évaluation existants.
6
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION
DE LA
DÉPENSE PUBLIQUE
À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Développer les instruments
d’évaluation des dépenses
publiques nécessaires
à la transition
écologique
Utiliser le « budget vert »
à toutes les étapes
de la gestion budgétaire
Chiffres clés :
33,9 Md€
de dépenses favorables à l’environnement – dites « vertes » au
PLF 2023 ;
19,6 Md€
de dépenses défavorables à l’environnement – dites « brunes » au
PLF 2023 ;
2,3 Md€
de dépenses mixtes (impacts à la fois favorables et défavorables)
au PLF 2023 ;
90 %
des dépenses sont cotées « neutres »
(73 %, soit
416,1 Md€)
ou sont non cotées
(17%, soit
93,9 Md€)
au PLF 2023.
• Les dépenses favorables à l’environnement ont augmenté de
1 Md€
entre 2021
et 2023 alors que le besoin d’investissement peut être évalué à
au moins
10 Md€
pour la seule transition climatique.
• En 2022, des mesures défavorables à l’environnement ont été allouées
(notamment la remise sur les carburants et un chèque énergie exceptionnel),
qui ont fait fortement évoluer la cotation prévisionnelle de la mission « Écologie,
développement et mobilité durables » : la part des dépenses cotées défavorables
à l’environnement – « brunes » – est passée
de 17 % à 39 %
sur la mission.
COUR DES COMPTES
7
INTRODUCTION
La transition écologique, qui va mobiliser dans les prochaines années des ressources
publiques et privées élevées, ne figure habituellement pas à l’ordre du jour des revues
de dépenses conçues pour dégager des économies et pour améliorer la performance
de l’action publique. Pourtant, les revues de dépenses publiques sont une occasion
d’intégrer le « verdissement » dans l’analyse qualitative de la dépense et dans sa
programmation. Préparer l’avenir et arbitrer avec d’autres priorités nécessite en
effet d’estimer les efforts que la Nation dans son ensemble – ménages, entreprises
et acteurs publics – devra consentir dans les prochaines décennies sous la pression
du changement climatique et des autres risques environnementaux.
Aujourd’hui, les projets de loi de finances ne prennent pas suffisamment en compte
l’impact environnemental d’une dépense, que ce soit au stade de leur élaboration,
de leur vote, ou dans l’analyse de leur exécution. L’engagement pluriannuel de l’État
en faveur de la transition écologique reste également à préciser et à documenter.
Toutefois, depuis 2020, le projet de loi de finances comporte en annexe un
rapport
sur l’impact environnemental du budget de l’État
, dont la première partie est
communément qualifiée de « budget vert ».
La présente note, qui s’appuie sur des travaux conduits par la Cour et rappelés en
annexe, établit un état des lieux des démarches engagées et propose des méthodes
pour que l’effort national en faveur de la transition écologique soit à la fois anticipé
et suivi. En effet :
I - L’intérêt de chiffrer et d’intégrer au budget de l’État, le coût de la transition
écologique, qu’il s’agisse d’investissements publics ou de l’accompagnement des
entreprises et des ménages est incontestable (I.A) ; cependant, les instruments
disponibles, principalement le « budget vert » annexé au projet de loi de finances,
sont encore en devenir (I.B) ;
II - Pour éclairer la décision publique, l’extension de la démarche de « budget vert »
à la fois à une programmation pluriannuelle et à son exécution infra-annuelle (II.A)
est nécessaire, tout autant que le développement d’instruments d’évaluation des
dépenses publiques (II.B).
8
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
1 - L’INTÉRÊT DE CHIFFRER ET D’INTÉGRER AU BUDGET DE L’ÉTAT
LE COÛT DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Les engagements internationaux ambitieux de
la France en matière de transition écologique
ne font pas l’objet d’une programmation
pluriannuelle des crédits nécessaires à leur mise
en œuvre.
A - Une pression multiforme
de la transition écologique
sur les dépenses publiques et privées
qui justifie un chiffrage de ses coûts
L’État sera amené à la fois à assurer directement
de lourds investissements et à compenser pour
partie, par des dépenses budgétaires ou fiscales,
le coût de la transition écologique pour certains
ménages et certaines entreprises.
1 - Des engagements internationaux
traduits dans des objectifs
européens et nationaux ambitieux
sans programmation financière
Le concept de « transition écologique » est
large et peut être résumé par les six objectifs
environnementaux européens ou « taxonomie
européenne ».
La France a pris des engagements interna-
tionaux successifs en faveur du climat, rendus
juridiquement contraignants au niveau européen,
dernièrement dans le cadre de l’agenda 2030,
du Pacte vert et du paquet climat « Ajustement
à l’objectif 55 ». Ils sont transposés au niveau
national et régulièrement mis à jour dans
La taxonomie européenne
Ce cadre commun de classification des six objectifs environnementaux est fixé
par
le règlement UE du 18 juin 2020
« visant à favoriser les investissements
durables » :
1 -
L’atténuation
du changement climatique ;
2 -
L’adaptation
au changement climatique et la prévention
des risques naturels ;
3 - L’utilisation durable et la protection des
ressources aquatiques
et marines ;
4 - La transition vers une économie circulaire, la gestion des
déchets
et la
prévention des risques technologiques (augmentation de la durabilité, réparabilité
et réutilisabilité des produits ; utilisation plus efficace des ressources) ;
5 - La prévention et la réduction de la
pollution
de l’air, de l’eau et des sols ;
6 - La protection et la restauration de la
biodiversité
et des écosystèmes.
COUR DES COMPTES
9
la stratégie nationale bas carbone
à l’horizon
2050, dans la programmation pluriannuelle de
l’énergie et dans le plan national d’adaptation
au changement climatique. Par ailleurs, d’autres
engagements internationaux en faveur de
l’environnement ont aussi été traduits dans
des plans ou stratégies sectorielles, comme
le plan national de réduction des émissions
de polluants atmosphériques et la stratégie
nationale biodiversité 2030.
Or, les conséquences financières de ces
plans et stratégies sont généralement peu
évaluées. Conformément à l’article 179 de
la loi de finances pour 2020, l’évaluation des
financements publics nécessaires à la transition
écologique dans ses différents volets permettrait
d’assurer la cohérence entre les engagements
internationaux de la France, les ressources
qu’elle y affecte et la trajectoire inscrite dans les
lois de programmation des finances publiques.
Le défi est donc de chiffrer les coûts et de
programmer les dépenses :
a. pour atteindre la neutralité carbone en 2050,
alors que la France émet directement (c’est-à-dire
hors émissions importées) environ 400 millions
de tonnes équivalent CO2 chaque année ;
b. pour réaliser les autres objectifs
environnementaux non couverts par l’objectif
zéro carbone.
Le secrétariat général à la planification écologique,
créé en 2022, a engagé ce travail. Pour évaluer le
coût global de la transition écologique en France,
la principale étude disponible est
le rapport sur
les incidences économiques de l’action pour le
climat
, remis en mai 2023 à la Première ministre
par M. Jean Pisani-Ferry et Mme Selma Mahfouz.
Ce rapport évalue les besoins d’investissements
nets supplémentaires à 66 Md€ par an, dont
34 Md€ d’investissements publics d’ici 2030,
pour la seule transition climatique, sans intégrer
la protection de la biodiversité, la lutte contre les
pollutions ou le développement de l’économie
circulaire.
En appliquant le ratio budget de l’État/PIB, soit
16 %, aux 66 Md€ d’investissements publics et
privés ainsi évalués, l’effort budgétaire annuel
supplémentaire pour l’État serait de l’ordre de
10,5 Md€.
Ce montant peut être rapproché de l’évolution
des crédits à impact environnemental mesurée
depuis 2021 par le rapport précité annexé au
projet de loi de finances et présentée dans le
graphique ci-dessous.
Graphique n° 1 : évolution des dépenses
à impact environnemental entre 2021 et 2023
32,9
2
10,2
34,1
2
10,3
33,9
2,3
19,6
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Dépenses
favorables
Dépenses
mixtes
Dépenses
défavorables
2021
2022
2023
Source : Rapport sur l’impact environnemental du budget
de l’État annexé au PLF 2023, octobre 2022.
N.B. : Données retraitées pour 2021 pour une comparaison
à périmètre constant, sans retraitement des impacts
exceptionnels liés à la hausse des prix de l’énergie et hors
plan de relance. Pour 2022 et 2023, il s’agit des chiffres
annexés aux projets de loi de finances initiaux.
10
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Les dépenses favorables à l’environnement
ont augmenté de 1 Md€ entre 2021 et 2023.
La hausse la plus forte entre la loi de finances
initiale pour 2022 et le projet de loi de finances
pour 2023 a été celle des dépenses défavorables
à l’environnement, dites « brunes ». Cette
approche n’intègre toutefois pas les
investissements verts des collectivités locales et
des opérateurs de l’État, dont certains disposent
de ressources propres substantielles.
2 - Des investissements publics
en faveur de la transition écologique
restant à chiffrer par secteur
Le coût global du respect de nos engagements
climatiques commence à être mieux appréhendé
tandis que le chiffrage des objectifs sectoriels
reste souvent déficient.
Pour les transports, des objectifs volontaristes
ont été fixés sans programmation ni parfois
même évaluation des moyens financiers annuels
correspondants. À la suite du rapport du conseil
d’orientation des infrastructures de février 2023,
l’État a annoncé un montant d’investissements
de 100 Md€, sans l’assortir de décisions sur ses
modalités de financement. Ainsi, l’État s’assigne
des objectifs ambitieux, tels que le doublement
de la part modale du fret, sans dégager les
moyens pour les atteindre. Dans le transport
aérien, la feuille de route de décarbonation de
février 2023 prévoit une réduction des émissions
du secteur comprise entre 77 % et 80 % à
l’horizon 2050 mais les actions concrètes et
les financements n’ont pas été arrêtés. Chaque
année, la Cour constate, dans son rapport sur le
budget de l’État, l’absence de programmation
des financements d’infrastructures de
transport. Ces derniers font l’objet d’une
débudgétisation
via
l’Agence de financement
des infrastructures de transport de France dont
la soutenabilité financière demeure incertaine.
Des infrastructures inadaptées et une qualité
de service défaillante ont aujourd’hui pour
conséquence l’absence de report modal, voire le
recul du transport collectif au profit des modes
carbonés individuels. La Cour déplore également
l’absence d’évaluation régulière des dispositifs
visant à réduire l’empreinte carbone automobile
(bonus-malus, prime à la conversion).
Faire face au développement des usages de
l’électricité pour assurer la décarbonation
de plusieurs secteurs (mobilité, industrie,
chauffage…), tout en renouvelant le parc
de production existant, représentera un
investissement considérable, de plusieurs
centaines de milliards d’euros d’ici 2050, couvrant
ces moyens de production et les investissements
complémentaires en termes de réseaux et de
stockage d’électricité ou de déchets radioactifs.
Une mise à contribution de l’État pourrait s’avérer
nécessaire, selon les cas au travers d’une garantie
tarifaire, du financement des investissements ou
d’apports en capitaux.
Comme le montrent les politiques de gestion
de l’eau et des déchets, les investissements de
mise aux normes et de dépollution qui pèseront,
dans les prochaines années, sur les budgets des
collectivités territoriales et des opérateurs, en
l’occurrence les syndicats de traitement et les
agences de l’eau, seront considérables.
L’importance des enjeux nécessitera enfin des
investissements immatériels dans des systèmes
d’information performants afin d’améliorer
le recueil et l’exploitation des données sur la
qualité de l’air, la ressource en eau et sur les
sites et les sols pollués.
Pour autant, les investissements publics en
faveur de la transition écologique devraient
également générer, à plus ou moins brève
échéance, des économies de fonctionnement
(énergie des bâtiments, parc automobile…).
COUR DES COMPTES
11
3 - L’accompagnement par l’État
de certaines entreprises
ou ménages exposés aux coûts
de la transition écologique
Les entreprises comme les ménages sont
concernés au premier chef par les dépenses liées à
la transition écologique dont ils supporteront une
part importante. Pour favoriser leur engagement,
l’État peut agir par voie normative, envoyer un
signal-prix par le prix du carbone, et/ou compléter
son action par des dispositions incitatives : des
mesures budgétaires et fiscales, en direction
des entreprises, ou des compensations sociales
pour les ménages. Ces dépenses publiques, qui
résultent de choix politiques, doivent également
faire l’objet d’un chiffrage.
Les entreprises ont un rôle primordial à jouer
pour réduire l’empreinte carbone nationale. La
lutte contre leurs pollutions sectorielles (air,
eau, biodiversité) comme la réduction de leur
production de déchets restent plus que jamais
d’actualité. Pour investir plus massivement
dans la transition écologique, les entreprises
ont besoin d’une visibilité pluriannuelle sur
la réglementation et sur les aides publiques
mobilisables dans le respect du cadre européen
des aides d’État.
L’État peut également décider d’apporter, par
des transferts sociaux, son soutien aux ménages
les plus modestes pour diminuer le coût de la
transition énergétique. Le renchérissement
des énergies fossiles et des produits
énergivores (métallurgie, chimie…) a en effet
des conséquences sur leur pouvoir d’achat.
Ces ménages ont également plus de difficulté
à réaliser les investissements structurels
d’économies d’énergie (transports et logement)
qui allègeraient leurs factures.
Les dispositifs de soutien relèvent d’un
choix politique, notamment de ciblage des
dispositifs. Ainsi, le chèque énergie, créé par
la loi du 17 août 2015, avait pour objectif
principal de lutter contre la précarité
énergétique. Mais la recherche de simplicité
a conduit à retenir un critère d’éligibilité
reposant exclusivement sur le niveau de vie
des membres des ménages, rendant le ciblage
de ce dispositif peu performant. Hors mesures
exceptionnelles au titre de la hausse des prix
de l’énergie, il apparaît qu’environ 25 % des
ménages en situation de précarité énergétique
ne reçoivent pas le chèque énergie. En sens
inverse, environ la moitié des ménages qui le
reçoivent ne remplissent pas les conditions
pour être considérés comme étant en situation
de précarité énergétique.
B - La budgétisation verte :
une démarche innovante
et encore émergente
La cotation environnementale des dépenses
publiques, dite «  budgétisation verte  »,
constitue une avancée importante, tant au plan
budgétaire, par la prise en compte des dépenses
vertes et brunes, que pour la référence aux six
axes environnementaux (
supra
, point 1.1.1).
Elle permet de vérifier si les financements
alloués à la transition écologique pour atteindre
des objectifs environnementaux ont bien été
inscrits dans le budget de l’État, mais elle ne
constitue pas l’instrument qui permettrait de
s’assurer que les moyens consacrés à l’atteinte
des objectifs environnementaux pour 2050
sont suffisants.
12
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
1 - Une méthode d’élaboration rigoureuse
Depuis le projet de loi de finances 2021, l’annexe
Rapport sur l’impact environnemental du
budget de l’État regroupe les informations
budgétaires analysées selon un prisme
écologique. Ce document se compose de trois
parties d’appréhension complexe :
• une cotation environnementale par mission
des crédits budgétaires, des taxes affectées
et des dépenses fiscales, inscrits en projet de
loi de finances, appelée « budget vert » ;
• une partie consacrée à l’effort consenti par
les acteurs économiques publics et privés en
faveur de la transition écologique ;
• un panorama de la fiscalité à caractère
environnemental et de son impact ainsi
que des dépenses fiscales favorables ou
défavorables à l’environnement.
La permanence des méthodes de cotation, les
précautions méthodologiques et de périmètre
ainsi que la documentation disponible sur
le
portail du budget de l’État
assurent la
comparabilité des résultats d’un exercice à
l’autre. Les cotations s’améliorent au fil des
apports des publications institutionnelles,
travaux de recherche ou recommandations
d’experts. La transparence, la fiabilité et la
rigueur de la méthode contribuent à écarter
le risque de suspicion d’écoblanchiment
(
greenwashing
).
Cette cotation environnementale dans le
périmètre de l’État conduit à examiner, chaque
année, pour des milliers de lignes de dotations
budgétaires, l’impact environnemental de
chaque action au niveau d’un programme
budgétaire, d’une mission ou d’un ministère.
• est considérée comme « verte » c’est-à-dire
favorable à l’environnement, toute dépense
budgétaire ou fiscale qui contribue de manière
substantielle à l’un des six objectifs de la taxo-
nomie européenne et ne nuit pas « de manière
significative » à l’un de ces six objectifs ;
• à l’inverse, pour une dépense défavorable
à l’environnement, on parle de dépense
« brune » ;
• une dépense sans impact identifiable est cotée
« neutre » (comme les transferts sociaux
ou la rémunération des fonctionnaires) ou
« mixte » en cas d’impacts à la fois favorables
et défavorables.
• une dépense est non cotée lorsque l’état actuel
des connaissances scientifiques ou des données
disponibles ne permet pas d’évaluer de manière
consensuelle son impact environnemental.
La cotation d’une dépense est déterminée à partir
d’un scénario théorique dit « contrefactuel »,
qui correspond à la situation environnementale,
à niveau de service inchangé, en l’absence de
dépense ou avec une dépense moindre. Ainsi, la
cotation de la prime à la conversion automobile,
est-elle considérée comme favorable sur l’axe
« lutte contre les pollutions » car en l’absence de
prime, des véhicules plus polluants resteraient
en circulation.
Avec son rapport environnemental, la France fait
figure de précurseur à l’égard de l’« étiquetage
du budget vert » pour les crédits prévisionnels.
C’est en effet le seul pays qui ne se contente
pas de présenter ses dépenses budgétaires et
fiscales cotées favorables à l’environnement.
Elle cote aussi les dépenses défavorables et
mixtes et couvre l’ensemble des six risques
environnementaux de la taxonomie, et pas
seulement celui du réchauffement climatique.
COUR DES COMPTES
13
D’autres cadres de référence sont également
en vigueur, comme celui que l’État (en pratique
l’Agence France Trésor) utilise pour émettre
depuis 2017 des « 
obligations souveraines vertes 
»
– les « OAT vertes ». Celles-ci sont soumises aux
règles du label « GREENFIN » attribué aux fonds
d’investissement qui mobilisent l’épargne au
bénéfice des « éco-activités ».
La réglementation européenne impose
progressivement des cadres de prise en compte
de l’environnement dans la communication
financière. Le plus rigoureux est celui de
la communication environnementale des
entreprises, les actes délégués au règlement
de 2020 sur la taxonomie définissant un
ensemble de critères d’examen technique
précis, disponibles par filière économique et
fondés sur des données scientifiques. La mise
en œuvre de ce cadre dans les entreprises n’est
toutefois qu’amorcée.
2 - Un outil de portée encore limitée
Le budget vert reste descriptif et encore trop
peu utilisé dans la gestion de la dépense
publique. La nature d’une partie des dépenses,
comme par exemple les crédits de personnel
pour les missions régaliennes, ne permet pas
de les coter autrement que neutres. Malgré ces
limites, il reste possible d’élargir le périmètre
des dépenses cotées favorables et défavorables
et d’en accroître la portée, par une cotation
plus précise.
Le montant des dépenses cotées comme ayant
un impact environnemental non neutre – que cet
impact soit favorable (37,6 Md€), défavorable
(19,6 Md€) ou mixte (2,2 Md€) – est de 59,4 Md€,
soit à peine plus de 10 % des dépenses du
« périmètre de l’État ». Elle est en très légère
1.
Cf. note thématique de la Cour des comptes : « Piloter et évaluer les dépenses fiscales ».
augmentation depuis 2021. Les dépenses cotées
« neutres » (73,1 %, soit 416,1 Md€) ou non
cotées (16,5 %, soit 93,9 Md€) représentent
a
contrario
près de 90 % du total des dépenses du
PDE et des dépenses fiscales du budget de l’État.
Graphique n° 2 : part des dépenses cotées
comme ayant un impact environnemental
sur le total des dépenses de l’État y compris
les dépenses fiscales (en CP, en Md€)
574,2
586,6
569,4
52,8
53,4
59,4
0
100
200
300
400
500
600
700
PLF 2021
PLF 2022
PLF2023
Total des dépenses du budget de l'Etat
Part des dépenses cotées comme ayant
un impact environnemental
(favorables, défavorables ou mixtes)
Source : Cour des comptes à partir des rapports sur
l’impact environnemental du budget de l’État annexés aux
PLF 2021, 2022 et 2023.
NB : Les dépenses cotées comme ayant un impact
environnemental sont les dépenses cotées comme
favorables, défavorables ou mixtes. Sont ici exclues les
dépenses cotées comme neutres.
La cotation des dépenses fiscales présente
une difficulté particulière. Leur pertinence est
régulièrement examinée par la Cour
1
. Celles qui
sont cotées sont majoritairement des dépenses
« brunes » du budget de l’État, à hauteur de
plus de 7 Md€ (dont 5,9 Md€ pour les taux
réduits d’accise sur l’énergie) et l’élaboration
du budget vert aurait pu être l’occasion de
remettre en cause certaines d’entre elles. Or, les
14
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
dépenses fiscales de la mission
Environnement,
développement et mobilité durables
n’ont été
revues qu’à la marge et celles qui sont favorables
devraient même baisser de 0,44 Md€ en 2023.
Parmi les 465 dépenses fiscales existantes,
seules 120 sont cotées avec un impact non
neutre dans le PLF 2023.
Graphique n° 3 : dépenses fiscales cotées
dans le budget vert (en Md€)
85,9
91,4
89,1
11
11,44
11,35
3,4
3,6
3,7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2021
2022
2023
Total dépenses fiscales
Dépenses à impact
environnemental
Dépenses favorables
Source : Cour des comptes
Les écarts de taxation entre produits
énergétiques (entre le gazole et l’essence)
et l’exonération de taxe intérieure de
consommation pour les produits énergétiques
pour les avions commerciaux sont par ailleurs
exclus du périmètre de cotation, alors que
leur cotation serait justifiée d’un point de
vue environnemental et aboutirait à une
augmentation de plus de 85 % des dépenses
« brunes ».
Enfin, le choix du Gouvernement d’une
présentation écartant les dispositifs provisoires
et ponctuels minore la part des crédits
budgétaires et des dépenses fiscales ayant un
impact sur la transition écologique. Ainsi, dans
le rapport environnemental associé au projet de
loi de finances pour 2023, des dépenses relatives
au Plan de relance et à la compensation de la
hausse des prix de l’énergie, considérées comme
temporaires et exceptionnelles, font l’objet d’un
traitement particulier. Or, même ponctuels, ces
dispositifs peuvent avoir des conséquences
durables, ne serait-ce que parce que les besoins
de soutien en réponse à une crise peuvent
réapparaitre ou bien parce que ces dispositifs
diffèrent les investissements de transition
écologique. Ainsi, le volume des dépenses
défavorables a plus que doublé entre 2022 et
2023 une fois réintégrés les dispositifs ponctuels.
Le faible volume des crédits cotés comme
favorables ou défavorables à l’environnement
doit inciter à affiner l’analyse et à développer de
nouveaux outils.
2 - DES PROGRÈS NÉCESSAIRES POUR ÉCLAIRER
LA DÉCISION PUBLIQUE
Les revues de dépenses devraient être l’occasion
de passer au crible les crédits inscrits à l’aune de
leur impact sur l’environnement. Pour donner
son plein effet à la budgétisation verte, la
démarche pourrait être étendue à toutes les
étapes de la gestion publique (infra-annuelle,
pluriannuelle, exécution de la dépense). Elle ne
saurait toutefois suffire à une prise en compte
systématique de l’impact environnemental dans
la décision budgétaire. D’autres instruments
sont nécessaires comme la connaissance de la
performance environnementale des opérateurs
de l’État et des collectivités territoriales, les
études d’impact, les démarches évaluatives et
la comparaison des coûts des divers scénarios
de la transition.
COUR DES COMPTES
15
A - Renforcer le « budget vert »
pour améliorer son efficacité
Le budget vert, avec une cotation élargie et
affinée des dépenses, pourrait devenir un
instrument de pilotage environnemental, utilisé
à toutes les étapes de la gestion budgétaire.
1. Affiner la granularité d’analyse
La cotation dans le « budget vert » est réalisée
aujourd’hui au niveau des actions et sous-
actions et par ministère pour les grandes
masses budgétaires qui procèdent de multiples
lignes de crédits (personnel, fonctionnement et
investissement). Elle agrège, sauf exceptions,
des dépenses dont l’impact environnemental
peut être différent. Par exemple, la cotation
favorable du programme «  Urbanisme,
territoires et amélioration de l’habitat » au sein
de la mission
Cohésion des territoires
, englobe
des dispositifs favorables à l’environnement
comme le plan « ville durable » et des dispositifs
moins favorables comme le financement des
établissements publics d’aménagement et la
compensation de la taxe spéciale d’équipement.
Cette méthode conduit de surcroît à privilégier
la cotation neutre et limite les possibilités
d’élargir le périmètre des dépenses cotées
favorables et défavorables.
En outre, certaines des dépenses sont cotées
neutres parce qu’il n’est pas possible d’identifier
leur utilisation finale en raison du nombre de
lignes de crédits ou parce qu’elles financent un
projet ou une politique par l’intermédiaire d’un
opérateur : il en est ainsi des crédits affectés
à certains établissements (commission de
régulation de l’énergie, autorité de contrôle des
nuisances aéroportuaires).
Pour une analyse plus fine qui prendrait
en compte la destination finale des crédits
budgétaires, plusieurs méthodes peuvent être
envisagées :
• une cotation au niveau de chaque « brique »
budgétaire  » – l’unité de suivi et de
négociation lors de l’élaboration du budget :
elle permettrait, par exemple, de coter
comme défavorable à l’environnement la
brique « impression des documents » qui
était auparavant confondue dans la cotation
globale neutre de l’action « opérations de
vote  » du ministère de l’intérieur. Cette
avancée est prévue dès la préparation du
projet de loi de finances pour 2024 ;
• une cotation par projet ou politique publique,
comme pour les prêts, avances, participations
financières, transferts ou garanties,
actuellement cotés neutres ou la dotation de
soutien à l’investissement local ou le crédit
d’impôt recherche ;
• une cotation par la méthode des quote-
parts, déjà utilisée pour les services ayant un
objectif environnemental ainsi que pour les
dépenses immobilières, et qui pourrait être
étendue aux dépenses de fonctionnement
et d’investissement courants des ministères
(déplacements, équipements, informatique,
restauration, action sociale…) ;
• une cotation des achats de l’État
comportant un critère ou une considération
environnementale à partir d’une prévision
estimée de leur valeur annuelle, afin de
permettre le contrôle, par le Parlement, de
l’indicateur législatif de verdissement de
ces achats de l’État fixé par la loi climat et
résilience (100 % avant 2026).
16
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
2. Développer les analyses
pluriannuelles et infra-annuelles
Tout d’abord, pour renforcer la crédibilité
des objectifs environnementaux affichés par
la France, il conviendrait de communiquer
sur ces cibles chiffrées (décarbonation des
énergies et des transports, dépollution de l’air,
de l’eau et des sols, prévention des déchets,
adaptation des bâtiments et des agents au
réchauffement climatique…), en les assortissant
systématiquement des engagements
pluriannuels sur les moyens pour les atteindre.
Ces engagements financiers pourraient prendre
la forme d’une loi de programmation pluri-
annuelle de la transition écologique (à l’instar
de la défense, la justice et la recherche), ou
figurer dans les principales stratégies nationales
environnementales, comme la stratégie nationale
bas carbone ou la stratégie biodiversité.
Quoi qu’il en soit, ces montants devraient être
pris en compte dans la loi de programmation
pluriannuelle et compatibles avec la trajectoire
des finances publiques.
Par ailleurs, la dimension verte n’est pas
encore prise en compte dans les procédures
d’arbitrages budgétaires, même si cela est
envisagé pour la préparation du projet de loi
de finances pour 2024.
L’administration pourrait aussi intégrer
la dimension verte des crédits dans leur
gestion infra-annuelle (gels et annulations,
redéploiements et reports de crédits de
paiement, construction des projets de lois de
finances rectificatives…).
3. Mieux suivre l’exécution des crédits
à impact environnemental
Les crédits votés en loi de finances initiale
diffèrent pour partie des crédits exécutés. La loi
de règlement qui arrête le montant définitif des
dépenses et recettes de l’État est présentée au
Parlement pour permettre au Gouvernement
de rendre compte de sa gestion.
La présentation actuelle des dépenses dans le
rapport annexé au projet de loi de finances ne
permet pas de comparer les crédits à impact
environnemental exécutés par rapport à la
prévision annoncée dans le projet de loi de
finances. Or, des dépenses vertes ont pu être
reportées ou remplacées par des dépenses
brunes considérées comme plus urgentes ou
nécessaires.
Ainsi, comme en témoigne le graphique page
suivante, les dépenses vertes exécutées de
la mission
Environnement, développement
et mobilité durables
, qui porte environ la
moitié de l’ensemble des dépenses favorables
et défavorables du budget de l’État, sont
nettement inférieures à celles initialement
votées, alors qu’à l’inverse, les dépenses brunes
sont en légère augmentation.
COUR DES COMPTES
17
Graphique n° 4 : le décalage entre crédits
verts prévus, votés et exécutés (en CP, Md€)
en 2021 de la mission Environnement,
développement et mobilité durables (EDMD)
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Favorable
Mixte
Dévaforable
PLF 2021
LFI 2021
Exécution 2021
Source : Cour des comptes, à partir des rapports sur
l’impact environnemental du budget de l’État 2023, 2022
et 2021
En 2022, l’écart entre prévision et exécution s’est
accentué. La mission a connu des ouvertures
massives de crédits en cours de gestion pour
financer des dispositifs de soutien aux énergies
carbonées. Des mesures défavorables à
l’environnement ont été prises, en particulier
la remise sur les carburants, qui font évoluer
fortement la cotation prévisionnelle, la part
des dépenses défavorables à l’environnement
passant de 17 % à 39 %. Cette analyse est
encore renforcée si l’on tient compte des
évolutions en gestion. Un meilleur suivi de
l’exécution budgétaire des crédits à impact
environnemental est ainsi nécessaire.
C’est donc à toutes les étapes de la gestion
budgétaire, de la programmation des crédits au
contrôle de leur exécution, que le budget vert
pourrait être utilisé. Le Gouvernement a fait
valoir auprès de la Cour son ambition de faire du
budget vert un outil au service du pilotage des
comptes publics et de la transition écologique
et de fournir une information pluriannuelle.
Ainsi, devra-t-il être rendu compte de l’objectif
de réduction de 10 % du ratio des dépenses
défavorables sur les dépenses favorables et
mixtes entre la loi de finances initiale pour 2022
et le projet de loi de finances pour 2027, prévu
par l’article 14 du projet de loi de programmation
des finances publiques (2023-2027).
B - Développer divers instruments
d’évaluation des dépenses publiques
nécessaires à la transition écologique
1. Promouvoir la connaissance
de la performance environnementale
des opérateurs de l’État comme
des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales sont concernées
par la transition écologique à de nombreux
titres : décarbonation des transports (transports
en commun, zones à faible émission, pistes
cyclables…), « zéro artificialisation nette »,
rénovation énergétique des bâtiments,
éclairage public, alimentation dans les cantines
et gestion de l’eau, des espaces verts et des
déchets. Elles jouent un rôle de premier plan
dans l’atteinte des objectifs bas carbone de
la France à 2050 compte tenu de la part des
investissements dans leurs budgets. C’est
pourquoi, certaines voient dans leur propre
démarche de « budgétisation verte », un moyen
d’orienter leurs choix budgétaires en fonction
des objectifs environnementaux.
Un chantier en ce sens vient de s’engager
en concertation avec les associations d’élus,
avec une phase d’expérimentation volontaire
en 2024. Elle sera pilotée par la direction
générale des collectivités locales avec l’appui
de la direction du budget et du commissariat
général au développement durable, en vue d’un
déploiement à l’horizon 2025. Elle passerait alors
par la généralisation du compte financier unique.
18
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Des établissements publics nationaux
pourraient également être appelés à élaborer
un « budget vert ». Un tel outil pourrait les
inciter à mieux suivre la réalisation de leurs
projets environnementaux, pour éviter toute
réallocation des ressources contraires à leurs
engagements environnementaux en cours de
gestion. À court terme, la démarche pourrait
être proposée aux établissements publics
réalisant un certain niveau de dépenses, avant
que sa généralisation ne soit envisagée.
2. Mieux connaître les effets
et le rapport coût/bénéfice de la dépense
La transition écologique implique de disposer
des données permettant de fixer des objectifs
environnementaux partagés par tous les
acteurs, d’en contrôler la réalisation et de
s’assurer que les moyens mobilisés sont
proportionnés aux bénéfices attendus. Plusieurs
politiques environnementales examinées par
la Cour montrent que ces principes sont peu
respectés. Les lois et plans environnementaux,
dont la fréquence de présentation s’est
accélérée avec la prise de conscience des enjeux
climatiques, fixent bien des objectifs chiffrés de
réduction des polluants, de décarbonation et
de préparation au réchauffement. Mais peu de
ressources sont mobilisées pour les fonder sur
des données fiables, pour vérifier qu’ils sont
pertinents et pour contrôler selon un rythme
annuel qu’ils sont bien mis en œuvre.
Sur la question de la disponibilité des données, la
politique de l’eau est éclairante. Le changement
climatique affecte d’ores et déjà les ressources
en eau depuis une vingtaine d’années (-14 %
entre la période 1990-2001 et la période 2002-
2018). La banque nationale des prélèvements en
eau présente des incohérences qui résultent de
l’hétérogénéité des données collectées auprès
d’acteurs nombreux. Dès lors, il est difficile de
rassembler toutes les parties prenantes autour
d’une stratégie partagée de préservation de la
ressource. Les négociations sont longues, leur
conclusion renvoyée à de nouvelles études et
pendant ce temps, les mesures de gestion des
crises successives tiennent lieu de stratégie.
La Cour a relevé également des insuffisances
dans la fixation des objectifs et la mesure des
résultats. Au titre de la politique de prévention
et de gestion des déchets, la loi fixe des
objectifs ambitieux et nombreux (de l’ordre de
la quarantaine) qui empêchent la production
homogène des bilans qualitatifs et quantitatifs
des actions et donc leur évaluation.
La rénovation énergétique des bâtiments, à
laquelle l’État a consacré plusieurs réformes
législatives au cours de la dernière décennie,
révèle les mêmes lacunes dans la définition des
objectifs au vu des moyens mobilisés (7 Md€
en 2021 hors Plan de relance) et dans le suivi
des résultats pour pouvoir mesurer l’efficacité
des investissements réalisés. Ainsi, à défaut
d’évaluation, les objectifs de cette politique
s’expriment le plus souvent par le nombre de
logements rénovés et le montant des crédits
consommés, plutôt que par les quantités
d’énergie économisées et d’émissions de gaz à
effet de serre évitées.
Le manque de suivi de l’impact environnemental
et sanitaire des aides de la politique agricole
commune (PAC) est un autre exemple des
carences du suivi. L’Autorité environnementale,
dans son avis rendu le 20 octobre 2021 sur le
plan stratégique national de la France pour la
PAC 2023-2027, recommande de mettre en
place un dispositif de suivi territorial et par type
d’exploitation des incidences environnementales
de chacune des interventions, en vue d’ajuster,
si nécessaire, les mesures prises.
COUR DES COMPTES
19
Ces faiblesses dans la fixation et le suivi des
objectifs entravent la définition par les décideurs
publics de priorités politiques assumées ainsi
que leur financement. Or, désormais, l’adoption
d’objectifs environnementaux chiffrés, dans une
convention internationale ou la réglementation
européenne ou nationale, non assortis de plans
d’action et de financements, est susceptible
d’engager la responsabilité de l’ État pour
carence fautive dans la mise en œuvre de ses
engagements. Le coût des contentieux s’ajoute
alors à celui des dépenses budgétaires et des
investissements à réaliser.
C’est pourquoi, la Cour a recommandé plusieurs
évolutions. La première consisterait à établir
un suivi annuel comparant la trajectoire
prévisionnelle de réalisation des objectifs
environnementaux avec les résultats enregistrés.
Un écart durable entre les deux trajectoires
pourrait alors donner lieu à des mesures
(réglementaires, fiscales…) et si nécessaire à un
arbitrage budgétaire pour atteindre l’objectif
fixé à la date prévue. L’exemple ci-dessous
porte sur l’objectif de réduction de 15 % de la
production de déchets ménagers par habitant
en 2030 par rapport à 2010.
Graphique n° 5 : la diminution réelle
et théorique de la masse de déchets
ménagers et assimilés par habitant en France
600 kg
500 kg
Valeur en 2011 : 590 kg
Cible : 501 kg
2015
2020
2025
2030
Valeurs observées
Trajectoire cible
Tendance linéaire
Source : Cour des comptes
La deuxième orientation consisterait à renforcer
la qualité des études d’impact préalables
aux projets de loi ou en évaluation ex-post,
pour mieux apprécier les conséquences
environnementales de l’action publique. Cet
instrument est d’ailleurs le plus utilisé au sein
de l’Union européenne, devant la cotation
environnementale des projets de loi de finances.
En France, le mode d’emploi des études
d’impact publié en novembre 2017 par le
secrétariat général du Gouvernement prévoit
bien l’obligation de faire apparaître le coût des
mesures envisagées pour le climat et pour la
biodiversité, y compris leur « coût carbone ».
En pratique, cette rubrique des études d’impact
n’est renseignée que de manière succincte même
lorsque le projet de loi concerne directement
l’environnement. Les études d’impact ne
comportent ni objectifs chiffrés, ni indicateurs
établis pour servir à l’évaluation ultérieure de la
politique, ni estimation du coût climatique de
la mesure (exprimé en émissions de gaz à effet
de serre) ou du coût des mesures alternatives
pour atteindre le même objectif avec un impact
climatique réduit. Aucune contre-expertise n’est
réalisée pour vérifier la robustesse des projections
environnementales des études d’impact.
Or, la nécessité d’agir ne doit pas conduire
l’État à des engagements financiers qui
seraient disproportionnés par rapport à leur
contribution effective à la transition écologique.
Si dans certaines circonstances, l’urgence a pu
commander la création de dispositifs de soutien
sans études d’impact préalables suffisantes,
il est nécessaire de revenir sur ces dispositifs
lorsqu’ils se révèlent décevants.
20
APPRÉCIER LA CONTRIBUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
L’inspection générale de l’environnement et du
développement durable a reçu la mission de
préparer l’application de l’article 302 de la loi
« climat-résilience » du 22 août 2021, qui prévoit
que le Gouvernement remette un
« rapport sur
les moyens d’améliorer l’évaluation de l’impact
environnemental et climatique des projets de loi »
.
3. Comparer les coûts des divers
scénarios de la transition écologique
Compte tenu des enjeux financiers de la
transition écologique, et même si les évolutions
de long terme sont difficiles à qualifier en
termes de probabilité d’occurrence et de
conséquences, il conviendrait de chiffrer les
différents scénarios possibles. Or, ce travail sur
les scénarios qui permet aux décideurs publics
d’arbitrer en parfaite connaissance de cause est
rarement réalisé.
Ainsi, pour la composition du parc de production
électrique, appelée « mix électrique », le choix
entre différentes technologies décarbonées n’est
pas suffisamment éclairé par une comparaison à
la fois des coûts unitaires projetés par filière et
des coûts de différents mix en fonctionnement.
La connaissance des coûts de production de
l’électricité est pourtant indispensable aux
décideurs publics dès qu’il s’agit d’orienter les
choix futurs, par exemple pour déterminer la
part que les filières nucléaires ou d’énergies
renouvelables devraient respectivement
prendre dans la production électrique française
au cours des 30 prochaines années.
L’utilisation du « budget vert » de la prévision
à l’exécution budgétaires, complétée par une
meilleure connaissance de la performance
environnementale des politiques publiques,
peut faire progresser le pilotage des crédits
consacrés à la transition écologique. Mais, dans
un contexte de rétablissement des finances
publiques, au-delà d’une juste évaluation
a priori
des engagements financiers pluriannuels et
a
posteriori
de leur bon usage, la programmation
de moyen terme des finances publiques allouées
à la transition écologique et sa conformité à la
trajectoire des finances publiques semblent
incontournables.
COUR DES COMPTES
21
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX
DE LA COUR DES COMPTES
La Cour a mené de nombreux travaux ces dernières années sur lesquels elle s’est
appuyée, en particulier les publications suivantes :
l
Le budget de l’État en 2022
(résultats et gestions) accompagné de 64 notes
d’exécution budgétaire dont la note d’exécution budgétaire (NEB) de la mission
Écologie, développement et mobilités durables
pour 2022, avril 2023 ;
l
Une organisation inadaptée aux enjeux de la gestion quantitative de l’eau,
chapitre du
rapport public annuel 2023
, mars 2023 ;
l
Prévention, collecte et traitement des déchets ménagers
, rapport public
thématique, septembre 2022 ;
l
La rénovation énergétique des bâtiments
, référé, juillet 2022 ;
l
Le soutien à l’agriculture biologique
, évaluation de politique publique, juin 2022.
l
Le chèque énergie
, communication à la commission des finances de l’Assemblée
Nationale, février 2022 ;
l
L’analyse des coûts du système de production électrique en France
, observations
définitives, décembre 2021 ;
l
Les choix de la production électrique : anticiper et maîtriser les risques
technologiques, techniques et financiers
, note structurelle de la Cour des
comptes, octobre 2021 ;
l
Les politiques de lutte contre la pollution de l’air
, enquête demandée par la
commission des finances du Sénat, juillet 2020 ;
l
La gestion des dépenses fiscales en faveur du logement
, communication à la
commission des finances de l’Assemblée nationale, mars 2019 ;
l
Études d’impact législatives dans les ministères sociaux
, référé, juin 2018.
Les publications de la Cour des comptes sont consultables sur le site Internet :
www. ccomptes.fr
La présente note
est disponible sur le site internet
de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr
CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023