LE CRÉDIT D’IMPOT RECHERCHE
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Le crédit d’impôt recherche
Dans son rapport annuel publié en février 2007, la Cour avait
communiqué les résultats d’un contrôle effectué sur le crédit d’impôt
recherche destiné à inciter les entreprises à développer leurs activités de
recherche.
Celui-ci permet aux entreprises qui effectuent des dépenses de
recherche éligibles de constituer une créance fiscale sur l’Etat dont le
montant dépend de l’importance des dépenses réalisées. Elle est en
principe utilisée par l’entreprise pour payer l’impôt sur les bénéfices
dont elle est redevable. Elle peut aussi lui être remboursée au terme d’un
délai de trois ans si son montant se révèle supérieur à celui de l’impôt sur
les bénéfices dû au titre de la même période.
Ce dispositif était à l’origine uniquement fondé sur l’augmentation
des dépenses de recherche supportées par les entreprises au cours d’un
exercice
par rapport à la moyenne des dépenses des deux exercices
précédents (part en accroissement). Il a
été aménagé par l’introduction
d’une part en volume égale à 5 % des dépenses de recherche en 2004
portée à 10 % à compter de 2006.
L’introduction d’une part en volume s’était traduite par une forte
augmentation de la créance liée au crédit d’impôt. Elle avait indiqué que
cette dépense fiscale importante, pour être pleinement efficace, devait
reposer sur des dispositifs stables dans le temps, simples d’application et
faciles de compréhension. Le crédit d’impôt recherche qui avait fait
l’objet de nombreuses réformes depuis sa création ne répondait
qu’imparfaitement à ces principes.
La Cour constate que ce dispositif fait l’objet d’une nouvelle
réforme inscrite dans la loi de finances pour 2008 qui va dans le sens de
ses recommandations en assurant la simplification du système et en
améliorant sa sécurité juridique. La mesure de ses effets doit cependant
encore être améliorée.
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COUR DES COMPTES
La Cour avait noté la complexité du système et son instabilité
La réforme prévoit la suppression totale de la part en
accroissement et l’instauration d’un crédit d’impôt uniquement
calculé en volume. Le taux de ce crédit d’impôt est de 30 % dans
la limite de 100 M€ de dépenses éligibles et de 5 % au-delà. Le
taux de la première tranche est porté à 50 % pour les entreprises
qui sollicitent pour la première fois le crédit d’impôt recherche
ainsi que pour celles qui n’ont pas bénéficié du régime depuis au
moins cinq ans.
La réforme intéresse toutes les catégories d’entreprises qui
réalisent des dépenses de recherche. Certes, le coût budgétaire du
dispositif sera fortement majoré et devrait passer de 1,2 Md€ en
2007 à 2 ,8 Md€ en 2012, ce qui renforce la nécessité de mettre en
place un contrôle et un suivi plus étroits. Mais la mesure est
considérablement simplifiée par la suppression de l’obligation de
suivi des crédits négatifs qui était liée à l’existence d’un crédit
d’impôt en accroissement.
La Cour recommandait de mieux assurer la sécurité juridique
du crédit d’impôt et de son contrôle.
Elle préconisait le renforcement et la clarification des
procédures de gestion et de contrôle partagées entre les agents du
ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et ceux de
la direction générale des impôts. La clarification souhaitée pouvait
donner lieu à la conclusion d’un protocole entre la DGI et la DGRI
et, éventuellement, à des dispositions législatives.
La réforme du crédit d’impôt renforce la sécurité des
entreprises sur deux points.
En premier lieu la procédure du « rescrit fiscal », qui permet
à une entreprise d’interroger l’administration sur les difficultés
d’application du régime, est assouplie : l’administration devra
donner sa réponse à l’entreprise qui l’a sollicitée dans un délai
limité à trois mois au lieu de six.
En second lieu les entreprises ont la possibilité de solliciter
un « contrôle fiscal à la demande » portant uniquement sur le crédit
d’impôt recherche. Cette faculté devrait permettre aux entreprises
de faire en toute sûreté la distinction entre les dépenses de
recherche éligibles et les dépenses non éligibles.
LE CRÉDIT D’IMPOT RECHERCHE
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Ces dispositions législatives devraient assurer la sécurité
nécessaire à l’efficacité du dispositif. Leur mise en oeuvre exigera
une coopération renforcée entre les agents de la DGI et ceux de la
DGRI, qui devrait être formalisée par un protocole clair.
La Cour recommandait de supprimer le risque de double
avantage résultant de l’obtention d’un crédit d’impôt et de la
perception d’avances remboursables, avantage susceptible de se
réaliser lorsque l’avance ne donne pas lieu à remboursement et
s’assimile à une subvention.
Jusqu’à présent les avances remboursables ne venaient pas
en déduction de l’assiette du crédit d’impôt au titre de l’année de
leur attribution mais seulement au titre de l’année au cours de
laquelle elles devenaient non remboursables. Dans le cas où le
suivi du caractère non remboursable de l’avance n’était pas
correctement assuré deux concours de nature différente pouvaient
ainsi s’ajouter.
La Cour avait proposé pour supprimer ce risque de retenir la
déduction de l’assiette du crédit d’impôt du montant des avances
remboursables au moment de leur perception avec, en contrepartie,
la possibilité de retenir dans cette assiette les
montants
effectivement remboursés.
Cette proposition a été reprise dans le dispositif législatif.
De façon générale, il est souhaitable que les dépenses
fiscales, qui, par nature, sont dérogatoires au droit commun de la
fiscalité, soient accompagnées, surtout quand elles sont d’aussi
grande ampleur, de mesures de gestion, de contrôle, d’évaluation et
de
suivi
spécifiques.
Plusieurs
des
mesures
évoquées
précédemment vont dans ce sens.
La Cour avait indiqué que la forte augmentation de son coût
budgétaire devait conduire à développer davantage les moyens
d’évaluation des effets réels de cette dépense fiscale.
L’impact du crédit d’impôt recherche dans sa nouvelle
configuration doit être précisé malgré l’existence d’un consensus
sur l’efficacité du crédit d’impôt comme moyen d’intervention
publique pour inciter les entreprises à accroître leurs dépenses de
recherche.
40
COUR DES COMPTES
Une étude économétrique à partir des résultats des données
individuelles des entreprises a été confiée par la DGRI à un
universitaire. Il en est résulté que le crédit d’impôt recherche a un
effet de levier important sur les dépenses de recherche et
développement des entreprises. Les premiers résultats qui portaient
sur la période 1993-2003 indiquent que 1 euro de crédit générerait
entre 1 et 3 euros de dépenses de recherche et développement
supplémentaires. La limite supérieure de cette fourchette est élevée
comparée
à l’impact de mécanismes analogues au sein des pays de
l’OCDE.
Ainsi
aux
Pays-Bas
la
dépense
de
recherche
n’augmenterait que de 1,5 à 1,9 € par euro de crédit d’impôt. La
poursuite de ces études devrait permettre de réduire la marge
d’estimation et de dégager une méthode d’évaluation annuelle.
En tout état de cause, les résultats de la période 1993-2003
ne peuvent être extrapolés sur la période suivante dans la mesure
où le dispositif législatif a été profondément modifié.
Les études mises en place par la DGRI associent au sein de
comités de pilotage les compétences statistiques et économiques
(DGTPE,
DEPP,
OCDE,
universitaire
spécialiste)
et
la
connaissance des entreprises (CDC, Croissance plus).
Ces premiers travaux en vue d’une évaluation, et qui
s’inscrivent dans les recommandations de la Cour, doivent être
poursuivis.
La Cour avait souligné que le ministère de l’enseignement
supérieur et de la recherche ne disposait que de connaissances
imparfaites sur la répartition du crédit d’impôt recherche entre les
différentes catégories d’entreprises bénéficiaires et donc sur son
impact.
Elle avait ainsi relevé que l’identification des PME dont le
capital était, principalement détenu par des personnes physiques
était imprécise. Elle avait aussi souligné que, dans le suivi
statistique du dispositif,
la catégorie des sociétés de conseil, qui
représentait une part importante de la dépense fiscale et recouvrait
en large part des sociétés holdings, ne donnait pas une vue réelle
des secteurs socioprofessionnels concernés.
LE CRÉDIT D’IMPOT RECHERCHE
41
S’agissant de l’identification des PME bénéficiaires, à la
suite des observations de la Cour et sur proposition de la DGRI, la
direction générale des impôts a créé l’obligation pour les sociétés
d’indiquer si elles bénéficient du taux réduit de 15 % de l’impôt
sur les sociétés. Ce taux ne s’appliquant qu’aux PME dont le
capital est détenu à 75 % par des personnes physiques, cette
information permettra d’identifier les entreprises à caractère
familial bénéficiant du dispositif et répondant à la définition
communautaire de la petite entreprise.
Pour mieux rattacher les sociétés holdings aux secteurs
d’activités du groupe, la DGRI et la direction générale des impôts
(DGI) ont mis en place une obligation de déclaration par la société
holding de la nature de l’activité exercée par le groupe. Bien qu’il
soit
apparu
que
les
sociétés
concernées
ne
remplissent
qu’imparfaitement cette obligation, celle-ci devrait permettre
d’améliorer sensiblement la connaissance de cette catégorie de
bénéficiaires.
42
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
ET DE LA RECHERCHE
Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche a étudié
avec attention et intérêt le projet d’insertion sur le crédit Impôt Recherche
destiné à figurer dans la partie du rapport public annuel 2007 de la Cour,
consacrée aux effets de ses interventions.
En réponse aux principales recommandations de la Cour, il souhaite
apporter les précisions développées ci-après sur les mesures prises pour
améliorer le dispositif du crédit Impôt recherche (CIR).
z
La simplification du dispositif en 2008
La Cour avait relevé dans son rapport annuel, publié en février 2007,
que l’introduction d’une part en volume s’était traduite par une forte
augmentation de la créance liée au crédit d’impôt encore accentuée par le
passage à 10% de cette part. Elle avait indiqué que cette dépense fiscale
importante, pour être pleinement efficace, devait reposer sur des dispositifs
stables dans le temps, simples d’application et faciles de compréhension. Le
crédit d’impôt recherche qui avait fait l’objet de nombreuses réformes depuis
sa création ne répondait qu’imparfaitement à ces principes.
La réforme 2008 modifie le crédit Impôt Recherche (CIR) en
profondeur en le simplifiant et en doublant son montant, qui va passer de
1,4 milliards d’euros au titre de 2006 à environ 3 milliards au titre de 2008.
La
simplification
porte
sur
la
suppression
de
la
part
en
accroissement : le CIR sera désormais assis uniquement sur le volume de
R&D déclaré par les entreprises. Il sera donc beaucoup plus simple à
calculer et l’entreprise pourra facilement évaluer le montant de son crédit
d’impôt à venir. Du point de vue de la gestion, il ne sera plus nécessaire de
suivre les crédits d’impôt négatifs qui étaient générés lors des périodes de
réduction des dépenses de R&D des entreprises. La plus grande lisibilité du
CIR pourrait inciter certaines PME à entrer dans le dispositif. Cette
simplification répond donc en partie au reproche de lourdeur administrative
de la part de certaines entreprises, notamment les PME. La déclaration
fiscale qu’elles doivent remplir sera singulièrement allégée du fait de la
disparition de la part en accroissement.
Le taux de la réduction d'impôt accordée aux entreprises est porté à
30 % des dépenses de R&D pour une première tranche jusqu’à de
100 millions d'euros. Pour les entreprises qui demandent à en bénéficier
pour la première fois, le taux de cette première tranche sera de 50 % l’année
d’entrée dans le dispositif et de 40 % la deuxième année. Au delà du seuil de
100 millions d’euros, le taux du crédit d'impôt passe à 5% du montant des
dépenses de R&D. Il n’y a donc plus de plafond.
LE CRÉDIT D’IMPOT RECHERCHE
43
z
L’évaluation du crédit Impôt Recherche
La Cour avait indiqué que, malgré l’existence d’un consensus sur
l’efficacité du crédit d’impôt comme moyen d’intervention publique pour
inciter les entreprises à accroître leurs dépenses de recherche, la forte
augmentation de son coût budgétaire devait conduire à développer
davantage les moyens d’évaluation des effets réels de cette dépense fiscale.
Le ministère chargé de la Recherche a lancé, en 2005 une enquête de
perception de la mesure ainsi qu’une étude économétrique de son impact.
L’enquête de perception indiquait que les entreprises bénéficiaires
considèrent que le CIR a un effet positif sur les dépenses de R&D des
entreprises mais aussi sur les effectifs de personnel de R&D et sur le nombre
de chercheurs. Les résultats préliminaires de l’étude économétrique
montraient que le CIR avait eu entre 1993 et 2003 un effet d’entraînement
sur les dépenses de R&D des entreprises. Ces premiers résultats ont été
présentés dans le rapport au Parlement sur le CIR de décembre 2006.
Les deux études ont été reconduites en 2007, pour approfondir ces
résultats. Les résultats de l’étude économétrique finalisée en 2007 sont
cohérents avec ceux d’autres évaluations, notamment sur l’existence, au
moins, d’un effet d’addition du CIR. La fourchette d’évaluation du ratio
d’impact (de 1 à 3€ de R&D supplémentaires pour 1€ de CIR) est aussi large
que les résultats obtenus pour les Etats-Unis, qui ont un dispositif en
accroissement. L’analyse du scénario contrefactuel le plus probable permet
de réduire cette fourchette et d’estimer le ratio d’impact proche de la borne
inférieure, mais supérieur à 1. L’évaluation de dispositifs étrangers
uniquement en volume indique un effet d’entraînement plus net sur les
dépenses de R&D privées des entreprises, et en particulier les plus petites.
L’évaluation du CIR indique en outre qu’il a eu un impact un peu plus
fort sur l’emploi de chercheurs par les entreprises.
Par
ailleurs,
les
entretiens
conduits
avec
une
cinquantaine
d’entreprises permettent de confirmer l’impact positif des incitations fiscales
sur les dépenses de R&D et sur les caractéristiques de certains projets.
La réforme 2008 fait du CIR une mesure beaucoup plus centrale de la
politique d’innovation de la France et il s’agit d’en tirer le meilleur parti
pour maximiser l’impact sur les activités de R&D des entreprises. Cela
suppose de renforcer les capacités de suivi et de gestion de la mesure. Cela
suppose parallèlement de renforcer les capacités d’observation du CIR et de
mesure de son impact. L’expérience acquise par le MESR au cours des deux
premiers exercices d’évaluation permettra de définir une véritable stratégie
d’évaluation de la mesure et de son rôle au sein de la politique d’innovation.
Cette stratégie doit d’une part permettre d’adapter la mesure et sa gestion et
d’autre part contribuer à la réflexion sur l’évolution du policy mix en faveur
de la recherche et de l’innovation.
44
COUR DES COMPTES
z
L’identification des PME
La Cour avait souligné que le ministère de l’enseignement supérieur
et de la recherche (MESR) ne disposait que de connaissances imparfaites sur
la répartition du crédit d’impôt recherche entre les différentes catégories
d’entreprises bénéficiaires et donc sur son impact. Elle avait ainsi révélé que
l’identification des PME dont le capital était, principalement détenu par des
personnes physiques était imprécise. Elle avait aussi souligné que, dans le
suivi statistique du dispositif, la catégorie des sociétés de conseil, qui
représentait une part importante de la dépense fiscale et recouvrait en large
part des sociétés holdings, ne donnait pas une vue réelle des secteurs
socioprofessionnels concernés.
Afin de mieux identifier les PME, la Cour a suggéré que les
entreprises précisent dans leur déclaration si elles bénéficient du taux réduit
de l'impôt sur les sociétés à 15 %. Cependant, ce taux réduit ne répond que
partiellement à l'objectif d'identification des PME indépendantes, dans la
mesure où il ne s'applique qu'aux PME dont le capital est détenu à 75 % par
des personnes physiques. Un certain nombre de PME indépendantes ne
répond pas à ce critère. Ainsi, les "jeunes entreprises innovantes" doivent
avoir un capital détenu à 50 % au moins par des personnes physiques.
C'est la raison pour laquelle le ministère a proposé de retenir la
définition européenne de la PME qui devrait permettre de couvrir un champ
plus large. Cette question est introduite dans la déclaration fiscale 2007.
En ce qui concerne les codes d’activités de la déclaration fiscale
(codes APE), il est apparu qu'ils ne correspondent pas à la nomenclature des
secteurs. En particulier, l’activité "conseil et assistance aux entreprises"
représente une part artificiellement élevée des bénéficiaires et du CIR.
Cette
distorsion est due au fait que le code APE correspondant est attribué à un
certain nombre de holdings, qui récupèrent la totalité du CIR de leur groupe.
Le volume important de R&D exécuté par ces filiales dans les autres secteurs
est de ce fait attribué aux sociétés holding du secteur
"conseil et assistance
aux entreprises".
Ce problème de nomenclature empêche de voir qu’en fait, les
différents secteurs d’activité reçoivent une part du montant du CIR qui est à
peu près proportionnelle à leur part dans les dépenses de R&D des
entreprises.
Pour cette raison le MESR a introduit, depuis la déclaration 2004, un
thésaurus qui devait permettre aux entreprises de préciser leur secteur
d’activité. Cependant, il ressort que, n'étant pas obligatoire, cette
information n’est remplie que par la moitié des entreprises.
LE CRÉDIT D’IMPOT RECHERCHE
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z
La sécurité juridique du CIR
La Cour recommandait de mieux assurer la sécurité juridique du
crédit d’impôt et de son contrôle. Elle préconisait le renforcement et la
clarification des procédures de gestion et de contrôle partagées entre les
agents du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et ceux de
la direction générale des impôts. La clarification, souhaitée pouvant donner
lieu à la conclusion d’un protocole entre la DGI et la DRGI et,
éventuellement, à des dispositions législatives.
Le contrôle du CIR s’inscrit dans le cadre des contrôles généraux de
la comptabilité des entreprises que diligente l’administration fiscale. Il est
donc très rare que le contrôle d’une entreprise ne concerne que le dispositif
du crédit d’impôt recherche. L'intervention de l'administration fiscale
s’intègre dans la vérification de la comptabilité de l'entreprise et s’exerce
dans les conditions de droit commun. L'administration fiscale sollicite l'avis
des agents du MESR toutes les fois où l'appréciation du
caractère
scientifique des travaux apparaît nécessaire. Pour assurer cette tâche, le
MESR dispose d’une capacité d’expertise interne et entretient un large
réseau externe. Les agents publics, enseignants-chercheurs ou chercheurs
sélectionnés sont au fait de l’état des connaissances et à même d’émettre un
avis qualifié et circonstancié sur les travaux présentés par les entreprises. De
plus, la rencontre avec l’entreprise est privilégiée afin d’instaurer un débat
oral et contradictoire sur la nature des travaux déclarés.
L’administration cherche néanmoins à accroître la sécurité fiscale des
entreprises et à les inciter à considérer le CIR comme une mesure accessible
et non risquée.
Aussi, les entreprises ont la possibilité d’avoir recours à la procédure,
dite de rescrit fiscal, qui leur permet d’obtenir un avis de l’administration
des impôts et du MESR sur l’éligibilité de leurs travaux de R&D avant leur
démarrage. Dans le cadre de la réforme, le délai de réponse de
l'Administration sera ramené de 6 à 3 mois. A défaut de réponse, un avis
favorable est réputé obtenu et opposable lors d’un contrôle ultérieur.
De plus, la réforme prévoit une possibilité d’interrogation officielle de
l’administration qui peut intervenir en cours d’exercice et même au moment
où l’entreprise prépare sa déclaration. Cette possibilité est ouverte à toutes
les entreprises par l’extension du champ d’une procédure fiscale qui n’était
ouverte qu’aux PME.
Le MESR s’organise pour pouvoir assurer la demande de conseil et
de contrôle supplémentaire que ces dispositions vont générer à partir de
2008.
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COUR DES COMPTES
z
La prise en compte des avances remboursables
La Cour recommandait de supprimer le risque de double avantage
résultant de l’obtention d’un crédit d’impôt et de la perception d’avances
remboursables, avantage susceptible de se réaliser lorsque l’avance ne
donne pas lieu à remboursement et s’assimile à une subvention.
Jusqu’à maintenant, lors de la constatation d'un échec, le montant de
l'avance remboursable, non encore remboursée, devait être considéré comme
une subvention.
Ce problème apparaissait potentiellement important dans la mesure
où environ 45 % des avances remboursables sont transformées en
subventions.
A partir de 2008, les entreprises devront donc exclure de l’assiette du
CIR non seulement les subventions mais aussi les avances remboursables au
titre de l'exercice de leur attribution.
Suivant cette recommandation, le ministère
a inclus dans le projet de
loi de finances pour 2008 cette disposition. Lorsque l’entreprise remboursera
une avance, elle l’intégrera dans l’assiette du CIR au titre de l'exercice du
remboursement effectif.