La gestion des Thermes nationaux
d’Aix-les-Bains
_____________________
PRESENTATION
____________________
L’établissement thermal d’Aix-les-Bains a été cédé à l’État lors du
rattachement de la Savoie à la France en 1860.
Il comprend deux unités principales situées sur un parc de quatre
hectares : les
thermes « Pellegrini » (50 000 m² environ) datant pour
partie de 1760 et les thermes modernes « Chevalley » (17 000 m²),
ouverts en 2000 pour rénover l’image de l’établissement.
Les trois quarts du chiffre d’affaires proviennent des cures
thermales remboursées à 65 % par l’assurance maladie, conformément à
la convention thermale nationale ; 72 % de ces cures sont spécialisés en
rhumatologie.
La loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 et son décret
d’application du 29 juillet 2004 ont transformé le statut des Thermes
nationaux d’Aix-les-Bains (TNAB) d’établissement public national
administratif (EPNA) en établissement public industriel et commercial
(EPIC), pour tenter d’en dynamiser la gestion.
A l’occasion de son
contrôle, achevé en 2007, la Cour a cherché à connaître les résultats de
cette transformation.
550
COUR DES COMPTES
I
-
L’absence des autorisations prévues par la
réglementation du thermalisme
Les TNAB ont mis en place des procédures de contrôle sanitaire
afin d’éviter la reproduction d’une crise analogue à celle traversée dans
les années 90, en raison d’une épidémie de légionellose.
Ils ne se sont cependant pas conformés à trois dispositions
anciennes du code de la santé publique (CSP), dont le non respect aurait
pu compromettre la pérennité de l’exploitation : la qualité d’eau thermale
n’a pas été reconnue au mélange dit « Victoria »
209
utilisé pour les cures ;
l’activité thermale des TNAB n’a pas été autorisée (ancien art. R. 162-21
du CSP) et l’établissement n’a pas reçu l’agrément nécessaire pour que
les soins soient pris en charge par l’assurance maladie (anciens art. R.
162-22 et 162-23 du CSP). Cette situation était imputable à la fois au
caractère tardif des diligences de l’établissement et à des lacunes de la
réglementation applicable aux rares établissements thermaux publics.
Ces lacunes viennent d’être comblées par des textes récents qui
simplifient la réglementation du thermalisme :
1) S’agissant du mélange dit « Victoria », le décret du 11 janvier
2007 (art. R. 1322-5 du CSP) a prévu une « autorisation d’exploiter une
source d’eau minérale naturelle à des fins thérapeutiques dans un
établissement thermal », selon une procédure déconcentrée uniforme pour
les établissements privés et publics, qui se substitue aux anciennes
procédures centralisées de reconnaissance de la qualité d’eau minérale et
d’autorisation d’activité thermale. Le préfet de la Savoie instruit
actuellement la demande enfin présentée par l’établissement en février
2006 à la direction générale de la santé, sous l’égide de l’ancienne
réglementation. L’Académie de médecine a donné un avis favorable à
cette demande, le 27 février 2007.
2) E ce qui concerne l’agrément au titre de la sécurité sociale,
la
loi de financement de la sécurité sociale du 21 décembre 2006 a prévu le
remboursement par l’assurance maladie des actes et prestations réalisés
par un salarié d’un établissement thermal (art. L. 162-1-7-2 du code de la
sécurité sociale), sans agrément spécifique desdits établissements. Les
TNAB seront donc en règle vis-à-vis de cette dernière lorsque
l’autorisation d’exploiter une source thermale citée supra aura été
accordée.
209) Le mélange « Victoria » inclut l’eau du forage « Reine Hortense », reconnue
comme eau minérale en 1996, et l’eau du forage « Chevalley », réalisé en 1992, dont
la qualité d’eau minérale n’est pas encore reconnue.
LA GESTION DES THERMES NATIONAUX D’AIX-LES-BAINS
551
Il est urgent que cette procédure, nécessaire au fonctionnement
régulier de l’établissement, soit menée à terme.
II
-
Une part de marché en dégradation constante
A - La régression de l’activité des cures thermales
Le marché français du thermalisme est en déclin : le nombre de
curistes est passé de 640 000 en 1995 à 501 500 en 2005. Néanmoins, le
secteur de la rhumatologie fait exception : dans cette spécialité, le nombre
de curistes a progressé de 305 000 en 1991 à 365 000 en 2005 ; ce secteur
est devenu simultanément plus concurrentiel, puisque le nombre des
stations thermales agréées en rhumatologie a doublé (de 36 à 72) depuis
dix ans.
Les Thermes nationaux d’Aix-les-Bains n’ont pas su profiter de
l’essor des cures de rhumatologie et leur part de marché a diminué de
14,6 % en 1991 à 8,3 % en 2005 ; leur fréquentation a régressé de plus de
45 % en 20 ans, passant de 53 000 curistes en 1986 à moins de 29 000 en
2006
210
. L’établissement est passé de la deuxième à la troisième place
dans le secteur de la rhumatologie, après ceux de Dax (52 000 curistes par
an) et de Balaruc-les-Bains (35 600) gérés respectivement par une société
privée et une régie municipale.
Ce déclin s’explique notamment par l’insuffisance de la politique
commerciale des TNAB par rapport à celle des établissements
concurrents et par la crise sanitaire traversée dans les années 90 qui a nui
à son image.
B - La diminution des recettes
La baisse de fréquentation des cures thermales a entraîné une
réduction des recettes correspondantes de 17,2 M€ à 13,9 M€ entre 1999
à 2006 (soit une baisse de 19 %)
211
, bien que l’établissement ait réussi à
augmenter la recette moyenne par curiste, notamment en promouvant
avec succès des forfaits de cure d’un montant unitaire plus élevé.
210) Source : rapport de M. Dieuleveux, membre de l’IGAS, devenu président des
TNAB, sur « La conduite du rétablissement des Thermes nationaux d’Aix-les-Bains »
(mars 2007).
211) Les comparaisons sont présentées dans cette insertion en euros courants.
552
COUR DES COMPTES
Les TNAB ont également souffert de la faible revalorisation des
tarifs des soins de cure thermale remboursés par la sécurité sociale,
inférieure de 8,8 % à celle du coût de la vie entre 1998 et 2005, d’après
les calculs de l’établissement : mais leurs concurrents ont été soumis aux
mêmes conditions et ces tarifs ont été revalorisés en 2006 et 2007
212
.
L’ensemble des recettes de l’établissement a cependant diminué
dans des proportions moins fortes, de 10,6 % (de 20,6 M€ à 18,4 M€),
grâce au doublement des subventions d’équipement reçues (de 238 K€ à
468 K€) et au lancement de nouvelles activités, après l’adoption du statut
d’EPIC : blanchissage du linge pour le compte des hôtels locaux ;
création en 2004, dix ans après d’autres établissements de bains, d’un
espace « de bien-être » au sein des thermes « Chevalley », qui connaît une
forte fréquentation (9 000 clients pour les soins de « bien-être » non
remboursés par la sécurité sociale et 60 000 entrées dans les « piscines
ludiques » en 2006), mais procure des recettes ne représentant que 10 %
environ de celles des cures thermales (1,4 M€ contre 13,9 M€ en 2006).
Ces recettes ont été systématiquement surestimées par les budgets
de l’établissement, qui ont tablé sur un maintien de la fréquentation des
cures thermales et anticipé le versement des subventions d’équipement.
III
-
Des efforts trop limités de réduction des
charges
A - Une baisse des charges de personnel plus lente que
celle des recettes
Les charges des TNAB, structurellement supérieures à leurs
recettes, ont continué à augmenter de 1999 à 2006 (de 9,7 %, de 18,5 M€
à 20,3 M€).
L’établissement a cependant réussi à diminuer ses dépenses de
personnel de 18,5 % entre 1999 et 2006, soit de 15,6 M€ à 12,7 M€. Mais
cette évolution traduit en partie l’effet des mesures nationales sur les bas
salaires dont il bénéficie depuis sa transformation en EPIC (près de
750 000 € par an depuis 2004) et elle est insuffisante pour combler l’écart
de productivité des TNAB par rapport à ses concurrents.
212) Les arrêtés des 1er août 2006 et 5 mars 2007 portant approbation d’avenants à la
convention nationale thermale du 13 décembre 2002 augmentent les forfaits de soins
respectivement de 4 % et 2 %.
LA GESTION DES THERMES NATIONAUX D’AIX-LES-BAINS
553
En effet, selon le rapport d’audit de juillet 2006 commandé par le
secrétariat général du ministère chargé de la santé à un consultant privé,
le coût du personnel des TNAB dépasse de 1,6 M€ par an le coût moyen
constaté, à activité égale, dans les établissements thermaux français.
La réduction des frais de personnel est contrebalancée par
l’augmentation
d’autres
charges
et
notamment
par
celle
des
consommations intermédiaires qui progressent de plus de 50 % (de
1,4 M€ à 2,2 M€, de 1999 à 2006), en raison du recours accru à la sous-
traitance, de l’augmentation des frais d’entretien et du coût de
fonctionnement des nouveaux thermes « Chevalley ».
B - L’inadaptation des effectifs et du statut
Selon l’audit évoqué ci-dessus, le personnel affecté aux soins
devrait se limiter, compte tenu de l’activité des TNAB, à 185 équivalents
temps plein (ETP) : 80 physiothérapeutes chargés des massages et
mobilisations articulaires et 105 agents chargés de l’installation des
curistes et des prestations les plus simples (applications de boue, soins en
piscine), recrutés par contrats à durée déterminée (CDD) et représentant
1 252 mois de travail par an. Comme dans l’ensemble des établissements
thermaux, 30 % des emplois devraient être permanents et 70 %
saisonniers, compte tenu de la répartition irrégulière de l’activité dans
l’année.
En pratique, les effectifs sont trop nombreux, surqualifiés, trop
permanents
et
bénéficient
d’avantages
supérieurs
à
ceux
des
établissements concurrents.
Les TNAB ont mené à bien depuis quelques années une politique
de réduction du personnel : l’effectif total est passé de 811 en 1999 à 530
en 2006 et celui des agents affectés aux soins de 570 à 344
213
, mais ce
dernier chiffre
est encore près du double de la norme évoquée ci-dessus
(185 agents).
Ce personnel est surqualifié : il comprend notamment 206 agents
(17 surveillants-chefs, 51 surveillants et 138 techniciens) appartenant au
corps de la fonction publique des physiothérapeutes spécifique aux
TNAB. Leur nombre a diminué entre 1999 à 2006 dans des proportions
beaucoup plus limitées que celui des autres catégories de personnel, (de
252 à 206, soit – 18,2 %, contre – 34,6 % pour l’ensemble des agents),
alors que, de l’avis des auditeurs, l’effectif souhaitable est limité à 80
physiothérapeutes.
213) Les autres agents sont affectés à l’administration et aux services techniques de
l’établissement, qui en emploient respectivement 90 et 96 en 2006.
554
COUR DES COMPTES
Le statut de ces agents est une des causes principales de la
surreprésentation du personnel permanent dans l’établissement (360
agents permanents sur 530 en 2006, soit 67,9 %, pour l’ensemble du
personnel, et 216 sur 344, soit 62,7 %, pour les agents affectés aux
soins) : la répartition entre personnel saisonnier et permanent aux TNAB
est pratiquement l’inverse de celle constatée dans l’ensemble de la
profession.
Les physiothérapeutes bénéficient de conditions de travail très
avantageuses : huit semaines de congés payés, dont deux en été au
moment de la plus grande fréquentation ; un accord interne leur
permettant de limiter leur temps de travail qualifié aux deux tiers de leur
présence quotidienne
214
; de surcroît, leur moyenne d’âge élevée explique
au moins en partie un absentéisme double de celui du personnel
saisonnier. Ces conditions de travail se traduisent par une pénurie de
masseurs en été qui oblige l’établissement à recruter des kinésithérapeutes
à la saison.
C - Les effets limités de la transformation en EPIC
Au sein de l’établissement antérieur coexistaient des fonctionnaires
et des contractuels de droit public. À l’occasion du passage en EPIC, les
fonctionnaires pouvaient garder leur statut ou opter pour des contrats de
droit privé et les contrats de droit public devaient être rendus conformes
aux règles du droit du travail. En pratique, les modifications intervenues
n’ont pas eu les résultats escomptés et ont au contraire augmenté les
charges de l’établissement et la rigidité de sa gestion.
Les fonctionnaires n’ont pas opté pour des emplois de contractuels,
notamment parce que les règles de la fonction publique interdisent le
détachement dans un emploi au sein du même établissement public, alors
que le corps des physiothérapeutes n’existe qu’aux TNAB.
D’autre part, 57 des contractuels de droit public de l’établissement,
qui bénéficiaient de contrats de dix mois renouvelés chaque année, ont
obtenu des CDI, conformes au droit du travail mais plus coûteux.
Enfin, l’ensemble des contractuels de l’établissement (soit 97 CDI
et 164 CDD saisonniers en 2006, dont 10 CDI et 124 CDD affectés aux
soins) ont obtenu le 13 septembre 2005 un accord d’entreprise adaptant la
convention collective du thermalisme dans des conditions très favorables,
mais dont le coût précis n’a pas été évalué : les traitements des
saisonniers ont été revalorisés en fonction de leur ancienneté ; la durée
214) Sur sept heures de présence quotidienne en haute saison, ils ont le droit de ne
pratiquer que 3h40 de « douche massage » ou 4h20 de « massage à sec ».
LA GESTION DES THERMES NATIONAUX D’AIX-LES-BAINS
555
journalière du travail dans les services de soins et la modulation du temps
de
travail
ont
été
rapprochées
de
celles
des
fonctionnaires
physiothérapeutes ; les jours de congé exceptionnels traditionnellement
accordés aux TNAB ont été officialisés ; l’adhésion au Comité de gestion
des oeuvres sociales des établissements hospitaliers publics (CGOS)
215
dont les prestations sont plus avantageuses que celles des mutuelles
prévues par la convention nationale a été maintenue ; le versement d’un
capital de 100 % du traitement brut annuel de l’agent a été prévu en cas
de décès en activité.
Ces mesures limitent les effets de la politique de réduction des
effectifs menée par l’établissement (elles ont entraîné en 2005 une hausse
de 2,2 % de la masse salariale, malgré le départ de sept agents au cours de
cet exercice) et tendent à augmenter le coût de chaque salarié, plus élevé
en moyenne aux TNAB que dans les établissements concurrents.
Les déficiences constatées ne sont pas imputables au statut d’EPIC,
mais aux méthodes de gestion trop peu réactives de l’établissement
: des
directeurs successifs sans expérience du secteur concurrentiel et
pratiquant peu le travail en équipe ; une rotation importante des cadres ;
des budgets en équilibre factice de 1999 à 2005 ; une absence de
comptabilité analytique et de tableau de bord opérationnel susceptibles de
permettre une gestion par objectifs (l’établissement ne calcule même pas
systématiquement ses effectifs en équivalents temps plein). De son côté,
la tutelle intervient avec retard car elle est éclatée entre plusieurs
directions du ministère chargé de la santé et les acteurs locaux (le préfet
et la DDASS) et elle est mal adaptée au contrôle d’une activité
concurrentielle.
Les projets de transformation du statut de l’établissement en
société d’économie mixte ou en société anonyme esquissés par l’audit
récent et le rapport du nouveau président prévoient d’augmenter la
participation de la ville d’Aix-les-Bains, pour laquelle l’activité des
thermes est un enjeu économique majeur, et surtout celle du secteur privé,
mieux adapté à la gestion concurrentielle et susceptible de créer au sein
de l’établissement les équipements hôteliers qui lui font défaut.
215) Le CGOS est une association de la loi de 1901 qui a lancé en 1960 un système
de retraites supplémentaires
destiné aux agents hospitaliers et praticiens hospitaliers
publics.
556
COUR DES COMPTES
IV
-
Une politique de redressement tardive et
timide
La détérioration constante des comptes des TNAB a conduit
tardivement
la tutelle à rechercher un plan de redressement et une
meilleure
valorisation
du
patrimoine
mis
à
la
disposition
de
l’établissement
par l’État.
A - Un plan de redressement tardif
En 2005 et 2006, les charges d’exploitation (hors amortissement)
ont été supérieures aux produits d’exploitation, les premières ayant
augmenté de 9,9 % de 1999 à 2006 et les seconds diminué de 10,66 %.
Depuis 2000, son résultat global était déjà déficitaire, en raison de
l’augmentation des amortissements, consécutive à la construction des
thermes « Chevalley » et à la réalisation progressive de l’important
programme d’équipement pluriannuel adopté en septembre 2003
(17,4 M€, dont 6,5 M€ à la charge des TNAB, la région, le département et
la ville d’Aix-les-bains accordant 10,8 M€ de subventions) et modifié
ultérieurement : une tranche de travaux au sein des thermes « Chevalley »
a été différée et des investissements de sécurité ont été ajoutés.
Les TNAB ont traversé des crises de trésorerie et tiré sur leur fonds
de roulement pour continuer leur activité. Cette situation a conduit la
tutelle à commander le rapport d’audit remis en juillet 2006. Mais aucun
plan de redressement n’a ensuite été adopté, en raison de la démission du
président du conseil d’administration après 18 mois de mandat.
La lettre de mission du nouveau président, nommé en décembre
2006, lui a demandé de préparer un budget 2007 de redressement des
comptes et une convention d’objectifs et de moyens, de proposer les
évolutions possibles du statut de l’établissement et d’animer un groupe de
travail sur le redressement des TNAB : le nouveau président a rendu des
premières conclusions en mars 2007, en ligne avec les observations de la
Cour, par le rapport évoqué supra sur la conduite du rétablissement des
TNAB, qu’un nouveau directeur est chargé de mettre en oeuvre.
LA GESTION DES THERMES NATIONAUX D’AIX-LES-BAINS
557
B - Un patrimoine à valoriser
L’ordonnance du 25 septembre 1958 portant création de
l’établissement public national des TNAB a prévu l’attribution gratuite à
l’établissement, à titre de dotation, des immeubles appartenant à l’État et
leur retour à celui-ci en cas de suppression de l’établissement public
national.
En pratique, ce patrimoine est sous-utilisé : les TNAB, qui
n’occupent que partiellement les bâtiments mis à leur disposition, ont
permis à la ville d’Aix-les-Bains d’exploiter, sous le régime de
l’autorisation d’occupation temporaire accordé en 2002, une partie des
locaux vacants. La ville paye une trop faible redevance aux TNAB
(10 000 € par an pour 13 560 m²) et ne rembourse pas les charges
afférentes à ces locaux. Elle souhaite occuper d’autres surfaces
disponibles pour y installer divers équipements publics (poste de police,
médiathèque) ou privés (école d’esthétique).
L’État envisage par ailleurs depuis 2003 de vendre une fraction de
son patrimoine attribué aux TNAB, en particulier en récupérant une partie
des thermes « Pellegrini ». Dans cette perspective, trois estimations du
patrimoine mis à disposition des TNAB ont été effectuées en 2004, 2005
et 2006 : elles varient de 7, 5 à 7,8 M€.
Il est urgent de clarifier la situation en mettant au point un plan de
dévolution de ce patrimoine, qui réserve aux TNAB ce qui est nécessaire
à leur exploitation actuelle et future et qui détermine ce qui doit être
vendu ou loué (aux conditions du marché, contrairement à la situation
actuelle) à la ville ou à des tiers. La valorisation de ce patrimoine peut en
effet jouer un rôle essentiel dans un plan de redressement de
l’établissement.
558
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Face à la dégradation constante des comptes des TNAB, la
direction et les autorités de tutelle ont réagi par l’adoption du statut
d’EPIC, par le lancement des activités de « bien être » et par la réduction
des effectifs, mais ces initiatives positives ont été trop tardives et, pour les
deux dernières, menées sans la vigueur nécessaire.
La
pérennisation
des
TNAB
implique
que
la
procédure
d’autorisation d’exploiter une source d’eau minérale à des fins
thérapeutiques dans un établissement thermal soient menée à son terme
et que des réformes substantielles soient conduites dans les directions
suivantes :
- le désengagement de l’Etat et l’adoption de nouveaux statuts
permettant le recours à des partenaires privés ;
- l’allégement des charges de personnel qui devraient être réduites
de 10 % (environ 1,6 M€) pour aligner la productivité des TNAB sur celle
des établissements concurrents. Cet allègement suppose une révision de
l’accord d’entreprise et serait facilité par des dispositions législatives
permettant d’accélérer les départs naturels des physiothérapeutes
fonctionnaires (autorisations de reclassement dans d’autres corps) ;
- la remise en ordre et la valorisation de l’important patrimoine
immobilier de l’État mis à disposition des TNAB.
LA GESTION DES THERMES NATIONAUX D’AIX-LES-BAINS
559
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE LA SANTÉ, DE LE JEUNESSE
ET DES SPORTS
Je partage les conclusions qui m’ont été communiquées sur les
principaux constats et recommandations formulés par la Cour dans son
insertion sur « La gestion des thermes nationaux d’Aix-les-bains ».
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Le ministère du Budget, des comptes publics et de la Fonction
publique a pris connaissance avec le plus grand intérêt de l’insertion au
rapport public sur « La gestion des thermes nationaux d’Aix-les-bains ».
J’ai l’honneur de vous indiquer que mon ministère partage l’analyse
de la Cour sur les efforts de redressement qui restent à accomplir par
l’établissement public, en réaction à la dégradation continue du nombre de
curistes et au dynamisme constaté par le passé de ses coûts de
fonctionnement.
Face à cette situation, l’Etat a, en 2006, désigné un nouveau
Président du conseil d’administration – qui s’est fortement impliqué dans
l’examen des voies possibles d’évolution – et il a, ensuite, nommé un nouveau
directeur général par un arrêté en date du 29 mars 2007. Les administrations
concernées ont assigné au nouveau directeur général des objectifs de
redressement du chiffre d’affaires et de l’excédent brut d’exploitation (EBE)
et d’assainissement de la situation financière, visant le retour à l’équilibre
dès que possible.
Le ministère du Budget, des comptes publics et de la Fonction
publique partage les interrogations de fond de la Cour sur l’évolution
souhaitable des Thermes d’Aix-les-Bains sur un marché très concurrentiel.
Le redressement demandé à la nouvelle équipe de direction doit ainsi
s’accompagner d’une réflexion sur l’adaptation de statut de l’établissement
pour lui permettre de répondre à la nature de son activité.