1
Les compétences de développement
économique des collectivités
territoriales : une rationalisation
inachevée, un pilotage à renforcer
_____________________ PRÉSENTATION_____________________
Les collectivités territoriales concourent au développement de leur
territoire en menant des politiques dans des domaines divers comme la
formation, l’innovation, l’accès au numérique, les tr
ansports, le maintien
de services en milieu rural, l’amélioration des infrastructures. Au sein de
ce vaste champ d’action, les compétences des collectivités territoriales en
matière de développement économique s’exercent au travers de mesures
de soutien direct ou indirect aux entreprises.
Jusqu’en 2014, l’action des collectivités territoriales dans ce
domaine se fondait sur la clause de compétence générale et leur intérêt à
agir. L’action économique de la région s’exerçait ainsi dans le respect des
compétences des départements et des entités du bloc communal (communes
et établissements publics de coopération intercommunale - EPCI). La loi
du 27
janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles (dite
« loi MAPTAM ») et la loi du
7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
(dite « loi NOTRé »
) ont cherché à améliorer la cohérence de l’action
économique des collectivités territoriales, à clarifier leurs compétences et
à accroître la lisibilité de leurs interventions pour les entreprises.
La Cour a examiné l’atteinte de ces objectifs à partir d’échanges
avec des collectivités, les associations d’élus, des représentants des
entreprises et structures de développement, et en s’appuyant sur les
données comptables et celles collectées par la Cour auprès des régions, le
recensement annuel des aides aux entreprises et les contrôles des
chambres régionales des comptes.
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214
La Cour évalue à 8,5
Md€ le montant moyen des dépenses annuelles
consacrées entre 2014 et 2020 par les collectivités territoriales au financement
d’actions de développement économique. Ces financements sont destinés aux
aides aux entreprises et à divers instruments mis en œuvre pour favoriser leur
développement : aménagement et entret
ien de parcs d’activité, animation de
réseaux d’entreprises, conseil et agences de développement, d’attractivité, de
tourisme. Les dépenses de développement économique représentent en
moyenne 11 % des dépenses totales des régions, 4 % de celles des communes
et des EPCI et 2 % des dépenses des départements.
Le présent chapitre traite de la mise en œuvre de la nouvelle
répartition des compétences de développement économique entre
collectivités territoriales depuis 2016 et de l’évolution des dépenses
d’action
économique qui en résulte (I), du déploiement des outils de
coordination des collectivités et du contrôle des aides aux bénéficiaires (II)
et de la mesure des effets des aides aux entreprises (III).
I -
Le chantier inachevé de la clarification
des compétences
A -
Une clarification à la portée limitée
Jusqu’en 2014, l’action économique des collectivités territoriales et
de leurs groupements se fondait sur la clause de compétence générale et
l’intérêt à agir de la collectivité concernée.
La loi du 27 janvier 2014
de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles (dite
« loi MAPTAM ») avait
confié aux régions un rôle de «
chef de file
»
136
des collectivités pour le
développement économique, et clarifié les rôles au sein du bloc communal
en réservant aux EPCI l’exercice de ces compétences pour ce bloc de
136
La loi MAPTAM a organisé la fonction de «
chef de file » prévue par l’article 72 de la
Constitution dans les termes suivants :
« Lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le
concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou
un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune »
. Cette fonction
est toutefois exclusive de la possibilité d’exercer une tutelle sur les autres collectivités.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
215
collectivités.
S’appuyant sur trois rapports
137
qui préconisaient de renforcer
la planification stratégique et la coordination de l’action des collectivités
par la région afin d’
« améliorer la cohérence, clarifier les compétences et
accroître la lisibilité des interventions pour les entreprises »,
la loi du
7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
(dite « loi NOTRé ») a modifié la répartition des compétences de
développement économique. Cette réforme est intervenue peu de temps
après la réduction du nombre de régions, passé de 22 à 13 en métropole à
la suite de la loi du 16 janvier 2015.
La loi NOTRé a supprimé le rôle de chef de file des régions et leur a
conféré une compétence exclusive pour la définition des aides aux entreprises,
à l’exception des aides à l’immobilier d’entreprise. Ces aides comprennent le
soutien à la création et à l’extension de l’activité des entreprises, aux
organismes qui participent à
la reprise ou à la création d’entreprises, aux
entreprises en difficulté. La région est également chargée du recensement
annuel des aides versées par les collectivités territoriales au titre de la politique
européenne de concurrence (dites aides d’État).
Elle assure la gestion des fonds
européens de la politique de cohésion et assume la responsabilité financière en
cas d’obligation de recouvrement d’une aide ou de pénalités dans le cadre de
la gestion des fonds européens. Enfin, la région dispose des possibilités
d’intervention les plus étendues parmi les collectivités territoriales pour le
financement des entreprises par le biais de l’ingénierie financière ou de prises
de participations dans des sociétés commerciales.
La loi NOTRé a confié la compétence po
ur les aides à l’immobilier
d’entreprise au bloc communal et à la métropole de Lyon. L’ensemble des
métropoles peuvent subventionner les organismes qui participent à la
création ou à la reprise d’entreprises, ainsi que, dans le cadre d’une
convention avec la région, les communes et EPCI.
Elle a également autorisé les départements à intervenir dans le
champ du développement économique, par délégation de l’octroi de tout
ou partie des aides ou en cofinancement et sans pouvoir définir les aides en
question. Le département a ainsi compétence pour octroyer des aides à
l’immobilier d’entreprise par délégation des EPCI et des aides aux
entreprises des filières agricoles, forestières et halieutiques dans le cadre
de conventions avec la région et en complément de celle-ci.
137
Rapport « Gallois »,
Pacte pour la compétitivité de l’industrie française
,
novembre 2012, rapport « Queyranne »,
Pour des aides simples et efficaces au service
de la compétitivité
, juin 2013, rapport « Raffarin
–
Krattinger »,
Des territoires
responsables pour une République efficace
, octobre 2013.
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216
Comme les autres collectivités, le département a par ailleurs la faculté
d’octroyer des aides à certaines entreprises de spectacles cinématographique
après avis de la commune concernée. Il peut aussi, comme les autres
collectivités territoriales, o
ctroyer des aides à l’installation et au maintien de
professionnels de santé dans les zones où l’offre de soins est insuffisante et des
aides aux vétérinaires pour la protection de la santé publique et la permanence
des soins aux animaux d’élevage. Enfin,
le département peut, sur autorisation
du préfet de département, octroyer des aides aux entreprises pour leur
permettre de redémarrer leur activité à la suite d’une catastrophe naturelle.
Le département est également compétent pour contribuer au
financement
des projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les
communes ou leurs groupements, à leur demande. Il peut, pour des raisons
de solidarité territoriale et lorsque l’initiative privée est défaillante ou
absente, contribuer au financement des opérati
ons d’investissement en
faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la
population en milieu rural, dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par des
communes ou des EPCI.
Enfin, s’agissant du tourisme, les compétences (hors aides a
ux
entreprises) sont partagées entre la région, le département et le bloc
communal. Cette compétence partagée ne permet pas au département
d’accorder des aides à une entreprise, même indirectement. Cependant,
toute action qui a des retombées économiques et
commerciales n’est pas
nécessairement qualifiée d’intervention économique, comme l’a noté le
Conseil d’État en 2012
138
. Un département peut soutenir des projets
touristiques ou accorder des subventions à des associations n’exerçant pas
une activité économique (exemples : comité départemental du tourisme,
actions de promotion et de marketing territorial).
Un pan significatif de l’action économique des collectivités
territoriales en matière d’attractivité, d’animation et d’accompagnement des
entreprises échapp
e ainsi à l’objectif de spécialisation de leur action, alors
que, pour le développement durable et le développement local, la région et
le bloc communal sont respectivement chef de file des autres collectivités.
Cette situation peut s’avérer source de confusion et de perte d’efficacité.
138
Conseil d’
État, décision n° 336463 du 4 mai 2012.
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DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
217
B -
L’abandon de l’obligation de rationaliser
les structures de développement économique
La suppression de la clause de compétence générale des départements
par la loi NOTRé devait entraîner un transfert du financement des structures
de développement économique (qui pour l’essentiel accompagnent des
entreprises) des départements vers les régions et les EPCI.
Dans certaines régions, la réforme s’est traduite par l’intégration des
agences départementales dans l’agence régionale de
développement
économique (Auvergne-Rhône-Alpes, Centre-Val de Loire, Pays de la
Loire). Dans d’autres, le cofinancement d’agences d’attractivité est assuré
conjointement par des départements et des EPCI, comme dans l’Ariège, la
Gironde, la Marne, le Var, le Vaucluse ou dans les métropoles de Nice,
Aix-
Marseille, Bordeaux. Lorsqu’il existait plusieurs agences régionales,
celles-ci ont pu être fusionnées dans une agence régionale unique
(Nouvelle-Aquitaine, Grand Est, Occitanie). La région Normandie
139
a fait
le choix de maintenir deux agences, l’une consacrée au développement
économique, l’autre à l’attractivité, tout comme la Bretagne, qui dispose
d’une agence consacrée au développement économique et à l’innovation et
d’une agence destinée à soutenir l’export
ation. La CRC Bretagne observe
que «
l’aide à l’innovation prend ainsi appui sur un réseau dense et
complexe de structures spécialisées. Si l’ensemble contribue à un maillage
territorial équitable, il résulte néanmoins d’une sédimentation historique
et pas
toujours optimale d’outils, peu lisible et porteuse de risques de
concurrence entre dispositifs et entre territoires, et de surcoûts. Une
rationalisation commence à se mettre en place dans un contexte budgétaire
contraint, avec des réseaux (Act Food, association des 7 technopoles) et
des
coopérations ;
elle
doit
être
poursuivie
pour
renforcer
la
complémentarité des différents dispositifs
»
140
.
139
CRC Normandie,
Agence de développement pour la Normandie (ADN)
, rapport
d’observations définitives
, octobre 2020.
140
CRC Bretagne,
Région Bretagne
, rapport d’observations définitives
, juin 2019.
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218
La loi NOTRé prévoyait que les départements qui détenaient des
participations dans des sociétés d’économie mixte
(SEM) chargées de
missions de développement économique devaient céder au minimum les
deux tiers de leurs parts avant le 31 décembre 2016. La réticence de
certains départements a freiné la rationalisation de ces structures. Cette
obligation a été supprimée par la loi en 2019
141
.
Pour les autres structures,
l’intervention des départements a parfois
été justifiée par une interprétation large de leur compétence de « solidarité
territoriale ». La CRC Auvergne-Rhône-
Alpes a ainsi relevé que l’objet
social de l’asso
ciation Auvergne-Rhône-Alpes Entreprises (ARAE), issue
de la fusion de deux agences régionales de développement économique
(agence régionale de développement économique d’Auvergne, ARDE, et
agence régionale du développement et de l’innovation, ARDI Rhône
-
Alpes) avait été élargi progressivement pour que les départements puissent
intervenir au titre de la « solidarité territoriale »
, en s’appuyant sur des
conventions entre la région et les départements. Or, comme l’a rappelé la
CRC, «
l’intervention économiq
ue au titre de la solidarité territoriale est
soumise à conditions cumulatives, et notamment la carence de l’initiative
privée et le financement d’opérations d’investissement en faveur
d’entreprises du secteur marchand
»
142
. Pour le schéma régional de
dévelo
ppement
économique,
d’innovation
et
d’internationalisation
(SRDEII) 2022-
2028, la région indique qu’elle s’appuiera sur des
conventions avec les départements dont l’objet portera sur l’agriculture et
le tourisme, le financement éventuel de l’agence régiona
le par les
départements relevant de leur responsabilité.
Si une cinquantaine d’agences départementales ont été supprimées,
une vingtaine ont été maintenues en faisant évoluer leur domaine
d’intervention vers l’attractivité ou le tourisme, qui constitue un
domaine de
compétence partagée entre les collectivités territoriales. Ces constats plaident
pour élargir la clarification des compétences au secteur du tourisme afin de
rationaliser les structures de développement et leurs financements.
141
Loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l
’
actionnariat des entreprises
publiques locales.
142
CRC Auvergne-Rhône-Alpes,
Région Auvergne-Rhône-Alpes
, rapport d’observations
définitives, octobre 2019.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
219
C -
Une part minoritaire des dépenses consacrée
aux aides aux entreprises
1 -
Environ 8,5 Md€ de dépenses locales annuelles en faveur
du développement économique
La Cour a évalué le montant des dépenses de développement
économique des collectivités territoriales en recensant les dépenses
fléchées vers cette politique publique et imputées sur les fonctions
d
’
« action économique » et de « développement » de leurs budgets
principaux et annexes. S’y ajoutent les dépenses programmées par les
régions au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER) et
qui contribuent à des actions similaires à celles financées sur leurs budgets.
Entre 2014 et 2020, les collectivités territoriales et les EPCI ont
consacré en moyenne 8,5
Md€ par an au développement économique, dont
6,7
Md€ au titre de leur budget principal, 1,1
Md€ au titre des budgets
annexes et des syndicats intercommunaux et 0,7
Md€ au titre du FEDER.
Schéma n° 1 :
montant annuel moyen des dépenses de développement
économique des collectivités territoriales (de 2014 à 2020, en
M€
)
Source : Cour des comptes, données des comptes de gestion de collectivités de 2014 à 2020,
DGCL, ANCT (montants de FEDER programmés 2014-2020). Notes : (1) hors dépenses de
personnel des régions. (2) aides hors régions d’outre
-mer. (3) SIVU : syndicats intercommunaux
à vocation unique. (4) Au 30 juin 2022, 53 % des aides FEDER programmées (5
Md€) ont été
versées, soit un montant de 2,7
Md€.
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COUR DES COMPTES
220
Ces données illustrent l’hétérogénéité des dépenses comptabilisées au
titre de l’action économique des collectivités territoriales dans la
nomenclature en vigueur (dépenses de personnel, investissements fonciers,
fonctionnement courant et concours financiers versés à des organismes
publics ou privés), sans pouvoir isoler précisément les aides aux entreprises.
2 -
Des évolutions contrastées selon les niveaux
de collectivités territoriales
Depuis 2013, le montant total des dépenses d’ac
tion économique des
collectivités territoriales et des EPCI a légèrement augmenté, si l’on fait
exception des années de crise de la covid (2020 et 2021), pendant lesquelles
les dépenses ont été plus dynamiques. La part des régions et du bloc
communal dans le total des dépenses a progressé, passant respectivement
de 27 % et 39 % en 2013 à 37 % et 42 % en 2021. Sur la même période, le
poids des dépenses des départements a diminué, passant de 20 % en 2013
à 12,7 % en 2021, comme le montre le graphique n° 1.
Graphique n° 1 :
év
olution des dépenses d’action économique
des collectivités territoriales de 2013 à 2021 (M€)
Source :
Cour des comptes, d’après les données de la DGCL disponibles sur 2013
-2021
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DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
221
Les dépenses annuelles des régions sont en hausse, après un repli lié
en 2016
au cycle électoral et à l’impact administratif des fusions prévues
par la loi NOTRé. Entre 2017 et 2019, les régions ont consacré en moyenne
2,5 Md€ par an à l’action économique, contre 2,1
Md€ entre 2013 et 2015.
Ces dépenses ont fortement augmenté en 2020 (+ 1,2
Md€) pour
accompagner les entreprises pendant la crise, et se sont maintenues en 2021
à un niveau supérieur de 18,6 % à celui de 2019. De même, les dépenses
des EPCI ont crû
, s’établissant à 2,5 Md€ en 2021 contre 1,7
Md€ en 2013.
En lien avec l’
évolution des compétences, la concentration relative
des dépenses d’action économique au niveau des régions et des EPCI reflète
la spécialisation de leurs actions, qui s’est renforcée sur la période
. Selon une
enquête réalisée en 2022 par l’association des
intercommunalités de France
(AdCF), trois
quarts des intercommunalités assurent l’aménagement et
l’entretien de leurs parcs d’activité et mènent des actions d’animation des
réseaux d’entreprises avec les réseaux consulaires, la région et les agences
de développement. Le bloc communal consacre ainsi plus de 40 % de ses
dépenses à des dépenses d’aménagement foncier, dont l’immobilier
d’entreprises, pour un montant de 877
M€
par an, en cohérence avec ses
compétences. À l’inverse, les régions ont consacré moin
s de 5 % de leurs
dépenses à ces actions sur la période 2014-2020 (graphique n° 2).
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222
Graphique n° 2 :
dépenses d’action économique par strate
de collectivités et par destination (moyenne 2014-2020,
M€
)
Source :
Cour des comptes, d’après données des comptes de gestion. Ho
rs dépenses de personnel et
autres budgets. Lecture :
les subventions aux organismes privés s’élèvent à 1
196
M€
par an et
représentent 50 %
des dépenses d’action économique des régions, en moyenne sur la période 2014
-2020
Les dépenses annuelles moyennes des départements ont diminué de
30 % sur la période, passant de 1,5
Md€ en 2013 à 1,
08
Md€ en 2021.
Cependant, malgré la suppression de la clause de compétence générale, le
niveau de leurs dépenses de développement économique demeure supérieur
à 1
Md€ depui
s 2019, dont une partie seulement est imputable à leurs
compétences en matière de tourisme et dans certaines filières délimitées par
la loi.
Au sein du bloc communal, le renforcement des actions de
développement économique des EPCI ne s’est pas accompagné
d’une
diminution concomitante des dépenses des communes, ces dernières pouvant
continuer à intervenir en faveur du commerce de proximité au nom de
l’intérêt communautaire.
La clarification des compétences opérée par les lois de 2014 et 2015
a été partielle. La loi permet notamment aux quatre échelons de collectivités
territoriales d’intervenir dans le secteur du tourisme, ce qui se traduit par un
nombre élevé de structures financées à ce titre (cf. graphique n° 3).
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DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
223
Graphique n° 3 :
subventions de fonctionnement aux structures
intervenant dans le développement économique en 2019 (M€)
Source : Cour des comptes, données des comptes de gestion pour 2019. Lecture : en 2019, les
régions et CTU ont versé 10,6
M€
à 40 structures de développement touristique
3 -
Des aides aux entreprises minoritaires dans les dépenses
Le montant des concours financiers des collectivités territoriales et
groupements de communes aux organismes privés est évalué à 2,694 Md€ par
an en moyenne (schéma n° 1). La nomenclature comptable ne permettant pas
d’i
soler les aides aux entreprises au sein de ces concours financiers, la Cour
s’est appuyée sur les données collectées auprès des régions dans le cadre de
son enquête et sur le recensement annuel des aides d’État effectué par les
régions en application de la règlementation européenne et transmis à la
direction générale des collectivités locales (DGCL) pour en estimer le montant.
La réglementation sur les aides d’État juge incompatibles les aides publiques
avec le marché intérieur lorsqu’elles faussent ou mena
cent de fausser la
concurrence et qu’elles affectent les échanges entre les États membres, sauf
quand elles respectent l’encadrement européen. Cet encadrement, défini par
grandes finalités (recherche, développement et innovation, compétitivité des
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COUR DES COMPTES
224
PME, développement régional, agriculture, etc.), vise à garantir que les aides
sont justifiées par la nécessité de pallier des défaillances de marché, ainsi que
leur caractère incitatif et proportionné. Un encadrement simplifié, dit «
de
minimis
»,
s’applique pour
les aides de montant limité
143
.
En retenant les aides déclarées au titre des finalités recherche,
développement et innovation, PME, celles à finalité régionale ou en faveur
des entreprises en difficulté, de l’agriculture et de la pêche, la Cour évalue
leur montant à 1
Md€ par an en moyenne sur la période 2014
-2020, dont
0,4
Md€ au titre des aides
de minimis
. En ajoutant les aides financées par
le FEDER, évaluées à 0,3
Md€ par an, le montant moyen annuel des aides
aux entreprises s’élève à 1,3
Md€ sur la pér
iode 2014-
2020. Il s’agit d’une
évaluation minimale du fait des limites qui affectent ces informations
(cf.
infra
, le point
II.C.2) et de l’existence d’autres financements européens
pour les actions régionales de développement économique, notamment une
partie du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)
et du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)
144
.
Au sein des budgets principaux des collectivités territoriales, les aides
aux entreprises ainsi calculées représentent 15,4 %
des dépenses d’action
économique sur la période 2014-
2020 et se concentrent à l’échelon régional.
Selon les bilans annuels transmis à la DGCL, les régions ont versé 4,1 Md€
au titre des aides d’État sur cette période, soit 87
% du montant total recensé
pour les collectivités. En prenant en compte les données transmises à la Cour
sur les aides
de minimis
, l’ensemble des aides versées aux entreprises
représente 37 % des dépenses régionales de développement économique sur
la période 2014-2020
145
. Cette part varie selon les régions : elle atteint près
de 52 % dans le Grand Est et en Nouvelle-Aquitaine, près de 45 % dans les
Hauts-de-France et en Provence-Alpes-
Côte d’Azur, 40,5
% en Île-de-
France, 37 % dans la région Centre-Val de Loire, en Occitanie et en
Normandie, 27,6 % en Auvergne-Rhône-Alpes et 25,1 % dans les Pays de la
Loire. Pour certaines régions (Bretagne, Bourgogne-Franche-Comté, Corse,
Guadeloupe), les données concernant les aides
de minimis
fournies à la Cour
sont lacunaires et ne permettent pas d’ét
ablir ce chiffrage.
143
Montant maximal cumulé sur trois ans de 200 000
€
par entreprise, 20 000
€
par
entreprise agricole, 30 000
€
par entreprise de pêche maritime. Ces montants ont été
portés à 800 000
€
, 290 000
€
et 345 000
€
de 2020 au 30 juin 2022 par la Commission
européenne pour faciliter le soutien aux entreprises pendant la crise sanitaire.
144
La France dispose d’une e
nveloppe de 11,4
Md€
au titre du FEADER et de
0,588
Md€
au titre du FEAMP pour la période 2014-2020.
145
Ces chiffres proviennent des déclarations annuelles transmises par les régions à la
DGCL et des données collectées par la Cour du montant total des dépenses régionales
d’action économique issu des comptes de gestion, pour la période 2014 à 2020.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
225
Cette variabilité traduit la diversité des choix régionaux d’outils
d’action économique (accompagnement ou aides aux entreprises) et, pour les
aides, des choix de politique industrielle et d’innovation. Elle reflète
également les différences affectant les conditions initiales du développement
économique des régions, comme la spécialisation historique des entreprises
et le contexte territorial, qui sont des facteurs essentiels pour l’élaboration
des schémas régionaux de développement économique.
II -
Un pilotage des politiques et un contrôle
des aides à renforcer
A -
Des modalités de coordination souples
L’exposé des motifs de la loi NOTRé indique qu’
»
afin que les
régions soient véritablement à même de remplir leurs missions et de soutenir
le développement économique local, leur action doit pouvoir se déployer sur
des territoires cohérents, tenant compte des mobilités de population entre
bassins de vie et bassins économiques
». La loi NOTRé a mis en place deux
outils pour structurer le partenariat entre collectivités, le SRDEII et les
conventions ou délégations de compétences pour les aides aux entreprises.
1 -
Les schémas régionaux de développement économique,
d’innovation
et d’internationalisation (SRDEII)
Le SRDEII a succédé au schéma régional de développement
économique (SRDE), prévu à titre expérimental en 2004 pour permettre la
délégation de certaines aides de l’État aux régions. Il détermine les
conditions
d’intervention
des
collectivités
territoriales
en
matière
économique, les actions des collectivités devant être compatibles avec le
SRDEII. Il est élaboré par la région et définit la feuille de route régionale
pour cinq ans en matière d’aides aux entreprises, de soutien à
l’internationalisation, d’appui à l’investissement immobilier et à l’inno
vation
des entreprises et d’attractivité du territoire. Il comporte un volet dédié à
l’économie sociale et solidaire. Le soutien à l’internationalisation des
entreprises et à l’attractivité du territoire sont des thématiques obligatoires et
peuvent être élargies pour certaines régions à des volets touristiques et
transfrontaliers. Les orientations du schéma doivent favoriser un
développement économique innovant, durable et équilibré du territoire, ainsi
que le maintien des activités économiques exercées en son sein.
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COUR DES COMPTES
226
La Cour a examiné les SRDEII adoptés pour la période 2017-2021.
L’élaboration des schémas couvrant la période 2022
-
2028 n’était pas
terminée au moment de l’enquête. Les régions doivent se concerter avec
les métropoles et les EPCI en s’appuyant su
r la conférence territoriale de
l’action publique (CTAP) qui regroupe, autour du président du conseil
régional, les présidents des conseils départementaux, les représentants des
communes et EPCI de la région et, le cas échéant, le préfet de région. Les
régions ont organisé de nombreux échanges, réunions ou groupes de
travail. Toutefois, pour la plupart des régions, associations d’élus et
services de l’État
rencontrés par la Cour, les débats en CTAP sont un
exercice sans autre valeur que la validation formelle du SRDEII et
n’ajoutent rien dans les régions où se pratiquait déjà cette concertation.
Le SRDEII doit être élaboré conjointement avec les métropoles, que la
loi autorise à élaborer leur propre document d’orientations stratégiques, sans
aller jusqu’à le
ur offrir la possibilité de définir leurs propres aides et en
« prenant en compte »
les orientations régionales. France Urbaine observe que
la coordination avec les métropoles est dans la plupart des cas absente des
SRDEII. Cependant,
cette analyse n’est p
as partagée par plusieurs régions.
La loi prévoit que le SRDEII définit des orientations sans préciser
s’il s’agit de celles du conseil régional ou de l’ensemble des acteurs locaux
concernés. Le SRDEII n’a pas de caractère prescriptif à l’égard des autres
collectivités territoriales et décrit le plus souvent la stratégie de la région
sans retracer celle des autres acteurs ni les modalités précises de
coordination de leurs actions.
2 -
Les conventions et délégations de compétences
L’AdCF et Régions de France o
nt signé en mai 2016 un accord-cadre
prévoyant trois axes de coopération pour le développement économique :
concertation sur les SRDEII, réorganisation des compétences (transferts aux
intercommunalités de l’immobilier économique, évolution des agences de
développement et des opérateurs assimilables, mise en cohérence régionale
des régimes d’aides en lien avec l’évolution des missions de l'État
déconcentré), dialogue privilégié des régions avec les intercommunalités
pour la déclinaison des SRDEII
via
des conventions. Ces conventions
servent à définir les marges de manœuvre et les aides aux entreprises que les
collectivités territoriales peuvent abonder, les aides à l’immobilier
d’entreprise auxquelles la région peut participer et les actions régionales de
sou
tien aux zones d’activité, aux tiers
-
lieux, à l’économie de proximité
(artisanat et commerce), à la revitalisation des centres-bourg, traduisant
l’articulation entre développement local et développement des entreprises.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
227
Les conventions entre régions, EPCI et départements pour le
financement des aides aux entreprises se sont développées depuis 2016. Les
régions métropolitaines ont conventionné avec près de la moitié des EPCI
pour les aides aux entreprises. Cinq régions (Auvergne-Rhône-Alpes,
Bretagne, Île-de-France, Nouvelle-Aquitaine, Grand Est) ont conventionné
avec les métropoles ou les autres EPCI pour le financement d’organismes
ayant pour objet exclusif de participer à la création ou à la reprise
d’entreprises. La région Bretagne a autorisé la totalité
des 61 EPCI de son
territoire à participer à ses dispositifs. Selon son président,
« cette prise de
responsabilité renforcée aura permis à la région d’assurer par le
conventionnement avec l’ensemble des EPCI une coordination renforcée des
actions en matière de développement économique »
146
.
Le contenu des conventions se limite souvent à décliner les aides
régionales par des conventions types précisant leur financement. Les
régions
Île-de-France,
Hauts-de-France
et
Nouvelle-Aquitaine
se
distinguent en s’appu
yant respectivement sur 24
bassins d’emplois, neuf
« espaces de dialogue »
(métropoles, pôles d’équilibre territorial et rural
- PETR, départements) et 51 territoires, pour adapter leurs aides et le
cofinancement de projets avec les EPCI. La crise a favorisé le
développement de ces conventions. Sept régions ont établi des conventions
avec la totalité des EPCI pour leur permettre d’intervenir en cofinançant
des aides aux entreprises. Pendant la crise, la région Normandie, qui n’avait
pas conventionné avec le
s EPCI, ces derniers ayant jusqu’à alors privilégié
la coopération avec les départements, a signé des conventions avec eux afin
de rapprocher la mise en œuvre des aides du tissu économique local.
A contrario
, la CRC Occitanie a relevé la participation irrégulière de la
métropole de Toulouse à des fonds de soutien, sans convention avec la
région
147
. La métropole a instruit les demandes, octroyé et versé les aides
aux bénéficiaires.
146
CRC Bretagne,
Région Bretagne
, rapport d’observations définitives
, juin 2019.
147
CRC Occitanie.
Toulouse Métropole
, rapport d’observations définitives
,
décembre 2020.
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COUR DES COMPTES
228
Le cas particulier des aides à l’immobilier d’entreprise
Les EPCI exercent une compétence exclusive pour les aides à
l’immobilier d’entreprise. Les régions affichent leur volonté d’intervenir en
facilitant les projets communautaires ou en orientant l’action des EPCI
via
des financements fléchés sur des zones d’intérêt régional,
en application du
SRDEII. Au terme de l’enquête, trois cas de figure se dégagent. Sept régions
(Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Bretagne, Centre-
Val de Loire, Normandie, Occitanie, Provence-Alpes-
Côte d’Azur) ont
conventionné avec tous les EPCI pour participer au financement de ces
aides. D’autres interviennent de manière ponctuelle (par exemple, la région
Grand Est en 2021 en attribuant un financement en avance remboursable,
en partenariat avec la ville de Romilly-sur-Seine, au projet immobilier de la
société Sport Immobilier) ou conventionnent avec une partie des EPCI
(Nouvelle-Aquitaine, Pays de la Loire). Certaines régions interviennent
aussi avec les départements
via
des SEM (Auvergne-Rhône-Alpes pour une
SEM à Grenoble, Pays de la Loire).
La délégation de compétence des aides aux entreprises de la région
aux EPCI
148
a été peu utilisée. La région Centre-Val de Loire a fait le choix
de déléguer à 78 EPCI de son territoire l’octroi d’aides à des très petites
entreprises (TPE), pour des montants compris entre 800 et 5 000
€
. Les
régions Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-
Côte d’Azur ont
respectivement délégué l’octroi d’aides à 10 et 21 EPCI.
Neuf régions ont conventionné avec leurs départements pour leur
permettre de participer aux aides accordées par la région en faveur
d’organisations de producteurs des filières agricoles, forestières et
halieutiques et de cofinancer les actions soutenues par des fonds européens.
Ces éléments mettent en évidence la souplesse du cadre de
coordination mis en place par la loi NOTRé, mais aussi ses limites en
cas d’absence de volonté de coopération. Alors que le développement
économique va devoir prendre en compte les impacts fonciers de
l’objectif de
« zéro artificialisation nette », qui sera apprécié dans
chaque région par un inventaire des disponibilités foncières au niveau
des EPCI, le renforcement de cette coordination pour l’élaboration, la
mise en œuvre et l’évaluation
des actions économiques est essentiel au
regard des enjeux de développement économique et de transition
écologique et énergétique des prochains SRDEII.
148
Article L. 1111-8 du CGCT.
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DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
229
3 -
Les bonnes pratiques de gestion du FEDER
La loi MAPTAM a confié aux régions le rôle d’autorité de gestion du
FEDER à partir de la période 2014-2020. Les crédits du FEDER ont apporté
un complément significatif aux moyens financiers des régions. Parmi les
11 objectifs du FEDER, quatre relèvent directement du développement
économique
149
. Sur la période 2014-
2020, le FEDER a augmenté d’au moins
25 % les ressources consacrées par les régions au développement
économique (5
Md€ programmés) et, s’agissant des aides aux entreprises,
1,9
Md€ se sont ajoutés aux 3,5
Md€ d’aides d’État versés par les régions.
La programmation et la gestion du FEDER s’inscrivent dans une
gouvernance structurée qui influence en retour le cadre stratégique des
régions. Les actions régionales financées par le FEDER sont subordonnées
à l’élaboration d’une
« stratégie de spécialisation intelligente » (S3), à sa
déclinaison dans des programmes opérationnels et à des évaluations (
ex
ante, in itinere, ex post
) justifiant de la nécessité d’une action publique
150
.
Articulation entre S3 et SRDEII
Presque
toutes les régions ont fait le choix d’articuler le SRDEII et
la « stratégie de spécialisation intelligente » (« S3 ») régionale. La région
Bourgogne-Franche-Comté a construit son SRDEII en référence aux
secteurs prioritaires de la « S3 » des régions Bourgogne et Franche-Comté.
La « S3 » 2021-
2027 s’inscrit dans le cadre des interventions définies dans
le SRDEII et le schéma régional d’ense
ignement supérieur, de recherche et
d’innovation (SRESRI). La région Provence
-Alpes-
Côte d’Azur a fait
évoluer les cinq domaines de spécialisation de la S3 de 2014 vers les
sept filières stratégiques identifiées dans le SRDEII. Enfin, pour les régions
Auvergne-Rhône-Alpes, Île-de-France et Nouvelle-Aquitaine, le SRDEII
en cours de finalisation constituera également la future stratégie S3.
Cette stratégie est négociée avec la Commission européenne, qui
vérifie la cohérence des stratégies régionales en tenant compte de la
situation économique des territoires. Sa mise en œuvre s’accompagne d’un
dialogue régulier entre les régions et la Commission européenne et d’une
149
Objectif thématique 1 : Recherche, développement, innovation ; 2 : Technologies de
l’information et de la communication
; 3 : Compétitivité des petites et moyennes
entreprises ; 4 : Transition vers une économie à faibles émissions de carbone.
150
Articles 37 et 39 du règlement (UE) 1303/2013 du 17 décembre 2013 portant
dispositions communes relatives au FEDER.
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COUR DES COMPTES
230
animation nationale par l’agence nationale de la cohésion des territoires
(ANCT) et Régions de F
rance, s’appuyant sur des évaluations régulières et
des indicateurs de suivi et de performance.
Le dialogue entre les collectivités territoriales et entre ces dernières et
l’État apparaît moins structuré, comme le montre l’exemple du guide
opérationnel, ré
alisé par l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) en 2022 à la demande de l’ANCT et de Régions de
France, avec les régions Grand Est, Provence-Alpes-
Côte d’Azur et
La
Réunion, pour favoriser l’internationalisation et l’attracti
vité des régions
françaises
151
. Ce guide comporte des outils d’autodiagnostic, des plans
d’actions, des exemples d’indicateurs ou encore des objectifs
« clef en main »
pour les régions. La Cour a pu constater qu’à ce stade, ces outils n’ont pas été
intégrés
dans l’élaboration des prochains SRDEII ni fait l’objet d’une feuille
de route partagée entre l’État, les collectivités et les établissements publics.
Le dialogue entre l’État, responsable de la
«
conduite de la politique
économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi
»
152
, et les régions
s’est concentré avant la crise de la covid sur la politique de l’innovation et
la politique industrielle. Régions de France est membre depuis 2017 du
Conseil national de l’industrie et
, depuis 2018, du Conseil national de
l’innovation, qui suit la mise en œuvre du programme des investissements
d’avenir (PIA), intégré dans le programme France 2030. Le Conseil
économique État-région, créé en 2019 pour engager
« une nouvelle étape
de la décentralisation économique »
a
vec le ministre chargé de l’économie
et les régions, s’est finalement peu réuni, le dialogue avec l’État se nouant
au sein des deux instances précitées et dans le cadre de comités
ad hoc
nationaux et régionaux pendant la crise et pour le plan de relance.
Les régions ont développé des partenariats avec Bpifrance pour la
politique de l’innovation, Business France pour l’attractivité et l’export,
l’ANCT pour la mise en œuvre des fonds européens et le développement
local et l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe)
pour la transition énergétique et environnementale. L’État développe les
contractualisations locales qui incluent des actions de développement
économique : revitalisation des centres-
villes avec l’appui de la Caisse des
dépôts et consignations - CDC -
(Banque des territoires) pour l’économie
de proximité, développement industriel avec l’initiative Territoires
d’Industrie déclinée à une échelle infrarégionale avec les EPCI.
151
OCDE,
L’internationalisation et l’attractivité des régions françaises
et
Guide
opérationnel pour la mise en œuvre des recommandations pour l’internationalisation
et l’attractivité des régions françaises
, 2022.
152
Article L. 2251-1 du CGCT.
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DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
231
Depuis la crise, l’État a massivement réinvesti le cham
p des aides aux
entreprises par des mesures transversales (activité partielle, prêts garantis par
l’État) et sectorielles (industrie, tourisme, commerce et artisanat). Certains
dispositifs ont donné lieu à un financement et à une mise en œuvre conjoints
avec les collectivités territoriales (abondement du fonds de solidarité par les
régions
153
). D’autres ont été mis en œuvre de façon plus ou moins
coordonnée entre niveaux de collectivités territoriales et avec l’
État.
Les travaux de l’OCDE ainsi que les entre
tiens conduits avec France
Stratégie, l’ANCT et certaines associations d’élus soulignent l’intérêt de
structurer davantage les relations partenariales entre les collectivités
territoriales et l’État en s’inspirant des bonnes pratiques du FEDER et en
s’appuyant sur l’animation nationale réalisée par l’ANCT et Régions de
France. La Cour réitère sa recommandation de pérenniser les modalités de
coordination entre l’État et les collectivités territoriales apparues les plus
efficaces lors de la mise en œuvre du programme d’investissements
d’avenir (PIA), du plan d’urgence et du plan de relance
154
.
B -
Des objectifs stables, des politiques d’intervention
régionales différenciées selon les territoires
Les concours financiers des régions aux organismes privés financent
de
s actions d’accompagnement et des aides aux entreprises qui poursuivent
des objectifs à caractère transversal ou sectoriel. Entre 2014 et 2020, la part
des dépenses consacrée aux actions transversales est restée stable (25 %),
celle destinée à l’économie de proximité et à l’industrie a augmenté, alors
que la part dédiée au tourisme s’est réduite après 2016. En période de crise
(2020-
2021), la part consacrée à la recherche et à l’innovation a diminué,
au profit des autres actions sectorielles (graphique n° 4).
153
Cour des Comptes,
Le fonds de solidarité à destination des entreprises : une mise en
œuvre rapide dans un contexte instable
, rapport public annuel, tome 1, février 2021.
154
Cour des comptes,
Les aides publiques à l’innovation des entreprises. Des résultats
encourageants, un dispositif à conforter
, communication à la commission des finances
de l’Assemblée nationale
, avril 2021.
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COUR DES COMPTES
232
Graphique n° 4 :
évolution de la répartition des concours financiers
des régions par objectif entre 2014 et 2020 (M€)
Source : Cour des comptes, données des comptes de gestion. Lecture : en 2020, les
dépenses des régions relatives au développement touristique s’élèvent à
222
M€
et
représentent 10 % des subventions, prêts, avances et prises de participation aux
organismes privés effectuées au titre de l’action économique
Cette évolution s’accompagne de différences régionales marquées.
Les régions Martinique, Pays de la Loire, Occitanie, Hauts-de-France,
Normandie, Nouvelle-Aquitaine et Grand Est consacrent plus de
trois quarts de leurs dépenses à des actions sectorielles. Les régions Île-de-
France,
Bretagne,
Bourgogne-Franche-Comté,
Provence-Alpes-Côte
d’Azur, Centre
-Val de Loire et Auvergne-Rhône-Alpes consacrent plus de
40 % de leurs concours financiers à des actions transversales, comme le
montre le graphique n° 5.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
233
Graphique n° 5 :
concours financiers régionaux par secteurs (%)
Source : Cour des comptes, données des comptes de gestion des régions
Ce constat d’une différenciation régionale des concours financiers
vaut également pour les aides aux entreprises (graphique n° 6).
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234
Graphique n° 6 :
priorisation des aides sur fonds FEDER et sur
fonds régionaux, hors
de miminis
, sur la période 2014 -
2020 (M€)
Source : Cour des comptes, données ANCT et DGCL. Pour le FEDER, données de programmation.
Note : le libellé « environnement »
correspond à l’objectif
« économie à faibles émission de carbone
(dont mobilités urbaines) » de la programmation FEDER 2014-2020
Les aides financées par le FEDER se caractérisent par un montant
moyen plus élevé (370 000
€) que les aides d’État financées sur fonds
régionaux (77 500
€
pour les aides à la recherche-innovation et 30 900
€
pour les aides aux PME). Certaines régions se distinguent par le
financement sur leur budget d’aides de montants élevés, comme le montre
l
’analyse des informations publiées par la Commission européenne sur les
aides dites « de montant élevé »
attribuées dans l’Union européenne
155
:
entre 2016 et le 31 mai 2022, les régions ont attribué pour 1,8
Md€ d’aides
de montant élevé à 2 306 bénéficiaire
s, pour l’essentiel des entreprises
(l’État attribuant 26,1
Md€ à 11
922 bénéficiaires). Ces aides sont
consacrées à la recherche-
développement et à l’innovation (410
M€
), aux
mesures de crise (330
M€
), au développement des énergies renouvelables
et à l’ef
ficacité énergétique (206
M€
), aux aides à finalité régionale
(205
M€
) et au secteur culturel (115
M€
).
155
Ai
des d’un montant supérieur à 500
000
€
par bénéficiaire avant le 1
er
janvier 2020,
aides d’un montant supérieur à 100
000
€
par bénéficiaire depuis le 1
er
janvier 2020.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
235
Les régions Hauts-de France, Normandie et Nouvelle-Aquitaine ont
notamment financé des projets de recherche et d’innovation industrielle
dans le cadre
de grands projets européens (projets importants d’intérêt
européen commun - PIIEC). Les mêmes collectivités et les régions
Auvergne-Rhône-Alpes, La Réunion, Grand Est, Provence-Alpes-Côte
d’Azur, qui contribuent pour plus de la moitié au total des aides de
montant
élevé, soutiennent ainsi des projets d’importance régionale ou nationale.
C -
Un suivi et un contrôle des soutiens aux entreprises
à améliorer
1 -
Améliorer le contrôle des structures de développement
et l’instruction des aides
Le contrôle par les collectivités territoriales des structures de
développement est un élément stratégique du pilotage des dépenses, qui
s’avère souvent partiel ou superficiel. Lorsque ces structures ont la forme de
SEM, leur contrôle est limité car il repose le plus souvent sur la présence au
capital et une représentation permanente de la collectivité au conseil
d’administration. Le contrôle du fonctionnement courant ou de la santé
financière réalisé dans la grande majorité des régions ne permet pas d’assurer
un audit approfondi et régulier.
Certaines
collectivités
ont
toutefois
engagé
des
démarches
d’amélioration, en s’appuyant sur les procédures de contrôle dite analogue
applicables aux sociétés publiques locales (SPL). La métropole de Nantes a
ainsi mis en place un contrôle au m
oyen de lettres de cadrage du budget, d’un
comité de suivi opérationnel, d’un comité d’audit créé en 2021 et d’un comité
d’orientation stratégique examinant les contrats, notamment ceux conclus
avec la société publique locale (SPL) Nantes Métropole Aménagement
(gestion des hôtels et pépinières d’entreprises nantaise)
156
. Dans le même
sens, la région Occitanie exerce un contrôle sur l’agence régionale AD’OCC,
SPL issue du regroupement de six anciens satellites régionaux.
156
CRC Pays de la Loire,
Nantes métropole
, rapport d’observations définitives,
octobre 2020.
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COUR DES COMPTES
236
À
l’inverse, le contrôle insuffisant
de la métropole toulousaine sur
ses structures partenaires a été relevé
157
. Dans la région Grand Est, un
dispositif de contrôle est en cours d’instauration sur la base d’un
classement des risques. Cette démarche, lancée en 2021 et accompagnée
par un cabinet extérieur, doit aboutir fin 2023.
Plusieurs exemples illustrent par ailleurs la nécessité de renforcer le
contrôle du respect des critères d’éligibilité et d’attribution des aides afin
de limiter les risques de fraude. À l’issue d’un contrôle portant sur
la
période 2012-2018, la CRC Pays de la Loire
158
a relevé un niveau
d’instruction insuffisant, conduisant à l’attribution puis au versement de
subventions sur la base de dossiers incomplets : sur 42 dossiers contrôlés
par la CRC, seuls 2 % contenaient les éléments requis pour le suivi des
aides versées. Depuis ce contrôle, la région indique avoir mis en place un
nouveau cadre d’octroi et de suivi des aides.
La CRC de Guadeloupe relève que
le fonds d’intervention régional de
Guadeloupe (FIRG), qui devrait financer le capital-investissement, «
est
nettement détourné de sa vocation au profit d’entreprises majoritairement
en difficulté, ce qui nuit au tissu économique sain et à une concurrence
équitable, en contradiction avec les objectifs de développement économique
revendiqués et avec un usage rigoureux des fonds publics
»
159
. À la suite de
ce contrôle, la région Guadeloupe a indiqué qu’elle allait engager une
procédure de cessation d’activité du FIRG dans sa forme actuelle.
La loi dite 3DS du 21 février 2022 a renforcé le contrôle des
structures sous forme d’entreprises publiques locales (EPL) par les
collectivités actionnaires. Le contenu du rapport que le représentant d’une
collectivité doit soumettre à son organe délibérant a été précisé. L’accord
préalable des
collectivités en cas de participation directe de l’EPL au
capital d’une société commerciale a été étendu à tous les types de sociétés,
aux groupements d’intérêt économique et à certaines participations
indirectes. Enfin, la loi a instauré la représentation obligatoire des EPL
dans les organes de gouvernance de leurs filiales par des représentants des
collectivités compétentes dans le domaine d’activité de la filiale, sauf
disposition contraire des statuts.
157
CRC Occitanie,
Toulouse Métropole
, rapport d’observations définitives, décembre
2020.
158
CRC Pays de la Loire,
Région Pays de la Loire
, rapport d’observations définitives,
juin 2019.
159
CRC Guadeloupe,
Région Guadeloupe
, rapport d'observations définitives, octobre 2019.
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237
2 -
Renforcer le suivi des aides aux entreprises
Le su
ivi des dépenses d’action économique, en particulier des aides
aux entreprises, est altéré par des défaillances à plusieurs niveaux.
La nomenclature comptable ne permet pas d’isoler les montants
versés aux entreprises parmi les concours financiers aux personnes privées.
Des difficultés persistent pour le calcul du montant des aides à l’immobilier
d’entreprise ou en lien avec l’ingénierie financière. Lorsqu’elles souhaitent
isoler les dépenses relatives aux aides à certains secteurs, les collectivités
doivent retraiter les données ou prévoir des développements informatiques
pour isoler ces dépenses au cours de l’exécution budgétaire. La
nomenclature sectorielle agrège les secteurs de l’industrie, du commerce et
de l’artisanat
,
d’une part, et l’agriculture, l
a pêche et la forêt,
d’autre part,
ce qui ne permet pas un suivi fin des actions. Une évolution de la
nomenclature comptable (M 57) devrait être engagée afin de permettre un
meilleur suivi de sa politique par la collectivité et de faciliter le contrôle
budgétaire et de légalité.
Le recensement annuel des aides des collectivités territoriales aux
entreprises, effectué par les régions, présente également des limites. Les
régions doivent recenser les aides des collectivités de leur territoire, mais
elles ne di
sposent d’aucun levier contraignant pour celles qui s’abstiennent
de répondre. Si la remontée des données relatives aux aides d’
État à la DGCL
s’est améliorée, le recensement national des aides
de minimis
a cessé depuis
2016 (cf.
l’encadré ci
-dessous). Le
contrôle de légalité exercé par l’État
présente par ailleurs des insuffisances : manque de formation des agents,
perte de compétences associées à la diversification des instruments des
collectivités (ingénierie financière), nomenclature imprécise du système
d’information (logiciel @ctes), rendant la qualification des actes liés aux
aides économiques approximative.
Le suivi des aides aux entreprises
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) impose aux
régions d’établir un rapport annuel recensan
t les aides versées aux entreprises
sur leur territoire durant l’année précédente et de le transmettre avant le
31 mai à la DGCL, qui les consolide et les transmet à la Commission
européenne avant le 30 juin. Le montant des aides
de minimis
, pour lesquelles
un recensement national n’est pas obligatoire, mais qui est essentiel pour
évaluer les aides aux entreprises, n’est plus collecté depuis 2016.
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238
Les régions éprouvent des difficultés à recenser les aides des autres
collectivités. La région Grand Est indique dans son rapport 2019 un taux de
réponse de 83 % des collectivités, « en forte hausse » mais qui ne permet
pas de disposer de données exhaustives. En 2020, la région Pays de la Loire
constate que 15 réponses lui sont parvenues sur 77 collectivités concernées,
le taux de réponse ayant augmenté en 2022 (78 %). En Auvergne-Rhône-
Alpes, 74 collectivités ont répondu sur 177 collectivités sollicitées. Dans
certains cas, les données des cofinancements du FEDER sont lacunaires et
les montants programmés sont déclarés au lieu des montants versés.
La DGCL fait état d’une amélioration de la situation, puisqu’entre
2016 et 2019 l’ensemble des régions métropolitaines ont fait parvenir aux
préfets de région un rapport sur les aides versées sur leur territoire et, depuis
cette même année, deux collectivités d’outre
-mer, voire trois pour les années
2018 et 2021, la Corse faisant exception à ce constat. Des efforts sont
également entrepris avec les régions pour fiabiliser les données collectées.
L’État est responsable
in fine
du rapport annuel transmis à la
Commission européenne. La Cour invite la DGCL à corriger les
insuffisances constatées, en lien avec les régions et la DGE.
III -
Développer l’évaluation pour mesurer
l’impact des
aides sur les entreprises
A -
Des dispositifs d’a
ide aux entreprises nombreux,
pour des montants souvent limités
En 2007, la Cour dressait un constat critique sur les dispositifs
d’aides aux entreprises mis en place localement, du fait de leur éclatement,
du manque de coordination entre les acteurs locaux et de la prééminence
de dépenses de guichet
160
. Une large partie de ce constat reste d’actualité
:
l’observatoire des PME recensait 2
550 dispositifs en 2007. En 2022,
CMA-France en dénombre 2
100, mis en œuvre aussi bien par l’
État et ses
opérateurs que par les collectivités territoriales.
Parmi
ces
2 100
dispositifs
de
soutien
aux
entreprises,
1 640
émanent d’acteurs locaux (régions, EPCI, établissements publics) et
160
Cour des comptes,
Les aides des collectivités territoriales au développement
économique
, rapport public thématique, novembre 2007.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
239
1 354 sont financés ou cofinancés par les régions. Quatre régions
représentent plus de 40 % du total : Auvergne-Rhône-Alpes (145),
Grand Est (136), Hauts-de-France (129) et Nouvelle-Aquitaine (155). Ce
foisonnement traduit la volonté des régions de décliner leurs grands objectifs
en diversifiant les outils (subventions, ingénierie financière), en les adaptant
à la taille de l’entreprise, à son stade de développement (création,
développement, reprise-
transmission) et aux secteurs d’activité. Plusieurs
dispositifs peuvent relever d’un même objectif.
31 dispositifs régionaux sont
dédiés au financement du lancement des entreprises en Auvergne-Rhône-
Alpes, 27 dans le Grand Est, 23 dans les Hauts-de-France, mais sept en
Centre-Val de Loire et neuf en Bretagne. En Nouvelle-Aquitaine, neuf
objectifs sont servis chacun par plus de 10 outils. Au total, 20 % des
dispositifs régionaux soutiennent la création d’entreprise, 16
% la reprise-
transmission, 16 % les investissements.
Dans le cadre de son enquête auprès des régions, la Cour a recensé
720 dispositifs d’aides aux entreprises dotés d’un budget en 2021
, pour un
montant total de 1,56
Md€. Près de 300 dispositifs ont un budget inférieur
à 100 000
€
pour un total de 14,2
M€. À l’inverse, 27 dispositifs (dont neuf
en Île-de-France et six en Nouvelle-
Aquitaine) sont dotés d’un budget
annuel supérieur à 10
M€
. Ils représentent 1,3 % des dispositifs et 23 %
des dépenses entre 2015-2021. Cette dispersion peut refléter la diversité de
l’offre aux entreprises mais aussi être source de complexité pour les
porteurs de projets, freiner la diffusion des aides et nuire à leur efficacité
économique. Les représentants des entreprises rencontrés par la Cour n’ont
toutefois pas fait état de difficulté particulière, soulignant plutôt les
problèmes liés à l’accès au foncier, à la prévisibilité de l’application des
règlementat
ions d’urbanisme ou environnementales et à la coordination
des acteurs publics pour l’accompagnement des projets.
Aucune région n’a, à ce jour, mis en place un
« parcours usager »
fluide, regroupant les dispositifs de la région, des autres collectivités, de
l’État, des réseaux consulaires, avec par exemple un référent unique sur la
durée du parcours, ou encore un système d’information partagé. Plusieurs
régions (Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France, Nouvelle-Aquitaine,
Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côt
e d’Azur) ont cependant développé
des moteurs de recherche pour aider les chefs d’entreprise à identifier les
aides disponibles, mais ces outils ne leur permettent pas d’accéder à celles
proposées par les autres acteurs.
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COUR DES COMPTES
240
L’enquête de la Cour a mis en év
idence la quasi-absence de prise en
compte des coûts administratifs de gestion des dispositifs. Leur analyse
pourrait amener les décideurs locaux à réduire le nombre de dispositifs, à fixer
des montants d’aide minimaux et à s’orienter vers des modalités de
déploiement plus efficaces. Certaines régions affichent toutefois des objectifs
de rationalisation, comme la région Provence-Alpes-
Côte d’Azur, qui veut
fédérer les actions d’une dizaine d’opérateurs locaux qu’elle subventionne, ou
la région Grand Est, qui a formalisé une répartition des rôles des acteurs locaux
en fonction du type d’entreprise bénéficiaire et souhaite mettre en place des
« Parcours de transformation personnalisés » pour les entreprises. La Cour
invite l’ensemble des régions à engager ce t
ravail de rationalisation pour
construire des « parcours usager » dans le cadre des prochains SRDEII, afin
d’améliorer la lisibilité des soutiens aux entreprises.
B -
Des évaluations peu développées
Si les aides financées par le FEDER, qui représentent 23,7 % des
aides versées aux entreprises par les régions, font l’objet d’un suivi et
d’évaluations régulières, ce n’est que très rarement le cas pour les aides
d’État et pour les aides
de minimis
, qui représentent respectivement 50 %
et 26,3 % des aides versées sur la période 2014-2020.
La subvention reste le principal outil des régions et son poids
financier est croissant : sa part dans les dépenses de développement
économique est passée de 53 % en 2017 à 65 % en 2021 (tableau n° 1).
L’évaluation pourrait perme
ttre de mieux identifier les défaillances de
marché et de choisir les outils adaptés, entre subventions, prêts et avances
remboursables ou ingénierie financière.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
241
Tableau n° 1 :
évolution des dépenses des régions
par outils d’action économique, en
%
2017
2018
2019
2020
2021
Subventions
53,1
62,5
64,4
63,8
64,8
Prêts, avances remboursables
13,5
14,7
12,4
21,9
15,2
Participations et investissements
en capital
9,6
5,5
6,1
2,0
5,1
Aides aux organismes de reprise
ou de création d’entreprises
5,3
1,8
2,4
1,1
1,5
Pôles de compétitivité
et technopôles
2,8
2,9
2,2
1,6
1,8
Accompagnement (études,
conseils, communication)
1,2
0,5
2,7
0,6
0,7
Fonds de garantie
1,0
1,8
0,6
0,4
1,9
Prêts d'honneur
0,9
0,5
0,6
1,3
0,4
Actions collectives
0,9
1,1
1,0
0,6
0,7
Immobili
er d’entreprise
0,3
0,1
0,3
0,3
0,4
Entreprises en difficulté
0,2
0,4
0,3
0,2
0,3
Non indiqué
11,2
8,1
7,2
6,2
7,2
Source : Cour des comptes, enquête auprès des régions
L’intervention économique sous forme de subvention expose en
effet au risque de captation et de saupoudrage, ce qui invite à limiter son
emploi pour répondre à des enjeux spécifiques (financement de
l’innovation en amont du marché, investissements stratégiques).
Bpifrance a évalué les effets des fonds qu’elle gère pour le compte
des régions : de 2000 à 2021, 459
M€
de dotations régionales affectées au
financement de garanties bancaires ont permis le financement de projets
pour 14,146
Md€, soit un effet levier de 30. Entre 2015 et 2021, 566
M€
de dotation aux fonds régionaux d’innovatio
n, qui interviennent sous forme
de subventions, de prêts ou d’avances remboursables, ont permis de
financer des projets à hauteur de 2,732 Md€, soit un effet de levier de 4,8.
L’effet de levier des prêts est plus variable (9 à 10 pour les prêts croissance
TPE ou de développement territorial, 4,5 pour les prêts Rebonds pendant
la crise). Parmi ces outils, l’ingénierie financière fait l’objet d’un
encadrement européen qui prévoit une évaluation
ex ante
justifiant
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COUR DES COMPTES
242
l’existence d’une défaillance de marché. Son d
éveloppement reste limité
par rapport aux autres outils (tableau n° 1).
Seules quatre régions ont été en mesure de fournir un bilan des
indicateurs des SRDEII à la Cour : Île-de-France, Occitanie, Pays de la
Loire, Provence-Alpes-
Côte d’Azur. Des contrôle
s récents attestent de ce
déficit d’objectifs et d’indicateurs pour suivre l’efficience des stratégies de
développement
161
.
Parmi les rares exemples d’évaluation figure celui de la région Île
-
de-France, qui a conduit une étude sur ses interventions de 2018 à 2020.
Les aides au développement et aux projets innovants et les instruments
financiers ont été évalués afin de mesurer leurs effets sur l’emploi, le
chiffre d’affaires et l’évolution des entreprises. Les conclusions mettent en
évidence un effet de levier financier et un effet accélérateur des aides sur
l’innovation, des retombées économiques hétérogènes et la lourdeur de
certains processus. La région Occitanie a pour sa part conduit une
évaluation transversale de ses dispositifs de soutien aux entreprises sur la
période 2017-
2021, en s’attachant à en quantifier les effets.
La Cour invite les régions à développer le suivi et l’évaluation des
politiques qu’elles conduisent. Elles pourront s’appuyer sur les
compétences acquises pour la gestion des fonds européens et sur les
chambres régionales des comptes, dont les missions d’évaluation des
politiques publiques ont récemment été renforcées par la loi.
161
CRC Bourgogne-Franche-Comté,
Pays de Montbéliard Agglomération
, rapport
d’observations définitives,
février 2023 et
Agence économique régionale Bourgogne-
Franche-Comté
, rapport d’observations définitives, mars 2023.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
243
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
La loi NOTRé n’a que partiellement clarifié la répartition des
compétences
de
développement
économique
entre
les
collectivités
territoriales : si les aides aux entreprises relèvent des régions et le foncier des
EPCI, le tourisme et le commerce (au nom de l’intérêt communautaire)
échappent à cette clarification. Le renforcement du rôle des régions et des
EPCI a favorisé la concentration des dépenses de développement économique
à leur niveau, mais le montant des dépenses des départements reste élevé.
Les SRDEII et les conventions entre collectivités n’ont pas permis
de palier la comp
lexité de l’organisation des compétences, même s’ils ont
pu, dans certains cas, renforcer la coordination de l’action économique
des régions, des métropoles et des EPCI.
Les bonnes pratiques de gouvernance observées pendant la crise,
entre collectivités territoriales,
d’une part
,
et avec l’État d’autre part,
doivent être généralisées pour améliorer la cohérence de l’action des
collectivités publiques au regard des enjeux de développement économique
du pays et en vue de l’élaboration des prochains SRDEII.
Le contrôle et le suivi des aides aux entreprises doivent être
renforcés à la lumière des observations des chambres régionales des
comptes et des difficultés de recensement des aides constatées par la Cour.
L’émiettement de ces aides, l’insuffisance des i
ndicateurs et des
données collectées, ainsi que le faible nombre d’évaluations conduites ne
permettent pas de tirer un bilan de leur impact sur les entreprises. La
rationalisation des dispositifs et le développement des évaluations, en
s’appuyant sur l’exp
érience de la gestion des fonds européens et
l’élargissement des missions des CRC, doivent faire l’objet d’un effort
renouvelé de la part des régions afin d’améliorer la lisibilité et
l’accessibilité des soutiens pour les entreprises et de garantir leur
efficacité économique. La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
pérenniser
les modalités de coordination entre l’État et les collectivités
territoriales apparues les plus efficaces lors de la mise en œuvre du PIA
4,
du plan d’urgence et du plan de rel
ance pour piloter le développement
économique (ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique, SGPI, Régions de France, ANCT) ;
2.
fiabiliser le recensement des aides apportées par les collectivités
territoriales aux ent
reprises (ministère de l’intérieur et des
outre-mer,
ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires) ;
3.
développer
le suivi et l’évaluation de l’impact des aides sur les
entreprises (régions).
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Réponses
Réponse de la Première ministre
............................................................
247
Réponse de la présidente de Régions de France
.....................................
250
Réponse du p
résident (par intérim) de l’agence nationale
de la cohésion des territoires (ANCT)
....................................................
253
Réponse de la présidente du conseil régional
de Bourgogne-France-Comté
..................................................................
257
Réponse du président du conseil exécutif de Corse
................................
259
Réponse du président du conseil régional Grand Est
..............................
264
Réponse du président du conseil régional de Guyane
.............................
265
Réponse de la présidente du conseil régional d’Île
-de-France
................
267
Réponse du président du conseil régional de Mayotte
............................
270
Réponse du président du conseil régional de Normandie
.......................
273
Réponse du président du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine
.........
274
Réponse du président du conseil régional
de Provence-Alpes-
Côte d’Azur
.............................................................
278
Destinataires n’ayant pas d’obs
ervation
Monsieur le président du conseil régional de Bretagne
Monsieur le président du conseil régional de Centre-Val de Loire
Monsieur le président du conseil régional des Hauts-de-France
Madame la présidente du conseil régional de La Réunion
Madame la présidente du conseil régional des Pays de la Loire
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246
Destinataires n’ayant pas répondu
Madame la présidente du conseil régional d’Occitanie
Monsieur le président du conseil régional d’Auvergne
-Rhône-Alpes
Monsieur le président du conseil régional de Guadeloupe
Monsieur le président du conseil exécutif de La Martinique
Monsieur le président de Toulouse Métropole
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RÉPONSE DE LA PREMIÈRE MINISTRE
Le rapport public mentionné en objet appelle de ma part les
observations suivantes.
S'agissant du constat d'une clarification limitée de l'exercice
de la compétence de développement économique
Je souscris pleinement à la nécessité d'une répartition claire de la
compétence de développement économique appuyée d’une part sur la
compétence exclusive des régions en matière d'aides économiques de droit
commun et, d’autre part, sur celle des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre dans le domaine de
l'immobilier d'entreprise et la création et la gestion de zones d'activités.
Pour cette raison, le Gouvernement a rappelé et défendu, à
l'occasion de contentieux, durant la crise sanitaire ou encore lors de
l'examen parlementaire de différents projets et propositions de loi, la
répartition des compétences opérée par la loi NOTRé et l'équilibre ainsi
trouvé. Le contrôle de légalité effectué par les préfets est certes complexe
comme vous le soulignez mais il est réel, comme la période de la crise
sanitaire a pu le démontrer. Des formations à l'attention des agents de
préfecture sont par ailleurs déployées.
En évoquant les compétences économiques partagées comme les
aides au maintien et à l'installation des professionnels de santé, vous
proposez de les soumettre à un chef de filât pour une meilleure clarification
de leur exercice. Si je partage l'objectif dans son principe, je m'interroge
toutefois sur la pertinence des outils proposés au regard de l'impératif de
simplification du cadre d'action des collectivités territoriales pour des
aides très sectorisées et ponctuelles.
S'il est parfois complexe de s'accorder sur la définition de
l'interventionnisme économique, je crois utile d'insister sur le fait que toute
action d'une collectivité territoriale qui a des « retombées économiques »
n'est pas nécessairement qualifiée d'intervention économique. Il en est
ainsi des compétences partagées entre les différents niveaux de
collectivités territoriales, telle que celle du tourisme que vous identifiez
comme caractéristique d'une clarification inachevée. Cette compétence ne
permet pas au département d'accompagner et de soutenir économiquement
les entreprises du tourisme quand bien même la promotion touristique du
territoire, financée par certains départements, emporte nécessairement des
retombées économiques collectives pour ces entreprises.
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COUR DES COMPTES
248
Aussi, ces financements ne sont pas des dépenses à mettre en lien
direct avec la compétence d'intervention économique. La nomenclature
comptable ne permet pas, en elle-même, de distinguer avec précision ce
qui relève de cette compétence et ce qui n'en relève pas.
S'agissant de l'amélioration du suivi (M57)
Vous suggérez de faire évoluer la nomenclature budgétaire et
comptable M57 afin qu'elle permette un suivi de chaque secteur et de
chaque catégorie de bénéficiaires aidés.
Je partage votre recommandation, même s'il reste nécessaire de
déterminer le niveau de ce suivi sectoriel par catégorie de bénéficiaire
compatible avec les capacités de suivi opérationnel des collectivités. De
plus la nomenclature budgétaire et comptable ne pourrait porter à elle
seule l'information. Cette approche impliquerait également de compléter
l'information extra budgétaire déjà annexée aux documents budgétaires,
comme l'état des concours versés à des tiers.
S'agissant de l'abandon de l'obligation de rationaliser les structures
de développement économique et sur l'amélioration de leur contrôle
Je partage pleinement votre constat sur la loi de 2019 portant
sécurisation de l'actionnariat des entreprises publiques locales qui
autorise les collectivités et leurs groupements à participer au capital de
sociétés d'économies mixte (SEML) ou de sociétés publiques locales (SPL)
alors même qu'ils ne détiendraient pas toutes les compétences en lien avec
l'objet social d'une telle société.
À la suite de cette loi, ayant vocation à s'appliquer à l'ensemble des
secteurs au-delà du développement économique, la loi relative à la
différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses
mesures de simplification de l'action publique locale (dite 3DS) a
cependant permis de renforcer la transparence et le contrôle de l'activité
de ces sociétés par les collectivités.
Vous soulignez à juste titre que la « solidarité territoriale » ne
permet pas à elle seule au département d'intervenir en matière économique
comme le juge administratif l'a précisé.
L'élargissement de la clarification des compétences au secteur du
tourisme que vous évoquez, à savoir confier cette compétence à un seul
voire deux niveaux de collectivités n'est pas envisagé. En outre, l'avantage
de la rationalisation des structures concernées de développement mêlant
développement économique et tourisme pourrait être neutralisé par la
perte des gains de coordination et de concertation qu'elles peuvent
permettent dans des cas particuliers.
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DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
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249
S'agissant des modalités de coordination entre collectivité
et groupements
Je note que vous soulignez l'importance de la souplesse offerte par
les conventionnements qui sont de mieux en mieux mobilisés et
appréhendés par les régions et les EPCI. Je partage votre analyse positive
sur ces dispositifs instaurés par la loi NOTRé : ils sont utiles face aux
enjeux de développement économique et de transition énergétique.
Ces conventionnements préservent le rôle moteur de la région qui
est par ailleurs bien responsable de la définition des orientations en
matière de développement économique sur son territoire par le biais des
schémas régionaux de développement économique, d'internationalisation
et d'innovation (SRDEII).
Si la première génération de SRDEII est perfectible, leur
élaboration n'a pas donné lieu à des votes de désaccord des métropoles.
Ces schémas, dont le contenu est préalablement concerté, ont vocation à
être des documents de programmation à valeur prescriptive dont la portée
est notamment fixée par l'article L. 4251-17 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), comme le précise la circulaire du
22 décembre 2015 relative à la nouvelle répartition des compétences en
matière économique.
S'agissant du renforcement du suivi des aides aux entreprises
Je partage votre recommandation sur la nécessité d'améliorer
davantage la fiabilisation des données du recensement annuel des aides
d'État. Au-delà des rares régions qui ne satisfont pas à leurs obligations
en la matière, certaines régions rencontrent des difficultés pour collecter
les données relatives aux aides octroyées au niveau infrarégional.
Beaucoup de ces aides, de plus faible montant, sont cependant
susceptibles de relever du règlement de minimis et à ce titre n'ont pas
vocation à être recensées. Malgré cette nuance, il est envisagé de collecter
à nouveau les données relatives aux aides dites de minimis.
J'appelle votre attention sur le fait que cette démarche
d'amélioration, qui a débuté, ne peut se faire sans la participation des
régions de France et, en liaison avec elles, les associations représentant
les communes et les intercommunalités.
L'outil Aides territoires, développé par la direction générale de
l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), permet d'ores
-et-
déjà d'améliorer substantiellement la visibilité des acteurs économiques
sur les interventions et dispositifs de soutien existant à leur profit.
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250
L'application Data hub, en cours de développement par le ministère de
l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
devant recenser l'ensemble des aides aux entreprises du territoire devrait
également pouvoir contribuer à cette amélioration à plus long terme. Le
Gouvernement souhaite poursuivre, au-delà de ces deux outils, sa
démarche de simplification de l’accès aux dispositifs de soutien.
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DE RÉGIONS DE FRANCE
Par courrier en date du 15 novembre, vous m'avez transmis le
chapitre destiné à figurer dans le rapport public annuel 2023 de la Cour
des comptes sur « Les compétences de développement économique des
collectivités territoriales », et je vous en remercie.
En premier lieu, je tiens à saluer la qualité du travail réalisé par la
Cour pour la précision des analyses produites sur les modalités d'exercice
de leurs compétences économiques par les collectivités depuis les grandes
réformes de 2014-2015, ainsi que pour l'esprit d'équilibre et de
pragmatisme qui inspire les recommandations que la Cour formule au
terme de cette enquête.
L'enquête, menée à partir des données transmises par les
collectivités, et notamment par les régions, fournit des données qui seront
très utiles aux collectivités et au législateur dans les prochains mois. Sur
la précision des données retenues, il appartient aux collectivités
concernées de les corriger au besoin et Régions de France n'a pas, sur ce
point, d'observations à formuler.
Concernant les observations et recommandations établies par la
Cour, je souhaite porter à votre attention les remarques suivantes :
1 - Régions de France souscrit à l'analyse de la Cour s'agissant du
caractère « partiel » de la clarification des compétences opérée par les lois
MAPTAM et NOTRé. Le chef de file régional en matière économique
devrait être, la Cour le relève à raison, mieux conforté et incarné. Cela
suppose, de notre point de vue :
-
des mécanismes de coordination et de concertation plus efficaces et
mieux structurés entre les collectivités territoriales (régions, EPCI,
départements, métropoles). À cet égard, l'expérience montre
aujourd'hui que les CTAP (conférence territoriale de l'action
publique) prévues par la loi MAPTAM ne sont pas le bon outil. Il
appartient bien sûr aux collectivités concernées de s'organiser pour
établir les conditions d'un dialogue et d'une coordination efficace,
mais le concours du législateur reste nécessaire pour appuyer cette
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INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
251
démarche. Cette coordination est nécessaire, non seulement pour
veiller à la convergence de nos priorités stratégiques, à la cohérence
de nos actions, mais aussi pour aller plus loin dans la rationalisation
volontaire des structures de développement économique, dans l'intérêt
des bénéficiaires. Les méthodes d'élaboration des nouveaux « SRDEII
2021-2027
»
, prévoyant des consultations étroites des acteurs
économiques et des collectivités infrarégionales (EPCI, départements,
métropoles), montrent la réalité d'un dialogue dans la phase
d'élaboration des priorités stratégiques. Mais il n'est pas suffisant et
nous devons trouver les moyens collectivement de pérenniser et faire
fonctionner
cette
coordination
au-delà
des
phases
de
concertation/dialogue stratégique, pour créer les conditions d'une
gouvernance économique locale au quotidien et dans la durée des
SRDEII. Cette coordination renforcée et clarifiée contribuerait
certainement à mieux favoriser l'appropriation du SRDEII par les
collectivités infrarégionales, alors que souvent en effet, comme le
relève la Cour, le caractère prescriptif du SRDEII demeure
« théorique
»
et trop souvent limité aux priorités stratégiques de la
région, sans accorder une place suffisante aux priorités des autres
acteurs ni aux modalités de coordination des actions ;
-
une clarification des rôles respectifs des acteurs en matière
économique est nécessaire non seulement entre les collectivités elles-
mêmes, mais entre l'État et les collectivités. Sur ce point, s'agissant du
positionnement de l'État qui depuis 2017 n'a eu de cesse, en
contradiction avec les objectifs de la loi NOTRé, de renforcer sa
présence et ses moyens d'action économique en région, je considère
que l'enquête de la Cour pourrait faire plus de place à cette question,
dans ses analyses et recommandations, au moment où les collectivités
font face (crise de la « covid
»
, plan de relance, « France 2030
»
) à
une recentralisation (ex : création des sous-préfet à la relance, des
conseillers à la sortie de crise,...) et une verticalisation sans précédent
depuis deux décennies de l'action économique (multiplication des
appels à projets élaborés et lancés « en rafale
»
par les ministères,
sans concertation avec les collectivités ni a fortiori délégation ou
contractualisation avec les collectivités territoriales). Les effets de
cette recentralisation ont une influence directe sur les conditions de
clarification des compétences entre les acteurs publics, au niveau
local, alors que l'État devrait être un facilitateur de la coopération ;
-
sur ces deux points (mécanismes formels de coordination entre les
collectivités et clarification des compétences entre collectivités et
entre État et collectivités), il me semble que la Cour pourrait dans le
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COUR DES COMPTES
252
rapport final prévoir une recommandation spécifique au législateur
pour que le chantier de la clarification des compétences soit relancé,
alors que nous constatons que depuis 2015 les ambitions en termes de
clarifications des compétences sont en net recul (abandon par la loi
en
2019
de
l'obligation
de
rationaliser
les
structures
de
développement économique comme les SEM ; interprétation extensive
par la loi 3DS de la compétence « solidarité territoriale » des
départements ; ...). Cette clarification par le législateur devrait
permettre également d'avancer sur la question du chef de filât sur la
compétence « Tourisme
»
qui, comme le relève la cour, a échappé à.
cette clarification, ce qui constitue aujourd'hui un sujet de
coordination insuffisante entre les collectivités.
2 - Régions de France salue le travail réalisé par la Cour pour
objectiver les moyens financiers consacrés par les collectivités à l'« action
économique ». Cet exercice permet notamment de constater la forte
croissance des moyens dédiés par les régions à l'action économique depuis
2013 (de 2,1
Md€ entre 20
13 et 2015 à 2,5
Md€ par entre 2017
-2019), et
singulièrement pendant la crise « covid » pour accompagner les entreprises
impactées par la crise sanitaire (+1,2
Md€) en 2020. La Cour constate
également le maintien de cet effort en 2021, avec un niveau supérieur de
18,6 % à celui de 2019. Cette croissance des dépenses de l'action économique
concerne également les dépenses des EPCI (à 2,5
Md€ en 2021 contre
1,7
Md€ en 2013), montrant ainsi que le couple
région
—
EPCI constitue
aujourd'hui un moteur clé de l'action économique locale qu'il conviendrait,
pour l'État et le législateur, de légitimer et soutenir pour répondre
efficacement aux défis de notre économie et de la réindustrialisation. Régions
et EPCI, comme le montre l'enquête de la Cour, disposent de compétences
complémentaires
essentielles
pour
répondre
aux
défis
de
la
réindustrialisation (foncier, compétences
—
formations...) et sur lesquelles
l'État pourrait davantage s'appuyer en responsabilisant mieux ces territoires.
3 - S'agissant de l'approche budgétaire retenue par la Cour pour
quantifier les efforts budgétaires des collectivités en faveur de l'« action
économique », la Cour retient pour référentiel les articles du CGCT et la
définition du Conseil d'État, mais j'attire cependant votre attention sur le fait
que l'action économique, notamment en direction des filières industrielles et
des entreprises, devrait intégrer des crédits relevant également de la
formation et de la recherche, ou encore des mobilités. En effet, les mesures
de soutien des régions aux filières (ex : aéronautique, automobile), par
exemple, prévoient presque toujours des mesures d'aide directe relevant de
l'action économique au sens stricte, mais aussi des mesures pour la
formation, la RDI, la décarbonation, les infrastructures vertes... qui ne sont
pas inscrites dans les crédits de « l'action économique ». De ce point de vue,
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
253
la recommandation de la Cour d'améliorer la nomenclature comptable
(M57) pour mieux identifier les aides versées aux entreprises, me semble
juste et nécessaire, pour mieux éclairer le débat public, les décideurs et
mieux rendre compte de notre action auprès des citoyens.
4 - S'agissant des observations de la Cour concernant le nécessaire
renforcement des moyens et outils d'évaluation des actions et dispositifs
m
is en œuvre par les collectivités en faveur de l'action économique,
Régions de France soutient cette proposition. Toutefois, des efforts
importants ont été déployés ces dernières années pour développer
l'expertise évaluation au sein des conseils régionaux, notamment en
s'appuyant sur les pratiques et compétences acquis dans le champ des
fonds européens. La recommandation formulée par la Cour sur ce point,
outre l'encouragement aux collectivités de développer et multiplier les
évaluations, - pourrait ouvrir la voie à des coopérations renforcées entre
les collectivités et les chambres régionales territoriales des comptes
(CRTC), qui voient aujourd'hui leurs missions se renforcer en matière
d'évaluation des politiques publiques.
5 - Concernant, enfin, spécifiquement la question du recensement
des aides aux entreprises, nous partageons avec la Cour le constat quant
à la nécessité d'avancer sur ce chantier qui constitue un problème
récurrent, régulièrement pointé par les autorités européennes. Cependant,
s'agissant des destinataires de la recommandation formulée par la Cour
[
développer le suivi et l’évaluation de l’impact des aides sur les entreprises
(régions)], j'attire l'attention de la Cour sur le fait que Régions de France
ne me semble pas devoir être désignée comme responsable de ce chantier,
n'étant ni habilitée ni outillée pour ce faire. L'établissement d'un registre
national des aides d'État relevant par ailleurs de la responsabilité de l'État
membre, la recommandation, que Régions de France relaiera, devrait être
directement adressée à la DGCL.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
(PAR INTÉRIM) DE L’
AGENCE
NATIONALE DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES (ANCT)
L’agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) interagit
au quotidien avec les différents niveaux de collectivités territoriales,
notamment dans le champ du développement économique. Sur le
fondement de premiers retours d’expérience, l’ANCT formule quelques
propositions pour mettre en œuvre les recommandations de la Cour en
s’inspirant des meilleures pratiques obs
ervées dans le cadre de ses
programmes nationaux.
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COUR DES COMPTES
254
1 - Favoriser la coordination entre acteurs publics
du développement économique
La première recommandation de la Cour, qui s’adresse notamment
à l’ANCT, porte sur la
« pérennisation des modalités de coordination entre
l’État et les collectivités territoriales apparues les plus efficaces lors de la
mise en œuvre du PIA 4, du plan d’urgence et du plan de relance pour
piloter le développement économique ».
L’ANCT partage pleinement cette recommandation
: plusieurs
programmes nationaux portés par l’agence reposent ainsi dans leur
gouvernance et leur fonctionnement sur un dialogue étroit et régulier avec
les collectivités. À titre d’exemple, le programme Action Cœur de Ville a
été élaboré en concertation avec les élus et les acteurs économiques des
territoires ;
dans sa mise en œuvre sont mobilisés aussi bien les maires, en
lien avec les présidents d’EPCI à FP, que les préfets et les partenaires
régionaux publics et privés. Suivant la même logique déconcentrée et
décentralisée, le programme Territoires d’industrie repose sur un pilotage
associant au niveau régional les services de l’État et le conseil régional, et
au niveau local un binôme constitué d’un élu, souvent président d’EPCI à
FP, et d’un chef d’entrepris
e. Ce fonctionnement partenarial et proche du
terrain favorise l’articulation des dispositifs et un meilleur partage
d’informations sur les projets d’un territoire donné.
Le pilotage spécifique du «
fonds Territoires d’industrie
» (ou fonds
d’accélération
des investissements industriels dans les territoires) déployé
dans le cadre de la relance est également un exemple de coopération
efficace : les projets des entreprises candidates à cet appel à projets
national ont été qualifiés et priorisés par les servi
ces de l’État et de la
région, leur sélection pour instruction et soutien financier étant soumise à
un consensus préalable de ces deux entités. Ce fonctionnement partenarial
et transverse est considéré comme un acquis bénéfique du programme.
Au-delà du pla
n de relance, le comité de pilotage Territoires d’industrie a
ainsi vocation à réunir à échéances régulières les financeurs et partenaires
potentiels du programme, susceptibles de soutenir le développement
industriel du territoire en fonction de leurs compétences et outils
respectifs ;
ce type d’instance peut contribuer à la fluidité du
« parcours
usager »
appelée de ses vœux par la Cour.
L’ANCT propose ainsi de s’appuyer sur les coopérations construites
dans le cadre de ses programmes nationaux entre les
services de l’État,
différents niveaux de collectivités territoriales et les autres partenaires et
opérateurs impliqués, afin d’optimiser le suivi des projets des acteurs
économiques d’un territoire en les orientant vers les dispositifs appropriés.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
255
2 - « Territorialiser » davantage les politiques nationales
en matière économique
La Cour relève une forte dispersion des dispositifs locaux d’aides
aux entreprises, ce que confirment des enquêtes menées auprès
d’industriels accompagnés en ingénierie par l’ANCT.
Ainsi, au cours des
missions « rebond industriel »
déployées par l’ANCT à destination de
territoires fragilisés par une filière industrielle en difficulté, c’est l’appui
à l’identification d’un dispositif d’aide adapté au projet de l’entreprise qui
figure parmi les livrables les plus appréciés des entreprises.
Ce manque de lisibilité et d’articulation entre dispositifs au niveau
territorial se double d’une complexité, pour de petites PME et PMI comme
pour des collectivités inégalement dotées en ingénierie et en ressources
humaines dédiées au développement économique, à s’inscrire dans des
appels à projets nationaux nombreux et aux objets parfois éloignés des
problématiques locales concrètes. Certaines politiques nationales de
développement économique gagneraient ainsi à être déclinées et adaptées
plus
finement
aux
spécificités
locales,
selon
une
logique
de
déconcentration des crédits et/ou en intégrant davantage les collectivités
et services déconcentrés de l’État aux processus de détection, sélection et
validation des projets.
Cette « territorialisation » accrue des orientations nationales
permettrait ainsi d’accompagner le développement industriel de façon plus
équilibrée entre les territoires, à rebours des dynamiques qui ont prévalu
jusqu’à présent. L’appui sur des réseaux d’acteurs structurés, par exemple
dans le cadre de l’animation des différents programmes de l’ANCT,
permettrait de renforcer la diffusion d’informations ciblées à l’attention des
entreprises de territoires ruraux et de villes petites et moyennes, et de
faciliter la détection et l’accompagnement de projets innovants issus de ces
territoires, en lien avec l’objectif de
« 50 % de nouveaux entrants » fixé par
le Secrétariat général pour l’investissement pour le plan
« France 2030 ».
L’ANCT propose de s’appuyer sur les réseaux structurés par ses
programmes, souvent grâce à un chef de projet dédié (Petites Villes de
Demain, Territoires d’industrie, Action Cœur de Ville, etc.), pour favoriser
l’émergence de projets innovants dans des territoires
aux profils
diversifiés.
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COUR DES COMPTES
256
3 -
Concevoir des outils d’accompagnement
« sur mesure »
pour mieux répondre aux problématiques locales
Dans les relations établies avec les collectivités, en particulier les
communes
et
intercommunalités,
l’ANCT
déploie
une
méth
ode
d’intervention qui se veut sur
-mesure, mobilisant en fonction des besoins
les ressources de l’agence, des opérateurs partenaires de l’agence ainsi
que de l’ingénierie de projet. C’est également cette logique d’adaptation
et de concertation qui a préval
u à l’élaboration des programmes
nationaux, et plus récemment au prolongement de certains programmes
pour un « temps 2 ».
Dans le cas de Territoires d’industrie, après un point d’étape à trois
ans du programme fin 2021, les parties prenantes (services de
l’État,
collectivités, industriels, opérateurs) ont été consultées au cours de
l’année
2022 par le niveau national pour préparer un nouveau « panier de
services » modulable et adapté aux enjeux du terrain. Si la Cour remarque
dans son rapport que les représentants des entreprises rencontrés
soulignent «
les problèmes liés à l’accès au foncier, à la prévisibilité de
l’application des règlementations d’urbanisme ou environnementales et à
la coordination des acteurs publics pour l’accompagnement des projets
»,
il est à noter que ces sujets figurent parmi les priorités du programme dès
son lancement fin 2018. On peut citer par exemple l’axe
« simplifier », qui
a mené à la labélisation de 127 sites industriels « clés en main » pour
faciliter et accélérer de nouvelles implantations industrielles en anticipant
les procédures administratives. Le foncier figure toujours au premier rang
des quatre thématiques prioritaires du programme pour les prochaines
années, aux côtés des compétences, de l’innovation et de la trans
ition
écologique et énergétique, tandis que se poursuivent les actions
d’animation du programme et de coordination des acteurs.
Cet exemple illustre l’intérêt d’une politique ascendante, fondée sur
les besoins et les projets des acteurs locaux, pour coconstruire une réponse
adaptée aux enjeux. En posant comme condition préalable la coordination
des acteurs intervenant dans le champ du développement économique, elle
contribue en outre à rationaliser les dispositifs et à limiter la
démultiplication d’outils
poursuivant les mêmes objectifs.
L’ANCT propose de renforcer son rôle d’interface entre l’État et les
collectivités territoriales pour être garante, à travers les différents
programmes qu’elle porte, de l’adéquation des politiques publiques qui la
concernent avec les besoins des collectivités territoriales.
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DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
257
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DU CONSEIL RÉGIONAL
DE BOURGOGNE-FRANCE-COMTÉ
En réponse à votre courrier du 14 novembre 2022 sur le chapitre de
votre rapport public annuel 2023 relatif à l’exercice de la comp
étence de
développement économique par les collectivités territoriales, intitulé « une
rationalisation inachevée, un pilotage à renforcer », je vous prie de bien
vouloir trouver ci-dessous des éléments de réponse.
Tout d’abord sur la spécialisation des co
llectivités régionales et du
bloc communal sur le développement économique et la persistance
d’interventions départementales sur cette compétence, je partage votre
analyse sur la nécessité de confirmer ou de renforcer cette clarification des
responsabilités opérée par les lois du 27 janvier 2014 de modernisation de
l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite « loi
MAPTAM) et du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de
la République (dite « loi NOTRé »).
Sur la question de la rationalisation des structures de développement
économique, la Bourgogne-Franche-Comté a créé une agence économique
régionale sous forme de société publique locale (SPL) dont elle est
actionnaire aux côtés d’une majorité d’établissements publics
de
coopération intercommunale (EPCI), dont la Métropole de Dijon : 70 à ce
jour (sur 113) et bientôt 92. Si certaines agences métropolitaines continuent
d’exister, les agences départementales ont toutes disparues et l’articulation
entre l’
agence économique régionale et les structures locales est assurée par
cet actionnariat qui permet aux intercommunalités de participer à la
gouvernance de l’
agence économique régionale.
Vous observez plus loin que « la délégation de compétences des
aides aux entreprises de la région aux EPCI a été peu utilisée ». Je me
permets de souligner que la Bourgogne-Franche-Comté a pleinement
utilisé cette possibilité pendant la crise du covid en délégant sa compétence
et des budgets associés afin d’accompagner les entreprises de l’
économie
de proximité. 108 intercommunalités sur 133 ont ainsi conventionné avec
la région pour bénéficier de ce dispositif qui permettait d’apporter des
réponses au plus près des besoins de chaque territoire.
Vous observez ensuite que le dialogue entre l
’État et les collectivités
territoriales apparaît moins structuré que celui avec la Commission
européenne qui a mis en place de bonnes pratiques pour la gestion du
FEDER, notamment la subordination des financements à la production de
stratégies de spécialisation intelligentes (dites S3) et de programmes
opérationnels. Ceci appelle deux remarques de ma part :
tout d’abord la
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COUR DES COMPTES
258
Bourgogne-Franche-
Comté entretient une relation coopérative avec l’État
sur le développement économique, par principe et parce que l’Ét
at reste
un acteur public majeur du développement économique, à travers ses
interventions directes ou via ses opérateurs (Bpifrance, Business France,
ADEME) et avec la Banque des territoires. Pour autant, la région gère les
financements européens en tant q
u’autorité de gestion et cette
subordination aux cadres européens s’entend en ce sens. Pour les
interventions directes de la région sur son budget le principe de libre
administration des collectivités interdit à l’État un tel niveau de
subordination. La mu
ltiplication des opérations où l’État apporte des
financements en contrepartie de financements régionaux (comme le
Programme
Investissement
d’Avenir
régionalisé
ou
l’opération
d’accompagnements
« Industrie du futur »), mais en contraignant la
région à son cadre stratégique ou à son opérateur, dont vous recommandez
de pérenniser les modalités, doit néanmoins respecter une possibilité
d’adaptation locale et la libre administration de notre collectivité.
Enfin, sur le suivi et le contrôle, comme le souligne le rapport
d’observations définitif de la
chambre régionale des comptes : « Les outils
économiques de la région Bourgogne-Franche-Comté offrent une palette
complète d’interventions permettant de répondre aux besoins des entreprises
aux divers stades de leur
développement, qu’il s’agisse d’outils de
financement ou de prestations de conseil. Ils se sont étoffés pendant la
période 2017-2021 ». Ceci témoigne de la qualité du travail accompli
–
sans
difficulté majeure ni problème de gestion manifeste
–
sur des do
maines d’une
grande complexité et technicité :
je me permets de m’en réjouir.
La chambre régionale souligne également que « Dans un contexte
de crise sanitaire, la région s’est montrée réactive à travers l’adoption de
mesures d’urgence inscrites en complé
mentarité des interventions
nationales et mises en œuvre dans le cadre d’un partenariat renouvelé avec
les intercommunalités. » Là aussi, cette reconnaissance de la réactivité de
notre collectivité dans une période de crise inédite, sans difficulté de
gest
ion, et en bonne articulation tant avec l’État qu’avec les
intercommunalités, témoigne de la qualité du travail accompli.
Sur la nécessité de déployer un dispositif de pilotage et d’évaluation
plus performant, le nouveau Schéma régional de développement
é
conomique d’innovation et internationalisation des entreprises (SRDEII)
de la région Bourgogne-Franche-Comté pour la période 2022-2028, qui a
été adopté par l’assemblée plénière des 23 et 24 juin 2022 et approuvé par
Monsieur le préfet de région par arrêté du 5 septembre 2022, a pu prendre
en compte cette recommandation.
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259
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL EXÉCUTIF
DE CORSE
1 - Rappel synoptique de la situation macroéconomique en Corse
Avec une population de 330 000 habitants, la Corse, île montagne,
quatrième île de la Méditerranée (après la Sicile, la Sardaigne et Chypre),
constitue un marché captif et limité, l’accès aux marchés extérieurs étant
très largement impacté par les coûts de transport.
L’économie corse est marquée notamment par
:
-
la prégnance du tertiaire non marchand dans le PIB (33 % contre
22 % au national) ;
-
u
n taux d’activité, au sein de la population, inférieur de 6 points par
rapport à la moyenne de la France métropolitaine ;
-
la structuration de son emploi avec un retard de salaire, notamment
du
fait
d’un
décalage
appuyé
dans
certains
catégories
socioprofessionnelles (selon l’Acoss, le salaire moyen par tête dans le
secteur privé en 2019 est de 26 645
€
brut (cumul annuel), contre
28 757
€
pour la province et 31 878
€
pour l’ensemble de la France,
soit un niveau inférieur dans l’île de respectivement 7,3
% et 16,4 %) ;
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COUR DES COMPTES
260
-
une structuration de son tissu entrepreneurial marquée par la quasi-
absence d’ET
I et une part majoritaire de très petites entreprises
(46,6 % des salariés travaillent dans des établissements de moins de
20 salariés) ;
-
u
n défaut structurel de capacité d’ingénierie, malgré l’existence de
quelques entreprises dans des filières d’excellen
ce.
2 - La Collectivité de Corse, un chef de file économique
sans marges
de manœuvres véritables
Si dans le cadre de son statut particulier, la Corse bénéficie depuis
1982 de compétences élargies en matière d’aménagement et de
développement local, ce n’est
qu’en 1991 qu’un nouveau statut donne
officiellement naissance à la Collectivité territoriale de Corse et à un
Conseil exécutif, pourvus de prérogatives spécifiques, excédant celles des
régions de droit commun.
L’article 28 de la loi
n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la
collectivité territoriale de Corse précise à cet égard que « le Conseil
exécutif de Corse dirige l’action de la collectivité territoriale de Corse,
dans les conditions et limites fixées par la présente loi, notamment dans les
domai
nes du développement économique et social, de l’action éducative et
culturelle et de l’aménagement de l’espace
».
Investie de compétences nouvelles en matière de développement
économique, l'Assemblée de Corse créée, au terme d'une délibération en
date du 23 octobre 1992, un établissement public à caractère industriel et
commercial désigné sous l'appellation d'agence de développement
é
conomique de la Corse, afin d'assurer la mise en œuvre de la politique
économique de la collectivité de Corse.
Présidée par un conseiller exécutif désigné par le président du
conseil exécutif de Corse, cette agence, dont le conseil d'administration est
composé d'élus de toutes les sensibilités politiques et de représentants du
monde économique, a vocation à coordonner l'action publique territoriale
en matière de développement économique.
C'est ainsi qu'en application de la loi NOTRé, la collectivité territoriale
de Corse a conçu en 2016, puis révisé en 2022, son schéma régional de
développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDE21)
et une stratégie d'innovation 3S (2021-2027) notifiée à la Commission
européenne fin 2022.
Ce document prescriptif joue un rôle essentiel dans la coordination
et la bonne administration des actions menées en matière d'aides aux
entreprises et porteurs de projet en Corse, sous l'autorité de la collectivité
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DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
261
de Corse, ses agences et offices mais aussi des autres collectivités ou
institutions au contact du tissu économique.
Compte tenu de l'exigence de compatibilité des actes des
intercommunalités et des chambres consulaires en matière d'aides avec les
orientations inscrites dans le schéma, la concertation était, et demeure, une
impérieuse nécessité.
À cet égard, l'ADEC accompagne les établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) dans l'élaboration de leur schéma de
développements économiques locaux, puis contractualise avec ces
établissements.
Notons qu'au-delà de son actualisation, la nouvelle version du
SRDE21 ambitionne, au travers du plan « Ecunumia 2030 », à impulser un
changement de paradigme et à contribuer à construire l'économie de la
Corse de demain.
Le SRDE21, ainsi institué, constitue un outil de pilotage des actions
de développement économique, mis en œuvre de manière collective, afin
d'impulser des modes de développement économique. Il est pensé comme
le catalyseur d'une dynamique d'ensemble arrimée aux grands enjeux du
territoire et productrice de réponses adaptées aux défis en matière de
développement économique, de compétitivité, d'attractivité et d'innovation.
Il est activé par son opérateur économique principal : l'ADEC
(30
M€
avec ingénierie financière hors FEDER) et à titre subsidiaire
s'agissant du volet filière tourisme par l'ATC dont les budgets cumulés
représentent 10
M€
contre
52
M€
pour la Sardaigne sur le volet tourisme.
Pour autant comme l'a rappelé la collectivité lors de ses auditions
par la Cour, tant au titre de l'évaluation du PEI (dont le volet économique
a représenté une somme extrêmement faible d'environ 10
M€
), que du
présent rapport consacré à l'action économique des collectivités, le
SRDEII n'est qu'une déclinaison imparfaite d'un document calibré selon
un schéma qui n'est pas forcément adapté à la réalité économique de l'île :
poids du tourisme dans son PIB, structuration émiettée avec ses
40 000 établissements économiques.
Néanmoins, et malgré les compétences qui lui sont dévolues sans
équivoque par les textes de loi, il reste difficile pour la Collectivité de
Corse
d’exercer pleinement ses compétences.
Au surplus, comme le rappelle la Cour, la loi NOTRé a supprimé le
rôle de chef de file des régions limitant leur action à une compétence
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COUR DES COMPTES
262
exclusive pour la définition des aides aux entr
eprises à l’exception des
aides à l’immobilier d’entreprise.
Ainsi, alors que la collectivité de Corse assure l'établissement et la
mise en œuvre du schéma stratégique territorial, son action est limitée
opérationnellement par l'émiettement des compétences économiques et des
contractualisations concurrentes, notamment entre l'État et les EPCI
via
des outils nouveaux comme les contrats de relance et de transition
écologique (CRTE).
L'État reste en effet un acteur omniprésent, à travers notamment la
déclinaison de politiques et programmes nationaux sur le territoire.
Or, il s'avère que cette déclinaison s'opère sans concertation avec
la collectivité de Corse, et ce faisant, sans chercher à l'adapter aux besoins
spécifiques du tissu économique insulaire.
Ainsi, il en résulte que, contrairement aux territoires ultra-marins,
la Corse, malgré la faiblesse de son économie et la petite taille de ses
entreprises, se retrouve ignorée des grands programmes de développement
tels que « France 2030 » ou encore « Choose France ».
3 - La difficulté du tour de table « extérieur », les effets de seuil
et l’absence d’accès à la do
nnée pilotable
La collectivité de Corse rejoint de manière générale les
observations de la Cour sur l'émiettement des compétences, la faiblesse
des budgets d'intervention de niveau régional, la gouvernance qu'il s'agit
de rationaliser et la nécessité de renforcer le pilotage de niveau régional.
Alors que la collectivité est responsable du schéma stratégique, elle
est en concurrence s'agissant de l'action microéconomique avec les
opérateurs de l'État (BPI et Caisse des dépôts mais aussi Atout France,
Business France) et les EPCI avec lesquels l'État contractualise sans
rationnaliser l'action, sans sectoriser et en risquant le saupoudrage des
crédits publics. Par ailleurs, les grands dispositifs nationaux (France 2030,
plans de relance, stratégie nationale d'innovation) ou européens prennent
insuffisamment en compte les effets de seuil auquel est confronté un territoire
comme la Corse (AMI ou aides rapportés au poids de PIB, aides limitées aux
entreprises ayant un pourcentage de CA conséquent), laissant celle-ci sur le
bord du chemin du tour de table financier qui se déroule ailleurs.
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263
La collectivité de Corse observe que la Cour relève pour plusieurs
régions, dont la Corse, la difficulté à recueillir un suivi des aides
régionales. Ceci est révélateur pour la Corse de la difficulté de traiter d'un
suivi statistique (monopole de l'INSEE) :
-
malgré la création d'un observatoire Corsica Statistica auprès de
l'ADEC ;
-
du fait que les aides sont activées sans obligation de rendu compte par
l'État, ses opérateurs (BPI notamment) et les EPCI notamment, la
CDC étant dès lors dans l'incapacité d'apprécier et d'évaluer
l'ensemble du dispositif territorial des aides économiques ;
-
faute d'outil d'observation territorial statistique pourtant acté par les
textes et placé auprès de la CDC ;
-
au regard de l'émiettement des outils concurrents entre personnes
publiques.
La collectivité de Corse remarque comme la Cour que les dispositifs
d'aides sont trop nombreux. Elle a entamé en même temps que la réforme
du SRDEII une réforme de sa doctrine d'emploi privilégiant le financement
de projets au soutien subventionnel. Pour autant, l'émiettement
entrepreneurial est aussi un constat que la collectivité de Corse doit
prendre en compte dans son action pour concilier soutien aux filières et
maintien des structures économiques adaptées à l'île.
4 -
L’action de développement économique ne relève pas seulement
du financement microéconomique mais aussi de l’action
macroéconomique (fiscalité active, politiques publiques d’aménagement)
La collectivité de Corse regrette que la Cour insiste insuffisamment
sur l'articulation de l'aide économique avec celle de l'aménagement
économique : stratégie d'infrastructures (d'importance capitale pour la
Corse) en matière de transport, de numérique, d'énergie mais aussi sur
l'action fiscale des collectivités.
Ainsi, la collectivité de Corse regrette que le projet d'insertion ne
s'articule pas s'agissant de la Corse avec le dispositif d'évaluation sur le
PEI et l'absence de regard sur le PTIC avec une nette diminution tant de
l'enveloppe qu'une confirmation de l'émiettement du pilotage à rebours des
recommandations de la Cour dans le présent rapport.
Les plans d'action et d'aménagement stratégiques comme le
PADDUC, le schéma numérique territorial (SDTAN), la stratégie de
transport et d'infrastructures, ou le dispositif PEI/PTIC, composantes
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COUR DES COMPTES
264
essentielles du développement économique pour la Corse, sont absents ainsi
que le volet fiscal qui est pourtant un levier de dynamisme économique.
S'agissant de la dernière recommandation de la Cour invitant les régions
à se doter d'outils de suivi et d'évaluation, il convient de signaler que :
-
la Corse s'est dotée d'une instance originale avec un comité
d'évaluation des politiques publiques présidée par un représentant de
la société civile, par ailleurs membre du comité d'évaluation du PEI
institué par la Cour ;
-
que le conseil exécutif s'est en interne doté d'une capacité évaluative
avec la création d'une direction des opérateurs et de l'évaluation en
2018 chargée de décliner l'agenda évaluatif du conseil exécutif vis-à-
vis de son administration et des opérateurs (EPIC) sous tutelle de la
collectivité de Corse.
La collectivité de Corse regrette que ce point ne soit pas relevé pour
la Corse (seulement pour l'Occitanie) alors qu'elle a entamé plusieurs
démarches évaluatives (sur les aides de l'ADEC en 2018 par exemple), sur
la révision du PADDUC ou dans le cadre de son nouveau SRDEII avec
une démarche participative élargie sur la base d'actions évaluatives.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL
GRAND EST
Par une correspondance en date du 15 novembre 2022, vous avez
bien voulu porter à ma connaissance le chapitre « Les compétences de
développement
économique
des
collectivités
territoriales :
une
rationalisation inachevée, un pilotage à renforcer », qui figurera dans le
rapport public annuel 2023 de la Cour des comptes, et je vous en remercie.
J’ai procédé à une lecture attentive de ce document et souhaite vous
apporter des éléments de réponse.
Le chapitre indique que la région Grand Est a conventionné avec
les métropoles et EPCI pour le financement d’organismes ayant pour objet
exclusif de participer à la création ou à la reprise d’entreprises.
Cette information est avérée mais doit être complétée pour refléter
la réalité des conventions que la région signe avec le bloc communal. Ainsi,
depuis 2016, la région a conclu 72 conventions avec des EPCI, parmi
lesquelles 35 sont encore en cours de validité.
13 %
des conventions concernent le financement d’organismes, 87
%
portent sur la mise
en place de dispositifs d’aides directes aux entreprises.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
265
Le plus souvent, ces dispositifs d’aide s’adressent aux TPE et PME
dans les secteurs des services de proximité (artisanat et commerces) et de
l’industrie. Il s’agit, pour ces EPCI ou communes, de
maintenir et
développer l’activité. À noter que la grande majorité des dispositifs
proposent une aide sous forme de subvention.
S’agissant du SRDEII, il est indiqué
dans un chapitre que « Le
SRDEII n’a pas de caractère prescriptif à l’égard des autres coll
ectivités
territoriales ».
Cela interroge car l’article L. 4 251
-17 du code général des
collectivités territoriales prévoit que « Les actes des collectivités
territoriales et de leurs groupements en matière d'aides aux entreprises
doivent être compatibles avec le schéma régional de développement
économique, d'innovation et d'internationalisation ».
Aujourd’hui, on peut constater le caractère très large des SRDEII
adoptés par les r
égions qui permettent ainsi d’autoriser un maximum de
dispositifs d’aides économiques. Qu’en serait
-il si ces SRDEII devenaient
plus très restrictifs ?
Je me félicite de voir souligné par la Cour, le travail de
rationalisation engagé par la région Grand Est : formalisation de la
répartition des rôles des acteurs locaux en fonction
du type d’entreprise
bénéficiaire, souhait de mettre en place des « Parcours de transformation
personnalisés » pour les entreprises.
Je reste naturellement à votre disposition pour toute information
complémentaire.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL
DE GUYANE
Par courrier en date du 15 novembre 2022, vous m'avez notifié le
chapitre relatif aux compétences de développement économique des
collectivités territoriales. J'ai le plaisir de vous faire parvenir ci-après ma
réponse écrite à ce chapitre.
D'une manière générale, je partage l'analyse d'une coordination et
d'une structuration encore insuffisante de la politique économique et je
tiens à vous remercier pour cet état des lieux fort intéressant qui permet de
dresser un panorama des aides économiques versées par les régions.
Je souhaiterais cependant souligner qu'il me semble que le rapport
reste trop focalisé sur les aides économiques et prend insuffisamment en
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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COUR DES COMPTES
266
compte les autres pans qui doivent accompagner une réelle politique de
développement économique : accompagnement technique de création /
transmissions des entreprises, création d'équipements économiques
structurants ou d'infrastructures (par exemple touristiques), attractivité du
territoire, mise en réseau et en synergie des acteurs, formation et insertion
professionnelle... La réussite d'une politique économique dépend en effet
de facteurs larges et ne peut être focalisée sur les seules aides.
De même, pour ce qui concerne l'articulation des compétences entre
collectivités, il me semble que cette dernière est trop vue par le prisme
« légal ». Si la loi fournit un cadre, elle ne peut pas se substituer à ce qui
devrait être l'intelligence de travail collectif qui constitue le cœur d'une
bonne politique de territoire. La CTAP, citée dans le rapport, en est un bon
exemple, sa configuration dans de nombreuses régions ne permettant pas
un dialogue poussé et construit. Ce type d'instance ne peut remplacer un
travail soutenu avec chaque EPCI. Il en est de même pour le SRDEII qui
n'a aucun caractère prescriptif : c'est donc la qualité du dialogue entre la
r
égion et les EPCI qui doit constituer le cœur du système. Je partage
cependant l'idée que celle-ci reste largement perfectible.
Toujours en matière d'articulation de compétences, je regrette
également que le rapport n'examine que très superficiellement celle entre
l'État et les collectivités, qui me semble pourtant beaucoup plus critique au
regard des moyens en jeu. Le développement économique reste en effet un
domaine dans lequel l'État investit beaucoup et même si nos collectivités
travaillent au mieux que possible avec les préfectures, on constate souvent
de nombreux dispositifs nationaux arrivant sans réelle concertation
préalable et se livrant à une certaine forme de concurrence. Les fonds de
relance en ont été un bon exemple.
Enfin, même si je le comprends au regard du caractère ciblé et
succinct du chapitre, je regrette que le rapport souligne insuffisamment les
spécificités de l'exercice de cette compétence en outre-mer. En effet nos
collectivités bénéficient de leviers différents (notamment le levier fiscal que
constitue l'octroi de mer) et le système de défiscalisation vient fortement
bousculer les équilibres par rapport à l'hexagone. De même le nombre
réduit de collectivités (22 communes, 4 EPCI et une CTU en Guyane, pour
un territoire grand comme la Nouvelle Aquitaine), l'existence parfois de
collectivités uniques ainsi qu’une présence plus prégnante de l'État,
changent fortement la donne en matière de coordination entre acteurs. De
fait nous rencontrons de ce point de vue des problématiques différentes de
celles soulignées dans le rapport.
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
267
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DU CONSEIL RÉGIONAL
D’ÎLE
-DE-FRANCE
Par courrier en date du 15 novembre 2022, vous nous avez transmis
un chapitre intitulé « Les compétences de développement économique des
collectivités territoriales : une rationalisation inachevée, un pilotage à
renforcer », qui est destiné à figurer dans le rapport public annuel 2023.
Ce document fait suite à l'enquête de la Cour des comptes à laquelle je
vous remercie d'avoir associé la région Île-de-France.
Je me félicite notamment que ce chapitre souligne la qualité de
coordination et d'animation des acteurs territoriaux par la région Île-de-
France, son effort de simplification et de rationalisation des dispositifs
d'aides aux entreprises ainsi que l'évaluation de notre action économique
que vous présentez comme un exemple pertinent de ce qui pourrait être
mise en œuvre dans chaque région.
Je veux également relever que les priorités mises en avant dans votre
rapport pour le développement économique de nos régions correspondent
aux orientations fixées par le schéma régional de développement
économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), adopté par le
conseil régional de la région Île-de-France en mai 2022.
Vous trouverez ci-après nos observations plus détaillées :
Comme vous l'indiquez, la loi NOTRé de 2015 est revenue sur la loi
MAPTAM de 2014 en supprimant le rôle de chef de file en matière de
développement économique des régions. Je partage votre point de vue et
regrette cette décision portée par la Gouvernement de l'époque. Le rôle de
chef de file, confiant une légitimité et un rôle renforcés aux régions, aurait
permis de mieux répondre aux objectifs de spécialisation et de coordination
de l'action des collectivités en matière de développement économique.
Vous indiquez que la part de crédits de développement économique
allant directement aux entreprises est de 40,5 % en région Île-de-France.
Sur la base des chapitres budgétaires 905, 909 et 939, je précise que ce
pourcentage s'établit désormais à 76 % en 2022, soit deux fois plus, alors
qu'il était de l'ordre de 50 % avant 2015. Cette évolution montre le
véritable changement de paradigme impulsé dès mon arrivée à la région,
avec pour objectif que les crédits votés bénéficient le plus directement
possible aux entreprises.
Le rapport indique que « la loi prévoit que le SRDEII définit des
orientations sans préciser s'il s'agit de celles du conseil régional ou de
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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COUR DES COMPTES
268
l'ensemble des acteurs locaux concernés ». Il est essentiel, et c'est toute
l'ambition des SRDEII franciliens, que les stratégies régionales soient bien
portées par l'ensemble des acteurs régionaux et non seulement par le
niveau régional. Le SRDEII voté en 2018 et celui adopté en mai 2022 ont
été élaborés en étroite association avec les collectivités franciliennes et
prévoient d'ailleurs des modalités de travail avec l'ensemble des
partenaires tout au long de leur mise en œuvre. La récente conférence de
lancement d'Impact 2028 (le SRDEII 2022-2028), tenue le 10 octobre
dernier, a pu témoigner de la participation active de l'ensemble des
partenaires régionaux au déploiement de cette nouvelle stratégie avec plus
de 250 partenaires représentés.
S'agissant de l'immobilier d'entreprise, vous pourriez indiquer que
la région Île-de-France a été à l'initiative de la création de la SEM Île-de-
France investissements et territoires, capitalisée également par la CDC, la
Caisse d'épargne, la CCI Paris Île-de-France et Arkéa. Elle opère comme
une foncière parapublique spécialisée dans l'immobilier d'activité en
moyenne et grande couronne. Elle investit principalement dans des actifs
atypiques
—
friches, locaux d'activité, espaces de
coworking
, tiers lieux,
maisons de santé, opérations de transformation d'actifs, etc.
—
ainsi qu'en
complément du marché. Avec aujourd'hui 11 opérations en patrimoine et
20 autorisées par son conseil d'administration, elle recherche dans ses
projets un triple impact en matière de performance financière, sociétale et
environnementale.
Concernant le lien entre SRDEII et S3, le SRDEII 2022-2028 fait
également
office
en
Île-de-France
de
S3,
comme
en
région
Nouvelle-Aquitaine. Cette imbrication des deux stratégies permet une
meilleure mobilisation des fonds européens au bénéfice de nos filières
stratégiques.
Dans le graphique n° 5 relatif aux concours financiers régionaux
par secteur, la représentation fait apparaître un pourcentage très faible
pour le soutien aux activités industrielles en Île-de-France. Le traitement
comptable retenu ne tient pas compte du fait que le choix de la région a été
de simplifier et réduire le nombre de ses dispositifs d'aides aux entreprises
pour plus de lisibilité de la part de celles-ci. Par conséquent, les aides
sectorielles sont attribuées au titre de dispositifs dits transversaux. Le
soutien aux activités industrielles représente en moyenne plus de 15 % des
crédits attribués en matière de développement économique et d'innovation
(et non moins de 5 % ainsi que le graphique pourrait le laisser supposer)
soit une moyenne de 45
M€
par an sur les trois dernières années. Dès 2023,
nous mettrons également en place un dispositif de soutien à la pré
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
269
industrialisation des startup industrielles franciliennes qui localisent leur
première chaîne de production en Île-de-France.
Le rapport fait état d'un contrôle perfectible des aides attribuées aux
entreprises. Pour la région Île-de-France, un bilan de fin de projet est
systématiquement réalisé pour les aides supérieures à 5
000
€
. Par
ailleurs, un contrôle de service fait est exécuté par les services avant le
versement du solde de l'aide attribuée à chacun de nos bénéficiaires.
Vous notez également que « le recensement annuel des aides des
collectivités aux entreprises, effectué par les régions, présente (...) des
limites ». Même si j'ai tendance à considérer que ce recensement très
chronophage et sans grande valeur ajoutée devrait relever des services de
l'État, la région Île-de-France s'en acquitte avec succès puisque pour son
édition 2022, ce sont 81 % des collectivités territoriales qui ont répondu
au bilan annuel des aides d'État
En réaction à la sous-partie intitulée « Des dispositifs d'aide aux
entreprises très nombreux, pour des montants souvent limités », je tiens à
souligner que la région Île-de-France a procédé depuis 2015 à un énorme
travail de rationalisation et de simplification de ses dispositifs. Comme
vous le soulignez justement, et même si des efforts seront encore
poursuivies dans ce domaine, la région a choisi de concentrer ses crédits
sur des dispositifs disposant de moyens importants (neuf d'entre eux ayant
un budget supérieur à 10
M€
).
Toutefois, l'instabilité de la situation économique nous a conduit ces
derniers mois à concevoir des réponses sur-mesure afin d'apporter aux
entreprises des appuis facilement et rapidement mobilisables pour
accompagner les transitions numériques et écologiques. La dernière de ces
aides en date est le chèque efficacité énergétique, conçu comme une
réponse à la crise énergétique qui touche nos petites entreprises. Ce type
d'action constitue bien souvent une première étape pour les entreprises
souhaitant s'engager dans un projet ou une orientation de plus long terme.
Concernant l'évaluation des aides aux entreprises, je me félicite de
voir citée en exemple la région Île-de-France. Tous nos dispositifs font
régulièrement l'objet d'évaluations afin d'en maintenir l'efficience et je n'ai
jamais hésité à transformer voir à arrêter un dispositif n'ayant pas
démontré son utilité. Vous soulignez incidemment le faible impact des
subventions au regard d'autres modalités d'intervention telles que la
garantie d'emprunt ou les fonds d'investissement. Très souvent, la
subvention, qui constitue un apport de capitaux en fonds prores, est un
outil essentiel pour que l'entreprise puisse mobiliser une garantie ancare
ou une participation de la part d'un fonds. Je ne pense pas qu'il convienne
d'opposer ces modalités d'appui aux entreprises qui m'apparaissent
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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COUR DES COMPTES
270
complémentaires. C'est d'autant plus vrai dans le contexte post-covid où le
ratio d'endettement des entreprises (PGE, etc.) s'est fortement accru.
Enfin, concernant les trois recommandations formulées dans ce
chapitre, je considère que la première, relative à la coordination des
acteurs, s'inscrit pleinement dans le SRDEII de la région Île-de-France
pour 2022-2028. La région y assurera tout son rôle d'animation et de
coordination de la compétence développement économique avec
l'ensemble des acteurs régionaux. Je souscris pleinement à votre deuxième
recommandation proposant de renforcer la fiabilisation du bilan des aides
d'État, considérant que ce sujet devrait être piloté par la DGCL. Enfin, je
vous confirme que le SRDEII d'Ile-de-France, Impact 2028, intègre
pleinement votre dernière recommandation et qu'il jouera un rôle central
dans l'évaluation et la rationalisation des aides aux entreprises pour en
améliorer encore davantage la lisibilité et l'accessibilité.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL
DE MAYOTTE
Dans un contexte économique de crise
s, l’économie mahoraise
est devenue résiliente. La consommation des ménages,
moteur principal de l’économie.
L’activité économique mahoraise repose principalement
sur la consommation des ménages.
Après une année 2017 où la consommation a été particulièrement
élevée, une baisse de la consommation des ménages a été visible en 2018
bien qu’elle subsiste très élevée. Cette consommation est restée dynamique
et à un niveau stable de 2018 à 2021 même si une baisse a été visible lors
des confinements liés à la crise sanitaire. Il est important de booster et
d’augmenter la consommation des ménages car c’est elle qui tire
l’économie mahoraise. Pour que les ménages
consomment, ils doivent
recevoir des revenus réguliers. Il est donc primordial d’augmenter la part
des personnes ayant un emploi à Mayotte. En effet, une personne à la
recherche d’un emploi sera moins apte à consommer qu’un actif en emploi.
Le marché du travail mahorais représente un réel défi pour l’évolution
sociale et économique de Mayotte.
Le développement de Mayotte a été freiné par deux crises majeures.
Les mouvements sociaux de 2018 ont bouleversé le territoire et
paralysé l’économie
(baisse de l’activité dans tous les secteurs en début
d’année 2018).
En 2019, année de transition, a permis une reprise de
l’activité dans un climat social plus
apaisé. La crise sanitaire du covid 19
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
271
en 2020 a mis un coup d’arrêt dans le dynamisme de développement de
Mayotte (68 % des entreprises ont fermé pendant le confinement).2021 a
permis une relance de l’activité bien que la crise sanitaire ait toujours été
présente. La relance de la commande publique, de la consommation des
ménages et retour des touristes ont permis de booster l’économie et de
sauver certaines entreprises.
Des difficultés exogènes qui perdurent et bloquent
le développement économique.
L’importante croissance démographique qui ne cesse d’augmenter
(+12 % entre 2018 et 2021). Mais aussi une forte pression migratoire (en
2019, 48 %
d’étrangers à Mayotte dont 95
% de Comoriens dont environ
la moitié en situation irrégulière).
Enfin, l’
insécurité toujours présente (en 2021, 51 % des personnes
de 14 ans ou plus se sentent en insécurité). Il ne faut pas oublier, le grand
nombre d’entreprises informelles (environ 2/3 des entreprises en 2018).
Des acteurs locaux mobilisés pendant la crise, notamment,
d
u département et de l’État qui permet d’avancer.
Ces deux acteurs restent engagés pour le développement et
l’innovation. Notamment, par des aides spécifiques pour faire face à la
crise du covid 19. Et sur un plan plus stratégique, le projet Mayotte 2025.
Des aides massives pour soutenir les entreprises financièrement,
notamment, par l’AI et l’AIF, les prêts d’honneur. Mais également, par une
gouvernance partagée et réactive qui a permis de répondre en temps et en
heures aux besoins des entreprises locales.
Une majorité des entreprises subventionnées sont des micro-
entreprises.
Des aides en soutien des entreprises et des actions d’encouragement
à entreprendre et innover pour développer le tissu productif mahorais.
Le conseil départemental a octroyé 7,6
M€
d’a
ides économiques
entre 2018 et 2020. Le montant des aides est compris entre 3 000
€
et
150 000
€
. Le montant moyen de la subvention est de 32 248
€
.
Pour
soutenir
et
développer
les
entreprises,
le
conseil
départemental de Mayotte propose plusieurs des aides disponibles :
attribution de terrain en zone industrielle, aide à l’investissement (AI), aide
l’initiative des femmes (AIF), aide aux entreprises en difficulté, garanties
d’emprunt des collectivités territoriales, exemption des droits de patente,
Fonds Mahorais de Développement, Fonds Mahorais de Garantie et les
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COUR DES COMPTES
272
prêts participatifs (FMP). Outre le d
épartement, d’autres aides à
destination des entreprises sont gérées par des structures déconcentrées
de l’État, des associations ou autres organismes. Des mes
ures qui restent,
néanmoins, insuffisantes et nécessitent des ajustements pour tenir compte
de la crise actuelle et du tissus économique en évolution. Le conseil
départemental a octroyé 7,6
M€
d’aides économiques entre 2018 et 2020.
Le département travaill
e, par conséquent, pour améliorer l’impact,
la pertinence et l’efficience des aides économiques.
Et ce à travers neuf chantiers importants, le département de Mayotte
s’est engagé à ajuster l’ensemble de l’écosystème des aides économiques
pour répondre au besoin des entreprises :
-
1. adapter les montants des financements selon les besoins des
entreprises en relevant par exemple le montant maximum des
financements octroyés (plafond de 50
000
€) au profit de projets
d’envergure
;
-
2.
favoriser
le
co-financement
public-privé
des
porteurs
subventionnés, notamment pour les néo-entrepreneurs, avec un
soutien des banques locales au démarrage des projets ;
-
3. passer des accords entre les structures d
’accompagnement,
l’URSSAF et le Trésor public pour faciliter la collecte d’informations
e de pièces justificatives ;
-
4. a
ppuyer les sollicitations d’ordre administratif des entreprises en
demande de financement auprès des institutions d’état, par exemple
l
’Assurance Maladie
;
-
5. améliorer le délai moyen de traitement des dossiers entre le dépôt
des dossiers et la réception des subventions en poursuivant l’effort
d’amélioration du délai de traitement des dossiers à l’ADIM (objectif
de délais d’un mois) et en
améliorant le fonctionnement des
commissions permanentes du conseil départemental (notamment
l’augmentation de leur fréquence)
;
-
6. r
echercher une solution alternative pour les créations d’entreprises
face au refus de création de compte entreprise par les banques pour
les néo-entrepreneurs (recours actuel aux banques en ligne, sans
possibilité d’encaissements des chèques)
;
-
7. d
écentraliser l’accompagnement des porteurs de projet avec la
mobilisation de la CCI par la création de deux maisons de
l’entreprise, au nord et au sud de Mayotte, et l’organisation de
réunions entre porteurs de projet et structures d’accompagnement
;
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
273
-
8. r
enforcer l’accompagnement des porteurs de projet par les
institutions publiques avec la participation des intercommunalités
(existence de locaux, services décentralisés, gestion du foncier),
l’organisation de l’accompagnement (répartition des rôles entre CCI
et intercommunalités le cas échéant) et la communication sur cet
accompagnement (à réaliser par les intercommunalités). Lors de leur
dépôt de dossier, 54 % des entreprises étaient en phase de création
contre 46 % en phase de développement. Plus de la moitié des
entreprises ont choisi la forme juridique de l’entreprise individuelle
;
-
9. établir un suivi dans le temps des entreprises subventionnées pour
alimenter une démarche d’amélioration continue des dispositifs de
financement.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL
DE NORMANDIE
Vous m'avez fait parvenir le 15 novembre 2022 un chapitre « Les
compétences de développement économique des collectivités territoriales :
une rationalisation inachevée, un pilotage à renforcer » ayant vocation à
figurer dans le prochain rapport public annuel 2023 de la Cour des comptes.
Je vous informe que la région Normandie adhère globalement, aux
remarques formulées dans le rapport. En particulier, elle partage le
constat que la clarification des compétences n'a été que partielle. Elle
soutient l'idée exprimée que les domaines de compétence partagée entre
les collectivités territoriales, à l'exemple du tourisme ou du commerce de
proximité, ne permettent pas toujours une bonne rationalisation de
l'intervention publique locale.
C'est la raison pour laquelle la région avait fait le choix, jusqu'à la
crise sanitaire, de ne pas contractualiser avec les EPCI. Pendant la crise,
et afin de renforcer de façon significative le soutien aux petites entreprises
insuffisamment accompagnées par le fonds national de solidarité, la région
et les EPCI normands ont constitué un « fonds régional » de cofinancement
de ces ent
reprises permettant la mise en œuvre des aides au niveau du tissu
économique local.
La région Normandie, comme la majorité des régions, a fait
volontairement le choix d'articuler l'élaboration du schéma régional de
développement
économique
des
éntreprises,
pour
l'innovation
et
l'internationalisation (SRDEEII 2022-28), adopté à la séance plénière du
12 décembre 2022, à la stratégie de spécialisation intelligente de la
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COUR DES COMPTES
274
Normandie 2021 - 2027. Ainsi, une plus grande dynamique de l'action
régionale et communautaire est attendue, en permettant des soutiens
financiers sur crédits FEDER et région sur des mêmes opérations.
La région partage aussi le constat que « le conseil économique État-
région, créé en 2019 pour engager une nouvelle étape de la
décentralisation économique avec le ministre chargé de l'économie et les
régions, s'est finalement peu réuni », ne permettant pas d'améliorer la
cohérence de l'action des collectivités publiques.
Enfin, il est écrit, dans le rapport que : « La région Normandie a
fait le choix de maintenir deux agences, l'une consacrée au développement
économique, l'autre à l'attractivité, tout comme la Bretagne, qui dispose
d'une agence consacrée au développement économique et à l'innovation et
d'une agence destinée à soutenir l'exportation ».
Cette affirmation est à nuancer. Si une agence d'attractivité existe en
Normandie depuis 2017 (Normandie Attractivité), elle a pour objectif
principal de piloter la politique de promotion et de valorisation du territoire
ainsi que de renforcer sa visibilité auprès des acteurs régionaux, nationaux
et internationaux. Normandie Attractivité n'a pas vocation à accompagner
les entreprises étrangères et françaises dans leurs projets d'implantation en
Normandie. Cette mission d'attractivité économique est exercée par l'agence
de développement de Normandie (AD Normandie) qui dispose, en son sein,
d'un département spécifique. La Normandie ne possède donc pas une agence
dédiée à l'accompagnement des projets d'investissement d'entreprises
étrangères en tant que telle. Elle considère que pour être une région
attractive en matière économique, il convient de pouvoir déployer avec
efficience ce service au sein de la structure dédiée à l'accompagnement des
entreprises, l'AD Normandie. Ces implantations exogènes sont, en effet, des
moteurs essentiels de l'activité industrielle normande et pourront donner
corps à ce nouveau modèle régional de développement et servir ensuite
d'exemples pour renforcer l'identité normande.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL
DE NOUVELLE-AQUITAINE
Dans
le
cadre
de
l’enquête
portant
sur
la
compétence
développement économique des régions, vous nous avez adressé, par
courrier électronique du 15 novembre 2022, un chapitre destiné à figurer
dans le rapport public annuel 2023 : « Les compétences de développement
économique des collectivités territoriales : une rationalisation inachevée,
un pilotage à renforcer ».
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
275
Je vous communique des informations complémentaires permettant
de mieux appréhender la politique régionale et vous permettre de prendre
en compte nos observations dans votre rapport définitif :
1 - La clarification des compétences opérée par la loi NOTRé
Le rapport affirme le constat d’
« un chantier inachevé de la
clarification des compétences »
et d’
« une clarification à portée limitée ».
L’analyse de la
région Nouvelle-Aquitaine est différente car nous
estimons que la loi NOTRé a constitué un véritable tournant. Elle a confié
la compétence économique aux r
égions (hors immobilier d’entreprise), a
réduit l’intervention des départements à qu
elques niches et a laissé aux
r
égions la possibilité d’associer les EPCI à l’exercice de cette compétence
en les autorisant par convention à intervenir ou en leur déléguant la mise
en œuvre de certains dispositifs.
En Nouvelle-Aquitaine, cette compétence de la région est
unanimement reconnue et s’exerce en
bonne coordination avec les autres
échelons de collectivités.
Les départements se sont retirés de l’action économique, ce qui leur
a permis de recentrer leurs budgets sur leurs compétences sociales qui
demandent toujours plus de moyens. Quelques collaborations perdurent
dans le strict respect de la loi, notamment en matière de soutien à
l’agriculture par conventions avec la
région, mais cela est devenu
l’exception par rapport à la situation antérieure à la
loi NOTRé où les
départements intervenaient massivement sur leur territoire.
Une majorité d’EPCI (131 sur 154) de Nouvelle
-Aquitaine ont
souhaité conventionner avec la région pour intervenir à des degrés divers
en matière économique dans le respect du SRDEII et en cohérence avec les
priorités régionales. Cette implication de l’échelon local est essentielle car
elle permet de relayer au plus près du terrain la politique économique
régionale. Pour autant, l’ensemble des moyens déployés par les EPCI reste
très inférieurs aux financements injectés par la r
égion dans l’économie.
La loi NOTRé a donc bien clarifié et organisé la répartition de la
compétence économique entre collectivités.
Je relève cependant que l’interventionnisme de l’État est venu
brouiller les cartes depuis trois ans et fragiliser le leadership de la région.
Avec les plans de relances nous avons assisté à une reprise en main par
l’État de la définition des stratégies, associant très peu et
a posteriori les
régions tout en les obligeant à co-financer de nombreux dispositifs (appels à
projets notamment) pour qu’ils soient déployés sur leur territoire. Cette
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276
mobilisation massive des agences de l’État a sans conteste permis d’amortir
le choc généré par la crise sanitaire mais elle est venue perturber
profondément l’exercice de la compétence économique des
régions en les
relayant trop souvent au rang de sous-
traitants de la politique de l’État.
Les services de la région travaillent efficacement avec les équipes
déconcentrées des agences de l’État (B
PI et Ademe). Néanmoins, je constate
que les changements fréquents dans les stratégies nationales (exemple :
politique de soutien aux méthaniseurs) sont difficilement compatibles avec
les politiques publiques qui nécessitent de la visibilité et des actions
pluriannuelles (cinq à six ans pour mener à bien un projet de méthaniseur).
Pour sa part, la région mène une politique structurante en matière
de développement économique. Ses actions conduisent à aider chaque
année 2 600 entreprises à travers des interventions qualitatives, massives
financièrement et ciblées (500
M€
de budget alloué chaque année au Pôle
développement
économique
en
autorisations
de
programme
en
investissement, et d’engagement en fonctionnement.). Cette politique a
permis en termes
d’emplois d
e :
-
concentrer, en Nouvelle-Aquitaine, 36 % des nouveaux emplois
industriels nets du pays (données 2019) ;
-
créer plus de 22 300 emplois sur la période 2017/2020.
Ces résultats sont le fruit de la constitution d’une ingénierie humaine
spécialisée mettant en évidence que la région Nouvelle-Aquitaine est un
observa
toire sur lequel il est possible de capitaliser à l’échelon national.
2 -
Le nombre important des dispositifs d’aides aux entreprises
et l’absence de
« parcours usager »
La Cour a recensé 1 354 dispositifs financés par les régions dont
155 en Nouvelle-Aquitaine citée parmi les quatre régions déployant le plus
grand nombre de dispositifs.
En Nouvelle-
Aquitaine l’action économique de la
région a
principalement pour objet d’impulser de nouvelles orientations pour les
filières, de soutenir l’innovation et la co
mpétitivité des entreprises pour
réindustrialiser et renforcer la souveraineté de l’économie régionale,
d’accompagner les entreprises dans les transitions environnementales et
de répondre aux carences de l’offre de financement du marché notamment
en fonds propres.
Il ne s’agit pas de déployer quelques dispositifs standards
s’adressant à une large fraction des acteurs économiques mais de mettre
en œuvre des actions ciblées, adaptées aux filières clés de l’économie
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LES COMPÉTENCES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE RATIONALISATION
INACHEVÉE, UN PILOTAGE À RENFORCER
277
régionale, aux différentes catégories d’entr
eprises, à leur cycle de vie, à
leur implantation territoriale.
Dans ce contexte, le nombre de dispositifs permet de se donner les
moyens d’une action adaptée à une pluralité de situations, d’optimiser
l’allocation des moyens humains et budgétaires consacr
és à ces politiques.
C’est également pour les acteurs économiques le gage d’un traitement
équitable et transparent, les critères d’accessibilité aux aides étant
suffisamment détaillés sans être trop enfermant pour laisser de la
souplesse à l’action.
Le véritable enjeu est de rendre cette boite à outils lisible et
accessible. Cela passe par des outils de communication didactiques et
accessibles. La région Nouvelle-Aquitaine est à ce titre citée comme faisant
partie des cinq régions ayant mis en place un moteur de recherche pour
guider les entreprises. En sus, afin de s’assurer que ses politiques touchent
leurs cibles la région mise également sur une forte présence des équipes sur
le terrain ainsi que sur des relais d’information sectoriels et locaux efficaces
.
Il s’agit donc de tout un écosystème qu’il faut structurer et animer pour
informer, repérer, détecter, mettre en relation et accompagner.
3 - Les indicateurs et évaluations de politiques publiques
Le rapport indique que seules quatre régions ont été en mesure de
fournir un bilan des indicateurs SRDEII (Île-de-France, Occitanie, Pays
de la Loire, Paca).
La région Nouvelle-Aquitaine a également mis en place et transmis
à la Cour un outil de pilotage de son SRDEII basé sur une centaine
d’indicateurs faisant l’objet d’une revue de pilotage annuelle. Un bilan
2017/2021 du SRDEII a été présenté au partenariat. Je regrette qu’il n’ait
pas retenu l’attention de la Cour.
Tous les dispositifs mis en œuvre en Nouvelle
-
Aquitaine font l’objet
d’un bilan annuel.
Par ail
leurs, en matière d’évaluation des dispositifs la
région a
procédé à l’évaluation approfondie de plusieurs dispositifs clés au cours des
dernières années :
citons la politique régionale de soutien à l’innovation, le
programme « Usine du futur » et le dispositif «
d’accompagnement des
parcours de création et de reprise d’entreprises
» (synthèse disponible en
téléchargement sur le site internet de la région). Ces différents rapports sont
bien entendus à disposition de la Cour.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL
DE PROVENCE-ALPES-CÔTE
D’AZUR
Je vous remercie de m’avoir adressé le chapitre du rapport annuel
public 2023 relatif à l’enquête sur la mise en œuvre des compétences de
développement économique par les collectivités territoriales.
La lecture du c
hapitre n’appelle pas de remarques particulières de
ma part.
Je vous remercie d’avoir pris en compte mes précédentes remarques
et notamment celle relative à la dénomination de la région Provence-
Alpes-
Côte d’Azur, non par son acronyme mais par son nom off
iciel et
complet.
Enfin, je note avec satisfaction que la Cour souligne quelques
bonnes pratiques mises en place par la région Provence-Alpes-Côte
d’Azur.
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