La gestion immobilière des ministères
sociaux : la rénovation du site
Ségur-Fontenoy
_____________________
PRESENTATION
____________________
L’examen de la gestion immobilière des ministères sociaux fait
apparaître qu’ils peinent à prendre la mesure de l’importance à accorder
à la gestion de leurs moyens immobiliers, tant dans leur organisation que
dans les dispositifs de suivi mis en place. L’insuffisance du nombre des
agents et leur absence de formation dans le domaine immobilier sont
patents, notamment dans les services déconcentrés, mais aussi à
l’administration centrale.
La Cour a procédé à un examen spécifique de la rénovation du site
« Ségur-Fontenoy » dans le 7
ème
arrondissement de Paris, qui est le pivot
de la stratégie immobilière des ministères sociaux.
I
-
Les conditions de lancement du projet
1 -
Une étude tardive des besoins d’ensemble
La restructuration de l’îlot Ségur-Fontenoy a été décidée en 1992,
lorsque dans le contexte des réorganisations qui ont suivi l’affaire du sang
contaminé, la ministre chargée de la santé a souhaité rapprocher et
regrouper ses services. En outre, les besoins d’un réaménagement de ces
locaux d’une surface de 82 515 m² de surface utile, vétustes mais d’une
très bonne facture des années trente, qui hébergent environ 2000 agents,
étaient indiscutables. Ces bâtiments accueillaient en 2007 les cabinets des
ministres chargés de la santé et de la jeunesse et des sports, ainsi que les
services du « pôle santé » et les services communs aux ministères chargés
de la santé et du travail. Aucun scénario alternatif d’implantation n’a été
envisagé à cette époque.
620
COUR DES COMPTES
L’opération a débuté par des travaux d’aménagement qui ont pris
la forme d’opérations ponctuelles de grosse maintenance, retenues en
fonction de leur urgence et sans vision globale de restructuration du site.
Sept catégories d’opérations –ultérieurement considérées comme des
coups partis- ont été lancées entre 1994 et 1998 pour un coût de 10,77 M€
(valeur novembre 1997).
2 -
Un outil de rationalisation aux effets limités
Le schéma directeur architectural et technique (SDAT) a été
élaboré entre 1997 et 1998 ; il a apporté à l’opération une conception
globale qui lui faisait défaut. Le montant des travaux nécessaires était
estimé à 99 M€ (valeur 1998, soit 123 M€
valeur 2005).
Le programme a été découpé en neuf opérations : centre de
ressources multimédia et bibliothèque, sous-sols, circulation et pavillon
central, restaurant administratif, cour intérieure et jardins, plateaux de
bureaux, courants faibles et réseaux. Il incluait diverses prestations de
service et la maîtrise d’oeuvre. Chacune de ces opérations a ensuite été
traitée suivant le processus de la loi relative à la maîtrise d’ouvrage
publique (MOP) avec définition d’un programme, d’une enveloppe
financière et la sélection d’un maître d’oeuvre.
Ce schéma directeur était un compromis entre un programme de
base et un début de projet de maîtrise d’oeuvre, puisqu’il contenait déjà
des
dispositions
constructives.
Cependant,
l’estimation
budgétaire
figurant dans ce document
n’était pas une référence suffisamment
précise et vérifiée pour permettre d’arrêter le budget de base de la
rénovation. L’administration l’a pourtant utilisé à cette fin puisque le
pilotage et le contrôle budgétaire des opérations d’investissement ne se
sont appuyés que sur le cadre programmatique proposé par le schéma
directeur. Il a fallu en fait attendre 2005 pour disposer d’une enveloppe
budgétaire, présentée par les services comme réaliste, et fondée sur les
études de maîtrise d’oeuvre effectuées dans le cadre des différentes
opérations de rénovation du site.
3 -
Un projet qui n’a pas fait l’objet d’un engagement politique
La réalisation tardive (1999) de scénarios alternatifs entérinant le
choix de l’implantation à Paris des services du ministère de la santé et
l’effort de rationalisation de l’opération ont correspondu à la volonté de
l’administration d’abandonner la logique de la maintenance au profit de
celle de la rénovation d’un site occupé.
LA RENOVATION DU SITE SEGUR-FONTENOY
621
Néanmoins, aucune trace n’existe d’une décision de lancement
ou
même d’approbation du projet par les ministres. A fortiori, aucun ministre
n’a fixé le cadre de son organisation, de son pilotage et de sa gestion.
L’administration a été contrainte, de ce fait, de gérer le projet au fil
de l’eau.
II
-
Le pilotage de l’opération
Le ministère a fait le choix d’être lui-même maître d’ouvrage de
l’ensemble du projet.
Créé en décembre 1996, le comité immobilier était une instance
d’instruction et de concertation, appelée à rendre des avis sur les
orientations générales envisagées et tenue informée de l’avancement des
opérations en cours. Cette instance, qui a fait la preuve de son efficacité
durant la phase de lancement, a cependant été dissoute en 2000.
Sept ans après le lancement de la restructuration de Ségur-
Fontenoy, un bureau des opérations d’investissement a été créé en vue de
son pilotage, dans le cadre du SDAT. Cette structure légère (sept
personnes de statuts variés dans des emplois presque exclusivement
techniques) assure la liaison avec les autres services de la gestion
immobilière (maintenance, gestion administrative et financière) ; sur elle
pèse aussi la charge du contrôle budgétaire du projet.
Le parti pris de mener le projet en l’absence d’un engagement
financier sur l’ensemble, et donc sans maîtrise d’oeuvre architecturale et
technique unique, a fait qu’il a été conduit opération par opération, en
fonction de la disponibilité des crédits. Or leur montant annuel a souvent
été inférieur aux besoins ce qui a
entraîné parfois des arrêts de chantiers.
L’absence de priorité budgétaire s’est ainsi ajoutée à l’absence
d’engagement politique formel pour rendre plus difficile le pilotage du
projet.
III
-
Une exécution ponctuée de dérapages
L’analyse d’environ 30 % des marchés d’études préalables et des
marchés passés dans le cadre d’une des opérations d’investissement
(rénovation des sous-sols) conduit à constater que les conditions de
lancement, d’organisation et de pilotage de l’opération Ségur-Fontenoy
ont eu des conséquences néfastes sur le bon déroulement de sa réalisation.
622
COUR DES COMPTES
1 -
Une maîtrise insuffisante des marchés
L’imprécision dans la définition du programme de base et des
études a eu des conséquences dans de nombreux actes d’exécution,
notamment les marchés d’études dont le montant, bien que réduit, donne
une bonne indication des dérapages constatés et à venir :
−
Dans un premier marché d’assistance architecturale pour la
conduite et l’élaboration du SDAT, la définition du contenu des
prestations est insuffisante, ce qui entraîne une augmentation du
prix de 198 562 € à 306 160 €, soit 54 % et oblige
l’administration à négocier un nouveau contrat sans mise en
concurrence préalable, en dérogeant au code des marchés
publics.
−
Pour la maîtrise d’oeuvre de la rénovation des sous-sols, la quasi-
totalité des hausses du coût des prestations résulte de l’adjonction
de travaux supplémentaires liés à des modifications de
programme. Le montant du marché fixé initialement à 844 145 €
a été porté à 1 432 934 €, soit
70 % d’augmentation.
−
À la suite d’un avis défavorable de la commission spécialisée des
marchés du bâtiment en avril 2001, un projet d’avenant qui
augmentait de 40 % le montant du marché de maîtrise d’oeuvre
s’est transformé en protocole transactionnel entre les parties.
Dans ce cas,
la commission spécialisée des marchés avait jugé
que « faute d’un diagnostic préalable suffisamment précis, on est
conduit à la situation où le titulaire d’un marché public contribue
à fixer lui-même le montant de sa rémunération ».
Certains actes interviennent en méconnaissance du code des
marchés publics, d’autres en contournent les dispositions jugées trop
contraignantes :
−
Nombre d’avenants interviennent en régularisation.
−
Faute de crédits disponibles, le démarrage de certaines
prestations a été retardé (travaux des sous-sols en novembre
2001), ce qui a obligé le service à prévoir par avenant des
prolongations de délais, voire à concéder des travaux
supplémentaires
sans
condition
de
durée
222
afin
de
dédommager le titulaire.
222) Note de la direction de l’administration générale, du personnel et du budget du
17 août 2004.
LA RENOVATION DU SITE SEGUR-FONTENOY
623
−
La résiliation des marchés en cours d’exécution autorisée par le
cahier des clauses administratives et générales des marchés de
prestations intellectuelles est érigée en mode de gestion des
difficultés. Elle a pour effet de masquer la réalité des
dépassements de coûts, compensés par le report des prestations
non exécutées sur un marché ultérieur.
Par ailleurs, l’absence de clarté et l’imprécision du libellé de
certaines clauses contractuelles ont facilité leur non-application.
2 -
Une exécution longue et coûteuse
Alors que l’opération Ségur Fontenoy était initialement prévue
pour être conduite entre 1997 et 2005, sa date d’achèvement est
désormais prévue pour 2011, soit une durée de mise en oeuvre de 18 ans
depuis la décision de lancement et de 13 ans depuis l’approbation du
schéma directeur.
A la fin de l’année 2005, le coût des travaux réalisés atteignait 166
M€. Ce montant, comparé à l’estimation figurant dans le schéma
directeur en 1998 (123 M€ valeur 2005), fait apparaître un dépassement
de l’ordre de 35 % en euros constants. Or, à cette date, 55 % de
l’estimation initiale des travaux restaient encore à engager et 70 % des
paiements restaient à effectuer. En 2006, le projet n’a guère avancé
puisque les besoins d’engagement de travaux se situent à 51 % de
l’enveloppe et le solde des paiements à effectuer à 69 %.
Dans l’hypothèse où une partie du produit de la cession (75 M€ sur
les 80 M€ de la vente) de l’immeuble de la rue d’Astorg (Paris 8
ème
)
abritant des services du ministère serait affectée au financement du reste
de
l’opération,
celle-ci
nécessiterait
encore
l’ouverture
d’une
cinquantaine de millions d’euros de crédits supplémentaires.
______________________
CONCLUSION
_____________________
Soumise à un plan d’ensemble adopté six ans après son lancement
et pas assez précis pour assurer sa maîtrise, l’opération de rénovation du
site Ségur- Fontenoy fait apparaître d’ores et déjà que le calendrier
initial ne sera pas respecté et que le dépassement des coûts déjà constaté
risque fort de s’accentuer.
Des efforts devront nécessairement être faits pour limiter le coût
du regroupement des services centraux engagé par ailleurs.
624
COUR DES COMPTES
RÉPONSE COMMUNE
DU MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES ET
DE LA SOLIDARITÉ ET
DE LA MINISTRE DE LA SANTÉ, DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS
La Cour relève que « Les ministères peinent à prendre la mesure de
l’importance à accorder à la gestion de leurs moyens immobiliers, tant dans
leur organisation que dans des dispositifs de suivi mis en place » et
« l’insuffisance du nombre des agents et leur absence de formation dans le
domaine immobilier sont patents, notamment dans les services déconcentrés,
mais aussi à l’administration centrale. »
Il est exact que la gestion immobilière s’inscrit dans le contexte plus
global de moyens très contraints que connaissent les ministères qui
n’aspirent, dans ce domaine comme dans d’autres, qu’à se hisser aux
standards interministériels. C’est particulièrement vrai pour l’immobilier des
services déconcentrés piloté par seulement 2 agents en centrale et qui ne
disposent pas d’autres relais internes sur le terrain que les responsables
hiérarchiques des DDASS et DRASS qui eux-mêmes ne disposent au sein de
leurs équipes d’aucune compétence immobilière. La situation est différente
en centrale avec une équipe de professionnels, tant dans le domaine de la
maintenance que de la conduite des investissements, même si les moyens
restent
là encore limités (une petite part de temps d’un cadre A, chef de
bureau, pour proposer la stratégie immobilière et écrire les PPPI et SPSI).
Le Premier Président de la Cour a d’ailleurs relevé dans son courrier du
27 juillet 2007, que « la qualité et l’implication des équipes en place ne
peuvent être mise
en cause… ».
Dans ce contexte, les ministères soutiennent la réforme en cours de
l’immobilier, en particulier le portage par une structure spécifique de la
fonction de propriétaire et les projets de mutualisation de l’expertise et de la
gestion immobilière.
De même, les moyens financiers accordés dans le cadre des
conférences budgétaires au bon entretien du patrimoine, tant de central que
des services déconcentrés ont chroniquement et de longue date été
insuffisants,
eu
égard
à
l’ampleur
du
patrimoine
(284
bâtiments,
464.500 m²), malgré les demandes récurrentes. Les ministères appuient donc
la réforme de l’immobilier qui prévoit de provisionner avec les loyers, une
part pour grosses réparations, gérée en interministérielle, suivant une
programmation arbitrée localement en fonction de réelles priorités
techniques.
Une investigation de la Cour sur les moyens respectifs dont disposent
les différentes administrations de l'Etat pour faire face au bon entretien des
immeubles domaniaux serait vraisemblablement éclairante.
LA RENOVATION DU SITE SEGUR-FONTENOY
625
En particulier, les moyens adaptés à l’entretien du patrimoine
« Ségur-Fontenoy » n’ont malheureusement pas été mis en place, au rythme
souhaité, dès les premiers signes de vétusté de l’immeuble dont la partie la
plus ancienne date de 1930. C'est à cette situation historique que se sont
confrontés les derniers directeurs immobiliers du Ministère.
1. Les conditions de lancement du projet
A. une étude préalable tardive des besoins
La Cour estime que la restructuration de l’îlot a été décidée en 1992.
Dans les faits, en 1992, la ministre chargée de la santé a seulement décidé
dans le contexte des réorganisations qui ont suivi l’affaire du sang contaminé
(en profitant de la création de l’agence du médicament en Plaine Saint
Denis, à partir d’une direction d’administration centrale implantée à Ségur-
Fontenoy) de rapprocher la DGS des cabinets et des 2 autres grandes
directions oeuvrant dans le domaine de la santé (DHOS, DSS). De même,
dans une vaste opération de regroupement de ses services en 2 pôles
majeurs, le site neuf, aux standards tertiaires « Atlantique Montparnasse »
regroupant le pôle social a été constitué en 1995, alors que des immeubles
épars et vétustes ont été abandonnés. Cette opération exemplaire de
regroupement de services a été menée à coûts locatifs et surfaces constants.
Parallèlement à ces réorganisations fonctionnelles et géographiques et alors
que le pôle solidarité de Montparnasse bénéficiait de locaux aux normes de
fonctionnalités et de confort, la vétusté du site principal du ministère, son
obsolescence et les manquements à la réglementation se faisaient de plus en
plus flagrants. Ces données ont été confirmées lors du passage, sollicité par
le Ministère, de la commission de sécurité de la préfecture de Police en mars
1996.
Ce n’est qu’en janvier 1997 que l’équipe Reichen-Robert & Jacobs
Sérete a été sélectionnée pour réfléchir à l’évolution fonctionnelle et à la
rénovation technique et architecturale du site Ségur-Fontenoy. Le schéma
directeur architectural et Technique (SDAT) qui en a résulté n’a été finalisé
et validé qu’au second trimestre 1998.
C’est donc bien l’année 1998, et non 1992, qui doit être prise comme
année de référence pour le projet de restructuration du site.
Dans un souci de transparence et de lisibilité complète des crédits
consacrés
à
la
restructuration
du
site,
les
opérations
engagées
antérieurement à la date de validation du SDAT ont été présentées dans les
programmations pluriannuelles en un axe A d’un montant global de
10,77 M€ financés entre 1994 et 1998 (soit 2M€ /an, correspondant à un
ratio moyen pour grosses réparations).
626
COUR DES COMPTES
Ces premières opérations ponctuelles, réalisées avant d’avoir la
vision globale de restructuration du site apportée par le SDAT, répondaient à
des urgences identifiées, comme la création d’ouvrages d’accessibilité aux
handicapés, indispensables pour une administration qui édicte avec le
ministère de l’équipement, la réglementation en la matière, ou bien la
rénovation des sanitaires, dont les cuvettes « à la turc » étaient restées en
l’état depuis 1930… Ces travaux n’ont pas empêché la réflexion et
l’engagement d’une démarche méthodique pour aboutir in fine à une
réhabilitation de qualité de ce patrimoine historique avec :
•
Un relevé géométral et architectural complet
•
Un diagnostic de sécurité établi par un contrôleur technique agréé
•
La saisine de la commission de sécurité
•
Une étude de mise en sécurité et en conformité du site par un cabinet
spécialisé afin d'envisager le déclassement de l’immeuble de son statut
d’IGH pour un dépassement d’1,2 m du seuil réglementaire
•
La validation par la séance plénière de la commission de sécurité des
dispositions envisagées
•
La rédaction par un programmiste, en lien avec la Mission
Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques
(MIQCP), d’un cahier des charges fixant les objectifs fonctionnels,
d’image et de mise à niveau technique pour la restructuration du site
permettant de lancer un appel d’offres restreint pour un marché
d’études
•
La conduite des 4 phases de l’étude : état des lieux, orientations,
préconisations et phasage et programme pluriannuel d’investissement
•
La validation d’un schéma directeur architectural et technique,
véritable document de références pour toutes les opérations à mener
pour transformer le site et le mettre aux normes de sécurité sur le long
terme
•
L’établissement de programme particulier en fonction des spécificités
de
chacune
des
opérations
(restaurant
administratif,
centre
documentaire, locaux de la petite enfance, espaces de travail...)
•
La conduite de chacun des programmes particuliers dans les règles
fixées par la loi MOP.
Enfin, les ministères font remarquer que le processus adopté, qui
s’oppose à de nombreuses interventions au coup par coup dont souffrent tant
de patrimoines publics, est considéré comme exemplaire par de nombreux
professionnels, dont la MIQCP.
LA RENOVATION DU SITE SEGUR-FONTENOY
627
B. Des outils de rationalisation aux effets limités
La Cour relève que « l’estimation budgétaire du SDAT n’est pas une
référence suffisamment précise pour permettre d’arrêter le budget de base de
la rénovation. L’administration l’a pourtant utilisée à cette fin puisque le
pilotage et le contrôle budgétaire des opérations d’investissement ne se sont
appuyés que sur le cadre programmatique proposé par le schéma directeur».
Effectivement, le SDAT n'est pas une étude suffisamment précise pour
arrêter un budget définitif et n’a pas été conçu dans cet objectif. Le SDAT se
situe au niveau des études préalables (suivant la définition de la loi MOP), il
cadre les interventions mais, en aucun cas, n'est un projet (toujours au sens
de la loi MOP). Cet outil est à l’échelle d’un patrimoine de taille
exceptionnel (totalité d’un îlot urbain parisien), ce qu’un schéma
d’urbanisme peut être à l’échelle d’un territoire et la mise en oeuvre
progressive, suivant un schéma d’ensemble est une solution qui s’impose.
Conscients des difficultés de financement, mais confrontés à
l'impérieuse obligation de réaliser les travaux, les ministères, avec l’appui de
la MIQCP, se sont dotés de ce dispositif permettant de découper un
programme en plusieurs opérations d'un montant plus accessibles. Chaque
opération a alors été traitée suivant le processus de la loi MOP avec
définition d'un programme, d'une enveloppe financière, d'un maître d'oeuvre.
Ce n'est qu'à cette étape que l'on peut baser la référence de coût de chaque
opération concernée. Compte tenu du délai exceptionnellement long de mise
en oeuvre du programme, il était inadapté et risqué pour le bon déroulement
de l’opération de mettre au point un projet global précis, avec un maître
d'oeuvre unique. En effet, dans le temps, les données de programme évoluent
inévitablement, tant sur le plan fonctionnel (aujourd’hui le programme des
espaces de bureaux du site intègre une densification résultant des
préconisations du Conseil de l'immobilier de l'Etat, qui n'était pas envisagé
en 1998) que sur le plan réglementaire (évolution des règles de sécurité
incendie ou relative à la thermique, pour ne donner que ces deux exemples).
Un projet figé en 1998 pour une réalisation de certaines tranches en 2011
aurait immanquablement évolué dans le temps avec toutes les conséquences
financières et juridiques sur la gestion des marchés.
La démarche pragmatique mise en place par les ministères a donc
permis de gérer des opérations mieux cernées dans le cadre temporel, tout en
gardant le cap d'une vision globale et cohérente sur le plan patrimonial.
Dans son premier relevé de constatation, la Cour notait d’ailleurs « qu’il
faut reconnaître la clairvoyance qu’a représenté le lancement du SDAT…et
que l’absence de recours à un maître d’oeuvre général pour l’ensemble de
l’îlot résulte de l’application des textes en vigueur qui ont supprimé cette
possibilité ».
628
COUR DES COMPTES
La gestion du processus aurait été tout autre si l'Etat avait été dans
une période moins contrainte sur le plan financier, permettant de gérer la
réalisation dans un délai beaucoup plus court, mais qui aurait toutefois
nécessité de mobiliser sur 3 à 4 ans, les coûts locatifs de relogement de près
des 2.000 postes de travail du site et l’intégralité du montant des
investissements
En 1998, le ministère n'avait pas la possibilité juridique d'utiliser les
montages dits « innovants », alors qu'on peut penser qu'aujourd'hui un tel
projet pourrait bénéficier de l'accord de la mission d'appui au
″
Partenariat
Public Privé
″
, compte tenu de sa complexité.
Les ministères considèrent que le schéma adopté est globalement
positif et qu’aucune alternative réaliste n’a jamais été proposée.
C. Un projet qui n’a pas fait l’objet d’un engagement politique
On peut reprocher que le lancement de l’opération en 1998 n’ait
effectivement pas donné lieu à un arbitrage interministériel formel qui en
précise le contenu. Toutefois, à cette date, les Ministères avaient la pleine
maîtrise de l’ensemble immobilier car ils en étaient affectataires, devant
assumer à ce titre toutes les obligations du propriétaire, cumulées à celles du
chef d'établissement au titre de la réglementation incendie, avec risque
pénal. Dorénavant la fonction de propriétaire est incarnée par France
Domaine. La réflexion sur le sujet serait sans doute autre, aujourd'hui, le
ministère n’étant maintenant qu’un occupant locataire.
De plus, s’il n’y a pas eu de décision politique formelle, le projet était
naturellement connu et approuvé par les différents ministres compte tenu de
son impact considérable sur la vie du ministère. Il était enfin connu des
différents partenaires : le ministère du budget qui tous les ans a examiné les
dossiers transmis dans le cadre des conférences budgétaires, le Secrétariat
général du Gouvernement, le dossier ayant été évoqué de façon régulière lors
de diverses réunions interministérielles. Enfin les ministères comme tous les
autres, ont déposé en novembre 2004 leur Programme prévisionnel
pluriannuel d'implantations immobilières (PPPI) devant le CITEP. Le volet
pour l'administration centrale de ce document évoque très clairement la
stratégie immobilière développée et le CITEP a donné son agrément pour la
location de locaux de repli permettant de neutraliser sur site les zones
impactées par les travaux, validant ainsi la restructuration engagée. C’est
sur ces bases, que le dispositif a été intégré au Schéma prévisionnel des
stratégies immobilières (SPSI) déposé en 2005, validé par le Comité
immobilier de l’Etat en 2007.
La Cour remarque que « l’administration a été contrainte de gérer le
projet au fil de l’eau, hors de toute programmation pluriannuelle ». Tous les
projets d’investissements des ministères s’inscrivent dans le cadre annuel
budgétaire fixé par les lois de finances. Ils exploitent au mieux les
possibilités ouvertes par une comptabilité tenue en AE et CP. Le SDAT
LA RENOVATION DU SITE SEGUR-FONTENOY
629
offrait en outre, au-delà du cadre budgétaire, une lisibilité pluriannuelle des
investissements nécessaires. La mise en oeuvre du projet a toutefois été
malheureusement
perturbée
pendant
deux
ans
par
des
régulations
budgétaires qui sont allées jusqu'à interdire le paiement des prestations en
cours d'exécution, obligeant l'administration à recourir à l'article 48.3 du
CCAG travaux pour obliger l'entreprise à poursuivre le chantier de
″
construction du Pavillon Central et de restructuration des circulations
″
qui
avait été engagé.
La réforme de l’immobilier avec en particulier les expérimentations
en cours sur la mutualisation des moyens de financement et de gestion des
dépenses relevant du propriétaire et la mise en place d’un loyer réel
provisionnant des dépenses pour grosses réparations devrait permettre à
terme de donner à l’Etat les moyens de financer les nécessités d’entretien de
son patrimoine.
2. Le pilotage de l’opération
A. Le choix d’une maîtrise d’ouvrage interne
Les Ministères ont effectivement fait le choix d’assurer pleinement la
maîtrise d’ouvrage de ce programme de rénovation, respectant à la lettre les
termes de la loi MOP. En 1998 les ministères n'avaient pas la possibilité de
recourir à un montage innovant (cf. supra point 1). Par ailleurs, la nécessité
d’étaler le financement sur plusieurs années contraignait les ministères à
mener l’opération en site occupé.
Dans
ce
contexte,
une
maîtrise
directe
du
processus
par
l’administration se révélait judicieuse, compte tenu des facteurs suivants :
−
la
concertation interne avec tant les directions de centrale, que les
agents et les organismes paritaires, devait nécessairement être
gérée en direct par la DAGPB en charge du projet
−
l’opération en site occupé et l’imbrication avec l’existant, tant sur
le plan du fonctionnement des services que de l'innervation
technique, nécessite une forte implication des équipes internes de
la logistique et de la maintenance immobilière pour maintenir la
poursuite de l’exploitation du site et assurer les mouvements de
services indispensables à la neutralisation des zones en travaux. A
cet égard la DAGPB a assuré en 2006, plus de 1.000 mouvements
de personnels dans
un climat social apaisé
Le calendrier prévisionnel proposé était clairement affiché comme un
calendrier optimum tenant compte du déroulement technique des opérations,
mais les ministères avaient pleinement conscience que ce calendrier était
soumis aux contraintes budgétaires et qu'un allongement des opérations était
envisageable. Son intérêt était d’afficher un découpage opérationnel et un
enchainement logique des différentes phases avec les priorités telles qu’elles
avaient été définies, après concertation au cours d’une réunion commune
630
COUR DES COMPTES
CHS-CTP spécifique sur ce dossier (réunion du 21 janvier 1998). Dès lors, le
délai d’exécution n’étant pas certain, il était difficile vis-à-vis des règles de
la commande publique, de lancer une consultation auprès d’un maître
d’ouvrage mandaté pour une prestation dont le coût, compte tenu de sa durée
d'exécution était particulièrement important. Les consultations menées sur
une opération limitée, mieux cernée dans le temps, comportaient, à cet égard
moins de risque.
Au final la maîtrise d'ouvrage directe aura été économe pour l'Etat:
en effet, comme le relève elle-même la Cour dans son rapport,
″
la part du
budget consacré aux études ne s'élève qu'à 12,5 % du coût global,
pourcentage plutôt inférieur à celui que l'on rencontre en général dans la
conduite des grands projets immobiliers.
″
B. Les limites du pilotage interne
Les moyens de pilotage interne devant rester nécessairement limités,
eu égard aux contraintes de limites d’emploi qui s’imposent aux ministères,
l’équipe ne peut intégrer toutes les compétences techniques. C'est pourquoi il
a été nécessaire de recourir à un assistant technique à maître d’ouvrage,
dont la rémunération, dans le cadre rigide de la commande publique doit
nécessairement évoluer par avenant pour prendre en compte les délais de
mise en oeuvre.
La Cour suggère un maître d’oeuvre unique prenant en charge la
totalité du schéma directeur ; comme évoqué ci-dessus, cette proposition
reste toutefois théorique et ne prend pas en compte le contexte financier. Elle
aurait en effet supposé que l’Etat puisse consacrer, dans un délai très court,
un montant important d’AE (166M€) ce qui était strictement impossible, dans
le contexte budgétaire.
3. Une exécution ponctuée de sérieux dérapages
A. Une maitrise insuffisante des marchés
Le marché d’assistance architecturale : le 1
er
marché d’études
permettant de définir le schéma directeur était essentiellement composé
d’une part forfaitaire correspondant aux 4 phases de l’étude mais
comprenait également une petite partie sur prix unitaire permettant un
premier accompagnement dans la mise en oeuvre. Le coût total de cette
première étude était limitée (198.000 €), ne représentant que 0,12 % du coût
global du SDAT.
Il était toutefois impossible à ce stade d‘un marché d’études
préalables de définir les besoins d’accompagnement à un projet qui n’était
pas encore défini, puisque sa définition était l’objet même de l’étude. C’est la
raison pour laquelle, les ministères ont ensuite choisi la procédure
dérogatoire, expressément prévue par le Code des Marchés Publics, de
marché négocié sans mise en concurrence, validée par la Commission
Spécialisée des Marchés, qui a néanmoins demandé de ne maintenir dans ce
LA RENOVATION DU SITE SEGUR-FONTENOY
631
marché que l’accompagnement architectural, consignes qui ont été prises en
compte par les ministères.
Notons que ce marché, d’un coût de 226.000 €
ne représente que
0,14% du coût global du SDAT et permet un accompagnement pendant 8 ans
(de 2002 à 2010) représentant un coût de 28.250 € par an.
La Cour avait observé dans son rapport d’observations définitives
« que la loi MOP ne prévoyant pas la responsabilité d’une maîtrise d’oeuvre
générale pour une même opération, le ministère s’est trouvé confronté à un
véritable vide juridique… » pour mener à bien un tel projet. L’administration
a donc fait au mieux, dans le contexte règlementaire, tout en étant vigilante à
préserver une saine concurrence entre les prestataires, d’où le choix d’un
marché d’études pour le schéma directeur (une procédure de marché de
définition qui laissait des possibilités de marché ultérieur de maîtrise
d'oeuvre, sans nouvelle mise en concurrence, avait également été envisagée)
ou les décisions de ne pas affermir certaines tranches des marchés,
permettant ainsi de procéder à de nouveaux appels d’offres pour la poursuite
des prestations intellectuelles (marchés d’AMOT).
La Cour relève les hausses de coût du projet de rénovation des sous
sols résultant de modification de programmes. A cet égard il peut être
observé :
−
que cette analyse n'est pas représentative de l'exécution du SDAT:
en effet cette opération a été lancée dès 1996 (consultation pour le
choix du programmiste PATMO), alors que le SDAT n'a été établi
qu'en 1998 ; cette opération s’inscrivait dans la poursuite de
l’opération de rationalisation de l'occupation des locaux menée en
1994 / 1995, dans les niveaux en superstructures. Le schéma
directeur a eu un fort impact sur le projet, d'où la modification des
marchés antérieurs et la décision au final de la PRM de mettre fin
à l'opération à l'issue de sa première tranche et de la relancer en
septembre 2006 (date du programme
″
COPLAN
″
) sur des bases
assainies, intégrant les préconisations techniques du SDAT.
−
que le marché de maîtrise d’oeuvre de cette phase des sous sols qui
a été analysé par la Cour s’élève à 1,1 M€ et ne représente que
0,7 % du coût global du SDAT
−
que d’autres marchés n’ont pas ou très peu subi d’aléas : on
pourrait citer ainsi : le marché de production thermo frigorifique
(4,3 M€), le marché de réalisation de la centrale groupe
électrogène (1,8 M€).
La
Cour
relève
que
nombre
d’avenants
interviennent
en
régularisation.
Dans
le
contexte
particulièrement
complexe
de
la
restructuration du site, la gestion des inévitables aléas d’un chantier
nécessite un traitement par voie d’avenant qui suppose des délais
administratifs; ils interviennent alors souvent hors délais par rapport à la vie
632
COUR DES COMPTES
du chantier. Il est en effet impossible d'immobiliser le chantier dans l’attente
de la notification de l’avenant, ce qui aurait des conséquences financières
catastrophiques pour indemniser l’entreprise au titre de cet arrêt de
chantier. La doctrine s’interroge sur la pertinence de cette disposition dans
les marchés publics.
223
La Cour considère que la résiliation des marchés en cours d'exécution
est érigée en mode de gestion des difficultés. En fait le terme de
″
résiliation
en cours d'exécution
″
semble pour le moins approprié. Il s'agit, en réalité, de
ne pas affermir les tranches conditionnelles de travaux. Or, c'est aussi pour
gérer des incertitudes que l'administration a la faculté de scinder des
programmes en tranches, avec la possibilité pour elle de ne pas donner de
suite à l'issue de l'exécution de la tranche ferme. Il est précisé que cette
décision, tout à fait légale de la PRM, n'a été utilisée que pour les marchés
des sous-sols, lancés antérieurement au SDAT (cf. supra) et les marchés de
services transversaux, dont l'économie générale était bouleversée compte
tenu des allongements de mission résultants des défauts de financement, non
imputables au maître d'ouvrage et que ces décisions ont été prises en accord
avec le contrôle financier pour privilégier une saine remise en concurrence
des prestataires.
B. Une exécution longue et coûteuse
La Cour juge du dépassement des délais par rapport à un calendrier
technique minimum dont il a été expliqué précédemment qu'il n'était qu'un
planning minimum tenant compte des contraintes techniques de l'opération et
son découpage et qu'il serait nécessairement confronté à un étalement lié aux
possibilités de financement.
Il en va de même du coût : la Cour prend comme base de l'évolution
du coût (27% en euros constant d'après la Cour), un chiffre annoncé en 1998
sur la base d'un niveau d'études préalables. Ce faisant, elle méconnaît qu'il
ne s'agissait alors, en aucun cas d'un engagement sur un coût d'objectif au
sens de la loi MOP, qui ne pouvait intervenir à ce stade, mais simplement
d'un ordre de grandeur de l'importance financière à consacrer à la
rénovation de ce patrimoine. Dans ce contexte, les ministères considèrent,
que compte tenu de l'importance du projet et de sa complexité, l’évolution,
reste globalement maîtrisée, surtout si l'on prend en compte les évolutions de
programme au niveau technique (performance énergétique des bâtiments,
démarche
HQE),
réglementaire (sécurité
incendie
et
accessibilité
handicapés) et fonctionnel (maintien sur site dans de nouveaux locaux
adaptés du centre technique informatique) qui n'étaient pas chiffrées dans le
SDAT.
223) Voir en particulier le récent article paru au Moniteur des Bâtiments et des
Travaux Publics.
LA RENOVATION DU SITE SEGUR-FONTENOY
633
Conclusion
Confronté à un patrimoine vétuste, le ministère s'est doté d'un outil
performant avec le SDAT, garantissant une démarche cohérente sur le long
terme, permettant de résoudre les risques liés à la sécurité incendie, qui
auraient pu, en cas de sinistre, mettre en jeu des responsabilités pénales.
Cette démarche permet une très bonne valorisation d'un patrimoine d'une
grande
qualité
architecturale
224
,
dont
l'évolution
est
suivie
par
l'administration du ministère de la culture, les architectes des bâtiments de
France successifs ayant toujours validé la démarche et les résultats obtenus.
Sur le plan financier, l'immeuble qui était estimé par l'administration
des domaines à 151 M€ en 2002 est aujourd'hui valorisé, suivant une récente
étude diligentée par le Conseil de l'immobilier de l'Etat, entre 500 et 600 M€
à l'issue de sa restructuration, donc après réalisation des 166 M€ de travaux
du SDAT. Cette valorisation du bien ne peut que conforter la stratégie
immobilière de l'Etat de conservation et de mise en valeur de ce patrimoine.
Le délai de mise en oeuvre, particulièrement long est totalement
subordonné aux moyens que l'Etat, confronté à de multiples difficultés
financières et à des arbitrages incessants, est en mesure de consacrer à
l'entretien de son patrimoine. La démarche actuelle, menée dans le cadre de
la réforme de l'immobilier, est totalement soutenue par les ministères. La
rationaliser visant à obtenir de meilleures performances immobilières, doit
en effet, permettre de dégager les moyens indispensables à la pérennisation
des actifs immobiliers de valeur indispensables à la conduite de l'action du
gouvernement. Dans ce cadre, l’engagement des ministères pour accroitre de
10 % la capacité en postes de travail du site Ségur-Fontenoy a été pris ; les
185 postes supplémentaires ainsi dégagés permettront de libérer à l’issue des
travaux plus de 5.000m² locatifs sur le site de Montparnasse permettant une
économie de plus de 3,3 M€ TTC par an, qui viendra en complément de
l’abandon des 10.000m² servant actuellement de zone de repli pour le bon
déroulement des travaux.
224) situé au coeur d'un quartier historique, à proximité de monuments majeurs tels les
Invalides, la Tour Eiffel ou l'Ecole militaire, les bâtiments se révèlent d'une grande
valeur: ordonnancement des façades en pierre, modénatures des façades intérieures en
brique , volumétrie de la salle des premiers guichets de la sécurité sociale, grande
verrières décors soignés des bas reliefs et vitraux réalisés par des artistes de renom et
technique de construction novatrice avec l'utilisation d'une ossature métallique dont
les profilés ont été fournis par l'Allemagne au titre de la dette de la guerre 1914-1918
ou premiers grands ensembles verriers sur la façade Duquesne datant de 1970
634
COUR DES COMPTES
En ce qui concerne la stratégie immobilière, il convient de souligner
aujourd'hui la cohérence d'implantation des deux pôles majeurs hébergeant
les services d'administration centrale qui regroupent depuis 2004, avec
l'abandon de l'immeuble rue Brancion, 87 % des effectifs. Cette stratégie
d’implantation est clairement présentée dans le programme prévisionnel des
implantations immobilières pour la période 2005 / 2009 qui a été transmis au
CITEP en novembre 2004.
Au-delà de l'échéance du PPPI, le ministère restera attentif aux
préconisations qui seront données par le CIE pour l'implantation des
administrations centrales. Le ministère souhaite néanmoins que soit prise en
compte l'importance de son réseau d'opérateurs implantés sur l'ensemble du
territoire (2,4 millions de professionnels sanitaires et sociaux regroupés dans
80.000 structures). En effet, l’administration centrale ne représente que
0,1 % des effectifs qu’elle régule et abandonnera après restructuration du
site plus de 15.000 m2 locatifs dans Paris intra-muros, ce qui permettra de
réduire de plus de la moitié, la dépense locative actuelle.