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75100 PARIS CEDEX 01
T +33 1 42 98 95 00
www.ccomptes.fr
TROISIEME CHAMBRE
PREMIERE SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LES COMPTES ET LA GESTION DE
L’INSTITUT NATIONAL
DE LA
SANTE ET DE LA RECHERCHE
MEDICALE (INSERM)
Exercices 2015-2021 (2020 pour les comptes)
Le présent document
, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 17 novembre 2022.
En application de l’article L. 143
-1 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................................
9
RAPPELS AUX LOIS ET REGLEMENTS
........................................................................
10
INTRODUCTION
..............................................................................................................
11
1
UN POSITIONNEMENT COMPLIQUE ET UN MANQUE
D’AGILITE DANS
LE PILOTAGE DE SES ACTIVITES DE RECHERCHE
............................................
13
1.1
Le positionnement compliqué de l’INSERM au sein du secteur des sciences
de la vie et de la santé
................................................................................................
13
1.1.1 La recherche en sciences de la vie et de la santé : un paysage morcelé
.......................
13
1.1.2
Une capacité de pilotage de l’État en question
.............................................................
15
1.1.3
Des missions ambitieuses, des leviers d’action limités pour coordonner la
recherche en santé
........................................................................................................
16
1.1.4
Une présence sur l’ense
mble du spectre des sciences biomédicales à
reconsidérer
..................................................................................................................
17
1.2
La priorisation insuffisante de ses moyens de recherche
..........................................
20
1.2.1 Une politique de site au milieu du gué
.........................................................................
20
1.2.2 Une gestion des unités de recherche longtemps peu dynamique
..................................
22
1.2.2.1
Un processus de création et de suppression des unités de recherche et des équipes
fondé sur des critères démographique et d’excellence scientifique plutôt que sur
les priorité
s de l’établissement
...........................................................................................
23
1.2.2.2
Une allocation de moyens se caractérisant par une certaine inertie et dispersion
..............
24
1.2.3 La recherche clinique
: point faible de l’INSERM
.......................................................
28
1.2.3.1
Une activité de promotion d’essais clinique circonscrite et qui présente des
insuffisances
.......................................................................................................................
28
1.2.3.2
La tutelle distante de l’INSERM sur les centres d’investigation clinique
..........................
30
1.2.3.3
Une articulation à renforcer avec les centres hospitaliers universitaires
............................
30
1.2.4 Les infrastructures de recherche et les équipements : des problématiques de
financement
..................................................................................................................
32
1.3
Des réalisations de qualité, mais pour lesquelles il existe des marges de
progression
................................................................................................................
34
1.3.1
Une recherche de qualité selon l’analyse bibliométr
ique
.............................................
34
1.3.2 Des résultats en demi-teinte en matière de financements européens
............................
35
1.3.3 Valorisation et innovation : des efforts à amplifier
......................................................
36
1.3.4 La complexité du pilotage de certains plans nationaux thématiques de santé
..............
37
2
UNE GESTION QUI N’ES
T PAS A LA HAUTEUR DES AMBITIONS DE
L’INSERM MALGRE DES
AMELIORATIONS RECENTES
....................................
38
2.1
Des points de vigilance sur la situation financière de l’INSERM
.............................
39
2.1.1 Une structure financière fragile
....................................................................................
39
2.1.1.1
Des résultats déficitaires sur quatre exercices
....................................................................
39
2.1.1.2
Un fonds de roulement global fragile
.................................................................................
40
2.1.1.3
Un besoin en fonds de roulement qui finance le cycle d’exploitation
................................
41
2.1.1.4
Des exercices 2020 et 2021 atypiques
................................................................................
41
2.1.2 Une situation financière brouillée par les modalités de versement de la
subvention pour charges de service public
...................................................................
42
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
3
2.1.3 Une structure de recettes et dépenses contrainte
..........................................................
44
2.2
Une modernisation tardive de la chaîne financière et comptable
..............................
47
2.2.1
Des difficultés d’absorption de l’activité contractuelle en voie d’amélioration
...........
47
2.2.1.1
Une amélioration du suivi des prélèvements sur contrats de recherche à
consolider
...........................................................................................................................
48
2.2.1.2
Un effort à maintenir sur le délai global de paiement et le paiement des intérêts
moratoires
...........................................................................................................................
51
2.2.1.3
Des retards dans les commandes
........................................................................................
52
2.2.1.4
Des difficultés d’apurement des comptes d’imputation provisoire liées à des
retards d’émission de titres
.................................................................................................
53
2.2.2 Une lecture difficile des états financiers
......................................................................
53
2.2.3
Un système d’information financier avec de nombreuses insuffisances
......................
54
2.2.4 Un chantier sur la fiabilisation des comptes et données à mener
.................................
55
2.2.4.1
Une base tiers à fiabiliser
...................................................................................................
55
2.2.4.2
La constatation du service fait à maîtriser
..........................................................................
55
2.2.4.3
Un travail de fiabilisation de l’état de l’actif inachevé sur les immobilisations en
cours
...................................................................................................................................
56
2.3
Une gestion des ressources humaines ne permettant pas de bien répondre à
des priorités scientifiques
..........................................................................................
58
2.3.1
Des effectifs stables mais une masse salariale en hausse dans le cadre d’une
politique de revalorisation des carrières des personnels de recherche
.........................
58
2.3.2
La difficulté pour l’INSERM d’affecter des personnels titulaires aux domaines
jugés stratégiques
.........................................................................................................
60
2.3.3 Des emplois à durée déterminée au service de la stratégie scientifique de
l’INSERM
....................................................................................................................
61
2.3.3.1
Le programme ATIP-Avenir : un bilan positif
...................................................................
62
2.3.3.2
Le programme des chaires d’exce
llence ou chaires mixtes : un bilan mitigé, une
fin programmée et le programme prometteur de chaires de professeur junior
...................
63
2.3.3.3
Des dispositifs spécifiques pour faciliter l’accueil de médecins à l’INSERM
...................
64
2.4
Les systèmes d’information
: une mutation tardive largement inachevée
................
67
2.5
La déontologie
...........................................................................................................
68
2.5.1 Les obligations déclaratives : un cadre insuffisamment respecté
.................................
68
2.5.1.1
Les déclarations de situation patrimoniale auprès de la Haute Autorité pour la
transparence de la vie publique (HATVP)
.........................................................................
68
2.5.1.2
Les déclarations d’intérêt préalables à la nomination
.........................................................
69
2.5.2
Les modalités d’application des règles de déontologie et de
prévention des
conflits d’intérêt aux chercheurs de l’INSERM
...........................................................
70
2.5.2.1
La déontologie et la prévention des conflits d’intérêt
........................................................
70
2.5.2.2
Le dispositif «
d’encadrement des avantages
»
..................................................................
72
2.5.2.3
Les règles relatives à la participation des personnels de la recherche à la création
d’entreprises et aux activités des entreprises existantes
.....................................................
74
3
LES PERSPECTIVES : L
E NOUVEAU CONTRAT D’
OBJECTIFS, DE
MOYENS ET DE PERFORMANCE, UNE EVOLUTION NECESSAIRE DE
L’INSERM
......................................................................................................................
75
3.1
Le COMP : un renforcement des moyens, mais des difficultés qui demeurent
........
76
3.1.1 Les apports de la loi de programmation de la recherche
..............................................
76
3.1.2
Une faible progression de ses marges de manœuvre mais une avancée notable
grâce aux financements du ministère de la santé
..........................................................
77
3.2
Des évolutions indispensables du paysage de la recherche en santé
.........................
78
3.2.1 Des éléments de comparaisons internationales
............................................................
79
3.2.1.1
Les États-Unis
....................................................................................................................
79
LES COMPTES ET LA GESTION DE
L’INSTITUT NATIONAL
DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
4
3.2.1.2
L’Allemagne
.......................................................................................................................
80
3.2.1.3
Le Royaume Uni
................................................................................................................
81
3.2.2 Les options envisageables
............................................................................................
81
3.2.2.1
Positionner l’INSERM en renforçant AVIESAN dans le rôle de fédération des
acteurs de la recherche en santé
..........................................................................................
81
3.2.2.2
Fusionner l’INSERM et l’INSB
.........................................................................................
83
3.2.2.3
Confier l
a gestion de la recherche aux universités et recentrer l’INSERM sur le
financement de la recherche en sciences de la vie et en santé
............................................
84
ANNEXES
...............................................................................................................................
86
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
5
SYNTHÈSE
Un
positionnement compliqué et un manque d’agilité dans le
pilotage
de ses activités de recherche
La Cour a souligné à plusieurs reprises la multiplicité des organismes de recherche
intervenant dans le domaine des sciences de la vie. Leur fonctionnement cloisonné a pu, en
dépit du plein engagement de la communauté scientifique, être un obstacle pour apporter
rapidement des réponses appropriées durant la crise sanitaire, de même que la pluralité des
sources de financement qui a conduit à un saupoudrage des crédit
s. Cette situation confuse n’est
pas nouvelle, mais elle complique singulièrement le positionnement de
l’Institut national de la
santé et de la recherche médicale (INSERM)
qui n’a fait l’objet de clarifications ni de
sa part,
ni de celle de ses tutelles. Le
ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
n’a pas
su prendre en main les problèmes fondamentaux, d’ordre stratégique, que soulève la
fragmentation du paysage institutionnel de la recherche en santé. Au lieu de désigner l’INSERM
comme chef de file, en cohérence avec les missions ambitieuses dont l
’Institut est investi,
il
s’est contenté
de créer
l’alliance pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN), censée
fédérer l’ensemble des acteurs, mais qui n’était pas à la hauteur des défis soulevés par le
morcellement du paysage de la recherche en sciences de la vie et de la santé. Le consensus
semble
d’ailleurs
être fait
aujourd’hui pour considérer l’
Alliance comme un tour de table
institutionnel, sans capacité de pilotage, de coordination et de simplification. De son côté,
l’INSERM ne s’est pas recentré sur certaines disciplines et a continué d’être présent sur
l’ensemble du spectre des sciences biomédicales, malgré la persistance de redondances entre
ses activités de recherche e
t celles d’autres organismes, en particulier le
CNRS.
Les plus-value
s attendues de l’existence d’un organisme national de recherche en
santé résident notamment dans sa capacité de pilotage de plans nationaux décidés par les
ministères, l’impulsion de priorités scientifiques sur des sujets considérés comme répondant à
de nouveaux besoins en matière de recherche, la priorisation de ses moyens de recherche sur
certains enjeux considérés comme d’importance nationale et la coordination des infrastructures
pour éviter leur fragmentation.
Or, au-delà des difficultés structurelles liées à la complexité du système des unités
mixtes, l’organisation
de
l’INSERM
ne lui permet pas de tirer le meilleur parti de la plus-value
de ses activités de recherche.
L’Institut n’est pas allé au bout de la logique de la politique de
site. Il dispose de stratégies scientifiques infra-
site, à l’échelle des équipes et UMR. En
revanche, il n’existait pas, jusqu’à récemment, de déclinaison formalisée de stratégies
scientifiques par site permettant de dégager des priorités. Par ailleurs, malgré la réforme récente
et positive de son mode d’allocation des moyens,
les ressources en chercheurs et les subventions
attribuées par l’INSERM aux laboratoires se caractérisent par une dispersion
excessive,
diminuant d’autant les marges de manœuvre de l’établissement pour sa politique scientifique.
Si la présence importante de personnels hospitalo-universitaires au sein de ses unités de
recherche contribue à l’interface indispensable de l’INSERM avec le monde des soins, l’Institut
n’est pas véritablement présent «
au lit du patient » (recherche clinique) contrairement au
positionnement qu’il revendique. La recherche clinique se fait d’abord dans les hôpitaux, où
sont les patients. L’INSERM ne dispose pas
directement de structures de soins. Il
essaie d’être
présent sur la recherche clinique la plus innovante, à travers l’organisation d’essais cliniques,
le réseau des centres d’investigation cliniques (CIC) dont il assure la co
-tutelle avec la direction
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
6
général
e de l’offre de soin (DGOS) du ministère de la santé,
et une infrastructure nationale (F-
CRIN) portée par l’INSERM pour accompagner les essais cliniques complexes. Mais les
résultats de ces actions sont limités au regard des enjeux et se heurtent à une articulation difficile
avec les CHU.
Les réalisations de l’INSERM sont de qualité mais comportent des marges de
progression. Au regard des indicateurs bibliométriques, le
Haut Conseil de l’évaluation de la
recherche et de l’enseignement supérieur
(HCERES) constate la bonne performance, sur la
période 2014-
2018, de la recherche de l’Institut, dont l’impact des publications est, tout
domaine confondu, supérieur à la moyenne mondiale.
L’INSERM reconnaît toutefois qu’il
existe des marges de progression dans ce domaine.
La capacité de l’I
nstitut à obtenir des
financements européens peut encore progresser. Le bilan des activités
d’INSERM Transfert en
matière de valorisation et d’innovation
est globalement conforme aux objectifs fixés dans le
contrat d’objectifs et d
e performance 2016-
2020 entre l’État et l’INSERM. Mais s
es délais de
contractualisation sont trop longs.
Les réalisations en matière d’innovations thérapeutiques et
diagnostiques
demeurent
insuffisantes,
avec
un
nombre
trop
faible
d’innovation
s
thérapeutiques ou diagnostiques déjà sur le marché.
L’INSERM et sa filiale d
oivent accentuer
leurs efforts en matière de soutien à
la création d’entreprises.
Enfin, alors que l
’INSERM est
souvent chargé,
en son nom ou pour le compte d’
AVIESAN
,
du pilotage de tout ou partie du
volet recherche des plans nationaux thématiques de santé,
il s’est heurté, pour plusieurs de ces
plans, à des difficultés exogènes tenant le plus souvent à une insuffisance de moyens ou à
l’absence de mandat politique clai
r à son profit.
Une gestion qui n’est pas à la hauteur des ambitions de l’INSERM
malgré des améliorations récentes
Alors même que l’INSERM est engagé dans une stratégie de croissante rapide de son
activité et que son nouveau contrat d’objectifs, de performance et de moyens affiche l’ambition
«
d’une nouvelle impulsion pour la recherche biomédicale au service de la santé de chacun
»,
l’Institut est confronté à une situation financière
qui soulève des points de vigilance.
Sur la période sous revue, les résultats comptables font apparaître quatre exercices
déficitaires et deux pratiquement à zéro, conduisant à un prélèvement sur le fonds de roulement
de plu
s de 36 M€ entre 2015 et 2019. Cette situation qualifiée de structurelle par l’INSERM
n’a cependant pas fait l’objet d’un réel plan de redressement de la part de l’INSERM ou d’une
demande de retour à l’équilibre de la part des ministères de tutelle
. Les démarches entreprises
par l’INSERM
pour assurer un
retour à l’équilibre
de ses comptes se sont révélées tardives et
n’ont pas empêché un nouveau déficit en 2019
.
Le résultat fortement excédentaire en 2021 n’est
pas fondamentalement le signe d’une amélioration de la situation financière de l’INSERM mais
traduit surtout une activité croissante de l’Institut, notamment en tant qu’agence de moyens, et
confirme, pour une large part, l’illisibilité de sa situation financière.
Malgré des efforts récents qui n’ont pas encore nécessairement produ
it tous leurs effets,
la Cour a, par ailleurs, constaté des faiblesses dans
la manière dont l’INSERM est géré
, que ce
soit dans l’organisation de sa chaîne financière et comptable, dans le domaine de la gestion des
ressources humaines et des systèmes d’information.
A
vec la montée en puissance de l’activité de recherche et l’exéc
ution des plans nationaux,
l’INSERM rencontre des difficultés de pilotage et d’absorption de son activité
, son système
d’information financier présente de nombreuses insuffisances
et un véritable chantier de
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
7
vérification des comptes et données est à mener
avant le changement d’application
informatique.
La gestion des ressources humaines est déconnectée de la stratégie scientifique de
l’INSERM. L’INSERM dispose certes de
dispositifs spécifiques lui
permettant d’accueillir en
contrat à durée déterminée dans ses laboratoires des profils choisis de médecins ou de
chercheurs. Mais ces dispositifs sont insuffisants et la politique scientifique de
l’institut devrait
également se traduire dans sa stratégie
de recrutement au niveau de l’emploi permanent de
chercheur, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.
La mutation des systèmes d’information a été tardive. Elle est largement inachevée.
Le
renforcement de la sécurité de ces systèmes doit être une priorité.
Dans le domaine de la déontologie, le cadre législatif et réglementaire est insuffisamment
respecté par l’INSERM, tant s’agissant des obligations déclaratives que des modalités
d’application des règles de déontologie et de prévention des conflits d’intérêt
à ses chercheurs.
Les perspectives : le
nouveau contrat d’objectifs, de moyens et de
performance
, une évolution nécessaire de l’INSERM
L’INSERM et ses tutelles ont signé en février 2022 un contrat d’objectifs, de moyens et
de performance (COMP) pour la période 2021-2025. Le COMP annonce un renforcement
appréciable des moyens de l’INSERM et l’existence, pour la première fois, de financements en
provenance du ministère chargé de la santé constitue une avancée notable qui devrait permettre
à l’INSERM de financer certains segments de la recherche aujourd’hui mal couverts, en
particulier la recherche translationnelle.
Cependant, les pouvoirs publics n’ont pas tranché entre plusieurs modèles possibles
d’organisation de la recherche en santé
. Cette situation de
statu quo
n’est plus tenable.
Il est
impossible d’ignorer les attentes sinon la relative déception d’ensemble vis
-à-vis de la
recherche bio-médicale lors de la crise sanitaire. La crise sanitaire a mis en évidence la faible
coordination des acteurs du domaine de la recherche en biologie-santé, parmi lesquels
l’INSERM est en première ligne, ainsi que ses conséquences défavorables (dispersion des
financements, manque de pilotage et de chef de file, éparpillement des initiatives, rigidités
administratives, insuffisante priorisation des recherches, cloisonnement entre politique locale
et nationale).
Les dispositions de la loi de programmation de la recherche (LPR) ainsi que celles du
COMP, certes bienvenues, produiront leurs effets dans le moyen terme et devraient, toutes
choses égales par ailleurs, avoir des effets bénéfiques. La création de l’ANRS
-MIE et celle de
l’agence de l’innovation en santé sont la marque d’un nouveau dynamisme, illustré par
l’ambition de rattrapage portée par le plan Santé innovation 2030
. Mais ces mesures apportent
des réponses partielles aux difficultés structurelles de coordination et de pilotage de la recherche
en santé. En effet, a
u vu de l’état des lieux réalisé par la Cour, il paraît peu probable que ces
mesures permettront à l’INSE
RM de mieux se situer dans sa mission nationale et de contribuer
à la structuration de la recherche biomédicale. Il n’est pas certain qu’une crise sanitaire,
comparable à celle de la COVID 19, si elle devait advenir, serait mieux anticipée et pilotée, et
q
u’au
-
delà, la recherche biomédicale sera organisée en vue d’atteindre son optimum et de
satisfaire à ses obligations de moyens.
LES COMPTES ET LA GES
TION DE L’INSTITUT N
ATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
8
La nécessité de faire évoluer le positionnement et le rôle
de l’INSERM constitue
aujourd’hui un constat unanimement partagé. En matière de politique publique, l’avenir de
l’INSERM ne peut
- et ne doit
se dessiner qu’en regard des autres acteurs de la recherche bio
-
médicale. Trois options sont envisageables à ce stade. Même si certaines de ces options ne
pourront être mises en
œuvre de manière pleine et entière qu’à un horizon de dix ans, i
l est
urgent que les tutelles se prononcent sur les choix à faire et fixent les orientations du nouveau
mandat du président de l’INSERM en conséquence. Une évolution radicale est en effet
indispensable pour éviter de se retrouver, en cas de nouvelle crise, dans la même situation de
défaillance que celle observée pendant la pandémie de Covid-19.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1
: Décliner une stratégie scientifique par site (INSERM).
Recommandation n°2
: Concentrer les moyens humains et financiers des UMR (INSERM).
Recommandation n°3
: Associer à la co-tutelle des unités mixtes de recherche (UMR) ceux
des centres hospitaliers universitaires (CHU) qui mettent à disposition des unités de recherche
des moyens importants (MESR, ministère de la santé, INSERM).
Recommandation n°4
: Intégrer dans les états budgétaires et financiers le détail des crédits
versés via la subvention pour charge de service publics (SCSP)
afin d’améliorer leur suivi
(INSERM).
Recommandation n°5
:
Calculer le coût de l’environnement
de la recherche et mettre en place
une comptabilité analytique (INSERM).
Recommandation n°6
:
Adapter l’organisation de la chaîne financière et comptable à
l’accroissement de l’activité
de recherche (INSERM).
Recommandation n°7
: Fiabiliser les données et les comptes avant le changement de système
d’information financier et comptable
prévu en 2025 (INSERM).
Recommandation n°8
: Créer des dispositifs permettant de prioriser, pour des postes ouverts
au concours, un thème et/ou une affectation (INSERM).
Recommandation n°9
: Unifier la stratégie, s
tructurer l’organisation
et le pilotage
informatique,
et renforcer la sécurité des systèmes d’information
(INSERM).
Recommandation n°10 :
Mettre en place un dispositif de recueil et de traitement des liens
d’intérêt dans le cadre des essais cliniques (INSERM).
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
10
RAPPELS AUX LOIS ET REGLEMENTS
La Cour prend
acte de l’engagement de l’INSERM, donné dans sa réponse aux
observations provisoires, de remédier aux irrégularités relevées lors de l’instruction
comme suit.
Thématique concernée
Pages
Références
Réponse de l’INSERM
En matière de
gestion
financière
Mettre en paiement les intérêts moratoires et les
indemnités forfaitaires en cas de dépassement des
délais de paiement.
52
Article L. 2192-13 du code de la
commande publique
Le nécessaire va être fait en lien avec les délégations
régionales de l’Institut pour réactiver le calcul et
l’émission des factures d’intérêts moratoires dans les
plus brefs délais. L’objectif est que l’ensemble de
l’Institut soit en règle sur ce point au
plus tard au 1
er
novembre 2022.
En matière de déontologie
Obligation
de
déclaration
de
situation
patrimoniale auprès de la HATVP par les agents
de l’INSERM relevant des catégories suivantes :
président-directeur
général,
directeur
général
délégué, directeur des affaires financières, adjoint
au directeur des affaires financières, responsable
des achats.
71
Loi
n°2013-907
du
11
octobre
2013 relative à la transparence de la vie
publique ; décret n° 2016-1968 du 28
décembre 2016 relatif à l'obligation de
transmission
d'une
déclaration
de
situation patrimoniale prévue à l'article
25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13
juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires
En cours de réalisation.
Échéance : 31/10/2022
Obligation de déclaration
de situation d’intérêts
auprès de la HATVP par les agents relevant des
catégories suivantes : président-directeur général,
directeur général délégué, directeur des affaires
financières, adjoint au directeur des affaires
financières, responsable des achats.
73
Décret n° 2016-1967 du 28 décembre
2016
relatif
à
l'obligation
de
transmission
d'une
déclaration
d'intérêts prévue à l'article 25 ter de la
loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant
droits et obligations des fonctionnaires
En cours de réalisation.
Échéance : 31/12/2022
Mettre
en
place
une
déclaration
d’intérêt
préalablement
à
l’exercice
d’une
mission
d’expertise
.
74
Article L. 411-5 code de la recherche,
décret n° 2021-1448 du 4 novembre
2021 et de l’arrêté du 17 décembre
2021
Les chercheurs qui sont fonctionnaires et agents
publics de l’INSERM ne peuvent pas conclure
auprès de personnes visées par l’article L. 1453
-5
du code de la santé publique des contrats au titre
d’une des catégories visées par l’article L. 1453
-7
du code de la santé publique.
75
Article L. 1453-7 du code de la santé
publique
En cours de réalisation.
Échéance : 01/11/2022
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
11
INTRODUCTION
Créé en 1964, l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM)
est
un établissement public à caractère scientifique et technologique, placé sous la double tutelle
des ministères chargés de la recherche et de la santé.
Présent dans 305 unités de recherche, parmi lesquelles 261 unités mixtes de recherche
(UMR)
, l’INSE
RM est le seul organisme de recherche exclusivement consacré aux sciences de
la vie et de la santé. Il revendique son implication sur
l’ensemble du
parcours de la recherche,
allant du laboratoire de recherche au « lit du patient ».
L’INSERM
présente la particularité
notable
d’exercer à la fois des activités de recherche en propre, en tant qu’opérateur de
recherche, des activités
d’orientation de la politique scientifique dans son domaine
d’intervention
et des activités
d’agence de financement
dans le cadre par exemple de la gestion
de plans nationaux thématiques de santé ou de programmes prioritaires de recherche.
En raison à la fois de causes structurelles qui concernent
l’ensemble du secteur de la
recherche et de facteurs
davantage propres à l’INSERM
, l
e pilotage par l’I
nstitut de ses activités
de recherche est insuffisamment agile et ses réalisations, de qualité, comportent des marges de
progression
(partie 1). La gestion de l’INSERM n’est pas à la hauteur de son activité
croissante
et du rôle accru qu
e l’Institut entend jouer à la suite de la crise sanitaire
(partie 2). Si le nouveau
contrat d’objectifs, de moyens et de performance (COMP) qui a été signé le 4 février 2022 par
l’établissement et ses tutelles pour la périod
e 2021-2025 annonce un renforcement des moyens
de l’INSERM pour accroître son rôle d’impulsion et de coordination,
les interrogations
persistantes sur l’organisation de la recherche en santé incitent la Cour à
proposer une réflexion
prospective plus large à horizon dix ans (partie 3).
CHIFFRES CLÉS
DE l’INSERM
Unités
305 unités de recherche dont 261 unités mixtes de recherche (UMR) et 44 unités de service
(UMS)
Périmètre de 22 055 ETP en 2020
pour ces unités d’après les données de l’INSERM
(5 732,1 chercheurs ou enseignants-chercheurs titulaires, 7 937,2 contractuels, 951,9
personnels médical/hospitaliers, 7 041,4 ingénieurs, techniciens et administratifs de la
recherche titulaires et 392,4 personnes autres).
Personnel
rémunéré
par
l’
INSERM
8 093,8 ETP en 2020 dont 3 793,8 chercheurs (2 137,2 titulaires et 1 656,6 contractuels),
4 128,6 ITA (2 834,1 titulaires et 1 294,5 contractuels) et 171,5 ETP vacataires
Financement
Total des produits en 2020
: 915 M€
Infrastructures
de recherche
L’I
NSERM pilote 3 infrastructures nationales (Laboratoire P4 Jean Mérieux, F-CRIN,
INGESTEM) et participe à 10 autres (Phenomin, France Live Imaging, France
BioIimaging,
France
Génomique,
E-Cell,
MetaboHub,
Profi,
FRISBI,
IDMIT,
NeurATRIS).
Publications et
résultats
Augmentation du volume de production de l’INSERM de 30 % entre 2012 et 2018. Part
des publications citées à deux ans autour de 79 %. Impact scientifique de l’INSERM, tout
domaine confondu 30 % plus élevé que la moyenne mondiale (indice de 1,3 contre une
moyenne mondiale de 1).
76 ERC obtenus par des agents INSERM sur la période 2014/2021 (34 Starting, 26
Consolitor, 8 Advanced, 0 Proof of concept, 8 Synergy grant).
Agence
autonome
Une agence autonome de l’INSERM
: l’
ANRS - Maladies infectieuses émergentes, créée
le 1er janvier 2021.
Valorisation
Assurée par sa filiale INSERM Transfert
LES COMPTES E
T LA GESTION DE L’IN
STITUT NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
12
Schéma n° 1 :
Implantation par délégation régionale des chercheurs et des ITA rémunérés
par l’INSERM
Source : Inserm retraité Cour des comptes
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
13
1
UN
POSITIONNEMENT
COMPLIQUE
ET
UN
MANQUE
D’AGILITE DANS LE PI
LOTAGE DE SES ACTIVITES DE
RECHERCHE
Face à la multiplicité des acteurs de la recherche en sciences de la vie et de la santé, le
positionnement de l’INSERM s’avère compliqué et n’a fait l’objet
de clarifications ni de la part
de l’Institut, ni de celle de ses tutelles (1.1). Le pilotage par l’INSERM de ses unités de
recherche est insuffisamment agile pour permettre le plein exercice des plus-values attendues
d’un organisme national de recherche (
1.2). Les réalisations
de l’INSERM
sont de qualité mais
comportent des marges de progression (1.3).
1.1
Le positionnement compliqué
de l’INSERM
au sein du secteur des
sciences de la vie et de la santé
1.1.1
La recherche en sciences de la vie et de la santé : un paysage morcelé
Si l’INSERM est l’unique organisme de recherche national spécialisé dans le seul
domaine des sciences de la vie et de la santé
, d’autres organismes effectuent des recherches
dans ce domaine. En effet, la recherche en sciences de la vie et de la santé
s’exerce
traditionnellement en France dans le cadre d’institutions nombreuses, publiques et
privées,
parmi lesquelles deux grands organismes généralistes
, l’INSERM et l’Institut des Sciences
Biologiques (INSB) du Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS).
D’autres
organismes de recherche tels que le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies
alternatives (CEA), le centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le
développement (
CIRAD), l’
institut de recherche pour le développement
(IRD), l’i
nstitut
national de recherche
pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAé)
interviennent dans ce champs, ainsi que les universités, des fondations de droit privé (les plus
prestigieuses étant les Instituts Pasteur de Paris et de Lille) ou encore les centres hospitaliers
universitaires (CHU). Ces institutions opèrent principalement sous la tutelle du ministère de
l’enseignement supérieur
et de la recherche (MESR) mais aussi, pour certains, du ministère de
la santé.
Le service statistique du MESR estime que
l’INSERM
contribue à seulement 13% de la
dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA) en sciences de
la vie et médecine
1
. L’Institut ne compte que
14 % des chercheurs dans ce domaine
2
.
1
Ce chiffre se décompose en 22 % en sciences de la vie et biologie fondamentale et 3 % en sciences médicales et
odontologie. Il s’agit d’estimations faites
à partir de la répartition des chercheurs présents physiquement par
discipline Frascati.
2
La totalité des chercheurs de l’INSERM n’est pas prise en compte dans ce chiffrage issu des données déclaratives
communiquées par les organismes de recherche au service statistique du MESR. Ainsi 12 chercheurs en chimie,
113 en sciences de l’ingénieurs informatique, 28 en sciences de l’ingénieurs mécanique, 10 en sciences sociales,
229 en gestion de la R&D soit un total de 392 chercheurs ont été exclus car n’effectua
nt pas des recherches
stricto
sensu
dans le domaine des sciences de la vie, sciences médicales (soit 8,6 % des effectifs de chercheurs personnes
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
14
Schéma n° 2 :
Répartition des chercheurs (personnes physiques pondérées par les obligations de
service) en 2019 dans le domaine des sciences de la vie et sciences médicales
Source : SIES du MESR, retraitements Cour des comptes
La Cour a souligné, à la fois dans
son rapport public annuel 2021 dont l’un des chapitres
es
t consacré à l’I
RD, dans son audit flash sur le financement de la recherche publique dans la
lutte contre la pandémie de covid 19 et dans son rapport public sur la recherche en infectiologie,
la multiplicité des organismes de recherche intervenant dans le domaine des sciences de la vie.
Leur fonctionnement trop cloisonné et tubulaire a pu, en dépit du plein engagement de la
communauté scientifique, être un obstacle pour apporter rapidement des réponses appropriées
durant la crise sanitaire, de même que la pluralité des sources de financement (crédits
budgétaires, programme d’investissements d’avenir,
européens) et des financeurs (MESR,
ministère de la santé, agences de financements, organismes européens, financeurs privés) qui a
conduit à un saupoudrage des crédits.
L’existence pour les laboratoires de recherche d’une
pluralité de tutelles, disposant chacune de ses propres
systèmes d’information et règles de
gestion, est source de difficultés pour les gestionnaires et de complexité pour les chercheurs.
La Cour a détaillé dans plusieurs rapports
3
la persistance de cette complexité et l’échec des
solutions mises en œuvre ces dernières années pour y remédier, qu’il s’agisse du projet de
physiques de l’INSERM). En outre, les enseignants chercheurs des universités dans les domaines des sciences de
la vie et médicales ont été retenus pour la moitié de leur obligation de service (les enseignants chercheurs ayant
une obligation d’enseignement de 192 HTD et chaque heure correspondant approximativement à 4,2 heure de
travail), considérée comme la part qu’ils consacrent à la recherche. Les
chercheurs en centres hospitaliers ont été
retenus pour 1/3 de leurs obligations de service, correspondant à l’activité de recherche, les deux autres tiers
correspondant à leurs activités d’enseignement et de soins.
3
La recherche en infectiologie, février 2022, le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et les sciences
de l’écologie et de l’environnement
, décembre 2021.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
15
système d’information unique pour tous les acteurs de la recherche ou de la délégation globale
de gestion.
Cette situation confuse n’est pas nouvelle. Déjà en 2008, face à la multiplicité des
acteurs de recherche, l
e rapport d’évaluation de l’INSERM confié au président du
National
Institutes of Health
des États-Unis
, Elias Zerhouni, préconisait de fusionner l’INSERM et
l’INSB pour former un institut unique des sciences de la vie
: «
Pour ce faire, le comité
recommande vivement de créer un Institut national unique pour la recherche dans le domaine
des sciences de la vie et de la santé. Cet institut ne devrait avoir, de préférence, aucune
responsabilité de gestion et être dédié au pilotage et au financement de la recherche nationale
dans ce domaine pour tous les opérateurs du secteur
»
4
.
Il s’agissait d’un moment crucial
dans l’histoire de l’INSERM et de la recherche en France.
Le choix proposé par M.
Zerhouni n’a
cependant pas été retenu par les pouvoirs publics. Ces derniers se sont
contentés de créer en 2009 une nouvelle structure, l’alliance
pour les sciences de la vie et
de la santé (AVIESAN), censée
fédérer l’ensemble des acteurs
. AVIESAN constituait une
option faussement alternative au rapport de M. Zerhouni et qui, faute de capacité de
financements,
s’est révélée n’être
pas à la hauteur des défis soulevés par le morcellement
du paysage de la recherche en sciences de la vie et de la santé .
1.1.2
Une capacité de pilotage de l’État en question
L’I
NSERM est placé sous la double tutelle des ministères chargés de la recherche et de
la santé
5
.
Le MESR n’a pas su prendre en main les problèmes fondamentaux, d’ordre stratégique,
que soulève la fragmentation du paysage institutionnel de la recherche en santé. Au lieu de
désigner l’INSERM comme chef de file, le choix a été fait de créer l’alliance AVIESAN, qui
est présidée par l’INSERM et bénéficie du soutien administratif de ce dernier. AVIESAN avait
vocation à coordonner les acteurs de la recherche biomédicale
6
et garantir la cohérence entre la
stratégie nationale de recherche et celle de santé. Or, les interlocuteurs interrogés par la Cour
7
,
tout comme plusieurs rapports d’évaluations
8
, dressent un constat mitigé des résultats de
l’alliance AVIESAN. Après
une dynamique lors de ses premières années d’existence,
AVIESAN s’est essoufflée, faute notamment de disposer de moyens financiers et d’un soutien
suffisant de la part des ministères.
4
Rapport d’
é
valuation par l’AERES de l’
INSERM, Novembre 2008, p. 24 .
5
Sur la période entre mai 2017 et octobre 2018, l’attribution de la tutelle de l’INSERM a été confiée au Premier
ministre, en lieu et place du ministère de la santé (voir le décret n° 2017-1088 du 29 mai 2017 pris en application
de l'article 2-1 du décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres, abrogé par le décret
n°2018-876 du 10 octobre 2018).
6
Ses membres fondateurs sont l’
INSERM, le CNRS, le CEA,
l’
INRAE,
l’
INRIA,
l’
Institut Pasteur de Paris,
l’
IRD,
la
Conférence des Présidents des Universités (CPU) et la conférence des DG de CHU.
7
Les réponses de la conférence des directeurs généraux de CHU, de France universités et de l’Institut Pasteur au
rapport public thématique de la Cour sur la recherche en infectiologie vont dans ce sens.
8
Par exemple, le rapport d’évaluation de l’I
NSERM de mai 2021 réalisé par le HCERES souligne que «
Le rôle
de l'Alliance nationale pour les sciences de la vie et la
santé (AVIESAN) n’apparaît pas évident aux yeux du
comité, qui suggère aux ministères de le clarifier
».
LES COMPTES ET LA GESTION
DE L’INSTITUT NATIO
NAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
16
Comme l’a déjà relevé la Cour à plusieurs reprises
9
, il n’existe pas de
stratégie nationale
concertée entre les deux ministères chargés de la recherche et de la santé (voir encadré).
L’accumulation de plans thématiques de santé au cours des dernières années
, dont le nombre a
fortement augmenté au cours des dernières années
10
, répond davantage à une logique de
réaction à des problèmes émergents de santé qu’à une stratégie globale.
L’échec des différentes initiatives pour créer des instances de pilotage
Le conseil stratégique de la recherche, créé en 2013 pour proposer les grandes orientations de la stratégie
nationale de recherche,
ne s’est plus réuni depuis plusieurs années. Le
groupe de concertation thématique
(GCT) « Sciences du vivant » du MESR
11
n’est également plus actif. A
VIESAN avait été chargé en
2014 d’élaborer une
programmation de la recherche en santé et de sa coordination, à la demande du
Président de la République et à la suite de la saisine du ministère en charge de la recherche et de celui
en charge de la santé. Ce plan prévoyait d’améliorer la programmation d
e la recherche en santé en
mettant en place une gouvernance dédiée. Malgré la présentation d’un plan d’action par AVIESAN aux
tutelles de l’INSERM en juillet 2015, celui
-
ci n’a pas été suivi d’effets.
Ce déficit de coordination des ministères chargés respectivement de la santé et de
l’enseignement supérieur et de la recherche, constaté jusqu’à une période récente, a
affecté
la capacité de l’Institut, à être présent sur l’ensemble du
continuum
de la recherche
allant de la recherche fondamentale à la recherche clinique en passant par la recherche
« translationnelle
» ainsi qu’à exercer sa mission de coordination nationale de la
recherche en sciences de la vie et de la santé.
De ce point de vue, la préparation du contrat
d’objectifs, de moyens et de
performance 2021-
2025 entre l’
État
et l’INSERM a,
selon les
ministères, été un levier important pour définir des priorités communes aux tutelles allant dans
le sens d’un renforcement de
ce
continuum
(voir partie 3), par exemple à travers la fixation
d’objectifs nouveaux dans le domaine de la santé publique (refonte du centre d’épidémiologie
sur les causes médicales de décès ; refonte des expertises en santé publique).
1.1.3
Des missions ambitieuses, des leviers d’action limités
pour coordonner la
recherche en santé
L’
INSERM est chargé, aux termes de son décret statutaire
12
, non seulement
d’entreprendre
mais aussi de coordonner, à son initiative ou à la demande des pouvoirs publics,
tous travaux de recherche dans le domaine des sciences de la vie et de la santé ayant pour
objectif
l’
acquisition et le
développement des connaissances qui portent sur la santé de l’homme
et les facteurs qui la conditionnent, ainsi que la découverte et
l’
évaluation de tous moyens
9
Cour des comptes, Le rôle d
es CHU dans l’enseignement supérieur et la recherche médicale, décembre 2017.
Audit flash sur le financement de la recherche publique dans la lutte contre la pandémie de Covid-19- juillet 2021.
Rapport public sur la recherche en infectiologie
février 2022.
10
Plan cancer 3 (2014-2019), plan de lutte contre Ebola (2014), plan maladies neurodégénératives 2014-2019,
plan antibiorésitance (lancé en 2016), plan France médecine génomique 2025 (annoncé en 2017), actions liées à
la lutte contre la COVID à compter de 2020, etc.
11
Ce groupe constituait «
une dimension opérationnelle essentielle de l’interface [
AVIESAN] avec les différents
ministères concernés
», AVIESAN contribuant à la mise en
œu
vre de la stratégie nationale de recherche et
d’innovation dans les sciences de la vie et de la santé
.
12
Décret n°83-
975 du 10 novembre 1983 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l’institut national de la
santé et de la recherche médicale.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
17
d’intervention tendant à prévenir, à diagnostiquer et à traiter
les maladies ou leurs conséquences
et à améliorer l’état de santé de la population
.
Dans son actuel plan stratégique 2021-
2025, qui a fait l’objet d’une large consultation
auprès de ses principaux partenaires
13
alors qu’un tel document est classiquement né
gocié avec
la tutelle, comme dans le
contrat d’objectifs, de moyens et de performance 2021
-2025 (COMP)
qui décline ce plan, l’INSERM revendique
son rôle de coordonnateur de la recherche en santé
à condition toutefois «
qu’on lui en donne les moyens et le m
andat politique
».
Or, son décret statutaire ne lui confère pas le rôle de chef de file de la recherche
biomédicale et en santé.
La mise en œuvre de son rôle de coordination se heurte donc, dans
la pratique, à l’émiettement des ressources institutionnell
es, humaines et financières qui
caractérise le paysage de la recherche en sciences du vivant et auquel les tutelles de
l’INSERM n’ont pas remédié. Elle impliquerait, par ailleurs, que l’INSERM dispose des
moyens pour assurer un tel rôle de chef de file, ce
qui n’est pas le cas actuellement.
1.1.4
U
ne présence sur l’ensemble du spectre des sciences biomédicales
à
reconsidérer
L’INSERM emploie près de 3 800 chercheurs, qui couvrent l’ensemble des
disciplines
des sciences biomédicales. Il est organisé en neuf instituts thématiques, qui coordonnent et
organisent la recherche autour de grands domaines scientifiques et dont les plus importants, en
nombre de chercheurs, portent sur les disciplines suivantes : le cancer (19 %) ; les
neurosciences, sciences cognitives, neurologie et psychiatrie (19 %) ; l
’immunologie,
l’inflammation, l’infectiologie et la microbiologie (14 %)
; la physiopathologie, le métabolisme
et la nutrition (21 %).
L’analyse des publications fait ressortir que
ces disciplines correspondent
aux spécialités phares
de l’INSERM
(neurosciences, oncologie, immunologie, biochimie et
biologie moléculaire, biologie cellulaire)
14
.
13
Org
anismes de recherche, universités partageant une cotutelle de laboratoire de recherche avec l’INSERM, CHU
ou encore industriels de la santé.
14
Source :
Rapport d’indicateurs de l’observatoire des sciences et techniques du HCERES (mai 2020) sur le profil
sc
ientifique et technologique de l’INSERM
. Les indices de spécialisation scientifique les plus élevés (au-dessus de
4) sont observés sur ces spécialités.
L’indice de spécialisation scientifique rapporte la part d’un domaine dans le
total des publications de
l’établissement, à ce même ratio pour le monde.
L
a valeur neutre de l’indice de
spécialisation est 1. Lorsque l’indice est supérieur à 1, l’établissement est spécialisé dans le panel par rapport à la
référence.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
18
Schéma n° 3 :
Répartition des chercheurs INSERM (titulaires et contractuels) entre instituts
thématiques en 2020
Source : Inserm, retraitements Cour des comptes
L’INSERM
revendique son implication sur
l’ensemble du
parcours de la recherche,
également appelé
continuum
(hors valorisation) de la recherche, allant du laboratoire de
recherche au « lit du patient » (voir encadré).
C’est d’ailleurs ce positionnement sur l’ensemble
du
continuum
de la recherche qui est censé distinguer
l’INSERM d’autres organismes, comme
le CNRS, ce point étant toutefois à nuancer (voir
infra
).
Les différentes typologies de recherche médicale
La typologie des formes de recherche médicale conduit généralement à distinguer la recherche
fondamentale, la recherche clinique et la recherche translationnelle. La recherche fondamentale,
principalement réalisée au sein des laboratoires de recherche académiques, désigne les travaux
théoriques ou expérimentaux entrepris pour acquérir des connaissances sur les fondements des
mécanismes du vivant. La recherche clinique, réalisée principalement au sein des établissements de
santé, recouvre les travaux effect
ués à partir de données recueillies sur l’homme, soit afin de mieux
comprendre la physiopathologie des maladies, soit dans le cadre d’essais cliniques. La recherche
translationnelle se situe à l’interface entre ces différentes formes de recherche. Elle per
met soit de
développer des applications cliniques ou thérapeutiques à partir d’une découverte en recherche
fondamentale, soit de favoriser l’exploration de nouvelles pistes, théories ou concepts à partir d’une
observation clinique. Elle implique une collaboration étroite entre chercheurs et cliniciens car elle doit
permettre un transfert des connaissances dans les deux sens, du fondamental vers la clinique mais aussi
de la clinique vers le fondamental.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
19
Schéma n° 4 :
Illustration du
continuum
(hors
valorisation) de la recherche à partir
d’un exemple de
projet de recherche
Source : Cour des comptes
En réalité, il existe une imbrication forte entre
l’INSERM et l’Institut des Sciences
Biologiques (INSB) du CNRS. Historiquement, ces deux institutions, qui comptent à peu près
le même nombre de chercheurs titulaires, travaillaient sur des champs de recherche distincts,
l’INSB étudiant davantage les mécanismes biologiques tandis que les travaux de recherche de
l’INSERM portent davantage sur les thérapies et la
recherche clinique. En outre, l’INSB traite
également de la biologie marine et végétale, contrairement à l’INSERM. Dans les faits
cependant, la répartition des champs s’est estompée, les chercheurs de l’INSB traitant
également de recherche plus appliquée, sur le cancer ou en infectiologie par exemple, tandis
que ceux de l’INSERM effectuent également des travaux
de plus en plus fondamentaux.
L’analyse bibliométrique menée par la Cour met en évidence que la proportion de publications
communes entre l’INSERM et le CNRS est en très forte hausse sur une quinzaine d’années, et
dans l’ensemble des champs disciplinaires couverts par les instituts thématiques de l’INSERM
(voir annexe n°9).
La persistance de redondances dans les activités de recherche des organismes
, qui n’est
pas nouvelle
15
et qui entrave le bon fonctionnement ainsi que les capacités d’adaptation du
secteur de la recherche en sciences du vivant, aurait dû conduire
l’INSERM à se recentrer sur
des disciplines moins couvertes par le CNRS et à faire des choix au cours de la période sous
revue. Ses tutelles ne sont pas plus intervenues pour clarifier le rôle des différents intervenants
15
Voir rapport public thématique «
La gestion de la recherche publique en sciences du vivant
» - Cour des comptes
mars 2007.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
20
et rectifier les frontières là où les recouvrements, naturels en eux-mêmes dans une activité
compétitive comme la recherche, entraînent déperdition des ressources et confusion des rôles.
Au total, l’INSERM, comme le MESR ou le
ministère de la santé
, n’ont pas su
prendre les décisions qui s’imposaient.
Faute pour les pouvoirs publics
d’avoir
tranché
dans le kaléidoscope institutionnel
, l’INSERM n’a
pas complètement son destin en main.
1.2
La priorisation insuffisante de ses moyens de recherche
Il existe des avantages attendus de
l’existence d’un organisme national de recherche en
santé : pilotage de plans nationaux décidés par les ministères, impulsion de priorités
scientifiques sur des sujets considérés comme répondant à de nouveaux besoins en matière de
recherche, priorisation de ses moyens humains et financiers de recherche sur certains enjeux
considérés comme d’importance nationale et coordination des autres acteurs de la recherche sur
ces enjeux, coordination des infrastructures pour éviter leur fragmentation, rapprochement entre
la recherche fondamentale et la recherche clinique. Or, au-delà des difficultés structurelles liées
à la complexité du système des unités mixtes, l
’organisation par l’INSERM de ses activités de
recherche ne permet pas pleinement l’exercice de ces plus
-values.
1.2.1
Une politique de site au milieu du gué
Toutes les unités de recherche de l’INSERM sont en mixité
: l’Institut ne dispose pas,
comme d’autres organismes
16
, d’unités propres de recherche. La partic
ipation aux politiques de
site constitue donc un enje
u majeur pour l’INSERM
17
.
L’INSERM a accompagné les sites universitaires dans la dynamique de structuration
territoriale issue de la politique de regroupement promue par le MESR
18
et soutenue à travers
les initiatives d’excellence du PIA. Cela s’est traduit
principalement par la participation de
l’INSERM à tous les projets d’initiative d’excellence (Idex) et I
-Site qui comportaient un
important volet biologie-santé
, voire par l’intégration dans certaines communautés
d’universités
et
établissements
(COMUE),
p
ar
la
participation
à
la
gouvernance
d’établissements expérimentaux, par l’association au dialogue de gestion engagé par le MESR
avec les établissements sur chaque site.
L’INSERM est aujourd’hui impliqué dans la
gouvernance et la stratégie scientifique de neuf Idex et de cinq Isite.
L’essentiel des effectifs de
16
Le CNRS dispose de 27 unités propres de recherche, gérées uniquement par le CNRS sans partenaire
universitaire.
17
Le contrat d’objectifs et de performance 2016
-2020 fixait
comme objectif à l’INSERM de «
construire des
politiques de sites conjointes saisissant les opportunités propres aux sites et s’appuyant sur les forces de
l’INSERM
. » Dans le cadre de la stratégie impulsée par le MESR à compter de 2018 de rénovation du dialogue
contractuel sur la politique de site, le président-
directeur général de l’INSERM
s’est vu assigner comme objectif
2019, par le directeur général pour la recherche et l’innovation, de «
renouer un dialogue stratégique avec les
universités ou
regroupements porteurs d’Idex ou d’I
-Site comprenant une forte dimension biomédicale
». Le
COMP 2021-
2025 affirme l’ambition de l’Institut de participer à la co
-construction des politiques de sites avec les
grandes universités de recherche.
18
Loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités
des universités (LRU), loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
21
ses chercheurs (près de 75 % en 2019) sont concentrés sur les sites labélisés Idex ou I-Isite
19
.
Cet investissement de l’INSERM est cependant surtout lié aux forces historiquement présentes
et développées sur un site donné (voir 1.2.2).
C
es évolutions des sites universitaires n’ont pas conduit l’INSERM à engager des
transformations structurelles, par exemple en termes de mutualisation des moyens, au-delà de
celle réalisée par les UMR. La délégation globale de gestion (DGG), promue par le rapport de
M.
d’Aubert de 2008
20
comme la solution aux difficultés qu’entraine la multiplicité des tutelles
,
qui
consiste à confier à une seule des tutelles d’une unité mixte de recherche la charge de la
gestion d’un
certain nombre de fonctions
21
,
n’a pas connu l’essor escompté
(
voir l’annexe n°
1).
Alors que le COP 2016-2020
de l’INSERM
prévoyait un objectif de 60 % des UMR en DGG,
seules 23% le sont en 2020 ou présentent une autre forme de mutualisation de la gestion, compte
tenu des réticences de certaines tutelles ou de certains directeurs d’unités de recherche
.
L’INSERM entend donc désormais favoriser la simplification par la création, à l’échelle d’un
site de recherche, de services mutualisés de gestion entre plusieurs UMR. Ce modèle a été
déployé à Strasbourg, au sein du Centre de recherche en biomédecine de Strasbourg, où une
unité de support assure la gestion administrative pour le compte de dix UMR sous tutelles de
l’INSERM et de l’Université de Strasbourg.
La mise en place de telles plateformes mutualisées
nécessite cependant
du temps et l’accord au cas par cas des partenaires de mixité.
L
’INSERM a fait évoluer
tardivement s
es modalités d’accompagnement des sites avec
la désignation, en 2019, de référents scientifiques de site
22
, chargés de participer aux côtés des
délégués régionaux à l’élaboration de la politique scientifique avec les partenaires et de
renforcer le dialogue avec les partenaires universitaires. L’INSERM commence, par ailleurs, à
conclure des conventions avec les régions
23
, qui ont joué un rôle actif dans le financement de
la recherche publique dans la lutte contre la pandémie de Covid.
D
es progrès restent à réaliser dans la définition de la politique de site de l’Institut. En
effet, les politiques scientifiques de site définies idéalement comme le déploiement commun de
moyens, notamment humains, entre plusieurs acteurs d’un même site pour
atteindre des
objectifs
scientifiques
partagés,
hiérarchisés,
différenciant
à
l’échelle
nationale
et
internationale, et à long terme, restent encore difficiles à identifier. La responsabilité n’en
incombe bien
entendu pas uniquement à l’INSERM.
Une politique de site est compliquée à
construire dans le domaine de la biologie-santé qui demeure fragmenté, et où les interactions
de l’INSERM sont tripartites, avec les universités mais aussi les centres hospitaliers
universitaires (CHU), avec lesquels les relations institutionelles sont complexes (voir
infra
).
Il demeure que l’Institut n’est pas allé au bout de la logique de la politique de site. Il
dispose de stratégies scientifiques infra-
site, à l’échelle des équipes et UMR qui sont évaluées
tous les cinq ans.
En revanche, il n’existait pas, jusqu’à récemment, de déclinaison formalisée
19
L’INSERM est également présent sur des sites non labélisés Idex ou Isite comme Lyon (7 % des chercheurs
INSERM en 2019).
20
« Vers un partenariat renouvelé entre organismes de recherche, universités et grandes écoles », rapport remis
par M. François d’Aube
rt à la Ministre de la recherche en 2008.
21
Il convient de distinguer la simple délégation globale de fonctionnement, qui ne comprend que la gestion par le
délégataire de la dotation de base, de la délégation globale de gestion, qui inclut également les financements sur
contrats.
22
En novembre 2021, douze référents scientifiques de site étaient nommés.
23
Le premier protocole d’accord a été signé avec la région Normandie le 17 février 2022. Une convention avec la
région Bretagne est en cours de signature. P
lusieurs régions cofinançaient déjà avec l’INSERM certaines actions
structurantes pour la recherche, notamment les bourses doctorales. L’INSERM souhaite développer ce partenariat
avec les régions.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
22
de stratégies scientifiques par site. Les feuilles de route des référents scientifiques, en cours
d’élaboration, devraient en principe permettre de combler cette lacune. Cet exer
cice de
formalisation doit, entre autres, permettre à l’INSERM de mieux identifier à l’échelle de chaque
site les enjeux de structuration des UMR dans certains champs disciplinaires, comme par
exemple la cancérologie ou les neurosciences (voir encadré).
Un
e illustration de l’apport de l’INSERM en termes de structuration des UMR sur un
site et dans un champ disciplinaire donné : la cancérologie à Nantes
Depuis quelques années, les unités de recherche en cancérologie se sont regroupées au sein de
grands centres de recherche (Institut Paoli-Calmettes à Marseille, centre Léon Béard à Lyon, etc.). Ce
contexte de concentration et le caractère très compétitif de la recherche en cancérologie en France ont
conduit l’INSERM à favoriser la concentration des forces dans
ce domaine sur plusieurs sites, dont
Nantes. Il existait 28 équipes de cancérologie au sein de la délégation régionale Grand Ouest, dispersées
sur cinq sites et
avec peu d’interactions. L’enjeu était de trouver une structuration adaptée à la
cancérologie nantaise, permettant de mutualiser les dynamiques scientifiques de ces équipes, de
favoriser plus de collaborations scientifiques sur projet entre ces équipes. Cela a conduit le délégué
régional, en lien avec l’Institut thématique Cancer, à recommander à la direction générale de l’INSERM
de ne pas soutenir un projet de création d’UMR dans le cadre de la vague B qui risquait d’accroître la
dispersion des forces en cancérologie
, recommandation qui a été suivie d’effets
et qui a donné lieu au
maintien d’un cen
tre unique de recherche en cancérologie regroupant des équipes situées à Nantes et à
Angers. Cet effort de structuration doit être poursuivi sur les sites où le potentiel reste morcelé, comme
à Strasbourg.
Au total, l’INSERM doit décliner plus clairement s
a stratégie scientifique par site
et dégager des priorités.
Recommandation n°1 : Décliner une stratégie scientifique par site (INSERM).
1.2.2
Une gestion des unités de recherche longtemps peu dynamique
En 2020, l’INSERM comptait 305 unités de recherche, dont
261 unités mixtes de
recherche (UMR) et 44 unités de service
des unités consacrées à la mutualisation
d’infrastructures. L’ensemble des
UMR
24
de l’I
NSERM sont
aujourd’hui
en mixité avec au
moins un autre établissement. La majeure partie des 261 unités mixtes INSERM sont en mixité
avec les universités et 1/3 sont tripartites avec un partenaire universitaire, l
INSERM et le
CNRS.
Le modèle des UMR se caractérise par sa souplesse, puisqu’aucun texte règlementaire
ne régit leur création ou leur fonctionnement,
leur formation ne nécessitant qu’une simple
convention de « mixité » entre les tutelles.
Chaque opérateur de recherche est libre de maintenir
ou non son implication dans une UMR au terme de la convention et de lui apporter les moyens
humains et financier
s qu’il estime pertinents, en fonction de sa stratégie scientifique, des
24
Les UMR se sont développées à partir des années 1960 comme réponse à la dichotomie du système français de
recherche, dont les moyens humains et financiers reposent de manière à peu près égale sur les universités et les
grands organismes nationaux de recherche. Permettant de regrouper les chercheurs et les équipements de recherche
de plusieurs opérateurs au sein d’un même laboratoire, les UMR ont joué un rôle important pour structurer les
partenariats entre les acteurs.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
23
résultats des évaluations scientifiques ou encore de l’évolution de la démographie des
chercheurs.
L’INSERM a
fait le choix de piloter la création et la fermeture d’unités en fonctio
n de
critères démographiques et d’excellence plutôt que de priorité scientifique. Néanmoins,
l’allocation de leurs moyens financiers et humains, qui dépendait jusqu’à une période récente,
surtout de l’ancienneté de la structure, se
caractérisait par une certaine inertie et une forme de
dispersion.
1.2.2.1
Un processus de création et de suppression des unités de recherche et des équipes
fondé sur des critères démographique et d’excellence scientifique plutôt que sur
les priorités de l’établissement
1.2.2.1.1
Une évolution des UMR fondée sur des logiques
d’excellence et
de gestion plutôt
que sur les priorités scientifiques
Le nombre
d’unités de recherche dont l’INSERM assure la tutelle est resté stable sur la
période, évoluant de 308 unités en 2015 à 305 en 2020. La stabilité
du nombre global d’unités
de recherche ne traduit néanmoins pas les évolutions de chacune de ces unités.
La Cour, à partir des données brutes concernant les unités mixtes fournies par
l’INSERM
25
et les réponses des délégations régionales, a tenté de mesurer la capacité de
l’établissement à faire évoluer ses unités sur la période 2015
-2020, qui correspond à un cycle
entier d’existence d’une UMR
26
. Il en ressort que 102 des 308 unités qui existaient en 2015 ont
connu une évolution, qu’il s’agisse d’une suppress
ion
27
(56) ou d’une restructuration
28
(46) sur
la période 2015-
2020. Le taux d’évolution des UMR s’élève donc autour de 32%. Ces niveaux
sont semblables à ceux de l’INSB, qui indique avoir connu un taux de fermeture des unités de
10% en 2019 et de 17% en 2020.
Tableau n° 1 :
Devenir en 2020 des unités existantes en 2015
Nombre
d’unités
Nombre d’unités
qui ont évolué
entre 2015 et 2020
Pourcentage
d’unités qui ont
évolué
Dont
suppression
sèche
Pourcentage
des unités
supprimées
25
L’INSERM a indiqué à la Cour ne pas être en mesure d’estimer le nombre de fermetures nettes d’unité car
cela
impliquerait, pour chaque structure, de
vérifier la durée effective de mandat et s’interroger sur le devenir réel de
la structure (renouvellement, reconfiguration, fusion, fermeture suite à une mobilité ou un avis réservé au regard
de l’éva
luation).
L’établissement n’a fourni à la Cour que le nombre de structures auquel le label a été accordé
chaque année. Ces données ne permettent pas de distinguer les structures nouvelles, les structures anciennes mais
qui ont évolué et celles qui ont été simplement reconduites.
26
Ont été identifiées les unités qui ont évolué (changement de numéro), et, parmi ces dernières, celles qui ont été
restructurées (maintien de leur intitulé ou du directeur d’unité) de celles qui ont été supprimées ou créées.
27
Au s
ens où il n’existe pas d’unité qui présenterait le même intitulé ou le même directeur en 2020.
28
Au sens où il n’existe pas d’unité qui présenterait le même numéro d’identification mais où il existerait une unité
qui présenterai le même intitulé ou le même
directeur en 2020. Le changement du numéro est alors dû à l’ajout ou
au retrait d’une équipe au sein de l’unité.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
24
2015
308
102
32%
56
16%
Source : Cour des
comptes d’après les données INSERM
Compte tenu notamment des contraintes en termes de recrutement de chercheurs, de la
liberté de ces derniers de rester ou non dans leur structure de recherche et d’un processus de
création d’une UMR se faisant de manière «
bottom up
»
29
, les priorités scientifiques de
l’établissement ne se traduisent pas par des créations de nouvelles unités ou équipes,
contrairement par exemple à INRIA, qui met en place des équipes projets souples pour une
durée de 4 ans sur des thématiques
choisies. L’INSERM indique néanmoins
que le financement
par appel à projet permet d’orienter le travail des chercheurs des UMR sur les priorités
scientifiques identifiées.
Les évolutions d’unité
s
sont donc essentiellement liées à l’excellence scientifique
et à
des considérations de gestion (regroupement d’unités en centre de recherche, départs à la
retraite). Ainsi, au sein de la délégation régionale de Marseille, le nombre d’UMR est passé de
23 en 2017 à 17 sur la période 2018-2022 à la suite de la vague
C d’évaluation du HCERES.
Sur les 6 fermetures sèches d’UMR, deux sont liées au départ à la retraite du directeur d’unité
;
trois s’expliquent par le regroupement de deux unités dans un centre de recherche et la fusion
de deux autres ; une unité a vu son
label retiré pour des raisons liées à l’évaluation scientifique.
1.2.2.1.2
Une évolution dynamique des équipes de recherche en fonction de l’excellence
scientifique
Une UMR peut regrouper plusieurs équipes de recherche. Le nombre d’équipes est
relativement stable sur la période, évoluant de 1 224 en 2015 à 1 204 en 2020. Cette stabilité
masque néanmoins une évolution dynamique contrastée selon les régions. Ainsi, dans la
délégation régionale de Lille, 12 des 50 équipes n’ont pas été renouvelées à la suite de la va
gue
d’évaluation et 28 nouvelles équipes ont été créées.
Sur les 66 équipes présentes après la vague
d’évaluation, 42 % sont donc nouvelles. Toutes les équipes évaluées comme excellentes ont été
reconduites. À Nantes, au contraire, seules 2 équipes sur les
72 équipes n’ont pas été
renouvelées lors de la vague d’évaluation et 9 nouvelles équipes ont été créées, soit un taux de
renouvellement des équipes de 11%.
1.2.2.2
Une allocation de moyens se caractérisant par une certaine inertie et dispersion
La fonction première
d’un organisme national de recherche réside dans sa capacité à
allouer ses moyens humains et financiers aux priorités nationales et aux
sites d’excellence afin
d’accroitre l’impact scientifique de sa recherche. À cet égard, les ressources en chercheur
s et
les subventions attribués par l’INSERM aux laboratoires se caractérisent par une certaine
29
La création, le renouvellement ou la fermeture des UMR labellisées par l’INSERM suit une procédure normée.
L’organisme attribue son label à
des unités de recherche qui sont créées pour une durée de 5 ans, et sont donc
fermées automatiquement à la fin de chaque période quinquennale. Toute demande de renouvellement, de
reconfiguration, de regroupement ou de création ex nihilo d’unité suit un par
cours spécifique. Un projet préparé
par le directeur d’unité est évalué par le HCERES, puis, équipe par équipe, par les instances d’évaluation de
l’Inserm, les commissions scientifiques spécialisées et le conseil scientifique. Les décisions formelles de cr
éations
d’équipes et d’unités sont ensuite prises à l’issue d’une concertation avec les cotutelles.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
25
dispersion et une allocation des moyens
qui a jusqu’à récemment reposé
sur des critères avant
tout historiques, diminua
nt d’autant les marges de manœuvre de l’ét
ablissement pour sa
politique scientifique.
1.2.2.2.1
Une force de recherche parfois saupoudrée dans les unités de recherche
B
ien que sur le plan géographique l’INSERM concentre ses moyens sur les principales
universités intensives en recherche
30
, la répartition des personnels de l’INSERM au sein des
unités de recherche se caractérise par une certaine dispersion. Ainsi, 52 % des UMR sous
cotutelle de l’INSERM comptaient moins de 5 chercheurs
en 2020, contre seulement 21 % des
unités sous cotutelle de
l’INSB du CNRS. De manière générale, l’INSB est cotutelle d’un
nombre moins élevé d’unités de recherche par rapport à l’INSERM pour un nombre de
chercheurs équivalent (2 288 en 2021), ce qui renforce la part de ses chercheurs au sein de
chaque unité.
2
6 unités n’accueillaient
en 2020
qu’un seul chercheur INSERM
et 26 unités
n’accueillaient aucun chercheurs INSERM, parmi lesquelles 5 n’accueillaient non plus aucun
ingénieur de recherche.
À titre de comparaison, l’INSB ne comptait que 5 unités comportant
un
seul chercheur ou moins, cet Institut
s’étant fixé comme règle de disposer d’au moins deux
chercheurs CNRS dans les unités qu’il labélise afin de peser scientifiquement.
Tableau n° 2 :
R
épartition des chercheurs titulaires de l’INSERM et de l’INSB dans les UMR
Source
: Cour des comptes, d’après les données INSERM et CNRS. Exclusion des unités de service ERL= équipe
labélisée CNRS dans une unité INSERM.
Dans sa réponse aux observations de la Cour, l’INSERM
a indiqué
que l’Institut
«
accepte dans certains cas, souvent à la demande des universités, de labelliser des unités de
recherche au sein desquelles ne sont affectés que peu, voire aucun chercheur INSERM. Cette
labellisation est sollicitée, d’abord parce que le label
INSERM
est un signe d’excellence, et
aussi évide
mment parce qu’elle emporte, pour l’unité, la possibilité de prétendre à l’affectation
de personnels
ingénieurs, techniciens et personnels administratifs (ITA) de l’Institut et
le
bénéfice d’une dotation de fonctionnement que verse l’
Institut en considération des effectifs de
l’unité
en tenant compte également des effectifs universitaires. Pour nous, l’I
NSERM est
parfaitement dans son rôle en soutenant ce type d’unité, lorsque la recherche qui y est
développée est d’excellence. Ensuite, ces unités sont aussi encouragées, une fois labellisées, à
présenter des candidats au concours de chargé de recherche de l’I
NSERM ou à accueillir des
chercheurs par voie de mobilité. Il est vrai que, lorsqu’elles n’y parviennent pas, au fil des ans,
ce peut être pris en compte dans la décision de leur renouveler ou non le label INSERM.
30
85 % des moyens de l'INSERM sont concentrés sur 14 établissements universitaires.
Plus
de
15
chercheurs
Entre
15
et
5
chercheurs
Moins
de
5
chercheurs
Dont moins de
3 chercheurs
Dont 1 seul
chercheur
Dont aucun
chercheur
TOTAL
Nombre d’UMR INSERM
36
86
133
88
26
26
255
% Total
14%
34%
52%
Nombre d’UMR et d’ERL INSB
53
73
34
15
5
0
160
% Total
33%
46%
21%
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
26
Souvent, par ailleurs, la tutelle INSERM es
t plus distante pour ce type d’unité que pour des
unités comptant plusieurs chercheurs INSERM
. »
Il n’en demeure pas moins que c
ette dispersion des moyens financiers et humains limite
l’impact scientifique de l’INSERM. Dans les 26 unités qui ne comportent qu’un seul chercheur
INSERM, la part des chercheurs INSERM sur le total des chercheurs s’élève en moyenne à
22 %. Par ailleurs, les ingénieurs de recherche présents dans les unités sans chercheurs INSERM
ou avec un seul chercheur, soit 90 ETP, pourraient être plus utilement affectés sur des priorités
de l’établissement.
Enfin, 29 unités sur les 54 comportant un seul ou aucun chercheur INSERM
en 2020 étaient déjà labélisées en 2014, signe que ces unités ne sont pas toutes des créations
récentes
et que le pari de l’INSERM de soutenir une thématique en émergence sur un site dans
l’optique de consolider une filière scientifique afin d’y attirer ultérieurement des chercheurs de
l’Institut ne semble pas se concrétiser.
Même si c’est souvent à la demande de ses partenaires que l’INSERM les
accompagne
31
, l’Institut, qui ne représente qu’une part minoritaire de la recherche
biomédicale, doit résister à la tentation de trop se diluer. Il ne doit pas reproduire, en
interne, l’éparpillement du paysage de la recherche en santé.
Le rôle d’un organisme
national de recherche n’est pas de dispenser des labels mais de participer à des unités
mixtes de recherche en y affectant des chercheurs.
L’INSERM devrait donc, de manière
générale, réduire le nombre d’UMR dont il est co
-tutelle et diminuer, au sein de ces UMR,
le nombre de celles qui n’accueillent que peu ou pas de chercheur INSERM.
1.2.2.2.2
Des financements récurrents faibles
mais au mode d’attribution
récemment réformé
L’INSERM attribue chaque année un financement de base à ses différentes unités afin
de financer leurs dépenses de fonctionnement. Ce financement s’élevait à 56,5 M€ en 2019,
contre 55,5
M€ en 2015. Il était, à titre de comparaison, de 35 M€ à l’INSB, auxquels s’ajoutent
17 M€ de frais d’infrastructures.
La dotation moyenne attribuée par l’INSERM en 2019 s’élevait à 214
000 € par UMR
32
.
Rapporté aux forces de recherche, qui varient fortemen
t selon les UMR, elle s’élevait en
moyenne à 21
000 € par personnel titulaire INSERM affecté à l’unité (chercheurs et ingénieurs),
et 5 000 € par personnel titulaire en incluant les chercheurs et ingénieurs non INSERM. Si ces
montants sont insuffisants pour financer un projet de recherche ambitieux
33
, ils peuvent
néanmoins garantir aux chercheurs d’un laboratoire l’amorce d’un projet et constituent donc
encore un levier de la politique scientifique de l’établissement
Le montant attribué par chercheur n’est p
as homogène. Ainsi, 10% des laboratoires
reçoivent moins de 8 000
€ par personnel INSERM (et moins de 1 000 € tous chercheurs
confondus) quand le 9
ème
décile reçoit 40
000 € par personnel INSERM (8 500 € tous chercheurs
confondus), comme le souligne le tableau ci-dessous. Or, ces écarts ne se fondaient pas
, jusqu’à
récemment,
sur les priorités scientifiques de l’INSERM
,
ni même sur l’évaluation des équi
pes
qui composent les unités. Les délégations régionales ont indiqué à la Cour que le principal
facteur d’allocation de la dotation résidait dans l’ancienneté de l’unité. Une telle inertie dans
31
Les universités mettent notamment en avant qu’une labellisation INSERM
est gage de qualité de la recherche,
de visibilité de l’équipe, de reconnaissance par les partenaires et permet de lever des financements supplémentaires.
32
Les unités de service ont été exclues du calcul compte tenu de leur logique différente.
33
À titre
de comparaison, le financement moyen accordé par l’ANR pour un projet porté par un chercheur s’élève
autour de 400k€, et un financement ERC s’élève en moyenne autour de 2M€.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
27
l’allocation des moyens priv
ait
l’INSERM de marges de manœuvre
pour sa politique
scientifique.
Tableau n° 3 :
Répartition des dotations de base par UMR, par personnel INSERM et par équipe des
en 2020
Moyenne
1
er
décile
9
ème
décile
Minimum
Maximum
Montant
par
personnel
titulaires
INSERM de l’unité
21
000€
8
000€
40
000€
0€
275
000€
Montant
par
personnel
titulaire
(INSERM et non INSERM)
5000€
2500€
8500€
1000€
31
000€
Source
: Cour des comptes, d’après les données INSERM
Ce n’est qu’en 2019, sous l’impulsion de son actuel président
-directeur général, que
l’INSERM a adopté u
ne
nouvelle méthode d’attribution. Le mode de calcul est basé sur 3
critères :
-
un critère quantitatif relatif aux forces scientifiques : les personnels scientifiques affectés
dans l’unité, qu’ils soient INSERM ou non INSERM, représentant 60 % de la dotation,
-
un critère lié à l’évaluation scientifique, prenant en compte la moyenne des notations
attribuées aux équipes d’une unité donnée, lors des évaluations par les commissions
scientifiques spécialisées pour 30 %,
-
un troisième critère relatif à l’accompagnem
ent des unités sur le quinquennat, pour 10 %,
attribué par le PDG en fonction de priorités scientifiques.
Cette réforme de
l’
allocation des dotations aux unités, qui a été déployée
progressivement sur la plupart des vagues contractuelles, à l’exception de
la vague C
34
qui sera
traitée lors du prochain renouvellement des unités, favorise la transparence et rationnalise les
critères d’attribution en fonction de la qualité du travail scientifique et des forces de recherche.
Il est néanmoins notable que la part attribuée en fonction des critères scientifiques, 10 % du
total, demeure trop faible pour servir la politique scientifique de l’établissement. À titre de
comparaison, l’INSB indique appliquer à la dotation de base, fondée sur le nombre de
chercheurs, un fa
cteur correctif pour le niveau d’excellence ou l’imp
ortance stratégique de
l’unité qui varie
de 60 à 100 % de la dotation maximale.
Le nouveau COMP de l’établissement
qui prévoit une hausse des moyens alloués
aux laboratoires (13,75 M€ à partir de 2023,
soit une hausse de 25% environ par rapport
à 2020) peut servir d’instrument à l’INSERM pour allouer davantage aux unités
travaillant sur ses priorités.
Ces financements complémentaires doivent s’accompagner
d’une concentration
par l’INSERM de ses moyens hu
mains et financiers dans les UMR.
34
Une quarantaine d’unités, soit 15% de l’ensemble des unités INSERM, seront évalu
ées en 2024 dans le cadre
de la vague C des campagnes d’évaluation du Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement
supérieur (HCERES).
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
28
Recommandation n°2 : Concentrer les moyens humains et financiers des UMR
(INSERM).
1.2.3
La recherche clinique
: point faible de l’INSERM
L’interface de l’INSERM
avec le monde des soins est indispensable pour orienter la
recherche vers le bénéfice des patients. Si la présence importante de personnels hospitalo-
universitaires au sein de ses unités de recherche contribue à cette interface (voir 2.3)
, l’Institut
n’est
, en revanche, pas véritablement présent « au lit du patient ». La recherche clinique se fait
d’abord dans les hôpitaux, où sont les patients. L’INSERM ne dispose pas de structures de soins
en son sein. Il
essaie d’être présent sur la recherche clinique la
plus innovante, à travers
l’organisation d’essais cliniques, le réseau des centres d’investigation cliniques (CIC) dont il
assure la co-tutelle et une infrastructure nationale (F-CRIN)
35
portée par lui pour accompagner
les essais cliniques complexes. Mais les résultats de ces actions sont limités au regard des enjeux
et se heurtent à une articulation difficile avec les CHU.
1.2.3.1
Une activité de promotion d’essais clinique circonscrite et qui
présente des
insuffisances
L’INSERM se porte promoteur de projets de recherche sur les personnes
36
s’inscrivant
dans les thématiques de l’Institut et dont l’investigateur coordinateur et/ou le responsable
scientifique sont rattachés à une unité de recherche INSERM (248 études en cours en 2020,
hors ANRS-MIE).
C
ette activité de promotion d’essais cliniques demeure circonscrite (voir encadré).
Elle
concerne de façon minoritaire les produits de santé (médicaments, dispositifs médicaux, projets
de thérapie cellulaire et génique).
L’INSERM souligne, dans sa réponse à la Cour, que cela
résulte d’un choix délibéré
visant une complémentarité avec les CHU (positionnement sur les
grands essais et recherches cliniques internationaux, les thématiques scientifiques en lien avec
les gra
nds programmes nationaux que l’Institut coordonne, etc.). En l’absence d’outils pour
suivre les publications associées aux essais cliniques, l’Institut n’a pas pu transmettre à la Cour
de bibliométrie exhaustive associée à ces essais, ce qui ne permet pas de se prononcer sur la
production scientifique associée à ces essais.
Activité de promotion de l’INSERM
: une activité de « niche »
L’activité de promotion de l’INSERM est sans commune mesure avec celle des CHU. S
ur les
15 459 essais cliniques promus entre 2008 et 2017, les CHU/CHR en ont enregistrés 7 186, les autres
établissements de santé 1 529, les industriels 5 449 et les académiques, parmi lesquels l’INSERM,
35
L’infrastructure nationale F
-CRIN (
French Clinical Research Infrastructure Network
), créée en 2012 et portée
par l’
INSERM, permet de fédérer les expertises scientifiques et médicales et de fournir aux promoteurs et/ou aux
investigateurs un appui méthodologique pour le montage et le suivi des projets d’essais cliniques complexes
.
36
Le promoteur prend l
’initiative de l’
essai clinique. Il
est responsable de toute l’organisation, de la mise en place,
du suivi de l’essai clinique. Il doit choisir l’investigateur, obtenir l’avis favorable du comité de protection des
personnes et l’autorisation de l’autorité compétente le cas échéant, contracter une assurance, déclarer à l’autorité
compétente les éventuels événements indésirables survenus au cours de la recherche, etc.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
29
1 295
37
. Les médecins chercheurs comme les chercheurs émargeant dans les unités INSERM et
demandant une promotion d’essais cliniques par le biais de l’INSERM le font pour des projets
concernant de façon minoritaire les produits de santé. Les essais cliniques portant sur des produits de
santé sont peu nombreux (23 en 2020). Au sein des essais cliniques portant sur des produits de santé, on
constate un faible nombre des projets portant sur des médicaments et une baisse de ces projets depuis
2016 (13 en 2020 contre 25 en 2016). Les quelques projets qui subsistent portent sur des vaccins ou
dispositifs médicaux issus directement de la recherche d’un laboratoire INSERM (par exemple, vaccin
anti paludéen chez les femmes enceintes ou dispositif médical pour prévenir les pneumothorax) ou d’un
reposition
nement de médicament (par exemple, l’artésunate pour une maladie rare) ou encore de projets
nationaux (projet Multisarc du plan France médecine génomique ou essai thérapeutique DisCoVeRy
contre le COVID).
Pour organiser cette activité de promotion
, l’INSERM s’appuie sur le pôle Recherche
clinique (PRC),
au sein de l’institut thématique Santé publique. Les éléments recueillis par la
Cour au cours d’entretiens avec des chercheurs font ressortir des insuffisances dans l’appui
réglementaire apporté par l’INSER
M aux essais cliniques, qui sont également mentionnées
dans un rapport de mission effectué récemment à la demande de l’INSERM
38
: manque
d’orientation et d’accompagnement, traitements trop longs et sans visibilité
39
, absence de
gouvernance et de répartition précise des rôles entre les différentes intervenants au sein de
l’INSERM
40
, absence de modèle financier de l’appui à la réalisation des études, etc.
Le contrat
d’objectifs et de performance (COP) 2016
-2020 fixait déjà pour objectif de «
développer les
servi
ces d’aide aux chercheurs sur les aspects réglementaires et législatifs de la recherche en
santé
». Force est de constater que jusqu’à présent, aucune action d’envergure n’a été menée en
ce sens
41
.
Le COMP entre
l’État et l’INSERM envisage de nouvelles mesures (mise en place d’un
point d’entrée unique pour les études,
d’une traçabilité du flux des études
soumises, de
modalités d’interaction efficaces entre les différents services
concernés, etc.).
Compte tenu des
effectifs réduits du PRC (26 ETP), qui sont sans commune mesure avec les personnels
affectés sur l’activité de promotion dans les gros CHU, l’ambition affichée par l’INSERM
dans le COMP de renforcer sa capacité de recherche clinique nationale en développant
de nouveaux types d’essais cliniques implique au préalable d’affiner son positionnement,
afin d’assurer une complémentarité avec l’activité de promotion des CHU.
37
Source : «
Recherche clinique. Le CHU promoteur
», Comité national de coordination de la recherche des CHU.
38
Rapport du cabinet TNP, en date de septembre 2021,
sur l’appui réglementaire aux études de santé humaine
.
39
La Cour a constaté, par exemple, qu’aucun indicateur de délai n’a été mis en place au sein de l’INSERM pour
encadrer l’instruction et l’accompagnement des essais cliniques, ce qui est anormal, même si certaines étapes ne
sont pas toujours à la main de l’INSERM (délais de réponse des comités de protection des personne, de la CNIL,
etc.).
40
Les demandes de promotions sont adressées au PRC mais le traitement des demandes peut également impliquer
d’autres directions du siège de l’INSERM
(notamment les affaires juridiques, délégué à la protection des données,
etc.), des délégations régionales ou la filiale INSERM-Transfert.
41
Le COP recommandait, entre autres, de poursuivre la démarche de mutualisation avec l
ANRS en matière
administrative et pour l
organisation de la recherche clinique, comme cela avait été engagé pour la
pharmacovigilance. Il a fallu attendre la mission TNP
pour qu’une réflexion soit ouverte à ce sujet.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
30
1.2.3.2
La tutelle distante de l’INSERM sur les centres d’investigation clinique
Créés en 1992, les
centres d’investigation clinique (CIC) offrent aux chercheurs et
cliniciens les ressources nécessaires pour transférer au profit des malades les résultats de la
recherche fondamentale. Les CIC sont au nombre de 36
42
. Ils sont soutenus conjointement par
l’INSERM et la direction générale de l’offre de soins (DGOS) du
ministère de la santé.
L’Institut a contribué à la structuration des CIC en réseaux thématiques qui sont désormais
intégrés dans les réseaux F CRIN.
Le pilotage par l’INSERM est cependant limité
dans les faits : il se résume
principalement à un accompagnement des CIC dans le cadre de leur évaluation par le HCERES
ainsi qu’en termes de démarche qualité.
Le ministère chargé de la santé finance les CIC à
hauteur de 23
M€ environ par an, soit 30 % de
leur budget. Les financements INSERM (environ
2 M€ par an) ne représentent quant à eux qu’une faible part du budget des CIC (moins de 5%)
43
.
Les CHU assurent la gestion de proximité des CIC, y compris leur gestion financière.
La participation des CIC aux grands programmes de recherche nationaux confiés à
l’INSERM est demeurée jusqu’à la crise sanitaire inégale selon les CIC et dans l’ensemble,
réduite. Quelques CIC participent à la mise en œuvre de certains projets du plan France
médecine génomique. La crise sanitaire
a été l’occasion de renforcer l
a participation des CIC
aux grands programmes de recherche nationaux confiés à l’I
NSERM
44
.
Le modèle des CIC a aujourd’hui atteint ses limites. L
es évaluations du HCERES font
ressortir
l’hétérogénéité
de leurs résultats.
Un groupe d’expert a été mis en place en juillet 2021,
avec pour mission d’établir un cahier des charges renouvelé des CIC.
Au total, il est essentiel de redynamiser le modèle des CIC en les évaluant de
manière plus discriminante et en renforçant leurs liens avec les acteurs locaux.
1.2.3.3
Une articulation à renforcer avec les centres hospitaliers universitaires
Comme la Cour le soulignait en 2017 dans un rapport au Parlement
45
, les dernières
années ont vu l’émergence d’une nouvelle ambition des CHU en
matière de recherche
46
. Le
42
Ils sont organisés en 54 modules thématiques.
43
Il faut néanmoins y ajouter 18 postes de titulaires Inserm et une trentaine de postes de contractuels en 2020
parmi lesquels 7 postes de chefs de projets coordinateurs de réseaux et 10
K€/an attribués pour le fonctionnement
de ces réseaux désormais insérés dans les réseaux F CRIN.
44
En mars 2019, le P-
DG de l’Inserm a cosigné avec la DGOS un courrier demandant une mobilisation
exceptionnelle des personnels des
CIC pour les études de recherche clinique menées dans le cadre de l’épidémie
de COVID 19. Ce courrier a facilité la mobilisation des CIC, avec une
implication de la majorité d’entre eux dans
les deux études nationales sur le COVID promues par l’Inserm
(la
cohorte French Covid et l’essai thérapeutique
DisCoVeRy) et l’implication de
nombreux CIC (dont ceux membres du réseau F CRIN I-REIVAC) dans la
plateforme COVIREIVAC (infrastructure permettant de conduire des essais cliniques sur les vaccins Covid-19 en
France).
45
«
Le rôle des CHU dans l’enseignement supérieur et la recherche médicale
», Communication à la commission
des affaires sociales du Sénat, décembre 2017.
46
Mise en œuvre du programme hospitalier de recherche clinique (PHRC), définition de stratégie
s de recherche
des établissements, avec une gouvernance plus intégrée et une organisation interne progressivement adaptée.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
31
décret du 30 août 2021
47
qui reconnaît aux établissements de santé, dont les CHU, une mission
de recherche, conforte leur rôle d’acteurs de la recherche et de l’innovation.
O
r, les relations entre l’INSERM et les CHU sont compliqu
ées, au niveau national
comme local.
Sur les programmes et équipements prioritaires de recherche (PEPR), pilotés par
l’ANRS
-MIE ou co-
pilotés par l’INSERM, la
Cour relève
l’absence de concertation de la part
de l’INSERM avec les conférences des CHU sur le
programme scientifique et sur la
gouvernance.
Les relations institutionnelles sont également compliquées au niveau local, ce qui
empêche bien souvent la mise en place d’une véritable politique de site concertée entre
l’INSERM, les universités et les CHU. L’INSERM identifie, comme difficultés spécifiques,
une structuration hospitalière ne coïncidant pas toujours avec la structuration des forces
académiques (comme à Nantes, Poitiers ou Montpellier, par exemple), des comités de la
recherche en matière biomédicale et de santé publique (CRBSP)
48
parfois trop centrés sur une
logique strictement hospitalière ou les difficultés de certains sites pour affecter des praticiens
hospitaliers dans des unités INSERM. De leur côté, les CHU regrettent de ne pas être associés
à la co-
tutelle des UMR, alors même qu’ils contribuent aux moyens de ces unités. Aujourd’hui,
seuls deux CHU sont co-
tutelles d’unités de recherche (le CHU de Lille et celui de Limoges).
La co-tutelle
constitue un enjeu d’identification pour les CHU. Elle contribue, là où elle
existe, à favoriser l’implication des cliniciens dans les unités de recherche, l’accompagnement
financier des unités par les CHU et leur implication dans la définition de la stratégie scientifique
des UMR
(voir l’exemple du site lillois dans l’encadré ci
-dessous).
L’exemple du site lillois
La politique de recherche hospitalo-universitaire en santé sur le site lillois est concertée et
coordonnée au sein du comité de la recherche biomédicale et en santé publique (CRBSP), rebaptisé
comité de recherche santé et sport (CORS) en octobre 2021. Le CRBSP a permis la mise en place
d’actions concertées (participation au processus de labélisation des RHU, présélection des projets RHU,
définition des priorités et sélection conjointe des projets santé pour le contrat de plan État-région,
adoption d’une charte unifiée de signature des publications, etc.). Le CHU de Lille est co
-tutelle de 21
unités de recherche qui accueillent 103 praticiens hospitaliers et 217 hospitalo-universitaires, et 45
personnels non médicaux
49
. Ce dispositif de co-tutelle
est la marque d’une relation historique
constructive. Il se matérialise par un accompagnement financier important du CHU au profit des unités
de recherche : bonus H (hospitalier) de 300 000 euros par an, financés sur les MERRI
50
, à destination
des UMR dont le CHU est co-tutelle ; financements de doctorants ; hébergement de la délégation
régionale INSERM dans des locaux du CHU ; etc. Le CHU de Lille souligne que cette bonne intégration
du CHU au sein du campus contribue à une meilleure lisibilité du site au niveau national et international.
47
Décret n° 2021-1135 du 30 août 2021 modifiant le décret n° 2021-882 du 1er juillet 2021.
48
L’INSERM est systématiquement associé au
x CRBSP puisque ce comité est composé de douze membres dont
quatre représentant des organismes de recherche associés aux missions du CHU, désignés par le directeur général
de l’INSERM après consultation de leur directeur (décret n°2006
-1355 du 7 novembre 2006 relatif au comité de
la recherche en matière biomédicale et de santé publique et modifiant le code de la santé publique).
49
Le temps hospitalier passé dans les unités de recherche est évalué à 6 M€ de masse salariale (estimation 2016).
50
Dans le cadre
de la tarification à l’activité, la participation des établissements de santé aux missions
d’enseignement, de recherche, de référence et d’innovation (MERRI) est financée via des dotations budgétaires
spécifiques au titre de missions d’intérêt général.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
32
Sur la période 2011-2020, 12 000 articles ou revues ont été publiées par les UMR où le CHU est co-
tutelle avec l’Inserm,
avec une très forte majorité de PUPH parmi les 50 plus gros publiants.
La Cour a pris connaissance des positions de différentes parties sur ce sujet à
l’occasion de son rapport public sur la recherche en infectiologie
51
. Elle considère que
lorsque les CHU mettent à disposition des unités de recherche des moyens importants en
termes financiers (apport de ressources financées sur les crédits MERRI) comme humains
(présence de praticiens hospitaliers et d’hospitalo
-universitaires), il serait cohérent de les
associer à la tutelle des unités de recherche.
Dans sa réponse à la Cour, le MESR, tout en
rappelant sa position de principe en faveur de la simplification du fonctionnement et de la vie
des unités de recherche, et le fait que la multiplication des tutelles
des UMR ne s’inscrit pas
dans cette trajectoire
, indique qu’il n’est pas
opposé, pour des cas particuliers, et en fonction
des moyens qu’il mobilise effectivement pour la recherche, à ce qu’un CHU soit cotutelle d’une
unité. Le MESR précise que la proposi
tion d’association des CHU à la cotutelle des UMR est
en discussion avec le ministère de la santé et de la prévention.
Recommandation n°3 : Associer à la co-tutelle des unités mixtes de recherche
(UMR) ceux des centres hospitaliers universitaires (CHU) qui mettent à disposition
des unités de recherche des moyens importants (MESR, ministère de la santé,
INSERM).
1.2.4
Les infrastructures de recherche et les équipements : des problématiques de
financement
Au-delà des compétences des équipes de recherche, la qualité de la recherche en biologie
santé est étroitement liée à celle des équipements technologiques mis à disposition des
chercheurs. Or, comme la Cour le soulignait dans son rapport sur les très grandes infrastructures
de recherche (TGIR)
52
, le domaine de la biologie-santé ne comprend que des infrastructures de
recherche (IR). Ces IR ne sont pas financées sur crédits budgétaires à la différence des TGIR
mais dans le cadre du programme d
’investissements d’avenir (PIA), ce qui soulève par
conséquent un enjeu de pérennité.
En effet, l
’État a beaucoup investi
, à travers le premier PIA, dans des équipements
d’envergure pour la recherche en biologie
-santé, en particulier à travers les actions
Infrastructures nationales de recherche en Biologie Santé (INBS), les Equipex et Cohortes. Il
n’existe
toutefois pas en France de mécanisme de financement pérenne des infrastructures de
recherche en Biologie Santé, contrairement à
d’autres pays.
La création en 2007 du groupement
d’intérêt scientifique Infrastructures en Biologie Santé et Économie (
GIS IBiSA
53
), dont
51
Dans son courrier de réponse au rapport, la conférence des DG de CHU souligne la participation active des CHU
au développement de la recherche translationnelle à travers notamment les fédération hospitalo-universitaires
(FHU), et leur participation dans les UMR.
52
Le pilotage et le financement des très grandes infrastructures de recherche
, Cour des comptes, Communication
à la commission des finances du Sénat Mai 2019.
53
Fondé en 2007, le groupement d’intérêt scientifique (GIS) IBISA (infrastructures en biol
ogie santé et agronomie)
est placé sous la direction du CEA, du CNRS, de l'INRAE, de l'Inria, de l'Inserm, de l’INCa, de la CPU et du
m
inistère de l’enseignement supérieur
et
de la recherche et de l’innovation (MESR).
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INST
ITUT NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
33
l’INSERM est membre,
avait vocation à remplir ce rôle. Son budget a néanmoins chuté de
15
M€ en 2008 à 2,5
M€ en 20
21. La forte dépendance aux financements du PIA
d
’infrastructures corresponda
nt à des besoins pérennes pose la question du financement de leur
jouvence
. Dans le plan France innovation 2030, un volet de 300 M€ est, à cet égard, prévu pour
renforcer le déploiement des infrastructures de recherche en santé, les cohortes et les
biobanques.
Cette problématique de financement des infrastructures de recherche, et plus largement
des plateformes de recherche, touche l’INSERM
54
au même titre que les autres organismes de
recherche. Ainsi, les demandes de financement auprès du GIS IBiSA par des plateformes
impliquant l’INSERM se sont élevées à 29 M€ sur la période 2015
-2020 ; le budget attribué
in
fine
par le GIS a été de seulement 9,7 M€.
En parallèle des infrastructures nationales financées par le PIA, de nombreuses
plateformes accueillant des matériels non labellisés INBS ont été créées. À l’initiative des
équipes de recherche, ces infrastructures sont souvent financées par plusieurs organismes et
collectivités sans coordination au niveau national. Face au manque de financement de gros
matériels par l’INSERM, les équipes de recherche
doivent mener des démarches chronophages
de recherche de financements. Cependant,
le délai d’obtention
de ces financements conduit à
une perte de compétitivité des matériels livrés, ces derniers évoluant très vite. Ainsi, entre
l’obtention du premier financement d’un microscope multi
-
photons au profit de l’institut
Cochin et la réception de ce matériel, début 2020, trois ans et demi se sont écoulés
55
. Là encore,
le renouvellement de ces matériels et le maintien des plateformes dans la durée nécessiteraient
des financements réguliers et importants dans les années à venir.
Face à la multiplication des plateformes et
ainsi que le prévoyait son contrat d’objectifs
2011-2015,
des efforts conséquents ont été entrepris par l’INSERM ainsi que ses partenaires
pour mutualiser des équipements et des compétences sur les différents sites, notamment par la
création d’unités mixte
s de services
56
. Depuis 2020, une cartographie accessible sur internet et
visant à accroître la visi
bilité du patrimoine technologique de l’INSERM a, par ailleurs, été
créée
57
. L’INSERM doit finaliser au plus tôt ce travail de recensement. Par ailleurs, les
gros
équipements ne sont pas toujours systématiquement mis à disposition de l’ensemble de la
communauté scientifique. L’INSERM doit donc être attentif aux
choix opérés et encourager
une mise à disposition dans une plateforme ouverte ou une unité mixte de service.
54
L’Inserm pilote 3 infrastructures na
tionales (Laboratoire P4 Jean Mérieux, F-CRIN, INGESTEM) et participe à
10 autres (Phenomin, France Live Imaging, France BioIimaging, France Génomique, E-Cell, MetaboHub, Profi,
FRISBI, IDMIT, NeurATRIS). Ces infrastructures nationales ont permis l’intégra
tion dans les initiatives
européennes.
55
En août 2016, le financement partiel d’un microscope multi
-
photons valant 903 962 € a été accordé par la région
Ile-de-
France au profit de l’institut Cochin. L’obtention des financements complémentaires auprès du Pl
an Cancer
et d’IBISA n’étant pas à la hauteur du restant à financer a conduit l’institut à négocier avec la région le taux de
financement accordé. Enfin, le laboratoire en a financé une partie sur son enveloppe propre.
Sur 903 961,95 €,
Inserm Plan Cancer
a participé pour 200 000 € (24/11/17
-31/07/19), INRA GIS IBISA 2017-
86 pour 100 000 €
(01/03/18 au 31/08/19), la région IDF-
DIM MALINF pour 544 970,37€ (02/04/17 au 31/12/19) et l’Institut Cochin
pour 58 991,58€.
56
Cette mutualisation permet de produire d
es prestations à destination d’unités ou de clients externes.
Les recettes
associées à ces prestations
se sont élevées à 16,1 M€ en 2019, dont 37 % au profit de clients externes à l’
INSERM.
Plus des deux tiers de ces recettes externes ont été réalisées par sept structures.
57
Elle recense près de 190 plateformes par thématique technologique et spécialité biomédicale, et précise leurs
conditions d’accès.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
34
1.3
Des réalisations de qualité, mais pour lesquelles il existe des marges de
progression
1.3.1
Une recherche de qualité selon l’analyse bibliométrique
Les indicateurs bibliométriques fournissent des indications sur le positionnement
scientifique d’une inst
itution. Ces indicateurs sont des indicateurs indirects de qualité qui
peuvent être l
objet de biais et doivent donc être utilisés avec le recul nécessaire
58
. Au regard
de ces indicateurs, le
Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement
supérieur (HCERES) constate la bonne performance, sur la période 2014-
2018, de l’Institut,
dont l’impact des publications est, tout domaine confondu, supérieur à la moyenne mondiale.
Impact des publications de l’INSERM mesuré par le HCERES
59
Le volume de
production de l’INSERM
60
augmente de 30 % entre 2012 et 2018. La part des
publications citées à deux ans reste stable autour de 79 %. Ce taux est supérieur à celui de la France
(66 % en 2017)
. La participation de l’INSERM aux publications françaises pr
ogresse de 12 % en 2014
à 14 % en 2018, les articles du domaine biomédical représentant 91 % de ses publications
. L’impact
scientifique de l’INSERM
61
, tout domaine confondu, est de 30 % plus élevé que la moyenne mondiale
(indice de 1,3 contre une moyenne mondiale de 1
62
), même s’il enregistre une légère baisse entre 2014
et 2017. Dans la production de l’INSERM, les publications relatives au domaine vie et santé sont
surreprésentées dans les deux premiers déciles de la distribution correspondant aux publications les plus
citées. La part des publications dans le Top 1 % est 2,7 fois supérieure à la moyenne mondiale ; 10 %
de la production de l’INSERM figure dans le Top 5 %. Les publications de l’INSERM reçoivent un
nombre de citations proche de la moyenne des revues où elles sont publiées.
La Cour a analysé la bibliométrie de sept instituts thématiques
de l’INSERM
63
. Cette
analyse menée sur une période longue (2000-2021) confirme la bonne performance de
l’INSERM (voir annexe n°
9). La part mondiale des publication
s de l’ensemble des instituts
thématiques de l’INSERM, à l’exception de l’institut «
bases moléculaires et structurales du
vivant » (dont le nombre de chercheurs
58 en 2020
est le plus faible au sein des instituts
thématiques de l’INSERM), a cru entre
les périodes 2000-2004 et 2016-2020, alors que la part
des publications françaises dans ces domaines a décru.
L’INSERM maintient donc dans la
durée, pour la quasi-totalité de ses instituts thématiques, sa position internationale.
58
L
a bibliométrie utilise des indicateurs quantitatifs pour mesurer la production, l’impact ou la collabor
ation
scientifique à travers l’analyse des publications. S’il ne prend pas en compte la qualité, pas plus que son impact,
le nombre des publications est un premier critère de la production scientifique. Plusieurs indicateurs
complémentaires permettent de prendre en compte les éléments qualitatifs : le nombre de citations, le Top 1% et
Top 10% des publications les plus citées, les collaborations internationales et le facteur d’impact des revues etc.
59
Source
: Le profil scientifique et technologique de l’INS
ERM
rapport d’indicateurs du HCERES, mai 2020
.
60
Les indicateurs du HCERES sont calculés sur la base des publications dont au moins une adresse INSERM se
situe en France.
61
Mesuré par le nombre de citations.
62
Pour un organisme, un impact relatif supérieur (respectivement inférieur) à 1 traduit le fait que ses publications
sont plus (respectivement moins) citées que la moyenne mondiale.
63
Il s’agit des instituts thématiques pour lesquels l’analyse directe par la base de données
du Web of Science, qui
est l’une des principales bases de données utilisées en bibliométrie, était possible.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
35
Graphique n° 1 :
Variation entre 2000-2004 et 2016-2020 de la part mondiale des publications par
institut thématique pour la France et l’INSERM
Source : Base de données WoS, retraitements Cour des comptes
L’INSERM reconnaît toutefois qu’il existe des marges de progression avec une part de
publication citées à deux ans stable à environ 81 % et une part de 2,8 % et 18,1 % dans le
Top1% et Top 10% des articles les plus cités au monde. Ces indicateurs sont bien supérieurs à
la moyenne mondiale (respectivement de l’ordre de 1 % et 9,2 %) mais inférieurs à des
institutions comme les dix universités de Californie (3,6 % dans le Top1% et 20,3 % dans le
Top10%)
et l’université de Harvard (4,8 %
dans le Top1% et 24,6 % dans le Top 10%).
1.3.2
Des résultats en demi-teinte en matière de financements européens
La qualité de la recherche de l’INSERM peut
également se mesurer à sa capacité à
obtenir des financements européens.
L’INSERM a été sélectionné dans 349 projets de
recherche
dans le cadre d’Horizon 2020 entre 2014 et 2020, et a géré un budget total de 584 M€ dont 312
M€ pour des équipes INSERM.
Dans les principales thématiques du programme Horizon 2020
(le conseil européen de la recherche
ERC - et le défi « santé, évolution démographique, bien
être »)
, l’INSERM a un taux de succès supérieur à celui de la France et au taux de succès global
européen, ce qui reflète la qualité des travaux menés par ses chercheurs. En revanche, son taux
de succès est en retrait par rapport au niveau européen et français en ce qui concerne les actions
Marie Sklodowska-Curie (MSCA), programme européen qui vise à encourager la mobilité des
chercheurs entre pays, secteurs et disciplines sur des projets de recherche et des programmes
de formation.
L’enjeu pour l’INSERM
réside, comme pour la France de manière générale
64
, dans
l’amélioration du taux de participation de
ses équipes. En effet, une analyse des dépôts de
projets européens par unité depuis le début du programme Horizon 2020 (2014) menée par
l’INSERM
a mis en évidence une nette marge de progression ; environ 40 % des unités Inserm
n’avaient
jamais déposé de projets européens (hors unité
s sous mandat de gestion d’une
université).
L’INSERM a mis en place à compter de 2019 des actions i
ncitatives pour atteindre
64
Voir le plan d’action national d’amélioration de la participation française aux dispositifs européens de
financement de la recherche et de l’inn
ovation, approuvé mi-2018.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
36
de nouveaux chercheurs et améliorer le taux de participation de l’INSERM au nouveau
programme cadre Horizon Europe
65
. Ces actions doivent être poursuivies.
Si le taux de réussite des agents INSERM aux ERC
66
par rapport aux lauréats français
est satisfaisant pour la catégorie «
Starting
» (34,34 % pour la période 2014/2020),
quoiqu’en
nette baisse en 2019 et 2020, ce taux de réussite devient moyen pour la catégorie
«
Consolidator
» (29 ,2 % pour la période 2014/2020)
67
, puis très faible pour la catégorie
«
Advanced
» (15,4 % pour la période 2014/2020). Conscient que la participation de ses
chercheurs est faible, malgré l’appui apporté, l’Institut mentionn
e dans le COMP souhaiter
renforcer son nombre de participation dans les projets ERC
68
.
La Cour ne peut que l’encourager
à poursuivre ses efforts en les portant tout particulièrement sur les chercheurs confirmés.
1.3.3
Valorisation et innovation : des efforts à amplifier
Le bilan des activités d’INSERM
Transfert est globalement conforme aux objectifs fixés
dans le contrat d’objectifs et de performance 2016
-2020 ou dans ses différentes feuilles de route
stratégiques.
Les financements apportés par INSERM Transfert à l’INSERM et à ses partenaires
académiques se sont notamment élevés à 112,4 M
€ en
2021, soit un plus haut depuis la création
de la filiale, sous l’effet de la forte augmentation des revenus de licences qui illustrerait, selon
la filiale, l’arrivée à maturité de son portefeuille d’innovations.
Il existe toutefois des marges de progression.
L’INSERM est un pourvoyeur important de brevets dans le domaine de la biologie
-
santé. Le dépôt d’un brevet ne constitue cependant pas un objectif en soi. Il s’agit de déposer
des brevets valorisables et de trouver des voies de valorisation (licences, c
réation d’entreprises,
voire options dans le cadre de contrats de recherche). De ce point de vue, le taux du portefeuille
de brevets d’INSERM
Transfert
faisant l’objet d’une licence est plus faible que dans d’autres
offices de transfert de technologies, ce qui devrait conduire INSERM Transfert à réévaluer sa
stratégie de propriété intellectuelle, actuellement fondée sur une stratégie de dépôt offensive,
afin de déterminer si cette dernière est toujours adaptée au contexte actuel.
Les délais de contractualisation sont trop longs chez INSERM Transfert. Les différents
interlocuteurs rencontrés par le Cour (industriels, dirigeants ou fondateurs de start-up,
chercheurs, ou partenaires académiques) se sont unanimement plaints des délais de négociation
avec la filiale, soulignant que les négociations étaient compliquées et longues, que cela
constituait un frein à l’innovation. Les mesures correctives prises par la filiale à ce sujet ont été
trop tardives, et les objectifs qu’elle se fixe ne sont pas suffisamment am
bitieux.
65
Organisation d’ateliers de formation au sein des unités identifiées comme prioritaires, contact personnalisé de
chercheurs, équipes ou unités sur les appels à projets thématisés, poursuite de l’aide au montage par INSERM
Transfert pour les coordinateurs de projets collaboratifs européens, etc.
66
Le programme ERC (European Research Council) propose quatre types de bourses individuelles :
Starting
Grant
, pour les jeunes chercheurs deux à sept après obtention de leur thèse ;
Consolidator Grant
, pour les jeunes
chercheurs sept à douze ans après obtention de leur thèse ;
Advanced Grant
, destiné aux chercheurs confirmés ;
Proof of Concept
(vérification de concept) pour l
aide à la valorisation.
67
En 2021, le taux de réussite de l’INSERM dans la catégorie «
consolidator
» remonte sensiblement (5 lauréats,
sur un total de 9 lauréats français dans le domaine des sciences de la vie).
68
En 2020, la part de l’INSERM au sein du programme ERC s’élève à 1 % du nombre de participation dans les
projets (1,1 % du budget). La valeur cible 2025 fixée dans le COMP est de 1,2 % du nombre de participation dans
les projets ERC (1,3 % du budget), soit de l’ordre de 90 lauréats en plus sur la période.
LES COMPTES ET LA GESTION D
E L’INSTITUT NATIONA
L DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
37
Les réalisations en matière d’innovations thérapeutiques et diagnostiques demeurent
insuffisantes, avec un nombre trop faible d’innovation thérapeutiques ou diagnostiques déjà sur
le marché.
De même,
l’INSERM et sa filiale doivent accentuer leu
rs efforts en matière de soutien
de la création d’entreprises.
Un tel investissement, qui dépend étroitement des moyens
financiers alloués par l’INSERM à sa filiale, est indispensable pour prendre en compte
l’évolution des pratiques intervenues au cours de
s dernières années, que ce soit chez les
industriels, qui privilégient davantage aujourd’hui le rachat de start
-up permettant de déployer
les innovations issues du monde académique, chez les investisseurs qui se positionnent de plus
en plus précocement, parfois avant même la création des start-up, ou chez les chercheurs qui
font preuve
d’une appétence accrue pour la création d’entreprises afin de valoriser leurs travaux
de façon alternative aux seuls publications et brevets. La création de start-up à même de
développer les inventions de la recherche académique en innovations constitue désormais un
axe stratégique majeur de la valorisation pour tout opérateur de transfert de technologies de la
recherche publique.
Il est renvoyé, pour les constats détaillés de cette partie, au rapport sur les comptes et la
gestion d’INSERM Transfert.
1.3.4
La complexité du pilotage de certains plans nationaux thématiques de santé
L’INSERM est souvent chargé
,
en son nom ou pour le compte d’
AVIESAN
,
du pilotage
de tout ou partie du volet recherche des plans nationaux thématiques de santé.
Tableau n° 4 :
Financements gérés par l’INSERM au titre des plans santé
Source : INSERM
Or,
l’INSERM s’est heurté
, dans le pilotage de plusieurs de ces plans, à des difficultés
exogènes tenant le plus
souvent à une insuffisance de moyens ou à l’absence de mandat
politique clair à son profit
(voir l’annexe n°2)
.
La plupart des plans nationaux lancés par le ministère chargé de la santé disposent de
volets sanitaires importants mais de volets recherche réduits.
Certains plans nationaux se heurtent à des limites de ressources ou à des difficultés
organisationnelles. C
’est le cas
, par exemple, du volet recherche du plan maladies
neurodégénératives (PMND) 2014-2019, destiné à améliorer la qualité de vie des personnes
touchées par une maladie neurodégénérative telle que Parkinson, Alzheimer ou encore la
sclérose en plaques, d
ont l’INSERM a assuré la gestion financière
.
Répartition en euros
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Plan CANCER 3
29 096 000
29 130 000
29 142 500
28 530 000
26 000 000
26 000 000
Programme français de recherche Ebol
3 680 000
4 000 000
500 000
100 000
Plan maladies neuro-dégénératives
460 000
500 000
600 000
600 000
-
Partenariat labo P4 Lyon/Wuhan
1 000 000
1 000 000
1 000 000
Plan France Médecine génomique
2 000 000
1 900 000
1 500 000
Thématique antibiorésistance
2 500 000
Stratégie autisme
60 000
240 000
300 000
Autres : financements 2020 des recherches sur le Covid-19
16 052 000
Total
32 776 000
33 590 000
29 642 500
34 690 000
30 240 000
44 952 000
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
38
E
n l’absence de mandat politique clair au profit de l’INSERM, la f
ragmentation du
monde de la recherche en santé peut également constituer un frein à la mise en œuvre de certains
plans, comme l’illustre l’exemple du plan France médecine génomique 2025
.
Le manque de coordination entre les deux ministères chargés de la recherche et de la
santé
peut également réduire l’efficacité et l’efficience de projets majeurs pour la recherche en
santé impliquant l’INSERM, comme l’illustre
nt les modalités de mise en place des plateformes
de données médico-administratives (projets
Health data hub
et France cohorte).
À l’inverse, les différents plans cancer,
menés par l’Institut national du cancer (INCa)
avec la participation de l’INSERM
69
et de
ses partenaires de l’alliance AVIESAN
, qui ont
permis à la recherche en cancérologie de faire
des progrès notables et visibles à l’échelon
international
70
,
ont bénéficié d’un soutien politique fort, d’une
continuité dans le temps
71
et de
moyens financiers élevés. De même, le succès de la recherche française sur le sida illustre que
la focalisation de
moyens dans la durée a permis le développement d’une communauté de
recherche d’une taille suffisante
, susceptible de peser sur la scène mondiale
.
L
’INSERM a
montré sa capacité à centraliser et redistribuer les crédits des plans nationaux pour le compte
de
l’ensemble des acteurs de la recherche.
Par exemple, s
ur 157 M€ de crédits exécutés par
l’INSERM au titre du plan Cancer 2014
-
2019, 99 M€ de crédits (soit 63 %) ont été alloués à
d’autres laboratoires de recherche que ceux de l’Institut.
2
UNE GESTION QUI N
’EST PAS A LA HAUTEU
R DES
AMBITIONS DE L’INSER
M MALGRE DES AMELIORATIONS
RECENTES
Alors même que l’INSERM est engagé dans une stratégie de croissante rapide de son
activité et que son
nouveau contrat d’objectifs, de performance et de moyens affiche l’ambit
ion
«
d’une nouvelle impulsion pour la recherche biomédicale au service de la santé de chacun
»,
sa situation financière soulève des points de vigilance (2.1).
Malgré des efforts récents qui n’ont
pas encore nécessairement produit tous leurs effets, la Cour a, par ailleurs, constaté des
faiblesses dans la manière dont l’INSERM est géré, que ce soit dans l’organisation de sa chaîne
financière et comptable (2.2), dans le domaine de la gestion des ressources humaines (2.3) et
des sy
stèmes d’information (2.
4).
69
Pour le Plan Cancer 2014-
2019, l’INSERM est l’opérateur et le financeur des actio
ns consacrées à la recherche
du plan, et en assure la programmation avec ses partenaires de l’Institut multi
-organismes (ITMO) Cancer
d’Aviesan.
70
Voir Inspection générale des affaires sociales et inspection générale de l’éducation du sport et de la reche
rche -
Évaluation du troisième plan cancer (2014-2019)
Juillet 2020.
71
La lutte contre le cancer s'est structurée dès 2003 autour de plans nationaux.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
39
2.1
Des points de vigilance sur la situation financière
de l’INSERM
Sur la période sous revue, les résultats de l’INSERM ont été en déficit
, ou quasiment à
zéro, six années sur huit
. Les démarches entreprises par l’Institut pour as
surer un retour à
l’équilibre de ses comptes se sont révélées tardives, comme l’illustre notamment sa réaction à
la problématique des prélèvements sur contrats de recherche. Sa situation financière est
globalement peu lisible, ce qui trouve à s’illustrer t
out particulièrement lors des exercices 2020
et surtout 2021 et l
a structure de ses recettes et dépenses s’avère largement contrainte au cours
de la période sous revue.
2.1.1
Une structure financière fragile
2.1.1.1
Des résultats déficitaires sur quatre exercices
Les ré
sultats de l’INSERM sont difficilement comparables entre eux en raison de
plusieurs réformes budgétaires et comptables intervenues au cours de la période 2015-2019,
pour l’exercice 2020 en raison de l’impact de la crise sanitaire, et pour l’exercice 2021 e
n raison
de crédits exceptionnels
issus du plan de relance, de la mise en œuvre de la LPR et du nouveau
COMP.
Malgré l’accroissement des ressources propres, la comptabilisation à l’avancement, et
un schéma de financement des plans santé particulièrement fa
vorable même s’il complexifie la
lecture des indicateurs (voir
infra
), l’INSERM reste déficitaire ou peine à équilibrer ses
dépenses au cours de la période 2015-2020. Les résultats comptables font apparaître quatre
exercices déficitaires et deux pratiquement à zéro, conduisant à un prélèvement sur le fonds de
roulement de plus de 36 M€ entre 2015 et 2019.
Tableau n° 5 :
Indicateurs financiers 2015-2021
de l’INSERM
En euros
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Résultat
-
27 543 363
-
14 835 753
-
3 797 963
263 808
- 15 747 125
461 712
133 856 176
CAF
12 806 008
22 359 844
34 510 789
36 125 359
20 329 255
46 218 503
172 895 834
Dont dotations aux provisions
1 551 149
2 029 242
5 223 823
7 139 614
8 206 128
21 162 809
18 718 050
Besoin en investissement de
l'année
(tableau
emplois
ressources)
67 718 000
38 147 000
31 360 000
42 365 000
32 899 000
33 883 000
30 338 000
Fonds de roulement (FR)
44 934 488
29 403 210
28 412 204
28 704 391
27 163 931
49 091 880
216 999 216
Prélèvement/abondement FR
-
18 903 193
-
15 531 279
-
991 006
292 188
-
1 540 460
21 927 948
167 907 337
Source : INSERM, retraitements Cour des comptes
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
40
Les comptes
de l’INSERM
étaient déjà en déficit avant la période sous revue
72
. Cette
situation qualifiée de structurelle par l’INSERM
73
n’a cependant pas fait l’objet d’un réel plan
de redressement de la part de l’I
nstitut
ou d’une demande de retour à l’équilibre de la part des
ministères de tutelle. Les démarches entreprises
par l’Institut
se sont révélées tardives (voir
infra
, par exemple, la révision des barèmes de frais de gestion sur les contrats de recherche) et
n’ont pas empêché un nouveau déficit en 2019, les exercices 2020 et 2021 excédentaires
étant
atypiques, à la fois du fait du ralentissement des activités lié à la crise sanitaire et de
l’enregistrement de recettes exceptionnelles.
2.1.1.2
Un fonds de roulement global fragile
Le fonds de roulement représente les ressources dont un établissement dispose à moyen
et long terme pour financer son exploitation courante. Même s’il s’inscrit
en hausse en 2020
passant de 27,16 M€ en 2019 (soit 11 jours de dépenses) à 49,1 M€ (+80,8%) (soit 21 jours de
dépenses), son niveau en jours de dépenses reste cependant faible pour un organisme de
recherche de la taille de l’INSERM. L’analyse ci
-dessous
ne prend pas en compte l’exercice
2021, dont les recettes exceptionnelles et tardives sur l’année sont venues abonder le résultat et
artificiellement le fonds de roulement puisque la majorité de ces fonds sont affectés à des
dépenses à venir.
Hors capitaux propres et actif immobilisé net, ce fonds de roulement est en fait
essentiellement composé de provisions pour risques et charge, ayant pour certaines, une
probabilité élevée de réalisation à court terme, ce qui le fragilise.
Tableau n° 6 :
Évolution du fond de roulement sur la période sous revue
En euros
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Capitaux propres
255 299 748
228 398 920
213 958 825
200 370 393
181 190 442
177 192 914
329 063 691
Provisions pour risques
et charges
43 677 563
45 135 946
42 690 094
45 509 456
46 375 044
59 859 044
67 014 120
Dépréciation de l'actif
circulant
910 043
201 745
370 979
441 470
644 401
755 099
2 545 241
- Actif immobilisé net
-256 201 965
-245 527 038
-229 708 869
-217 514 557
-202 543 527
-190 771 348
-183 760 007
Dettes financières
1 249 100
1 193 637
1 101 175
1 622 021
1 497 571
2 056 171
2 136 171
Fonds de Roulement
Net Global
44 934 488
29 403 210
28 412 204
30 428 783
27 163 931
49 091 880
216 999 216
Source : Cour des comptes
d’après les comptes financiers
72
Sur les 16 dernières années (2006 à 2021), 11 exercices étaient en déficit et 2 proches de 0.
73
L’INSERM a indiqué à la Cour qu’il s’agissait, au cours de cette période, d’un déficit structurel traduisant une
capacité d’autofinancement insuffisante pour couvrir la réalisation éventuelle des risques couverts par les dotations
aux provisions et le renouvelle
ment des actifs de l’établissement sans financement externe dédié.
LES COMPTES ET LA G
ESTION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
41
En appliquant les retraitements préconisés par le MESR pour identifier le fonds de
roulement réellement mobilisable
74
, l’INSERM aboutit à un fonds de roulement mobilisable
négatif à hauteur de
102 M€ en 2020, traduisant une carence de ressources stables pour
financer son activité.
Tableau n° 7 :
Calcul de l’INSERM du fonds de roulement mobilisable
En euros
2018
2019
2020
Estimation du FR mobilisable
-
41 220 853
-
104 400 735
-
101 865 064
Source : INSERM
2.1.1.3
Un besoin en fonds de roulement
qui finance le cycle d’exploitation
Le besoin en fonds de roulement (BFR)
75
de l’INSERM est passé de
-
106 M€ en 2015
à -
305 M€ en 2020. La montée en puissance de l’activité liée aux contrats de recherche
a, en
effet, profondément modifié
la structure financière de l’établissement
et est à l’origine de cette
augmentation de trésorerie. S
i le fonds de roulement de l’Inserm n’est pas impacté par les
contrats de recherche neutralisés par la comptabilité à l’avancement, la trésorerie
se retrouve
elle
in fine
, en grande partie, abondée du fait des décalages importants entre les encaissements
et décaissements sur contrats de recherche. Cette dichotomie entre situation financière et
situation de trésorerie est également renforcée par le mode de gestion et de comptabilisation
des financements des plans santé
en subvention d’État
(voir
infra
).
2.1.1.4
Des exercices 2020 et 2021 atypiques
Le retour à l’équilibre de 2020 est à placer dans le contexte de la crise sanitaire qui
s’accompagne d’une forte diminution des dépenses (achats, formation, missions, colloques,
etc.) et de l’encaissement de
recettes exceptionnelles.
En 2021, l
e résultat de 133 M€ fait figure d’exception au regard de ceux des dix
dernières années qui étaient majoritairement déficitaires. Ce résultat est inattendu quant à son
ampleur car l
’INSERM prévoyait
encore au 2 décembre 2021 (budget rectificatif n°3) un
résultat patrimonial à hauteur de 20 M€ (
-
25 M€ en budget initial).
S
ous l’effet du résultat de
l’exercice
, le fonds de roulement augmente de plus de
168 M€,
et vient abonder la trésorerie
qui est passée de
353,9 M€ à 524,7 M€ (+ 170,88 M€).
La forte augmentation du résultat tient en fait
à l’augmentation de la subvention pour
charge de service public et des autres subventions de fonctionnement incluant notamment les
fonds versés au titre du plan France Relance pour la prise de bail pour huit ans du site
74
Déduction des provisions pour CET et hors CET, des emprunts et dettes assimilées, des restes à réaliser sur
opérations pluriannuelles sur contrats de recherche et d’investissement, des dé
préciations et un montant correspond
à la sécurisation de 15 jours de charges de fonctionnement et de personnel.
75
Le BFR
est constitué de l’ensemble des décalages entre les encaissements et les décaissements liés à l’activité.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
42
préfigurateur de PariSanté Campus (45 M€), le financement du programme CAPNET
76
porté
par l’ANRS
-
MIE (32,5 M€) et le financement des mesures du COMP (9 M€) ainsi qu’à
l’encaissement d’une recette exceptionnell
e au titre du rachat en 2021 de la société MYR
(licenciée de l’INSERM) par Gilead (
en net
18,9 M€).
Elle est très largement artificielle dans la mesure où les crédits transitant par la SCSP
ou autres subventions de fonctionnement sont affectés à des opérations précises dont les
dépenses interviendront sur des exercices ultérieurs. Le cas des fonds versés au titre du plan
France Relance est emblématique à cet égard : ces fonds ont vocation à couvrir une part du
loyer du site préfigurateur de PariSanté Campus sur une durée ferme de huit ans (voir annexe
n°3).
Ce résultat fortement excédentaire n’est pas fondamentalement le signe d’une
amélioration de la situation financière de l’Institut. Il traduit surtout l’activité croissante
de l’INSERM, notamment en tant qu’agence de moyens, et confirme, pour une large part,
l’illisibilité de sa situation financière.
2.1.2
Une situation financière brouillée par les modalités de versement de la
subvention pour charges de service public
Les plans santé sont passés de deux à sept entre 2015 et 2019, et représentent une
trentaine de millions d’euros. En 2020, ces crédits ont atteint 47 M€ avec les dotations pour la
COVID 19. Ces crédits
versés à l’INSERM
au titre de son rôle de coordination ainsi que ceux
de l’ANRS, alloués par l
e MESR et par le ministère de la santé, sont versés dans le cadre de la
SCSP, dont la finalité est, en principe, de couvrir l’ensemble des charges de l’établissement
alors que les crédits des plans santé doivent être affectés aux programmes ou actions de
recherche auxquels ils correspondent. En moyenne sur la période sous revue, ces fonds se sont
élevés à 79
M€.
Contrairement aux ressources fléchées des contrats de recherche comptabilisées à
l’avancement, les recettes des plans santé sont enregistrées dès l
a décision de notification de la
SCSP alors que les dépenses sont enregistrées sur le ou les exercices suivants. La montée en
puissance de ces plans amplifie ce mécanisme. Ce décalage brouille tous les indicateurs
financiers (résultat, fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie) et fausse la
situation financière réelle de l’établissement
.
En l’absence de comptabilité analytique, il n’y
pas de retraitement extra-
comptable qui aurait permis d’avoir une vision de la réelle situation
financi
ère de l’INSERM
et
de distinguer financièrement l’activité d’agence de financement des
autres missions assurées par l’INSERM.
Tableau n° 8 :
Principaux Indicateurs financiers
En K€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
FR
29 403
28 412
30 429
27 164
49 092
216 999
76
Le CAPNET (Comité
ad-hoc
de pilotage national des essais thérapeutiques et autres recherches sur la Covid-
19) est une instance de concertation pilotée par la Cellule Interministérielle Recherche et composée de différents
acteurs de la recherche impliquant la personne humaine (RIPH), dont la mission est de réguler les études cliniques
et précliniques portant sur la Covid-
19 afin d’accélérer celles qui entrent dans le champ des priorités nationales et
sont les plus prometteuses.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
43
En K€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
BFR
-
124 619
-
149 057
-
208 900
-
251 941
-
304 812
-
307 786
Trésorerie
154 022
177 469
239 329
279 105
353 904
524 785
dont fléchée
80 707
80 707
114 792
178 344
267 659
266 040
dont non fléchée
73 314
96 761
124 535
100 761
86 245
258 745
% non fléchée
48%
55%
52%
36%
24%
49%
Source
: Cour des comptes d’après les chiffres de l’INSERM
De ce fait, le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) s’inquiète
à juste titre de l’interprétation des tutelles d’une situation financière apparemment très bonne et
de son utilisation possible «
comme marge d’ajustement permettant d’alléger les tensions
budgétaires
» risquant en fait de dégrader la structure financière de l’INSERM
77
.
L’exécution de ces plans fai
sait
jusqu’en 2019 l’objet d’un suivi individuel sur le
plan
budgétaire qui ne donnait pas la vision globale nécessaire à une bonne lecture de la soutenabilité
financière. À titre d’exemple, le CBCM a reconstitué,
lors d’un contrôle
a posteriori
,
l’exécution cumulée de
l’ensemble de
s plans santé au 31/12/2019 et a constaté que le fonds de
roulement 2019 était insuffisant à hauteur de 4 M€ pour couvrir
les restes à réaliser de ces plans.
À partir de 2020, une situation consolidée de ces plans a été ajoutée au rapport de gestion. Cela
n’est pas suffisant.
Des amé
liorations doivent être apportées par l’INSERM dans le suivi des fonds fléchés
versés via la SCSP (ANRS, plans thématiques, ParisantéCampus, etc) qui sont actuellement
présentés dans les états budgétaires en recettes globalisées et dans les états financiers en
trésorerie non fléchée. Un retraitement ou complément de ces états contribuerait à plus de
transparence et une information financière plus réaliste. Les réflexions menées dans le cadre du
prochain changement de l’application informatique budgétaire et
comptable prévu à horizon
2025 doivent intégrer ces améliorations et celles relatives à la présentation d’un résultat
comptable par activité, par plan thématique, afin d’avoir une vision exhaustive des flux fléchés
sur toute la chaîne financière, notamment au niveau des charges à payer et de la trésorerie. Il
s’agit d’un enjeu important au regard des montants actuellement gérés et de ceux à venir. U
ne
réflexion est également à mener avec le MESR sur les modalités de notification des crédits
SCSP.
77
Voir la note du CBCM à la directrice générale délégué
e de l’INSERM en date du 30 juin 2020.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
44
Recommandation n°4 : Intégrer dans les états budgétaires et financiers le détail des
crédits versés via la subvention pour charges de service public (SCSP) afin
d’améliorer leur suivi (INSERM
).
2.1.3
Une structure de recettes et dépenses contrainte
Le montant des
recettes de l’INSERM a progressé de 4 % sur la période 2015
-2019. Il
s’élève à 904 M€ en 2019
78
et à
915 M€ en 2020 (dont 16 M€ de financement COVID via la
SCSP).
Tableau n° 9 :
Évolution 2015-
2020 des produits de l’INSERM (en K euros)
En K€
2015
%
2016
%
2017
%
2018
%
2019
%
2020
%
SCSP
611 891
72%
612 866
72%
618 588
72%
632 015
72%
631 076
72%
657 700
74%
Autres
subventions
1 711
3 876
3 914
2 755
3 189
2 082
Ressources
contractuelles
209 916
25%
211 512
25%
222 212
26%
221 586
25%
219 410
25%
194 430
22%
Autres
ressources
propres
26 597
3%
27 536
3%
21 797
3%
20 753
2%
29 529
3,3%
41 174
4%
Total des
produits hors
reprises
850 116
100%
855 790
100%
866 511
100%
877 109
100%
883 203
100%
895 387
100%
Reprise sur
provisions
15 775
16 787
16 885
22 020
20 490
19 858
Total des
produits
865 891
872 578
883 396
899 128
903 693
915 245
Source Cour des comptes d’après les balances
La principale ressource de l’INSERM est la
subvention pour charges de service public
(SCSP) attribuée par le MESR (72 % des produits encaissables). La SCSP évolue peu sur la
période (+ 3 % entre 2015 et 2019, 631
M€ en 2019)
et sa faible progression n’est due qu’au
financement de mesures fléchées, qu’il s’ag
isse de mesures salariales (
comme la mise en œuvre
du protocole sur les parcours professionnels, carrières et rémunérations) ou de plans
thématiques santé.
78
L’analyse porte sur la période 2015 à 2019, l’exercice 2020 étant particulièrement atypique du fait de la crise
sanitaire (sous-
consommation des dépenses, et recettes exceptionnelles) et d’une
dotation aux provisions de plus
de 21 M€.
LES COMPTES
ET LA GESTION DE L’
INSTITUT NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
45
Tableau n° 10 :
Décomposition de la SCSP
Répartition de
la SCSP
2015
%
2016
%
2017
%
2018
%
2019
%
2020
%
Dont dépenses
affectées à la
masse salariale
431 801
71%
434 709
71%
444 719
72%
450 824
71%
456 979
72%
462 794
70%
Dont plans
thématiques
32 776
5%
33 590
5%
29 643
5%
35 690
6%
31 240
5%
47 202
7%
Dont ANRS et
plan cancer
71 076
12%
71 890
12%
67 943
11%
73 990
12%
69 240
11%
85 202
13%
Autres
76 238
12%
72 677
12%
76 283
12%
71 511
11%
73 617
12%
62 502
10%
Total SCSP
encaissée
611 891
100%
612 866
100%
618 588
100%
632 015
100%
631 076
100%
657 700
100%
Source
: Cour des comptes d’après les chiffres de l’INSERM
Les autres ressources de l’INSERM proviennent essentiellement des contrats de
recherche de l’agence nationale de la recherche (ANR hors PIA), des
financements
Investissements d’Avenir, des établissements et
agences publics (Institut national du cancer,
etc.),
de l’Union européenne, ainsi que de subventions des collectivités territoriales
, des
fondations ou associations et du secteur privé (industriels notamment). Ces recettes dites
« fléchées », majoritairement publiques et appelées «
ressources propres », dont l’utilisation est
préaffectée à la réalisation des projets de recherche prévus aux contrats, représentent 25 % des
produits en moyenne sur la période 2015-
2019 (219 M€ en 2019).
Les autres ressources
propres que l’I
nstitut essaye de développer comme les redevances
ou prestations externes restent limitées (3,3%, soit 25
M€ en moyenne sur la période 2015
-
2019).
L’utilisation par l’INSERM de l’ensemble de ces ressources est largement contrainte.
Les recettes provenant des contrats de recherche sont préaffectées à la réalisation des projets de
recherche prévus aux contrats. La SCSP et les ressources propres hors contrats de recherche,
sont, en réalité, presque en quasi-totalité absorbées par la charge des rémunérations des
personnels statutaires et d’autres charges incompressibles.
Les ressources qui pourraient
permettre à l’INSERM de mener des initiatives propres en faveur de la recherche s’élèvent à 10
M€ environ par an en moyenne sur la période
2015-2019, soit environ 1 % du total des recettes
de l’INSERM (voir
encadré).
Détail de l’utilisation contrainte de la SCSP et des ressources propres hors contrats
La SCSP
finance pour l’essentiel de la masse salariale (à hauteur de 71% en moyenne sur la
période sous revue) et une partie de la SCSP correspond à des crédits dédiés aux plans thématiques et à
la Covid19, ainsi qu’à l’agence nationale de recherches sur le sida
et les hépatites virales (ANRS),
agence autonome de l’INSERM, devenue en janvier 2021 l’ANRS
-maladies infectieuses émergentes
(17 % en moyenne). Le solde de la SCSP (12 % en moyenne sur la période 2015-
2019, soit 74 M€) et
les ressources propres de l’INSERM hors contrat de recherche (25 M€ en moyenne) servent, pour
l’essentiel, à financer des charges incompressibles comme les frais d’entretien mobilier et immobilier
79
(33 M€ en moyenne sur la période 2015
-2019) et la dotation de base versée chaque année par
l’INSERM
à ses unités de recherche afin de financer leurs dépenses de fonctionnement (en moyenne, 56 M€). Les
marges de manœuvre financières de l’INSERM pour mener des initiatives propres en faveur de la
recherche ou de sa valorisation s’élèvent à seulement 10 M€ environ par an en moyenne sur la période
2015-2019
80
.
79
Comptes 606110,606120,606130,606140,606170,613200,614,615.
80
74 M€ + 25 M€
-
33 M€
-
56 M€ = 10 M€
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
46
Schéma n° 5 :
Détail de l’utilisation de la SCSP et des ressources propres
Source
: Cour des comptes d’après les chiffres de l’INSERM
La faiblesse des marges de manœuvre de l’INSERM s’illustre, par exemple,
dans les
moyens consacrés chaque année aux campagnes de remplacement ou acquisition d’équipement
scientifiques, qui étaient
jusqu’en 2020
limités
(2,2 M€ en moyenne sur la période 2018
-
2020
81
).
Au cours des dernières années, l’INSERM a financé directement,
sur sa subvention pour
charges de service public, des accélérateurs de recherche (ART) et des programmes
scientifiques transversaux, afin que soient mieux prises en compte les priorités scientifiques de
l’établissement. Ces initiatives, dont certaines ont
eu un effet de levier certain en termes de
diffusion de technologies de pointe au sein des laboratoires de l’INSERM, de publications, de
collaborations industrielles et d’obtention de financements nationaux et internationaux, sont
cependant restées limitées en nombre (trois accélérateurs de recherche créés, quatre programme
transversaux lancés à partir de 2016) et en financements (budget de
1,5 M€
alloué sur trois ans
à chacun des programmes transversaux).
81
En 2021, le financement par le MESR, dans le cadre des mesures annoncées par la ministre en charge de la
recherche en appui de la loi d
e programmation pour la recherche, d’une hausse des moyens alloués aux laboratoires
a conduit l’Inserm à flécher la mesure de 5,5 M€
qui lui a été
attribuée sur une campagne d’équipements ainsi que
sur des programmes transverses de l’établissement.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
47
2.2
Une modernisation tardive de la chaîne financière et comptable
L’INSERM a mis en place une organisation déconcentrée des services financiers depuis
2003 visant à répondre au mieux aux besoins des chercheurs. Le département des affaires
financières (DAF) est constitué de sept services dont le service achats, le service du pilotage
budgétaire, audit et contrôle internes (SPBACI), le bureau des contrats de recherche (BDCR)
et la cellule tiers, représentant un total de 30 personnes. Le DAF est en lien direct avec l’agence
comptable principale qui compte 13 personnes.
La majorité des effectifs financiers et comptables se trouvent en délégation régionale
(DR) et représente environ 234
82
personnes pour chaque année sous revue. Les 13 DR gèrent
l’activité financière et comptable des équipes de recherche INSERM re
levant de leur
territoire
83
. Les laboratoires, quant à eux, ont bénéficié depuis 2009 d’une déconcentration de
la gestion des contrats de maintenance, de prestations de service et d’acquisition de matériels,
ainsi que de l’engagement financier relatif à ces
contrats. Cependant, l’INSERM observe que
la capacité des unités de recherche
« à disposer des ressources humaines lui permettant
d'absorber les charges de gestion induites par cette responsabilité, en particulier pour les
petites structures
» constitue une limite du modèle.
Face à la déconcentration des activités financières, l’INSERM a recours à un suivi sous
SAFiR, outil financier et comptable de l’INSERM et sous BIApps, outil de pilotage de ces
activités, mais aussi à la mise en place d’outils de contrôle, tels qu’une cartographie des risques,
un contrôle interne budgétaire et comptable, de même qu’un audit sur place de plusieurs DR
chaque année. Ces audits sont complétés par la visite des commissaires aux comptes (CAC)
dans deux DR chaque année.
Même
si aucune démarche générale de contrôle de gestion n’a été mise en place pour
piloter la performance de l’
Institut, des outils et dispositifs
84
répondant à certains de ses attendus
ont été déployés pour suivre l’exécution du budget, l’activité des contrats
, le circuit de la
dépense, les opérations comptables, la masse salariale.
Toutefois cette démarche n’est pas suffisante. Avec la montée en puissance de l’activité
de recherche et l’exécution des plans nationaux, l’INSERM rencontre des difficultés de pilo
tage
et d’absorption de son activité
,
son système d’information financier présente de nombreuses
insuffisances et un véritable chantier de vérification des données est à mener avant le
changement d’application informatique
.
2.2.1
Des difficultés d’absorption de l’activité contractuelle en voie d’amélioration
Plusieurs indicateurs témoignent de difficultés rencontrées par l’INSERM pour faire
face aux opérations financières et comptables
liées à ce surcroit d’activité contractuelle.
L’INSERM a pris des mesures pour les résorber, qui commencent en partie à porter leurs fruits.
82
Dont 17 assistants immobiliers, 11 administrateurs SAFIr et 48 personnes en agence comptable
83
Les DAF en DR sont également agents comptables secondaires.
84
Tableaux de bord, système d’information décisionnel relatif aux contrats de recherche, etc.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
48
2.2.1.1
Une amélioration du suivi des prélèvements sur contrats de recherche à consolider
Depuis 2016, l’Institut enregistre une croissance continue du montant des contr
ats de
recherche signés chaque année (stock de 6 899 contrats de recherche en vigueur en 2020, pour
un montant de 1,4 Md€, soit une augmentation de 18,5 % par rapport à 2015).
Pour compenser les coûts indirects induits par l’exécution des contrats, l’INSE
RM
prélève
85
des frais d’hébergement et des frais de gestion pour les coûts de support,
en principe
à hauteur de 15 % du montant du financement du projet pour tous les nouveaux contrats signés
à partir de septembre 2018.
Frais de gestion et frais d’hébergement prélevés pour l’exécution des contrats de
recherche
Les frais de gestion sont prélevés au titre des coûts administratifs induits liés à la gestion des
contrats pour le compte des unités de recherche bénéficiaires (actes de gestion financière, juridique,
nécessaires à l’opération). Sauf exception ou contrainte imposée par le financeur, la gestion des recettes
contractuelles consécutives à l’exécution d’un contrat confiée à l’INSERM fait l’objet d’un prélèvement
pour frais de gestion de 7,5 % du montant du financement du projet.
Les frais d’hébergement sont prélevés au titre des coûts d’infrastructure liés à la mise en œuvre
d’un projet de recherche. Ces frais sont prélevés pour le compte de la tutelle qui assure l’hébergement
de l’unité exécutant le contrat, soit l’INSERM, les universités ou une autre tutelle selon les cas. Ces frais
d’hébergement s’établissent également, sauf exception ou contrainte imposée par le financeur, à 7,5 %
du montant du financement du projet.
Or, il existe de très nombreux
cas de modulation ou d’exonération de ces
prélèvements
86
. La grande majorité des contrats conclus avec des associations et fondations
sont exonérés de prélèvements (80 % des contrats signés en 2019 avec ces financeurs). Il en va
de même des contrats signés avec les collectivités territoriales et les établissements publics
locaux (75 % des contrats signés en 2019 avec ces financeurs sont exonérés de prélèvements).
Les taux de prélèvement prévus par les conventions de mixité dans certains sites sont inférieurs
à 15 %
87
. Certains financeurs n’acceptent que des taux de prélèvement moins élevés (par
exemple, l’ANR qui appliquait un taux de 8 % jusqu’à récemment
; l’INCa qui appliquait un
taux de 4 % jusqu’à
récemment ; etc.).
Par ailleurs, la complexité du dispositif a pu conduire à des pratiques et interprétations
différentes selon les délégations régionales de l’INSERM qui
en assurent la gestion financière.
Il en résulte que les coûts indirects induits par l’exécution des contrats de recherche
,
évalués par
l’INSERM à environ 25 % du montant total de chaque contrat,
ne seraient que
partiellement couverts, alors même que le montant de ces contrats ne cesse de progresser.
L’INSERM estime que le montant de coûts indirects restant à sa charge et non compensés pa
r
les prélèvements s’élevait à environ 63 M€ en 2019.
85
L’INSERM prélève mais ne conserve pas nécessairement les frais d’hébergement s’il n’assure pas
l’hébergement de l’unité exécutant le contrat.
86
Pour les contrats signés en 2019, seulement une centaine environ sur 900 inclut des prélèvements à hauteur d’au
moins 15 %.
87
Voir par exemple Limoges, Poitiers et Nice (12 %).
LES COMPTES ET LA GESTI
ON DE L’INSTITUT NAT
IONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
49
Tableau n° 11 :
Détail des prélèvements 2019 par financeurs
Source
: Cour des comptes d’après les données de l’INSERM
Cette problématique va au-delà des seuls contrats de recherche. En effet, dans le cadre
de ses m
issions d’animation et de coordination de la recherche en santé, l’INSERM intervient
au titre des plans santé nationaux, de plus en plus nombreux et conséquents (voir 1.1.2), ainsi
que d’autres appels à projets, qui générèrent également des coûts de gestio
n au titre de leur
coordination (activité de préparation, organisation, suivi des appels à projets, voire
conventionnement). Or, ce rôle d’agence de moyens de l’INSERM ne faisait pas l’objet d’une
compensation spécifique jusqu’en 2021 (voir
encadré).
Une illustration : le programme prioritaire de recherche
sur l’antibiorésistance
Les programmes prioritaires de recherche (PPR) ont été mis en place sans règlement financier
ni contractualisation avec l’ANR. Concernant le PPR sur l’antibiorésistance, l’I
NSERM
s’est vu confier
en 2021 la mission de mettre en place plusieurs actions d’animation financées par le PIA à hauteur de
5,5 M€
: lancement de trois appels à projets (4,6 M€) et animation du réseau de recherche avec les pays
à ressources limitées (1,5 M€).
Les trois appels à projets (AAP) ont été lancés le 1
er
octobre 2020 avec
une date de clôture au 1
er
février 2021. Sur les trois projets sélectionnés dans le cadre de ces AAP, l’un
est en gestion INSERM
, l’un au CNRS et l’un à l’INRAE. Les bénéficiaires
sont autorisés à prélever
8% de frais de gestion conformément à la règle des PIA. Cependant, l’INSERM considère qu’il aurait
dû prélever 2% au titre de la coordination et n’autoriser le prélèvement qu’à hauteur de 6% pour atteindre
au global le taux de 8%. Ce prélèvement de 2 % au titre de la coordination vise à compenser toute
l’activité de préparation, organisation, suivi des AAP et conventionnement que l’Inserm effectue en lieu
et place de l’ANR. L’INSERM a indiqué à la Cour qu’il allait proposer au comi
té de pilotage du PPR
antibiorésistance de prélever les frais de coordination de 2 % ainsi que les 6 % complémentaires pour le
projet qui est en gestion INSERM
sur le solde des financements dédiés à l’animation du réseau de
recherche avec les pays à ressou
rces limitées, soit un montant de 194 K€.
Les prélèvements sur ressources propres fléchées représentent un enjeu financier
particulièrement important pour l’INSERM. Ce sont, au côté de la SCSP, et jusqu’à une période
récente
88
, ses seules marges d’ajusteme
nt, qui viennent financer des dépenses informatiques,
d’éventuelles campagnes d’équipement, une part des charges récurrentes de gestion des
laboratoires
89
(fluides, maintenance ascenseur, climatisation, etc.).
88
Les recettes nettes liées aux redevances et brevets d’INSERM Transfert sont de l’ordre de 30 M€ en 2021, elles
étaient en moyenne inférieur à 10 M€ les années antérieures
89
L’I
NSERM
paye ces charges récurrentes de gestion pour le compte des laboratoires à la différence d’autres
établissements (ex CNRS) qui les laissent à la charge du laboratoire sur leur dotation de soutien de base.
2019
Montant des
prélèvements
sur ressources
contractuelles
Montants des
prélèvements non
INSERM valorisés
(frais
d'hégergement)
Total
Total titres de
recettes émis,
encaissés et lettrés
au 31/12/2019
% prélèvé
(montant
prélevé/titres)
% de frais de
gestion à prélever
par les DR en
2018
% de frais
d'hébergement
à
préleverpar les DR
en 2018
Coût
d'environnement
de la recherche
(25% des titres)
Montant à la
charge de
l'INSERM
ANR
3 581 167
3 635
3 584 802
63 531 092
5,64%
8%
0%
(hors préciput)
15 882 773
12 297 971
PIA
421 197
-
421 197
24 137 548
1,74%
4%
0%
6 034 387
5 613 190
Ministères
126 531
7 910
134 441
4 319 936
3,11%
7,5%
7,5%
1 079 984
945 543
Etablissements et agences publics
441 492
20 527
462 019
30 038 365
1,54%
7,5%
7,5%
7 509 591
7 047 572
Collectivités territoriales
65 624
4 742
70 366
18 440 616
0,38%
7,5%
7,5%
4 610 154
4 539 788
Commission européenne
2 680 432
254 315
2 934 747
49 366 147
5,94%
7,5%
7,5%
12 341 537
9 406 790
Associations et fondations
288 089
20 029
308 118
71 512 164
0,43%
7,5%
7,5%
17 878 041
17 569 923
Industriels
1 718 576
60 770
1 779 346
23 575 912
7,55%
7,5%
7,5%
5 893 978
4 114 632
International hors UE et industriels
196 005
3 811
199 816
6 479 471
3,08%
7,5%
7,5%
1 619 868
1 420 052
Total
9 519 113
375 739
9 894 852
291 401 251
3,40%
72 850 313
62 955 461
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
50
Afin d’assurer la croissance de ces prélèvements, l’INSERM a pris
tardivement
plusieurs mesures :
-
Augmentation des taux de prélèvements théoriques de l’INSERM, qui sont passés de
10 % à 15 % en 2018 pour les contrats de recherche et introduction d’un prélèvement de
2 % pour les actions de coordination en 2021 ;
-
Suivi renforcé de l’état des prélèvements au niveau des délégations régionales
90
.
Les frais perçus ont ainsi progressé, passant de 4,6 M€ en 2017 à 8,5 M€ en 2020.
Toutefois, l’augmentation des taux de l’INSERM ne s’appliquant qu’aux
nouveaux contrats
signés, elle ne fera sentir son plein effet que dans plusieurs années.
La loi n°2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche (LPR)
prévoit une revalorisation progressive du complément financier versé par l’ANR (dit pré
ciput
91
)
qui doit passer de 19 % en 2020 à 40
% du coût des projets d’ici 2027 (dont 25
% au titre des
frais de gestion et d’hébergement).
Tableau n° 12 :
LPR 2020
: évolution théorique de la répartition du préciput de l’ANR
2020
2021
2022
2027
Frais de gestion
8%
10%
10,5%
25%
Frais d’hébergement
11%
13%
13,5%
Laboratoires
/
2%
2,5%
5%
Site
/
/
2%
10%
Taux du préciput
19%
25%
28,5%
40%
Montant global
100 M€
170 M€
200 M€
Source : MESR, DGRI
Ce rééquilibrage progressif ne couvrira pas à court et moyen terme les coûts induits par
les contrats, ces taux
ne s’appliquant qu’à partir des nouveaux contrats lauréats des appels à
projets 2021 et non aux sommes perçues au titre de contrats antérieurs. Si la part des contrats
ANR dans le portefeuille de
l’INSERM représente 21% des ressources contractuelles dans le
budget 2022 (20% en 2020), les associations et fondations, dont la majorité des contrats sont
exonérés de prélèvement, représentent 20% du portefeuille (23% en 2020).
90
Mise en place à compter de l’exercice 2020 de cib
les de frais à prélever annuellement par délégation régionale.
91
Pour tout projet de recherche financé par l’ANR dans le cadre d’une procédure d’appel à projets, un montant
dénommé « préciput » est attribué aux établissements participant au service public de la recherche qui sont parties
prenantes au projet de recherche, pour financer leur stratégie scientifique ainsi que les coûts d’environnement et
de gestion liés au projet (article L. 329-5 du code de la recherche). Ce préciput se compose désormais de quatre
parts : une « part gestionnaire » versée à chaque établissement bénéficiaire destinée à couvrir les frais généraux du
projet ; une « part laboratoire » pour soutenir la stratégie scientifique et le financement des unités de recherche
concernées ; une « part hébergeur » versée à chaque établissement dans lequel sont conduits les travaux
d’exécution du projet de recherche
; une « part site » pour contribuer à la stratégie scientifique partagée du site
dans lequel est implanté l’établissement hébergeur.
LES COMPTES ET LA GE
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RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
51
L
e suivi resserré par l’INS
ERM depuis 2018 de ses délégations régionales est à
maintenir pour normaliser les pratiques hétérogènes et faire appliquer les taux de prélèvement
qu’il a défini.
L
’INSERM ne dispose toujours pas du niveau d’information suffisant pour justifier
auprès de
l’ensemble des opérateurs, des écarts entre le taux théorique et le taux de prélèvement
réellement appliqués En l’absence de comptabilité analytique l’INSERM n’est également pas
en mesure de calculer un coût exact de l’environnement de la recherche. Or cel
ui-ci serait une
base de négociation objective avec les financeurs et un outil de pilotage de ces recettes.
Au total, l
’INSERM doit continuer de suivre la bonne application par ses services
des prélèvements sur ressources propres
92
. Il doit également, pour
l’avenir, comme il le
fait de manière de plus en plus systématique, négocier avec les financeurs la compensation
de la totalité de ses coûts indirects
93
. Dans cette perspective, l’INSERM doit tout mettre
en œuvre pour obtenir une évaluation exhaustive et détaillée du coût de l’environnement
de la recherche, ce qui implique notamment la mise en place d’une comptabilité
analytique. En l’absence d’une telle comptabilité et d’harmonisation de l’assiette des coûts
pris en compte, il est difficile d’établir
que l
’Institut
ne perd pas structurellement de
l’argent au fur et à mesure qu’il conclut des contrats.
Recommandation n°5 :
Calculer le coût de l’environnement
de la recherche et
mettre en place une comptabilité analytique (INSERM).
2.2.1.2
Un effort à maintenir sur le délai global de paiement et le paiement des intérêts
moratoires
Le délai global de paiement a fortement augmenté à partir de 2019, celui-ci passant de
26,4 jours en 2018 à 44 jours en 2019 puis 47,3 jours en 2020 où dix des douze délégations
régionales (DR) enregistraient un délai global de paiement supérieur à 30 jours
94
. Cette
augmentation est intervenue alors même que le nombre de factures diminuait. Une amélioration,
qui fait suite à la mise en place d’un pilotage plus resserré par l’agence comptable
et la DAF
95
,
est constatée en 2021 sur l’ensemble des DR et la direction générale avec un DGP national de
31,6 jours pour un nombre de factures équivalent à celui de 2019. L’effort est à maintenir
notamment pour les DR de Lille et Paris 5 dont le DGP reste supérieur à 50 jours.
S
ur la période sous revue, le montant des intérêts moratoires baisse alors qu’il devrait
progresser. En effet, l’INSERM a suspendu le paiement automatique des intérêts moratoires et
ne les verse qu’aux fournisseurs qui le demandent ce
qui est contraire au code de la commande
92
La direction des affaires financières devrait systématiquement procéder à des audits de contrats de recherche sur
ce point spécifique, afin d’identifier les causes des écarts entre les taux théoriques et ceux réellement appliqués
,
conformément à ce qui est prévu dans le contrôle interne budgétaire et comptable.
93
Après négociation avec le ministère, fin 2020, une partie des fonds liés aux contrats COVID en provenance du
ministère ont fait l’objet d’un prélèvement de 2% pour compenser les frais de personne
l et de coordination générés
par ces flux.
94
Délai maximum de paiement légal.
95
Renforcement des indicateurs de pilotage devant permettre une fermeture plus rapide des périodes mensuelles,
mise en place d’outils visant à améliorer les échanges avec les laboratoires, actions d’entre
-aide entre délégations
régionales, formation des agents aux nouveaux outils, etc.
LES COMPTES ET LA GE
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RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
52
publique qui prévoit à son article L.2192-13 que «
dès le lendemain de l'expiration du délai de
paiement ou de l'échéance prévue par le marché, le retard de paiement fait courir, de plein
droit et sans autre formal
ité, des intérêts moratoires…
». Dans sa réponse aux observations
provisoires, l’INSERM a indiqué à la Cour que le nécessaire allait être
fait en lien avec les
délégations régionales de l’Institut pour réactiver le calcul et l’émission des factures d’intér
êts
moratoires dans les plus brefs délais, l’objectif étant que l’ensemble de l’Institut soit en règle
sur ce point au plus tard au 1
er
novembre 2022.
Rappel à la loi n°1. La Cour rappelle que la mise en paiement des intérêts moratoires et
des indemnités forfaitaires en cas de dépassement des délais de paiement est une
obligation réglementaire à rétablir dans les meilleurs délais.
2.2.1.3
Des retards dans les commandes
Ce retard a eu des conséquences
sur l’activité des chercheurs. L’Institut Cochin, UMR
sous co-tutelle
de l’INSERM, a indiqué que les retards de paiement de leur DR de rattachement
(Paris 5) ont entrainé des blocages de commandes par leurs fournisseurs en 2019 et 2020. Ces
blocages «
ont parfois engendré une réorganisation des travaux de recherche ou un retard
significatif dans la réalisation d’un projet de recherche, avec des conséquences parfois
désastreuses sur la révision de manuscrits (sur un délai imposé de quelques semaines) en cours
d’évaluation pour publication et l’achèvement de travaux de je
unes chercheurs en fin de contrat
à durée déterminée
.
» Cependant, le laboratoire observe que cette situation tend à s’améliorer
depuis fin 2020 avec un traitement prioritaire des fournisseurs bloquant une commande par la
DR. La DR Paris 5 est encore la délégation qui rencontre les plus grandes difficultés, avec celle
de Lille, avec un DGP de quasiment 100 jours en 2020 et de plus de 50 en 2021.
La montée en charge des contrats de recherche à gérer couplée aux nombreuses
évolutions
de l’outil financier
au cours des dernières années
96
, chronophages dans un premier
temps, ont conduit les gestionnaires à ne pas pouvoir absorber une charge de travail
conséquente.
L’INSERM doit mettre en place une organisation permettant de réduire ses délais
de paiement. Malgré
l’amélioration constatée en 2021, certaines délégations régionales restent
en difficultés et doivent continuer à être accompagnées pour pérenniser cette amélioration. Le
plan d’action de contrôle interne 2022 adopté au CA du 2 décembre 2021 définit comme
objectif
la réduction des temps de traitement des factures et par là, l’amélioration du délai global de
paiement. À cet effet, l’INSERM mène une réflexion sur la mise en œuvre d’un ou plusieurs
services facturiers.
96
SAFiR a connu plusieurs évolutions ces dernières années : déploiement de la GBCP en 2017, de Cockpit en
2019 (gestion des factures dématérialisées clients et fournisseurs via le Chorus Portail Pro), SUIGE en 2020 pour
la mise en relation du service fait avec les factures et de la gestion électronique des données (GED) en 2021.
LES COMPTES ET LA GE
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RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
53
2.2.1.4
Des
difficultés d’apurement
des comptes
d’imputation provisoire liées à des retards
d’émission de titres
Les comptes d’attente ou comptes d’imputation provisoires ont, comme leur nom
l’indique, vocation à être soldés en fin d’année. Or ils sont passés de 12 M€ à 77 M€ entre 2015
et 2020 et se ma
intiennent à 77,7 M€ en 2021. Les délais d’apurement des comptes d’imputation
provisoire ont été identifiés comme insatisfaisants par le pôle audit et contrôle de gestion
budgétaire et par le comité de pilotage lors du COPIL du 9 novembre 2020.
Ces comptes sont à solder mais selon les commissaires aux comptes, indépendamment
des sommes versées en fin d’exercice, les principales difficultés pour apurer ces comptes
proviennent de retards dans l’émission des titres d’avance et de recettes suite à des tensions
de
gestion, des difficultés à obtenir les rapports scientifiques, des lenteurs pour obtenir des
décisions de répartition entre les différents partenaires ou pour obtenir l’accord du financeur
sur la validation du niveau de dépenses éligibles.
À
titre d’exemple, les recettes perçues avant émission de titre passent de 1,1 M€ à
24
M€ sur la période en lien notamment avec l’évolution de l’activité recherche de l’INSERM,
avec les encaissements en attente de titres de recette et d’avance et les encais
sements de fonds
versés sur contrats de recherche comprenant des financements à reverser à des partenaires et
pour lesquels l’établissement est en attente de production de l’état de répartition des fonds.
Tableau n° 13 :
Évolution des comptes d’attente en recettes
En K€
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
4711
RECETTES PERCUES AVANT EMISSION DE TITRES
-
-
-
-
-
-
24 014
4713
RECETTES PERCUES AVANT EMISSION DE TITRES
1 152
22 984
25 666
24 636
27 036
23 357
-
4718
AUTRES RECETTES À RÉGULARISER
3 119
32 179
9 871
17 117
17 332
23 021
14 992
4738
RECETTES A TRANSFERER - AUTRES
3 064
6 987
3 816
8 331
11 212
21 937
18 400
Autres
5 560
7 741
8 930
21 514
11 290
9 397
20 295
Total recettes
12 894
69 891
48 284
71 600
66 871
77 712
77 701
Source : Cour des
comptes d’après les comptes financiers
Les enjeux budgétaires liés à l’identification rapide des sommes encaissées et à leur
titrage ont conduit l’INSERM à la mise en place d’un plan d’action avec un suivi plus spécifique
pour les opérations les plus importantes, mais face à ces dysfonctionnements persistants, la
chaîne financière doit faire l’objet d’une réorganisation en dépenses et en recettes.
Recommandation n°6 :
Adapter l’organisation de la chaîne financière et comptable
à l’accroissement de l’activ
ité de recherche (INSERM).
2.2.2
Une lecture difficile des états financiers
Sur la période sous revue, plusieurs facteurs compliquent la comparaison des exercices
entre eux. Certains sont liés à un changement de réglementation (mise en œuvre effective de la
GBC
P), à la mise en place de la comptabilisation à l’avancement à partir de 2016 et à la
LES COMPTES ET LA GE
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RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
54
fiabilisation progressive des imputations selon leur nature au sein du plan comptable. Parmi la
multitude de variations observées sur certaines imputations entre les exercices de la période,
dont certaines relèvent d’erreurs, il est pratiquement impossible d’identifier les réelles
augmentations ou diminutions. La fiabilisation des imputations doit encore être améliorée,
notamment sur les écritures de charges à payer et de produits à recevoir, faute de quoi cela
faussera la lecture des résultats de l’INSERM
.
Illustration de ces variations
À titre d’exemple, le compte 611100 passe de 1,8 M€ en 2018 à 4,2 M€ en 2019 suite à une
erreur d’imputation à hauteur de 2,2
M€. Cette erreur a été corrigée pour l’année 2020. L’analyse du
compte 628800 « autres prestations extérieures » qui varie de
16 M€
en 2015
à 2 M€ en 2020 s’explique
par de multiples facteurs : la création de nouveaux comptes en 61 et 62, des corrections suite à la
fiabilisation des imputations, des changements d’imputation selon le financeur entre les comptes 628800
et 628500, des pratiques différentes selon la direction régionale (entre les comptes 611100 et 611200),
de fortes variations des charges à payer (entre 2015 et 2016), et le changement de mode de
comptabilisation du service fait entre 2016 et 2017
.
2.2.3
Un système d’information financier avec de nombreuses insuffisances
SAFIr (Système automatisé financier de l
’Inserm) est un système d’information
financier in
tégré déployé pour la première fois en 2003 à l’
INSERM. Il permet de restituer
l’intégralité des opérations financières de l’Institut et se caractérise par de nombreuses
fonctionnalités spécifiques mises en place progressivement pour s’adapter au NCBC puis
au
GBCP ainsi qu’aux besoins de l’Inserm.
SAFIr a une couverture fonctionnelle qui donne
satisfaction dans la gestion au quotidien des laboratoires, DR ou du siège afin de réaliser
l’ensemble des opérations
financières.
L
’application présente de nombreus
es insuffisances, notamment sur le plan comptable
pour ne citer que
l’absence de production automatique des états financiers de fin d’exercice.
Illustration des insuffisances de Safir
Les principales insuffisances de Safir sont les suivantes : absence de contrôle hiérarchisé de la
dépense intégré dans l’outil, p
as de comptabilité analytique, pas de module de projection financière, pas
de module de suivi de l’exécution des marchés, pas d’émargement partiel des comptes de tie
rs, pas de
production automatique des documents financiers de fin d’exercice, pas de module de trésorerie, absence
d’une chaîne de recouvrement automatisée, génération d’écritures parasites lors de la mise en service,
absence de
gestion des paiements à l’étranger, lenteurs actuelles de l’application, ressaisies manuelles
des relevés d’opération des dépenses effectuées avec la carte achat.
Par ailleurs, Safir ne permet pas la prise en charge de factures dont la quantité
réceptionnée est supérieure à la quantité commandée (le compte 408 charges à payer /factures
non parvenues n’est pas lettré tant que la facture n’est pas du même montant que le
bon de
commande), ce qui augmente considérablement la charge de travail. Environ 20 % des
commandes passées par l’
INSERM, soit 50
000 commandes, font l’objet d’une annulation
partielle ou totale. Ces retraits d’engagement, qui ont représenté 46,465 M€ en 2019 sur 62,618
M€ d’engagements, sont liés à des corrections apportées à la commande dans 69 % des cas
97
,
des commandes annulées à tort (7 %) ou un engagement prévisionnel surestimé ou sous-estimé.
97
Erreur d’imputation comptable dans 29 % des cas, de fournisseur (14 %), de liquidation du montant commandé.
LES COMPTES ET LA GE
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55
Ces actions d’annulation puis de re
-passation de commandes engendrent un surcroît de travail
non négligeable pour les équipes. Elles sont liées à un défaut de qualité des saisies, mais aussi
du logiciel comptable qui ne permet pas de corriger simplement ces erreurs.
Une bascule sur une nouvelle application informatique SIFAC, qui est le système
d’information financière utilisé par la plupart des universités, est prévue pour 2025. D’ici
là, l’INSERM doit trouver des solutions pour compenser les insuffisances actuelles de
SAfir qui pèsent sur l’activité au quotidien et se préparer à cette bascule qui constitue un
chantier à part entière, sur les plans qualitatif, quantitatif et organisationnel, la
dématérialisation des pièces le rendant d’autant plus sensible. Un accès aux données non
basculées et leur archivage est aussi à prévoir.
2.2.4
Un chantier sur la fiabilisation des comptes et données à mener
La mise en qualité des comptes et
données de l’INSERM implique notamment le
passage en revue et une attention particulière à porter sur les comptes d’attente
(cf.
supra
), sur
la base des tiers, aux écritures non lettrées des états de développement de solde et aux comptes
d’immobilisations
en cours, pour les toiletter, les apurer et les normaliser.
2.2.4.1
Une base tiers à fiabiliser
Le
manque d’harmonisation des pratiques concernant la saisie des tiers en recette fait
courir un risque d’erreur de client et ralenti
t la chaîne financière. Cela peut compromettre le
recouvrement ou créer un désordre comptable. Les exemples d’anomalies sont trop nombreux
.
L’INSERM
dispose d’une charte de saisie des tiers fournisseurs mais pas des tiers clients.
L’INSERM doit se doter d’un référentiel de saisie des comp
tes tiers recettes, normaliser et
rétablir l’intégrité de son fichier afin de fiabiliser l’émission des titres
et le recouvrement des
recettes
. L’Institut a indiqué à la Cour qu’une charte des tiers clients était en cours de
préparation et devrait être diffusée au premier trimestre 2022 et que depuis le seconde semestre
2021, la cellule tiers de la DAF avait pris à sa charge la saisie de l’ensemble des tiers clients de
l’INSERM afin d’harmoniser cette saisie et de soulager les délégations régionales de cett
e
gestion.
Exemples d’anomalies sur les tiers
On dénombre plus de 11 600 tiers actifs au 04/08/2021 comportant de nombreux doublons, des
mêmes clients écrits plus de trois fois de manière différente soit en minuscule, majuscule ou autres avec
des identifiants clients différents. Il y a également des écritures sur des tiers « fermés », donc
théoriquement non actifs
. Indépendamment de l’existence confirmée de doublons voire de triplons, il
est difficile différencier certains tiers qui ont le même libellé mais une adresse différente et qui
présentent le même risque d’erreur
lié aux doublons
.
2.2.4.2
La constatation du service fait à maîtriser
La notion de service fait conditionne le bon calcul des charges à payer. L
’enjeu est
également important au vu du volume
de ces opérations de fin d’exercice.
LES COMPTES ET LA GE
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56
Tableau n° 14 :
Évolution des charges à payer de 2015 à 2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Charges à payer
11 600 801
33 192 056
50 774 337
62 624 204
88 973 802
83 646 862
Source : Inserm, retraitements Cour des comptes
Les commissaires aux comptes en 2017 avaient constaté des retards d’enregistrement
des services faits. Le pôle audit et contrôle interne pointait encore des risques sur la constatation
et certification du service fait lors du comité de pilotage du 9 novembre 2020.
Si les gestionnaires font régulièrement l’objet d’une sensibilisation sur la sécurisation
de la réception des opérations (fiabilisation du service fait, suivi des commandes), ces efforts
pédagogiques sont à maintenir car cette notion n’est
toujours pas maîtrisée par les gestionnaires,
tout comme celle de la mise en service des biens immobiliers. En 2021, les commissaires aux
comptes estiment à 24 %
98
le taux d’anomalie, il était de 23
% en 2020.
2.2.4.3
Un travail de fiabilisation de l’état de l’actif inach
evé sur les immobilisations en
cours
Depuis 2012, l’INSERM met en œuvre le suivi par composant préconisé par la Cour
pour comptabiliser ses actifs et lors de son dernier contrôle, la Cour avait également constaté
un lourd travail de fiabilisation de l’inventaire comptable (état de l’actif) et du bilan. Ce travail
s’est poursuivi au cours de la période sous revue
mais reste inachevé.
Le travail de fiabilisation a porté sur les immobilisations achevées (comptes 21) :
l’INSERM affiche un écart de moins de 15
000 € (sur 986 M€) entre l’état de l’actif et le bilan.
Ce chiffre est à nuancer du fait que ce rapprochement se fait «
plus généralement
» en s’alignant
sur l’inventaire comptable, et non à partir d’un rapprochement avec l’inventaire physique. Les
correc
tions qui interviennent ainsi de façon récurrente ne garantissent pas la fiabilité de l’état
de l’actif ni le calcul des amortissements. Seul le rapprochement avec un inventaire physique
exhaustif, dont la mise en œuvre a pris du retard, pourrait garantir l’intégrité des chiffres du
bilan.
Du retard dans la mise en œuvre de l’inventaire physique
Concernant l’inventaire physique, l’I
NSERM demande à ses délégations régionales et au siège
d’effectuer un inventaire annuel à hauteur de 20 % de leur parc de matériels afin d’obtenir une vision
exhaustive du parc tous les cinq ans. Un travail de consolidation est en cours mais l’inventaire physiq
ue
a pris du retard, du fait d’une mise en œuvre tardive du marché pour le matériel concerné, d’un manque
d’effectif à y associer et en 2020 du fait de la crise sanitaire. Les opérations d’inventaire sont identifiées
dans le plan d’actions 2021 avec un risque élevé d’incohérences entre l’inventaire comptable et
l’inventaire physique, ce qui se confirme sur les immobilisations en cours. D’un point de vue technique,
une fois l’inventaire physique terminé, le rapprochement avec la comptabilité sera effectué da
ns un
progiciel dédié (« FA immo » rattaché à SAFIr) qui permet de suivre les immobilisations.
Afin d’alléger les opérations d’inventaire, l’I
NSERM déroge au seuil des immobilisations,
depuis 2007, il est de 1600 € au lieu de 800 €. Dans le dernier rapport
de la Cour, l’impact sur la
diminution des immobilisations avait été chiffré à 27,2
M€, 48
% des logiciels et 39 % des matériels
98
108 anomalies sur un échantillon de 459 opérations.
LES COMPTES ET LA GE
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RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
57
avaient une valeur inférieure au seuil retenu. Étant donné l’importance de cet impact, il est regrettable
que la disposition d
e suivi de ces achats prévue dans le guide de l’inventaire de l’INSERM au 2.1.1 «
le
volume des acquisitions entre 800 et 1600 € HT fera l'objet d'une observation dans le compte
financier
99
» ne soit pas mise en œuvre à ce jour.
Le traitement comptable des immobilisations en cours souffre de retard. Avant le
changement d’application informatique un important travail de toilettage est à mener sur ces
comptes encore élevés (16
M€ d’avances et acomptes au bilan 2020)
.
Le rattachement des financements aux actifs ainsi que leur amortissement sont
actuellement gérés sous tableur
, ces fichiers devront faire l’objet d’une reprise dans SIFAC ou
une application interne lors du changement d’application informatique.
Toutes les régularisations liées aux immobilisations et aux amortissements, notamment
sur la notion de date de mise en service, sont faites via le report à nouveau. Si la qualité
comptable de l’INSERM s’est bien améliorée pendant la période sous revue, ces anomalies
restent révélatrices des difficultés renco
ntrées par l’INSERM dans la mise en œuvre de son
dispositif de contrôle interne.
Dans le cadre du contrat d’objectifs, de moyens et de performance entre l’État et
l’INSERM 2021
-
2025, l’établissement considère que le levier organisationnel portant sur le
regroupement des ressources administratives et financières avec des objectifs de
dématérialisation des processus et actes de gestion, lui permettra de maintenir une
administration de qualité et a ainsi élaboré un plan de modernisation de sa fonction financière
et comptable basé sur la simplification de la charge administrative et la mutualisation des tâches
financières des laboratoires dans des structures de gestion partagée (sur le modèle de l’unité
mixte support Strasbourg). Ces orientations restent à concrétiser.
Au total, les anomalies détaillées ci-dessus nuisent à la qualité des comptes, à la
lisibilité de ces derniers, à une bonne compréhension des opérations réalisées en dépenses
et recettes, à leur comparaison dans le temps et à toutes prospectives. Une bonne qualité
comptable est gage d’une chaîne comptable et financière fluide et efficace. Compte tenu
des constats précédents, l’INSERM doit mener un travail de fiabilisation de
s bases tiers
en supprimant les doublons et levant les ambigüités des libellés, en rapprochant de
manière exhaustive ses états de développement de soldes, en toilettant ses comptes
provisoires, ses comptes d’avances et acomptes sur immobilisations et en s’a
ssurant de la
fiabilité de ses mises en service.
Cette mise en qualité des données et des comptes doit intervenir avant le
changement de l’application informatique budgétaire, financière et comptable, pour
corriger et sécuriser ses comptes le plus rapidem
ent possible, pour s’assurer de
l’intégration dans la nouvelle application des écritures suivies jusqu’alors de manière
extra comptable, pour ne pas alourdir la bascule avec des données inutiles ou inactives.
Un
e bascule informatique peut affecter l’histo
rique des opérations, rendant ainsi les
régularisations ultérieures de toute anomalie, plus complexes et chronophages. Elle doit
s’accompagner de la mise en place d’une comptabilité analytique.
99
Réponse au mail du 17/8/2021 (Q1).
LES COMPTES ET LA GE
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58
Recommandation n°7 : Fiabiliser les données et les comptes avant avant le
changement de système d’information financier et comptable prévu en 202
5
(INSERM)
2.3
Une gestion des ressources humaines ne permettant pas de bien
répondre à des priorités scientifiques
Dans son contrat d’objectifs et de performance
(COP) 2016-2020,
l’INSERM
constatait
que ses capacités à recruter de nouvelles compétences par voie de concours seraient, en raison
des projections démographiques, limitées dans un futur proche et affirmait que «
dans ce
contexte de stabilisation de l’emploi scientifique permanent, les défis de l’établissement
porteront essentiellement sur des dispositifs favorisant, d’une part,
la mobilisation des
ressources existantes sur les orientations stratégiques de l’établissement (recrutement et
carrières attractives) et,
d’autre part
,
un accompagnement de la politique d’emploi
contractuels
».
2.3.1
Des effectifs stables mais
une masse salariale en hausse dans le cadre d’une
politique de revalorisation des carrières des personnels de recherche
Au cours de la période sous revue, les effectifs de l’INSERM sont
demeurés stables (voir
schéma ci-dessous), que ce soit les personnels principalement fonctionnaires (sous plafond
d’emplois) rémunérés sur la subvention pour charges de service public (SE) o
u les personnels
contractuels rémunérés sur ressources propres (RP).
Graphique n° 2 :
Évolution des ETPT réels entre 2011 et 2020
Source, Cour des comptes, d’après les réponses de l’INSERM au questionnaire
n°1, question 6.3.1
Toutefois, si le nombre de poste ouvert au concours de chargés de recherche INSERM
a été
constant au cours de la période sous revue, l’âge moyen des candidats au concours de
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
59
CRCN a continué à progresser. Il est de 37,6 ans en 2020
100
alors qu’il était de 35,3 ans d’aprè
s
le bilan social du CNRS à l’INSB
en 2019
. L’ancienneté post
-doctorale des lauréats INSERM
est en moyenne, au titre du concours 2020, de plus de 9 ans. Parallèlement, l’âge moyen de
départ à la retraite a également reculé au cours de la période sous revue. En 2020, il était de
65,4 ans pour les chercheurs
101
.
Ainsi, l’âge moyen d’un chercheur INSERM est en 2020 de
50,70 ans. Ce mouvement de vieillissement de la population chercheurs a immanquablement
des incidences sur les prétentions salariales des personnels de recherche, surtout en début de
carrière.
Si les effectifs de personnels titulaires
102
ont augmenté de 0,51 % entre 2015 et 2021, la
masse salariale a progressé globalement de plus de 9,8 %, avec un poste « primes et
indemnités » qui croît de plus de 30 % (voir le tableau ci-après).
Tableau n° 15 :
Évolution de la masse salariale, 2014 à 2021
Source : INSERM, Bilans sociaux
L’une des causes de cette évolution est la politique de revalorisation des carrières
, menée
par l’INSERM
pour rendre les carrières de la recherche plus attractive (voir annexe n°4). Elle
prend deux formes principales :
-
La requalification des emplois et promotions : sur la période, les traitements bruts ont
augmenté (+ 10 %) plus rapidement que le point d’indice (+ 1% entre 2014 et 2020)
à
100
En 2019, il était de 37,3 ans à l’INSERM.
101
L’âge moy
en de départ à la retraite des ITA est en 2020 de 62,9 ans.
102
En ETPT réel de l’année
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Evol 15-21
Evol 14-21
rémunérations brutes
Personnels permanents
178 763 034
179 906 817
182 734 139
188 243 169
190 388 893
193 889 062
195 915 829
198 419 686
10,3%
11,0%
Congé formation
37 997
37 271
25 239
Contractuels ingénieurs et techniciens
7 052 697
7 016 882
6 484 814
6 773 719
7 033 955
7 198 750
7 485 077
8 440 460
Contractuels chercheurs
6 767 192
5 840 864
4 479 723
4 146 190
4 467 422
4 405 943
4 336 743
4 449 999
Doctorants
2 151 756
2 168 632
3 148 153
3 074 405
2 698 539
2 768 007
2 830 182
2 959 579
Contrats aidés (CAE, apprentissage)
508 549
575 945
807 232
907 904
731 679
690 528
697 845
684 198
Vacations
3 351 951
3 141 193
2 896 644
2 415 086
2 262 812
2 074 923
1 569 210
1 819 445
s/Total Rémunérations brutes
198 633 176
198 687 604
200 575 944
205 560 473
207 583 300
211 027 213
212 834 886
216 773 367
9,1%
9,1%
Primes et indemnités
Résidence
3 605 819
3 602 373
3 649 495
3 673 693
3 651 276
3 633 098
3 673 020
3 677 966
Supplément familial
2 215 875
2 192 522
2 207 115
2 219 697
2 220 220
2 236 377
2 166 236
2 141 113
Transport
1 107 066
1 070 847
973 791
1 018 440
1 017 767
1 038 892
988 204
899 824
Primes et indemnités
25 326 016
23 562 079
23 000 389
22 857 045
25 445 406
27 633 648
29 954 630
33 075 904
s/Total Primes et indemnités
32 254 776
30 427 821
29 830 790
29 768 875
32 334 669
34 542 015
36 782 090
39 794 807
30,8%
23,4%
Autres charges
Allocations handicap
74 510
83 230
100 431
94 629
96 714
110 712
99 120
108 339
Capital décès - Accident du Travail
694 334
459 974
231 565
324 959
442 935
428 857
209 052
443 507
Contrats d’interface, chaires org.univ
et délégations d’enseignement*
4 818 664
3 430 621
2 816 597
2 748 972
2 827 374
Mises à disposition*
575 954
446 947
604 692
774 690
444 678
s/Total Autres charges
6 163 462
4 420 772
3 753 285
3 943 250
3 811 701
539 569
308 172
551 846
Charges patronales et taxes
Taxes
29 313 021
29 136 448
29 194 833
29 602 723
30 477 162
31 147 502
31 567 329
32 887 964
Sécurité sociale
32 891 963
32 814 023
31 064 605
31 855 364
32 178 438
32 746 127
32 982 556
33 771 981
Assurance chômage
1 205 838
1 154 171
1 115 714
1 092 206
911 273
783 392
770 388
858 424
Retraites
134 159 830
135 159 969
139 173 764
142 896 472
143 527 172
146 193 029
147 548 969
149 586 327
s/Total Charges patronales et taxes
197 570 652
198 264 611
200 548 916
205 446 765
207 094 045
210 870 050
212 869 242
217 104 696
9,5%
9,9%
TOTAL GÉNÉRAL
434 622 066
431 800 808
434 708 935
444 719 363
450 823 715
456 978 847
462 794 390
474 224 716
9,8%
9,1%
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
60
effectifs quasiment stables. Cela
représente + 19,6 M€
(revalorisations indiciaires, création
de nouveaux grades ou échelons).
-
L’augmentation des primes et indemnités (+ 7,5 M€, soit + 23 %, entre 2014 et 2021), avec
notamment la mise en place en 2017 pour les ingénieurs, techniciens et administratifs
(ITA) d’un nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l'expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) qui a pour effet d’augmenter les
primes versées aux agents afin de
renforcer l’attractivité de ces métiers. La part des primes
dans la rémunération globale des agents passe de 16,66 % en 2017 pour un agent de
catégorie A à 20 % en 2020.
De son côté, la loi de programmation de la recherche (LPR) prévoit des mesures visant
à améliorer
l’attractivité des métiers de la recherche
sans épuiser à elle seule la problématique.
Compte tenu des mesures de la LPR, l’INSERM prévoit, par ailleurs, dans le cadre de
son COMP, une trajectoire d’augmentation des emplois permanents de chercheurs et d’ITA
recrutés par voie de concours ou de chaire de professeur junior (+ 181 ETP entre 2021 et 2025).
Si cette évolution est
favorable aux emplois d’ITA (+97 postes), elle va néanmoins faire
diminuer le rapport ITA/chercheurs (voir annexe n°8) pour le ramener à 1,31 (sur la période
2021-
2025) alors qu’il était de 1,35 sur la période 2015
-2020 faisant peser une contrainte encore
plus forte sur les emplois d’appuis à la recherche.
Si l’INSERM, malgré un budget contraint, a réussi à maintenir l’emploi
scientifique permanent tout en améliorant la rémunération des personnels via des primes,
ces emplois
n’
ont pas nécessairement été affectés aux domaines stratégiques portés par
l’établissement
comme ce dernier
l’a
ffichait dans son COP 2016-2020.
2.3.2
La difficulté
pour l’INSERM d’affecter des personnels titulaires aux domaines
jugés stratégiques
Les marges de manœuvre de certains organismes de recherche, dont l’INSERM, pour
allouer des moyens statutaires à une priorité de recherche sont faibles du fait des modalités de
recrutement et de gestion de leurs chercheurs. Si le profil des postes ouverts au concours
d’ingénieur, technicien administratif (ITA) répond à un besoin précis priorisé par la direction
de
l’INSERM (annexe n°
8),
tel n’est pas le cas pour les chercheurs titulaires recrutés par
concours.
Le mode de recrutement des chercheurs privilégie l’excellence et ne permet pas à
l’INSERM de recruter des chercheurs dans une thématique spécifique souhaitée par l’Institut.
Le co
nseil scientifique de l’INSERM propose chaque année une répartition des postes ouverts
au concours par commission scientifique spécialisée (CSS)
103
. La détermination du nombre de
postes ouverts au concours par CSS est le seul levier dont dispose actuellement la direction de
l’INSERM pour orienter la politique scientifique de l’organisme
ainsi que la constitution des
périmètres des CSS. Les redéploiements entre commissions sont très limités sur la période sous
revue. La grande majorité des lauréats est ensuite
libre de choisir son laboratoire d’affectation,
le critère principal étant l’adéquation du projet scientifique du lauréat avec le projet. C’est
également la procédure qui prévaut en cas de mobilité.
103
Voir Annexe n°5.
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
61
Étant donné le mode de recrutement des chercheurs, il parait difficile à l
’INSERM de
recruter par concours un chargé de recherche
104
sur une thématique que l’Ins
titut souhaite
développer. En effet, ce sont les CSS qui sélectionnent les lauréats avec comme critère principal
l’excellence.
Par ailleurs, en ouvrant chaque année, un nombre de poste relativement identique
par CSS au concours de chargé de recherche
105
, l’INSERM se prive d’une des seules possibilités
qui lui est offerte de pratiquer une réelle stratégie scientifique via le recrutement de chercheurs
titulaires en privilégiant les recrutements sur des champs disciplinaires couverts par une CSS
plutôt qu’une autre.
Tableau n° 16 :
Évolution des postes ouverts aux concours de CR et de DR par CSS (2017-2020)
Pour l’année 2017, les concours de CR1 et CR2 ont été
additionnés
Source : Bilans sociaux INSERM
Sans méconnaître la nécessaire liberté attachée aux travaux de recherche fondamentale,
cette situation n’est pas optimale, notamment au regard des ambitions affichées par l’INSERM
dans le cadre du contrat d’object
ifs, de moyens et de performance (COMP) de développer la
mise en œuvre de thématiques de recherche définies au niveau central (et non pas seulement au
niveau des UMR).
Le COMP évoque la possibilité de faire appel aux nouveaux outils inclus dans la loi de
programmation de la recherche, notamment les chaires de professeurs juniors qui permettrait à
l’Institut
de titulariser dans un second temps des personnels recrutés en CDD dans un premier
temps. Cette possibilité illustre
la nécessité pour l’
INSERM de reco
urir, à côté de l’emploi
permanent de chercheurs, aux emplois à durée déterminée pour mener sa politique scientifique.
2.3.3
Des emplois à durée déterminée au service de la stratégie scientifique de
l’INSERM
À
côté de l’accueil en délégation d’enseignants cherc
heurs
106
, l’INSERM a souhaité
mettre en place des programmes spécifiques pour accueillir dans ses unités quelques profils de
104
Seul est mentionné le recrutement des chargés de recherche car l’accès au corps de directeur de recherche reste
principalement une voie de promotion interne pour les chargés de recherche. Les recrutements externes de DR
restent en effet très à la marge.
105
L’examen des postes ouverts au concours de chargé de recherche ou de directeur de recherche depuis 2017 ne
permet pas d’affirmer une priorisation des postes par la direction de l’INSERM sur des champs scientifiques
particuliers propres à chaque CSS mais
la reconduction de l’existant en tenant compte de la variation du nombre
de chercheurs relevant de la commission en question.
106
Sur la période 2015-
2020, l’INSERM a accueilli uniquement 10 enseignants chercheurs en délégation pour des
durées variant de 6 mois à 12 ans.
Concours CR
2017
2018
2019
2020
CSS1
10
9
10
10
CSS2
9
8
9
9
CSS3
11
13
13
12
CSS4
10
10
8
9
CSS5
10
9
8
8
CSS6
10
11
12
12
60
60
60
60
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
62
chercheurs spécifiques pour une durée limitée, et avec, pour certains dispositifs, la perspective
d’être titularisés.
2.3.3.1
Le programme ATIP-Avenir : un bilan positif
Créés en 1990 et 2000, puis fusionnés en 2009, les programmes Atip (Action thématique
incitative sur programme) de l’Institut des sciences biologiques
(INSB) du CNRS et Avenir de
l’I
NSERM proposent à des jeunes chercheurs de constituer une équipe autonome avec un
champ de recherche qui lui est propre (non thématisé par l’appel d’offres) au sein d’une
structure déjà existante dans les domaines des sciences de la vie et de la santé. Ce dispositif très
sélectif
107
a donc pour objectifs de créer une équipe dans une thématique de recherche propre,
de promouvoir la mobilité et d’attirer dans les laboratoires de l’INSERM ou du CNRS des chefs
d’équipe de haut niveau, français ou étrangers.
Sur la période 2015-2020, 59 chercheurs sous gestion INSERM ont ainsi été accueillis
(25 de ces chercheurs étaient à l’étranger au moment de l’appel d’offres et 40 étaient non
titulaires)
108
.
Tableau n° 17 :
Lauréats du programme ATIP Avenir (2005-2020)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
.. 2015 2016
2017
2018
2019
2020
INSERM
26
23
20
18
14
15
17
10
10
9
9
13
8
CNRS
13
10
17
14
14
10
11
10
10
10
7
9
Source : Inserm
Les moyens attribués à ces chercheurs doivent leur permettre de mener à bien leurs
recherches dans des conditions privilégiées
109
, à savoir : une
dotation annuelle de 60 K€, un
contrat à durée déterminée de deux ans permettant le recrutement d’un chercheur postdoctoral,
le versement d’un salaire pendant trois ans pour les lauréats non statutaires. Le soutien ATIP
-
Avenir attribué pour trois ans peut néanmoins être prolongé pour deux années supplémentaires.
Tableau n° 18 :
Coût total cumulé du dispositif ATIP-
Avenir jusqu’en 2020
Mise en Place des
contrats ATIP-Avenir
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Lauréats
10
10
9
9
13
8
107
En 2020, 141 chercheurs ont postulé et 8 candidats ont été retenus (soit un taux de sélection de 5,67 %).
108
Sur la période 2015 et 2020, 116 chercheurs ont été accueillis au total par le CNRS et l’INSERM dans le cadre
de ce programme (dont
53 de ces chercheurs étaient à l’étranger au moment de l’appel d’offres et 79 étaient non
titulaires au moment de l’appel d’offres).
109
À titre de comparaison, l’INSERM a mis en place, pour les chercheurs, en 2015 un nouveau package
d’encouragement au recrutement. Il est composé de 30 K€ pour répondre aux dépenses de fonctionnement et/ou
d’équipement et d’une rémunération complémentaire se traduisant par le versement d’une PEDR de 3
500 € bruts
annuels pendant 4 ans (soit 14 K€ au total).
LES COMPTES ET LA GE
STION DE L’INSTITUT
NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA
RECHERCHE MEDICALE (INSERM)
63
Mise en Place des
contrats ATIP-Avenir
2015
2016