Synthèse générale
Quarante ans après le lancement du processus de décentralisation,
par l’adoption de la loi du 2 mars 1982 relative a
ux droits et libertés des
communes, des départements et des régions, les juridictions financières ont
souhaité présenter, dans leur rapport public annuel, un bilan de la
performance de l’organisation territoriale qui a résulté de la mise en œuvre
par étapes de cette politique.
Les travaux réalisés dans cette perspective par la Cour et les chambres
régionales et territoriales des comptes ont été conduits avec un souci de
pédagogie. Les juridictions financières n’ont ainsi pas seulement cherché à
établir un diagnostic global et à identifier les principaux enjeux de
l’organisation territoriale de notre pays, sous l’angle institutionnel et
financier. Elles se sont également efforcées de proposer une analyse précise,
illustrée de nombreux exemples concrets, des avantages et des inconvénients
de cette organisation sur la qualité et l’efficience des services rendus sur le
terrain à la population, dans quelques domaines d’action publique partagée
entre l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements pub
lics et, dans
certains cas, les organismes de sécurité sociale.
Appui au développement économique dans les territoires, gestion
des déchets ménagers, préservation de la ressource en eau dans le contexte
du réchauffement climatique, construction, rénovation et entretien des
collèges, soutien aux festivals de spectacle vivant, protection de l’enfance,
lutte contre la pauvreté et action en faveur de l’autonomie des personnes
âgées ou handicapées, accès de la population aux soins de premier recours :
au-delà de la diversité des enjeux économiques, sociaux, financiers et
budgétaires qui y sont associés, les juridictions financières ont retenu un
échantillon de politiques partagées ayant pour point commun de toucher
directement le quotidien des Français, à tous les âges de la vie.
En 2009, la Cour avait déjà réalisé un bilan de la décentralisation
28
.
Le panorama général de l’organisation territoriale de la République présenté
dans la
première partie
du présent rapport montre que les réformes menées
depuis 2010 n’on
t pas permis de remédier aux défauts alors constatés. Elles
ont seulement tenté de rationaliser l’organisation issue des deux premières
28
Cour des comptes,
La conduite par l’État de la décentralisation
, rapport public
thématique, octobre 2009.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
64
étapes de la décentralisation, sans succès compte tenu de la succession de
priorités fluctuantes et, sur certains points, contradictoires, auxquelles elles
ont répondu. Le constat du manque de méthode demeure pertinent : les
compétences sont de plus en plus intriquées, le plus souvent exercées par
plusieurs niveaux différents de collectivités ;
l’organisation de l’État rest
e en
décalage avec le maillage territorial ; la diminution des effectifs, qui a plus
pesé sur ses services déconcentrés que sur les administrations centrales des
ministères, a été ressentie par la population comme un désengagement et
parfois même un abandon.
Dans le même temps, les modalités de financement des collectivités
territoriales se sont encore complexifiées. Les ressources dont elles
disposent (dotations de l’État, parts d’impôts nationaux, éléments de
fiscalité et redevances locales) forment une construction de plus en plus
complexe, qui rend ce financement peu compréhensible, tant pour les
responsables locaux que pour les contribuables, et inégalitaire entre les
territoires. Si le niveau global de ces ressources est actuellement sécurisé
par l’Éta
t et protège les collectivités des risques liés aux retournements de
la conjoncture économique, l’autonomie de décision des élus locaux sur
l’évolution de leurs recettes s’est réduite.
Les principales conclusions du rapport public thématique (RPT)
d’octobr
e 2009
sur la conduite par l’État de la décentralisation
Dans son RPT de 2009, la Cour avait constaté :
-
que le processus de transfert et de répartition des compétences entre
collectivités territoriales et entre ces dernières et l’État avait souffert d’un
m
anque de méthode, d’une hiérarchisation insuffisante des priorités et de
réelles difficultés de l’administration de l’État à tirer toutes les conséquences
de la décentralisation sur son organisation et son fonctionnement ;
-
que le financement des collectivi
tés territoriales s’était complexifié et
reposait sur des mécanismes et des principes (le partage d’éléments de
fiscalité nationale, l’obligation de compensation intégrale des compétences
transférées) qui n’étaient pas satisfaisants, ni viables à long term
e,
notamment dans le champ social, et conduisaient à focaliser le débat entre
les élus locaux, le Parlement et le Gouvernement sur des questions
budgétaires plutôt que sur l’efficacité et l’efficience de la gestion publique
;
-
que les difficultés à délimiter le périmètre exact des compétences transférées et
à estimer leur impact, tant sur les administrations de l’État que sur les
collectivités territoriales, ne permettaient pas de mesurer la part de la
progression des dépenses des collectivités territoriales liée à la décentralisation
et donc de porter une appréciation circonstanciée sur la rationalisation de la
dépense et des effectifs qu’est censée favoriser la décentralisation.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE GÉNÉRALE
65
L’élargissement des compétences des collectivités territoriales s’est
également traduit par une augmentation importante des dépenses locales
(la dépense publique locale par habitant a doublé entre 1985 et 2020, en euros
constants) et par un accroissement significatif de leur poids au sein des
finances publiques (la part de la dépense publique locale est passée de 8 %
du PIB en 1980 à 12 %
aujourd’hui). Pour autant, il n’est toujours pas
possible de distinguer la part de cette augmentation résultant d’une
amélioration des services rendus ou de facteurs exogènes, tels que le
vieillissement de la population ou la complexité croissante des normes
techniques, de celle qui pourrait résulter d’une attention insuffisante à la
maîtrise des coûts de ces services. Le constat vaut en particulier pour le bloc
communal, au sein duquel les dépenses des communes ont continué de
croître en dépit de la montée en puissance des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI).
Globalement, le poids des dépenses locales dans le PIB demeure
inférieur à la moyenne européenne (17,9 % du PIB). Au regard de ses
principaux partenaires européens, la France reste ainsi un pays peu
décentralisé, dont l’organisation, marquée par une grande complexité,
manque de lisibilité pour les citoyens et ne favorise pas l’amélioration du
service rendu aux ménages et a
ux entreprises ni la recherche d’une plus
grande efficience de l’action publique.
La
seconde partie
du rapport confirme ainsi qu’une coordination
plus efficace des acteurs concernés
–
régions, départements, communes,
groupements de communes, établissements publics nationaux et locaux,
organismes de sécurité sociale, services de l’État –
est indispensable. Elle
montre aussi que, si les principes devant gouverner ces évolutions sont
communs à toutes les politiques partagées dont les juridictions financières
ont examiné les conditions concrètes de mise en œuvre –
il s’agit à chaque
fois d’instiller davantage de cohérence et d’intelligibilité –
, les enjeux et
donc les solutions à mettre en œuvre ne sont pas les mêmes dans tous les
cas. Ils s’inscrivent par aill
eurs dans des échelles de temps différenciées.
Dans certains domaines, comme le développement économique
dans les territoires et l’aide et l’action sociale
s en faveur des publics
fragiles, la rationalisation et la coordination des interventions de trop
nom
breux acteurs n’ont pas été menées à leur terme. La lisibilité et
l’efficacité des politiques déployées par les collectivités principalement
concernées (respectivement les régions et les départements) s’en trouvent
amoindries, d’autant que l’État continue
par ailleurs à intervenir fortement
dans ces domaines essentiels de l’action publique.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
66
•
Ainsi, la répartition des
compétences de développement économique
entre les différents niveaux de collectivités peut être encore simplifiée
et cette politique mieux coordonnée par les régions. Il convient aussi
de remédier à l’émiettement des aides allouées par les différents
acteurs, à l’insuffisance des indicateurs de résultat et au faible nombre
d’évaluations conduites, qui ne permettent pas de mesurer précisément
leur impact sur le tissu économique.
L’élaboration des schémas régionaux de développement économique,
d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et la conclusion de
conventions entre collectivités se sont avérées insuffisantes pour
assurer la coordination de ces actions par les régions. La
généralisation des bonnes pratiques de gouvernance observées
pendant la crise sanitaire, entre collectivités territoriales et avec l’État,
pour la mise en œuvre de la quatrième génération du programme
d’investissements d’avenir (PIA 4), du plan d’urgence et du plan de
relance, permettrait de la renforcer.
•
Dans le domaine de
l’aide et de l’action sociale
s en faveur des
publics fragiles
(enfants faisant l’objet de mesures de protection,
personnes en situation de précarité, personnes âgées dépendantes,
personnes handicapées), les départements ne disposent pas non plus
des moyens d’exercer véritablement leur fonction de chef de file.
Les dispositifs déployés suscitent des critiques quant à la qualité des
services rendus à leurs bénéficiaires, tant en termes de recours et
d’accès aux droits que de délais de traitement des demandes d’aide
ou d’allocation et de continuité des parcours. Les marges de
manœuvre des départements sont par ailleurs contraintes du fait de
la volonté de
l’État de conserver un rôle, non seulement dans la
définition des dispositifs, mais également dans leur mise en œuvre
opérationnelle vis-à-vis de certains publics ou de certaines priorités,
dans le souci notamment de garantir l’égalité de traitement des
ci
toyens sur l’ensemble du territoire national.
Un nouveau point d’équilibre pourrait être trouvé autour de la notion
de socles communs de services, assortis de barèmes minimaux pour
les allocations individuelles de solidarité (AIS : revenu de solidarité
active, prestation de compensation du handicap, allocation
personnalisée d’autonomie, allocation aux adultes handicapés), que
les départements pourraient compléter par des mesures visant à
étendre le périmètre des personnes éligibles ou à augmenter le
montant des allocations qui leur sont versées. Le financement des
AIS devrait être parallèlement réformé pour que le socle national de
prestation soit majoritairement financé par une dotation de l’État et
que les dépenses complémentaires résultant de décisions propres des
départements le soient par ces derniers.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE GÉNÉRALE
67
Les travaux de la Cour et des chambres régionales des comptes ont
montré que dans d’autres domaines, la répartition plutôt équilibrée des
compétences entre l’État et les collectivités territoriales avait f
avorisé
l’efficacité de l’action publique, ce qui ne dispense pas l’État d’une
réflexion sur les priorités de son action.
•
La
décentralisation scolaire
a ainsi indéniablement permis
d’améliorer les conditions matérielles d’accueil des élèves dans les
collèges. De nouvelles priorités, telles que la prise en compte des
problématiques environnementales et sanitaires dans la conception
des bâtiments, le traitement des questions de sécurité et
d’accessibilité, l’adaptation des locaux aux pratiques pédagogiques
nouvelles, appellent des actions adaptées aux spécificités des
situations
locales.
Les
collectivités
départementales,
seules
compétentes pour construire, rénover et entretenir les collèges, sont
les mieux placées pour les concevoir et les mettre en œuvre.
L’
État doit toutefois garantir le déploiement homogène du service
public de l’éducation sur l’ensemble du territoire national. À ce titre,
il lui appartient de renforcer la péréquation dans l’attribution des
dotations d’équipement scolaire allouées aux dépar
tements, qui sont
confrontés à des dynamiques démographiques inégales, et de
conditionner davantage son soutien aux projets d’investissement qui
s’inscrivent dans les objectifs de sa politique éducative, tels que la
promotion de la mixité scolaire ou le développement du numérique
éducatif.
•
La question d’une redéfinition du rôle de l’État se pose également
dans certains domaines de compétences partagées entre toutes les
catégories de collectivités territoriales et de groupements de
communes, sans chef de file clairement désigné, comme le tourisme
ou la culture. Ainsi l’intérêt, renouvelé à l’occasion de la crise
sanitaire, que, de longue date, l’État prête au
soutien aux festivals de
spectacle vivant
, ne saurait occulter le fait que son appui reste mineur
par rapport à celui que leur apportent les collectivités territoriales.
L’action culturelle constitue en effet un élément important du
développement local et de l’attractivité des territoires. Le soutien des
collectivités territoriales explique que le nombre de festivals organisés
en France soit passé de moins de 2 000 à plus de 7 000 au cours des
20 dernières années. Leur dynamisme a ainsi permis de rééquilibrer
l’accès à l’offre culturelle sur le territoire national.
Dans ce contexte, l’État doit veiller à ce que l’appui qu’il souhaite
continuer d’apporter, notamment à quelques festivals à rayonnement
national et international, contribue à ses objectifs de soutien à la
création artistique et de démocratisation culturelle. Le ministère de
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
68
la culture doit s’emp
loyer à concentrer ses aides sur les festivals
contribuant fortement à ces objectifs ou qui s’engagent à développer
des initiatives allant dans ce sens. Il lui incombe aussi de faire
prévaloir, au sein des structures organisatrices de ces festivals, des
principes de bonne gouvernance, de veiller à la formalisation de
leurs projets culturels et de se montrer exigeant quant à la mesure
des résultats de leur action.
Dans d’autres domaines, comme la gestion des déchets ménagers et
la gestion quantitative de l’e
au, le défi consiste moins à simplifier la
répartition des compétences entre les collectivités territoriales ou à
recentrer l’action de l’État qu’à faire évoluer les modalités d’exercice de
ces compétences pour tenir compte de nouveaux enjeux de développement
durable. L’adaptation de l’action publique est rendue urgente par les
impacts de plus en plus importants du dérèglement climatique et par
l’attention croissante que la population prête à ces enjeux.
•
Dans le cas de la
gestion des déchets ménagers
, la mise en place
d’une économie dite
« circulaire », répondant à des normes
européennes et nationales de plus en plus exigeantes, impose
d’associer davantage, non seulement les filières de production, mais
également les ménages, à la prévention, au réemploi et au recyclage
des déchets. La mise aux normes et la modernisation des
installations de traitement constituent également un enjeu majeur.
La prise en compte de ces priorités passe par une évolution des
conditions d’exercice des missions de proximité dévolue
s aux
groupements de communes qui, par le biais d’une communication
adaptée et d’actions innovantes, doivent notamment inciter les
ménages à produire moins de déchets et à faciliter leur recyclage en
développant le tri sélectif. Elle nécessite par ailleurs de renforcer le
rôle des régions dans la planification et le financement de
l’adaptation des installations de traitement, que le champ de
compétence géographique parfois trop restreint et les moyens
techniques et financiers insuffisants des syndicats de traitement ne
leur permettent pas d’assurer seuls.
•
S’agissant de la
politique de l’eau
, la multiplication des épisodes
de sécheresse conduit les acteurs à ne plus se préoccuper seulement
de la gestion locale de l’eau potable et de l’assainissement, mais
éga
lement de l’équilibre du cycle naturel de l’eau, depuis son
évaporation jusqu’à son retour dans les sols, les cours d’eau et les
nappes phréatiques, pour continuer à satisfaire les besoins de
l’ensemble des consommateurs.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE GÉNÉRALE
69
Ce changement d’échelle prioritaire de l’action publique nécessite de
concevoir et mettre en œuvre des procédures et des modes d’action
permettant de dépasser les inconvénients résultant de la discordance
entre la carte des bassins et sous-bassins hydrographiques et celle des
organismes lo
caux et des services et établissements publics de l’État
participant à la gestion de l’eau. La nécessaire conciliation des intérêts
parfois contradictoires des ménages, des agriculteurs, des producteurs
d’électricité, des entreprises industrielles et des a
cteurs du tourisme,
dans la préservation et l’utilisation de la ressource en eau, impose par
ailleurs de renforcer la concertation sur ces questions au sein des
commissions locales de l’eau (CLE) constituées à l’échelle des sous
-
bassins hydrographiques.
L’
action des collectivités territoriales peut aussi concerner des
domaines de compétences ni décentralisées ni clairement partagées. C’est
le cas en matière d’
accès aux soins de premier recours
.
•
Dans ce domaine, les collectivités territoriales cherchent à répondre
à une demande de plus en plus pressante de nos concitoyens, que
l’État et l’Assurance
Maladie ne parviennent pas à satisfaire. Les
circonstances les ont ainsi amenées à contribuer, notamment par des
interventions financières, à un aspect essentiel de la politique
nationale de santé publique. Il convient désormais de recentrer et
mieux coordonner ces interventions avec celles des autres acteurs
que sont l’État,
l’Assurance
Maladie et les agences régionales de
santé (ARS).
Les interventions des collec
tivités territoriales sont d’autant plus
efficaces qu’elles sont différenciées et ciblées. Ainsi les aides
destinées à faciliter l’installation
des professionnels de santé et
favoriser leur maintien dans certains territoires pourraient se
concentrer sur les seuls investissements mobiliers et immobiliers. Le
renforcement de la cohérence globale des dispositifs déployés par
l’État, l’Assurance
Maladie, les ARS et les collectivités territoriales
pour faciliter l’accès aux soins de premier recours suppose par a
illeurs
de mieux mesurer les situations de sous-densité médicale,
actuellement
insuffisamment
documentées :
les
données
et
indicateurs disponibles doivent être complétés et partagés entre tous
les acteurs pour permettre de mieux identifier les difficultés concrètes
d’accès aux soins dans les territoires les plus touchés, définir les outils
les mieux adaptés pour répondre à ces difficultés, qui ne sont pas de
même nature dans le monde rural, les zones périurbaines et les centres
urbains, et coordonner leur m
ise en œuvre.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
70
À l’aune de ces différents exemples, il apparaît clairement qu’une
nouvelle étape de la décentralisation est souhaitable pour revoir la
répartition des compétences entre l’État et les différents échelons de
collectivités territoriales et doter chaque niveau de gestion locale des
moyens lui permettant de les assumer dans des conditions d’efficience et
d’efficacité mesurables.
Si les juridictions financières ont constaté qu’une refonte globale du
dispositif serait peu réaliste à court terme, il ressort aussi de leurs travaux
que le
statu quo
n’est pas tenable. Il convient donc de préparer les
conditions d’une réforme ambitieuse en activant l’ensemble des leviers
disponibles pour, dans l’immédiat, simplifier l’organisation et mieux
coordonner les interventions des différents échelons de gestion locale et
des services déconcentrés de l’État.
Des mesures peuvent être prises rapidement pour approfondir et
simplifier la coopération intercommunale, tout en continuant à favoriser la
fusion des communes les moins peuplées avec des communes voisines,
renforcer le rôle des collectivités cheffes de file de politiques faisant
intervenir un grand nombre d’acteurs, mieux utiliser les possibilités de
différenciation territoriale (consistant à confier à des collectivités
territoriales de même niveau des compétences normalement dévolues à
plusieurs catégories de collectivités ou de groupements de communes) et
d’expérimentation (autorisant une collectivité territoriale à mettre en œuvre
une politique publique ne faisant pas partie de ses attributions légales, pour
une période donnée) pour adapter l’organisation et les modalités de gestion
des collectivités territoriales à la diversité des situations locales. Il importe
également de recentrer l’État sur son rôle de s
tratège, régulateur et
partenaire des collectivités territoriales.
Il s’agit
en définitive de renouer avec les trois objectifs fondateurs
de la décentralisation : renforcer la démocratie locale, rapprocher la
décision politique et administrative du citoyen
, améliorer l’efficacité et
l’efficience de la gestion publique.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes