3 Place des Grands-Hommes
–
CS 30059
–
33064 Bordeaux cedex
◼
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 23 septembre 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
(Département de la Gironde)
Exercices 2016 et suivants
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
1
LA PROCEDURE
.................................................................................................................
8
2
L’ENVIRONNEMENT COMM
UNAL
................................................................................
8
3
LES RELATIONS AVEC L
’ECHELON INTERCOMMUN
AL
.......................................
10
3.1
Des dispositifs d’information du conseil municipal à mettre en place
.........................
10
3.2
L’opposition aux transferts de compétences
.................................................................
10
4
LES RESSOURCES HUMAINES
......................................................................................
11
4.1
Une augmentation notable des effectifs entre 2020 et 2021
.........................................
11
4.2
L’extension progressive du RIFSEEP
..........................................................................
13
4.3
La nécessité de détailler rapidement dans une délibération le temps de travail de
façon à garantir le respect de la norme légale de 1 607 heures
.....................................
13
5
LA GESTION DES SERVICES PUBLICS A CARACTERE INDUSTRIEL ET
COMMERCIAL
..................................................................................................................
14
5.1
Les activités touristiques
...............................................................................................
14
5.1.1 Deux activités longtemps séparées aux tarifs modérés
...................................................
14
5.1.2 Deux activités fusionnées dans un budget annexe unique en 2021
................................
15
5.1.3 Les nouvelles orientations fixées en 2021
......................................................................
17
5.1.4 La situation financière des activités touristiques
............................................................
19
5.2
L’assainissement
...........................................................................................................
21
5.2.1
L’organisation des deux services
....................................................................................
21
5.2.2 La nécessité de diffuser plus régulièrement des informations actualisées et fiabilisées
sur l’activité
....................................................................................................................
23
5.2.3
Une actualisation à prévoir de la convention relative au partage des frais d’utilisation
de la station d’assainissement
.........................................................................................
23
5.2.4
Un coût de l’eau et de l’assainissement collectif élevé
...................................................
24
5.2.5
L’obligation de dédier un budget annexe doté de l’autonomie financière à chaque
activité
............................................................................................................................
25
5.2.6 Une situation financière pour le moment confortable
.....................................................
25
6
LA FIABILITE DES COMPTES
........................................................................................
26
6.1
La présence d’un budget
principal et de quatre budgets annexes
.................................
26
6.2
La connaissance du patrimoine
.....................................................................................
26
6.2.1 Un inventaire à fiabiliser
................................................................................................
26
6.2.2
L’amortissement à tort des terrains du camping
.............................................................
27
6.2.3
L’absence de provisions
.................................................................................................
27
6.3
Le déploiement seulement en 2020 d’une comptabilité d’engagement
........................
28
6.4
Des régies insuffisamment contrôlées
..........................................................................
29
6.5
De nombreuses erreurs d’imputation
............................................................................
30
6.5.1 Les erreurs dans la comptabilisation des flux avec les budgets annexes
........................
30
6.5.2 Les autres erreurs
............................................................................................................
31
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
7
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
32
7.1
Le budget principal
.......................................................................................................
32
7.1.1
Une capacité d’autofina
ncement en permanence élevée
................................................
32
7.1.2
Des produits de gestion constitués majoritairement par trois ressources d’exploitation
entre 2016 et 2020
..........................................................................................................
33
7.1.3 Les charges de gestion courante en hausse de 6,5 % entre 2016 et 2020
.......................
37
7.1.4
La section d’investissement
............................................................................................
39
7.1.5 Un exercice 2021 marqué par une hausse des produits et des charges de gestion ainsi
que des dépenses d’investissement
.................................................................................
40
7.2
Le budget à caractère administratif de la sylviculture
..................................................
41
7.3
Une situation financière consolidée saine à fin 2020
....................................................
41
8
L’URBANISME ET LA GE
STION DES ESPACES
.........................................................
41
8.1
Une commune qui connaît un fort développement
.......................................................
42
8.1.1 Une dynamique de construction d
éjà constatée dans le rapport d’évaluation du
schéma de cohérence territoriale
.....................................................................................
42
8.1.2 Une population et des constructions neuves en croissance permanente
.........................
42
8.2
Un PLU datant de 2004 jamais mis en compatibilité avec le SCoT
.............................
43
8.2.1
Un SCoT approuvé en 2011 aujourd’hui en cours de révision
.......................................
43
8.2.2
Un PLU inchangé depuis 2008 dont la révision vient à peine d’être lancée
..................
44
8.3
Des autorisations d’urbanisme nombreuses instruites en liaison avec
l’intercommunalité
........................................................................................................
45
8.3.1
Un nombre d’actes d’urban
isme important pour une commune de cette taille
..............
45
8.3.2
La délégation à Médoc Atlantique de l’instruction des autorisations du dr
oit du sol
.....
46
8.4
Les contrôles du respect des actes d’urbanisme
...........................................................
48
8.4.1
L’organisation des opérations de récolement
.................................................................
48
8.4.2 Quatre procès-
verbaux d’infractions seulement dressés jusqu’en 2020
.........................
49
8.4.3
L’arrêt d’activité récente d’un restaurant saisonnier situé sur une zone protégée
..........
50
8.5
Un nombre de contentieux important depuis 2019 témoignant d’une
méconnaissance des dispositions de la loi Littoral
.......................................................
51
8.5.1 Un examen attentif des décisions par le contrôle de légalité
..........................................
51
8.5.2
L’annulation par le juge administratif de 14 décisions à la
demande du préfet
..............
52
8.6
Les achats et les cessions
..............................................................................................
52
8.6.1 Un droit de préemption rarement utilisé
.........................................................................
52
8.6.2 Des acquisitions plus nombreuses que les cessions
........................................................
52
8.7
La prise en compte des risques environnementaux
.......................................................
53
8.7.1 Les risques auxquels est exposée la commune
...............................................................
53
8.7.2 Un plan communal de sauvegarde adopté en 2012 en cours de mise à jour
...................
53
9
LES RELATIONS DE LA COMMUNE AVEC LA SOCIETE EURONAT
....................
53
9.1
Des relations régies par un bail à construction stabilisé depuis 1996
...........................
54
9.1.1 Un contrat inchangé depuis 1996 après cinq modifications qui ont allégé les
contraintes du preneur
.....................................................................................................
54
9.1.2 Les zones de fragilité du contrat et ses lacunes
..............................................................
55
9.2
Une situation urbanistique mal connue par la commune
..............................................
58
9.2.1 Un cadre général fixé dans des décisions préfectorales prises en 1973, 1975 et 1984 ... 58
9.2.2 Des lacunes avérées dans la connaissance du nombre de locaux présents
.....................
59
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
3
9.2.3 Les conséquences fiscales et juridique des écarts constatés
...........................................
60
9.3
Un bail insuffisamment suivi par la commune
.............................................................
62
9.3.1 Un traçage défaillant, au sein de la commune, des travaux de construction ou
d’agrandissement effectués au sein du centre Euronat
...................................................
62
9.3.2 Les mesures de régularisation prises au cours des dernières années
..............................
62
9.3.3 La nécessité de procéder rapidement à un inventaire précis des constructions
..............
63
ANNEXES
...............................................................................................................................
64
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
Grayan-et-l
’Hôpital est une commune étendue (46 km²)
au nord du Médoc,
parée d’une
plage de 6,85 km de long, bordée de forêts, de landes et de zones humides. Ses activités sont
organisées autour des bourgs de Grayan et de L’Hôpital,
espacés
l’un de l’autre de 4 km
et
distants de l’océan de 6 km
:
la plage nord à l’ouest de Grayan et la plage sud à l’ouest de
L’Hôpital. Forte aujourd’hui de près de
1 500 habitants selon la maire, la population permanente
continue de croître rapidement (+ 88 % entre 2000 et 2020), sans remettre en cause la nature
touristique de la commune, illustrée par un parc habitable composé aux trois-quarts de résidences
secondaires et de logements occasionnels. L’été, la population peut atteindre 25
000 habitants
dont 15
000 dans le centre naturiste Euronat, le plus grand d’Europe.
Le rapport s’intéresse, à partir de 2016, à la gestion de
s activités à caractère industriel et
commercial de la commune, à sa situation financière, à l’exercice de la compétence urbanisme
dans un environnement contraint et aux relations avec la société Euronat.
La commune assure la gestion de quatre services publics à caractère industriel et
commercial (SPIC) : le camping municipal doté de 1 000 emplacements, la location de 20 gîtes
communaux, l’assainissement collectif et l’assainissement non collectif. Quatre mesures ont été
décidées en 2021 en vue d’amélior
er la gestion des deux premiers services à vocation touristique
et augmenter leur contribution aux ressources financières communales : leur fusion dans un
budget annexe unique, une majoration des tarifs, la fiabilisation du suivi de leurs dépenses pour
garantir leur financement intégral par leurs ressources propres
, et l’instauration d’un loyer de
0,6
M€ payable au budget principal
rémunérant
l’
occupation par le camping
d’un terrain
communal. La nouvelle organisation des activités touristiques
a dissipé l’i
rrégularité consistant
à traiter l’exploitation des gîtes comme une activité à caractère administratif, dispensée des
obligations de constituer des dotations aux amortissements et de régler l’impôt sur les sociétés.
Sur un plan financier, elle a commencé à
porter ses fruits en 2021, avec un chiffre d’affaires en
hausse de près de 50 % par rapport à 2020. Toutefois, les charges ont augmenté encore plus
rapidement avec une multiplication par 2,7 des charges courantes sous la pression des charges de
personnel et du paiement du loyer. Selon la maire, elles sont appelées à diminuer prochainement,
une partie de la hausse constatée étant, selon elle, imputable, à la réorganisation en cours du
service. En vue de fixer des
tarifs qui garantissent l’équilibre financie
r du camping et des gîtes,
il paraît utile de continuer à individualiser leurs flux budgétaires respectifs. Il importe également
de veiller à ne pas compromettre, sur la durée, les capacités financières du nouveau budget
annexe, en imposant un loyer trop é
levé. La commune pâtit d’un manque de visibilité
dans le
pilotage des deux
services d’assainissement. À la suite d’une demande préfectorale, un
prestataire a été recruté pour établir
un diagnostic permanent du système d’assainissement
collectif. Ce documen
t aidera à identifier les investissements nécessaires à l’entretien des
installations et à leur éventuelle extension, dans un contexte déjà
contraint par l’application de
tarifs élevés pour les usagers. La maire a déclaré attendre sa diffusion imminente pour
programmer, dans un plan pluriannuel, les travaux nécessaires.
En dépit de multiples anomalies qui ont altéré la qualité des comptes, mais partiellement
corrigées depuis 2020, la situation financière a toujours été très satisfaisante, avec un endettement
faible, un recours modéré à la fiscalité et un effort d’investissement significatif
du budget
principal. Elle se singularise par la prédominance, au budget principal, de trois produits
d’exploitation, à l’origine à e
ux-seuls de 44 % des recettes de gestion entre 2016 et 2020 : le
loyer versé par Euronat (24,4 %) et les deux reversements en provenance des budgets annexes
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
5
de la forêt et du camping municipal (19,4 %). La maire a souligné que la redevance payée par le
camping est devenue la première ressource du budget principal en 2021.
L’activité en matière d’urbanisme est soutenue avec la délivrance de
41 permis de
construire par an entre 2016 et 2020. Adopté en 2004 et inchangé depuis 2008, le plan local
d’urbanisme (PLU) aurait dû être révisé, comme l’a r
appelé le préfet au maire en 2016, après
l’entrée en vigueur d’un schéma de cohérence territoriale en 2011. Contenant manifestement des
dispositions contraires à la loi Littoral, il facilite la consommation d’espaces, avec une superficie
moyenne de 1 781 m² des terrains dévolus aux nouvelles habitations entre 2016 et 2020. Il
fragilise aussi la validité juridique de nombreuses décisions individuelles, parfois à l’insu de leurs
bénéficiaires, suscitant de nombreux contentieux. Le tribunal administratif a ainsi rendu trente
décisions sur des actes d’urbanisme depuis 2016, dont vingt
-quatre après recours du préfet. Dans
quatorze
dossiers, le juge administratif a donné raison au représentant de l’
Etat contre la
commune. Le 2 février 2021, une procédure de révision du PLU a enfin été lancée officiellement.
L’instruction des demandes d’actes d’urbanisme est assurée gratuitement, pour le compte de la
commune, par un service intercommunal dont les propositions seraient, à quelques exceptions
près, toujours suivies par le maire. La faiblesse du nombre de refus de certificats de conformité
(quatre entre 2016 et 2020) et de procès-
verbaux d’infractions, rapportés au nombre
d’autorisations délivrées chaque année (
105 demandes annuelles de permis de construire et de
certi
ficats opérationnels), témoigne du caractère erratique des opérations de police d’urbanisme
jusqu’en 2020. La maire a fourni des éléments attestant d’une plus grande activité avec le suivi
de cinq dossiers, en 2021, susceptibles de donner lieu à établissem
ent d’un procès
-verbal
d’infraction.
A ceux-
ci viennent s’ajouter
plusieurs décisions récentes qui ont mis fin, à la
demande de la préfète, à la présence irrégulière
d’un restaurant saisonnier sur la dune de la plage
sud, à proximité du centre Euronat. Ava
nt 2020, l’ancien maire avait délivré plusieurs
autorisations aux deux exploitants successifs du restaurant, sans jamais évoquer le classement de
la parcelle au PLU en zone naturelle non habilitée à abriter des activités de restauration.
Les relations avec Euronat sont régies par un bail à construction signé en 1975, complété
par plusieurs avenants jusqu’en 1996 qui sont venus
sensiblement alléger les contraintes du
preneur. La commune a longtemps été négligente dans le suivi du contrat, en particulier, en
établissant, depuis 2010, la redevance contractuelle payée par la société Euronat sur une assiette
de bungalows et de logements trop étroite. Un audit externe a aussi
constaté l’inscription à la
matrice cadastrale d’un nombre de bungalows inférieur à celui
déclaré annuellement par le
preneur, et
«
l’oubli
»
de 350 mobil-homes dans le nombre de logements permanents réduisant
indûment l’assiette
fiscale de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Autre carence pénalisante
dans le suivi du contrat et du respect des règles fiscales et
d’urbanisme, la commune ne dispose
pas d’un fichier historique des demandes d’autorisations d’urbanisme concernant les bâtiments
présents dans le centre. Ces constats ne peuvent conduire
qu’
à recommander de dresser un
inventaire exhaustif des biens immobiliers présents dans le centre et de leur surface, le cas
échéant en faisant usage d
es pouvoirs de police dévolus au maire par le code de l’urbanisme. Sa
réalisation apparaît comme une étape incontournable avant de réclamer au preneur les sommes
dont il est sans doute redevable au titre de la redevance, et
d’actualiser l’assiette fiscale des
différents occupants du centre. Le
contrat doit, en outre, être complété en vue d’inclur
e des
dispositions garantissant la protection des espaces protégés et régulant le traitement des déchets
verts, aujourd’hui broyés et entreposés dans une zone naturelle à l’intérieur du centre. Il a été
demandé à la maire, au titre de ses pouvoirs de police, de vérifier si les usages en cours ne violent
pas les dispositions légales relatives à la prévention et à la gestion des déchets.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: m
utualiser les fonctions d’expertise avec Médoc
-Atlantique ou avec
des communes membres présentant un profil similaire.
Non mise œuvre
Recommandation n° 2
: formaliser dans une délibération le temps de travail des agents de façon
à respecter la norme légale annuelle de 1 607 heures.
En cours de mise en œuvre
Recommandation n° 3
: continuer à distinguer les dépenses et les recettes de chaque activité, au
sein du budget annexe « camping et activités touristiques ».
En cours de mise en œuvre
Recommandation n° 4
: n
e pas compromettre la capacité d’investissement et de financement
des amortissements et provisions du budget annexe consacré aux activités touristiques, le cas
échéant par un plafonnement de la redevance réglée au budget principal.
Non mise œuvre
Recommandation n° 5
: à
l’occasion de la préparation du prochain
plan local d
’urbanisme
(PLU)
, évaluer l’exercice de la compétence de l’assainissement collectif
: en déterminant
précisément la part des logements et des habitants desservis, en établissant un diagnostic détaillé
de l’état des installations et en estimant les besoins nouveaux ainsi que les moyens d’y répondre.
En cours de mise en œuvre
Recommandation n° 6
: s
e rapprocher du comptable public pour fiabiliser l’inventaire.
En cours de mise en œuvre
Recommandation n° 7
: m
ettre en place un plan pluriannuel d’investisse
ment pour tous les
budgets en déterminant un ordre de priorité parmi les projets ainsi que leurs modalités de
financement.
En cours de mise en œuvre
Recommandation n° 8
: o
rganiser et tracer les contrôles d’urbanisme, y compris les opérations
de récoleme
nt, le cas échéant en mutualisant les moyens nécessaires avec d’autres communes
environnantes.
En cours de mise en œuvre
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
7
Recommandation n° 9
: sur les relations avec Euronat : après consultation officielle des services
de l’
État, engager des
négociations avec le preneur en vue, d’une part, d’ajouter au contrat des
dispositions régissant les aspects environnementaux et, d’autre part, de passer une nouvelle
convention associant le SMICOTOM pour le traitement des biodéchets.
Non mise œuvre
Recommandation n° 10
: sur les relations avec Euronat : recalculer, à partir de 2017, la
redevance sur la base du nombre de bungalows et autres constructions nécessitant une
autorisation d’urbanisme présents, en retenant 1
200 comme plancher, et réclamer au preneur les
sommes manquantes.
En cours de mise en œuvre
Recommandation n° 11
: sur les relations avec Euronat :
répertorier et mesurer l’ensemble des
constructions présentes sur le site.
En cours de mise en œuvre
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
1
LA PROCEDURE
La chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la commune de Grayan-et-
l’Hôpital, à partir du 1
er
janvier 2016. Le contrôle
a principalement porté sur la gestion des activités à caractère industriel et commercial, la situation
financière, la gestion de l’espace et l’exercice de la compétence urbanisme dans un
environnement contraint, et les relations avec Euronat, le plus grand centre naturiste d’Europe.
Un entretien de début de contrôle a été organisé le 25 février 2021, avec
Mme Florence Legrand, maire en exercice depuis le 23 mai 2020, et le 3 mars 2021 avec son
prédécesseur, M.
Serge Laporte, après l’envoi, à chacun, les 15 et 17
février 2021, d’une lettre
les informant de l’ouverture du contrôle. Prévu par l’articl
e L. 243-1 du code des juridictions
financières, un entretien préalable à la formulation d’observations provisoires a été tenu, le
18 février 2022, avec chacun des deux ordonnateurs. La chambre régionale des comptes a arrêté
l
e rapport d’observations
provisoires le 29 mars 2022.
Le rapport d’observations
définitives suivant a été délibéré par la chambre régionale des
comptes le 23 septembre 2022, au vu des réponses apportées par les deux maires successifs et
par deux destinataires d’extraits d’
observations provisoires, et après avoir auditionné, à leur
demande, la maire en fonctions, le gérant de la société Euronat accompagné de son avocat, ainsi
que le dernier exploitant du restaurant saisonnier présent sur la dune de la plage sud.
2
L’ENVIRONNEMENT COMM
UNAL
Commune à la fois côtière et forestière, Grayan-et-
l’Hôpital est située au nord du Médoc,
à 21 kilomètres (km) au nord-ouest de Lesparre-Médoc et à 11 km au sud de Soulac-sur-Mer,
ville-centre de la communauté de communes de Médoc Atlantique dont elle est membre. Etendue
(46 km²) et parée
d’une plage de 6,85
km de long, elle est née en 1804 de la fusion de deux
anciennes communes séparées par 4 km
: Grayan au nord et L’Hôpital au sud. La vie et l’activité
sont organisées autour de ces deux bourgs et de leurs
accès à l’océan
distants de 6 km : la plage
nord à l’ouest de Grayan
et la plage sud à l’ouest de L’Hôpital,
sur laquelle débouche le centre
naturiste Euronat.
A
l’image des communes voisines, son territoire est couvert majoritairement de forêts, de
landes et de zones humides. Plusieurs sites se trouvent dans le périmètre de Natura 2000
1
,
principalement des zones marécageuses et des dunes, ainsi que dans celui de six ZNIEFF
2
. Les
parties du territoire communal appartenant à une ZNIEFF ont semble-t-il été toutes classées en
zones naturelles, non constructibles ou aménageables au plan local d’urbanisme (PLU).
La forêt
communale s’étend sur un tiers du territoire communal avec une superficie de 1
624 ha dont 243
ont été déclarés improductifs (15 % du total).
1
Le réseau
Natura 2000
rassemble des sites naturels ou semi-naturels de l
’
Union européenne ayant une grande valeur
patrimoniale, par la faune et la flore exceptionnelles qu
’
ils contiennent. La constitution de ce réseau vise à maintenir la
diversité biologique des milieux, tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales,
et en postulant que la conservation d
’
aires protégées et de la biodiversité présente un intérêt économique à long terme.
2
Zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique e
t floristique.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
9
Bien que modeste (1 390 habitants environ en 2020), la population communale
permanente est en forte croissance sur les vingt dernières années, avec une hausse de 88 % entre
2000 et 2020 (+ 648 habitants) et de 35 % entre 2010 et 2020 (+ 362 habitants). Proche
aujourd’hui de 1
500 habitants selon la maire, elle comprend une part croissante d’habitants de
soixante ans et plus (39 % en 2017), similaire à celle c
alculée à l’échelle
intercommunale
(39,4 %). Les résidences secondaires et logements occasionnels formant les trois-quarts du parc
habitable, la population peut atteindre 25
000 habitants l’été selon la mairie (environ dix
-huit fois
la population permanente), dont 15 000 dans le seul centre naturiste Euronat.
données sur la population
Source : Insee, RP2012 et RP2017 exploitations principales en géographie au 1
er
janvier 2020
Le
centre
Euronat
constitue
l’infrastructure
touristique
la
plus
connue
de
Grayan-et-
l’Hôpital
: sur une superficie de 335 hectares, il se composerait de 1 400
emplacemen
ts de camping, et d’un nombre équivalent de logements en dur, sous la forme de
bungalows, chalets et mobil-homes. Selon la maire, il abriterait 62 % des résidences secondaires
de la commune (1 200 sur 1 934) ainsi que la plupart de ses commerces.
D’autres
infrastructures
s’adressent à
des touristes non naturistes dans le quartier de la plage nord et sur la route qui le
dessert : le camping communal avec ses 1 000 emplacements, deux campings privés de taille plus
modeste et vingt gîtes communaux.
Grayan-et-
l’Hôpital n’est pas classée en
« station classée de tourisme », mais simplement
en « commune touristique ». Quatre prérogatives sont attachées au label de commune touristique,
moins avantageux que celui de station classée
: l’organisation, dans la limite
de quatre
autorisations annuelles, de la vente et de la distribution de boissons alcoolisées lors de
manifestations à caractère touristique
; la possibilité pour des agents de la commune d’assister
temporairement les agents de la police municipale
; l’abse
nce de plafonnement de la part
forfaitaire de la facture d’eau
; et la possibilité d’ouvrir un nombre de débits de boisson plus
important que dans des communes non touristiques de même taille
3
.
3
Le classement en station de tourisme ajoute aux deux premiers avantages consentis aux communes touristiques, les quatre
avantages suivants
: le bénéfice d’un surclassement démographique en fonction de la population touristique moyenne
accueillie ; la perception, dans les communes de moins de 5 000 habitants, de la taxe additionnelle aux droits
d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière
; l’allongement à huit mois (au lieu de six) de la période de délivrance
Comparateur de territoires
Grayan-et-
l'Hôpital
CC Médoc
Atlantique
Gironde
Superficie en 2017 en km²
46
1 035
9 976
Population INSEE en 2017
1 371
26 292
Population légale en 2020
1 390
26 652
Nombre d'habitants au km² en 2017
30,2
25,4
158,7
Variation de la pop. entre 2012 et 2017 : taux annuel moyen
1,60
%
1,10
%
1,30
%
dont variation due au solde naturel
-0,10
%
-0,60
%
0,30
%
Nombre de ménages en 2017
652
12 760
727 304
Nombre de décès pour 1 naissance en 2019
1,7
2,3
0,8
Retraités (en % de
la population)
16,90
%
38,20
%
24,90
%
Part des résidences principales en 2017, en %
25,30
%
35,50
%
84,90
%
Médiane du revenu disponible par unité de conso. en 2018
21 510 €
21 390 €
22 400 €
Taux de pauvreté en 2018, en %
nc
14,20
%
12,60
%
Taux de chômage des 15 à 64 ans en 2017
19,70
%
16,70
%
13,40
%
1 583 384
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
3
LES RELATIONS AVEC L
’ECHELON INTERCOMMUN
AL
Depuis le 1
er
janvier 2017, la commune appartient à la communauté de communes (CC)
de Médoc Atlantique créée par fusion de deux communautés de communes : celle des Lacs
Médocains et celle de la Pointe du Médoc dont elle était précédemment membre ainsi que dix
autres communes sur les quatorze de la CC de Médoc Atlantique.
3.1
Des dispositifs d’information du conseil municipal à mettre en place
L’article L.
5211-
39 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit l’envoi
d’un rapport annuel d’activité accompagné du compte administratif par l’établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) à la commune. Ces documents doivent ensuite être
communiqués au conseil municipal durant une séance publique au cours de laquelle sont
entendus les représentants de la comm
une siégeant au sein de l’assemblée communautaire. Dans
son second alinéa, le même article demande à ces mêmes représentants de rendre compte au
moins deux fois par an de l’activité de l’EPCI au conseil municipal.
La finalité de ces dispositions obligatoires est de fluidifier les relations au sein du bloc
communal. Il semble, au vu des informations recueillies, qu’aucune d’entre elles n’a été mise en
œuvre jusque
-là.
La commune n’est pas entièrement responsable de cette carence, la
communauté de communes de Médoc
Atlantique n’ayant
transmis
aucun rapport d’activité aux
communes membres avant 2020.
3.2
L’opposition
aux transferts de compétences
La compétence relative à la confection du plan local d’urbanisme (PLU) est demeurée
communale au sein de la communauté de communes : la minorité de blocage
4
prévue au II de
l’article 136 de la loi du 24
mars 2014 pour l
’
accès au logement et un urbanisme rénové
(loi ALUR) a été, en effet, facilement obtenue à deux reprises en 2017 puis en 2020. Le conseil
municipal de Grayan-et-
l’Hôpital a exprimé son refus en 2017 mais il ne s’est pas prononcé à
nouveau en 2020, après le renouvellement du conseil municipal et du conseil communautaire. La
commune a justifié le
statu quo
par la taille de l’intercommunalité (une superficie de
1 035 km²
avec un linéaire de plage naturelle de 90 km) et la diversité des situations urbanistiques.
d’autorisations temporaires d’occupation du domaine public pour des concessions de plage
; ou encore la majoration, le
cas échéant, des indemnités des élus.
4
Le II de l’article 136 de la loi ALUR rendait les communautés de communes et les communautés d’agglomération,
compétentes en matière de plan local d'urbanisme au 27
mars 2017 quand elles ne l’étaient pas déjà, soit trois ans et un
jour après la publication de la loi. Dans le même temps, il ouvrait la possibilité aux communes de bloquer le transfert,
puis de reconduire cette décision après le renouvellement des conseils municipaux et communautaires, sous réserve
qu’au moins 25
% d’entre elles représentant au moins 20
% de la population s’y opposent formellement. La première
décision de refus du transfert devait être prise dans les trois mois précédant le 27 mars 2017.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
11
Le 12
mars 2019, une délibération a été votée pour s’opposer au transfert des compétences
eau et assainissement au 1
er
janvier 2020 et le reporter au 1
er
janvier 2026, par application des
dispositions de l’article 1 de la loi n°
2018-702 du 3
août 2018 relative à la mise en œuvre du
transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes. La même
décision ayant été prise par un nombre suffisant de communes pour atteindre la minorité de
blocage requise dans cet article
5
, le transfert des compétences eau et assainissement a été différé.
La commune a accepté, le 16 décembre 2016, le transfert de la compétence tourisme et
de la taxe de séjour au 1
er
janvier 2017.
La commune et la communauté n’ont constitué qu’un seul service commun
: le service
commun d’instruction des autorisations du droit du sol (ADS).
4
LES RESSOURCES HUMAINES
4.1
Une augmentation notable des effectifs entre 2020 et 2021
Compte tenu de la présence de nombreux agents non titulaires sur des durées courtes, en
particulier l’été, une approche par nombre de mois rémunérés sur une année paraît plus pertinente
pour mesurer les évolutions que la comparaison du nombre d’agents payés au m
ois de décembre
de chaque exercice. Relativement stable entre 2018 et 2020 avec un nombre d’agents compris
entre 29 et 30, l’effectif a fortement augmenté en 2021, avec la présence sur douze mois de
6,5
agents de plus qu’en 2020 (+
22 %).
les effectifs du budget principal selon les données du fichier de paye XéMelios
Source : fichiers dématérialisés de la paye
–
XéMelios
5
Au moins 25 % des communes membres de la communauté de communes représentant au moins 20 % de la population.
Statut
2016
2017
2018
2019
2020
en %
en valeur
en % / an
2021
en %
en valeur
en % / an
Emploi de cabinet
0
0
0
0
0
1
+1
Non titulaires + autres statuts
(hors élus)+ emplois aidés
2
3
5
6
6
200,0%
+4
31,6%
7
250,0%
+5
28,5%
Titulaires + stagiaires
17
17
19
19
17
0,0%
0
0,0%
25
47,1%
+8
8,0%
Total général
19
20
24
25
23
21,1%
+4
4,9%
32
68,4%
+13
11,0%
Statut
2016
2017
2018
2019
2020
en %
en valeur
en % / an
2021
en %
en valeur
en % / an
Emploi de cabinet
0
0
0
0
0
1
+1
Non titulaires + autres statuts
(hors élus)+ emplois aidés
125
100
141
145
150
20,0%
+25
4,7%
185
48,0%
+60
8,2%
Titulaires + stagiaires
197
202
212
210
206
4,6%
+9
1,1%
249
26,4%
+52
4,8%
Total général
322
302
353
355
356
10,6%
+34
2,5%
434
34,8%
+112
6,2%
Statut
2016
2017
2018
2019
2020
en %
en valeur
en % / an
2021
en %
en valeur
en % / an
Non titulaires + autres statuts
(hors élus)
10,4
8,3
11,8
12,1
12,5
20,0%
+2
4,7%
15,4
48,0%
+5
8,2%
Titulaires + stagiaires
16,4
16,8
17,7
17,5
17,2
4,6%
+1
1,1%
20,8
26,4%
+4
4,8%
Total général
26,8
25,2
29,4
29,6
29,7
10,6%
+3
2,5%
36,2
34,8%
+9
6,2%
Evolution 2016-2021
Evolution 2016-2021
Evolution 2016-2021
Agents payés en décembre de l'exercice
Nombre de mois rémunérés
Nombre de mois rémunérés en équivalent agent (divisé par 12 mois)
Evolution 2016-2020
Evolution 2016-2020
Evolution 2016-2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
La maire a confirmé avoir procédé à plusieurs recrutements, tous en catégorie B ou C, en
remplacement de personnel en longue maladie, ou en renforcement des moyens présents.
Ceux-ci font suite à un audit réalisé en 2020 par un cabinet privé soulignant les besoins en matière
d’encadrement, tenant aux spécificités touristiques et territoriales de la commune. Parmi les
nouveaux agents, figurait un emploi de cabinet parti en avril 2022
6
.
En réponse aux observations provisoires, la maire a annoncé
l’arrivée, en juin 2022, d’un
attaché sur le poste de secrétaire général vacant depuis le 19 mars 2022.
Avant ces recrutements, la commune emp
loyait déjà un nombre d’agents bien plus
important que la plupart des communes de sa strate démographique. Ainsi, en 2018, le nombre
d’agents payés par le budget principal était trois fois supérieur à l’effectif moyen calculé pour
l’ensemble des communes d
e France comptant de 500 à 2 000 habitants (dix agents au
31 décembre 2018
7
). Cette disparité tient vraisemblablement au caractère touristique de la
commune. Un constat similaire a d’ailleurs été formulé dans le
dernier
rapport d’observations
définitives consacré à Vendays-Montalivet
8
, commune qui partage beaucoup de points communs
avec Grayan-et-l
’Hôpital.
Par comparaison à l’effectif théorique moyen de l’ensemble des
organismes communaux, celui du budget principal est moins féminisé (55 % au 31 décembre
2020 contre 64 %), plus âgé (55 % ont plus de 50 ans contre 41,9 %) et comprend davantage
d’agents de catégorie C (85
% selon le bilan social 2020 contre 82 %). L
’unique emploi de
catégorie A
inscrit dans l’effectif n’était pas recensé dans le bilan social
de 2020.
Le camping emploie, en plus, une quarantaine d’agents sous contrat à durée déterminée
(CDD). L’évolution du nombre de CDD est impossible à établir de façon fiable
: alors que les
états de personnel du compte administratif sont vides, ou au mieux, imparfaitement remplis, les
intéressés continuent à être payés par mandat individuel et non au moyen d’un fichier collectif
de paye automatisé qui paraîtrait plus adapté à leur nombre. La liste des agents du camping en
2021 faisait état de la présence de 41 agents contractuels embauchés sur une durée moyenne de
2 mois et 19 jours. Leur temps cumulé de présence représente l’équivalent de
neuf emplois
annuels.
Comme le montre la suite du rapport, les domaines d’intervention de la commune sont
variés et complexes : urbanisme dans un cadre naturel à préserver, gestion directe
d’
infrastructures
touristiques, entretien d’une forêt communale, gestion des deux volets de la
compétence assainissement, suivi des relations avec la société Euronat
dans le cadre d’un
bail à
construction, etc. La mutualisation avec d’autres communes ou avec l’intercommunalité
de
quelques emplois, notamment ceux chargés de traiter les questions les plus complexes (police de
l’urbanisme, assainissement, camping, relations avec Euronat) sera
it probablement de nature à
doter la commune, durablement et à moindre coût, des compétences dont elle a besoin.
m
utualiser les fonctions d’expertise avec
Médoc Atlantique ou avec
des communes membres présentant un profil similaire.
6
Le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales autorise le
recrutement d’un emploi de cabinet dans les communes de moins de 20
000 habitants.
7
Source des données comparatives utilisées : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/.
8
En 2018, l’effectif de Vendays
-Montalivet était 2,5 fois supérieur à la moyenne nationale.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
13
Dans sa réponse, la maire a formulé des réserves sur cette recommandation. Après avoir
exprimé le souhait de son équipe de conserver la pleine maîtrise des domaines de la police, de
l’assainissement, des gîtes et du camping
, elle a indiqué que le renforcement et la stabilisation
des services municipaux lui paraissent prioritaires sur des actions nouvelles de mutualisation, qui
lui semblent envisageables dans un second temps sous la forme de prestations de services.
Tout en prenant note de cette réponse, la chambre régionale des comptes invite la
commune à ne pas
perdre de vue l’intérêt d’
actions ciblées de mutualisation, qui peuvent
remédier aux difficultés récurrentes de recrutement sur des emplois qualifiés, rencontrées par les
communes rurales.
4.2
L’extension progressive du
RIFSEEP
Ayant vocation à se substituer à la plupart des autres régimes indemnitaires, le régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement
professionnel (RIFSEEP) a été progressivement étendu aux fonctionnaires et agents contractuels
de droit public, de catégorie A, B ou C, entre novembre 2016 et octobre 2017. La délibération du
9
novembre 2016 n’a retenu qu’un seul groupe de fonctions pour le cadre d’emplois de la
catégorie A : le groupe 1, celui dont le pla
fond règlementaire d’indemnités est le plus élevé dans
les arrêtés d’application du décret n°
2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP
pour les agents de l’
Etat. Aux termes de la délibération du 18 juillet 2017 élargissant le RIFSEEP
aux agents de catégorie B et C de la filière administrative, ses deux parts -
l’indemnité de
fonctions, de sujétions et d
’
expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA) - sont
versées
« mensuellement ou ponctuellement »
. En pratique, jusqu’au 31
décembre 2021, l’IFSE
n’a pas été versée à tous les agents par douzième, mais en une seule fois pour certains d’entre
eux présents toute l’année.
Selon les services, l
’IFSE
devait être versé mensuellement et le CIA
annuellement à partir de 2022, comme en disposent les articles 2 et 4 du décret n° 2014-513 du
20 mai 2014.
L’exploitation des fichiers de paye montre que ce nouveau régime n’a pas été utilisé pour
relever sensiblement le montant des rémunérations au moment de sa mise en place, et que les
deux-tiers de la forte hausse du montant des IFSE payées entre 2020 et 2021 (+ 87 % par rapport
à 2020 ; + 42 531
€) tient à l’arrivée de nouveaux agents.
salaire moyen brut mensuel des agents titulaires présents 12 mois consécutifs
Source : fichiers dématérialisés de la paye
–
XéMelios
4.3
La nécessité de détailler rapidement dans une délibération le temps de
travail de façon à garantir le respect de la norme légale de 1 607 heures
Aucune délibération, ni document régissant le temps de travail n’a été pro
duit. Arrivé au
même constat de carence, l’auteur de l’audit des ressources humaines, de l’organisation et de la
En €
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Sal moyen brut
mensuel
2 212
2 305
2 303
2 289
2 226
2 360
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
comptabilité réalisé en 2020 a relevé le poids de la
«
tradition et l’habitude
»
en matière de
gestion du temps de travail.
En 2001, au moment de la mise en place des 35 heures, la collectivité avait la possibilité
de maintenir le régime de temps de travail en vigueur, s’il était plus favorable
, conformément au
dernier alinéa de l’article 7
-1 de la loi du 26
janvier 1984 créé par l’article
21 de la loi
n° 2001-2 du 3 janvier 2001. Mais le conseil municipal devait en délibérer, ce qui ne semble pas
avoir été le cas. Par conséquent, durant toute la période sous revue, les agents auraient dû
accomplir 1
607 heures par an. Dans l’hypothèse où un régi
me plus favorable serait quand même
appliqué, la commune doit y mettre fin et porter la durée annuelle à 1 607 heures sans délai, en
application de l’article 47 de la loi n°
2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction
publique.
formaliser dans une délibération le temps de travail des agents de
façon à respecter la norme légale annuelle de 1 607 heures.
En réponse aux observations provisoires, la maire a annoncé le vote, avant la fin de
l’année
, de la délibération sur l
’organisation du
temps de travail en préparation pendant
l’instruction. Elle
a certifié
, sans fournir d’élément
s nouveaux,
que la commune applique d’ores
et déjà la règle des 1 607 heures et que
«
la régularisation ne posera pas de difficulté
»
. Dans le
cas contraire, la délibération aurait dû être votée avant le 1
er
janvier 2022, en application des
dispositions de
l’article 47 de la loi du 6
août 2019.
Les heures supplémentaires sont comptabilisées manuellement sur des feuilles, en
l’absence d’
outil de contrôle automatisé du temps. Il est rappelé que le décompte automatisé des
heures supplémentaires est une obligation quand plus de dix agents bénéficient du versement
d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires
9
.
5
LA GESTION DES SERVICES PUBLICS A CARACTERE
INDUSTRIEL ET COMMERCIAL
5.1
Les activités touristiques
5.1.1
Deux activités longtemps séparées aux tarifs modérés
5.1.1.1
Un camping municipal aux 1 000 emplacements, proche de la plage du nord
D’une superficie de 24 ha, entouré par la forêt, le camping municipal du Gurp est situé à
15
0 mètres de l’océan avec un accès direct à la plage
nord. Gratifié de deux étoiles, il propose
1
000 emplacements, dont 500 équipés pour l’accueil de camping
-cars, mais il ne contient aucun
logement « en dur » (mobil-
homes, chalets…), ni commerce. Une épic
erie et un restaurant sont
cependant installés en face de son entrée.
9
Article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
15
Jusqu’en 2020, les tarifs sont restés modiques, à un niveau très inférieur à ceux des deux
campings privés installés sur le territoire communal. Le chiffre d’affaires par emplacement
(1
159 € en 2020) était bien plus faible que celui des autres campings municipaux situés à
proximité et en bordure d’océan
: 1 378
€ à Vensac (210 emplacements) et 1
599
€ à
Vendays-Montalivet (161 emplacements).
L’ancien maire a confirmé que l’application d
e tarifs
faibles, l’absence de logements pérennes, la limitation des équipements et services proposés
étaient intentionnelles de façon à proposer un lieu de vacances attractif au plus grand nombre,
dans un cadre naturel préservé et proche de la mer. Après la revalorisation tarifaire de février
2021, les tarifs ont été rapprochés de ceux pratiqués par les autres campings municipaux des
alentours
10
.
5.1.1.2
Les vingt gîtes communaux du Village des Oiseaux
A 4 km de la plage du camping du Gurp, proche du bourg de Grayan, 20 gîtes communaux
de catégorie une étoile sont proposés à la location toute l’année, dont un aménagé pour l’accueil
de personnes à mobilité réduite. D’une capacité de quatre à six personnes avec une surface de
50 m², ils sont regroupés en bordure de forêt, dans un quartier appelé le Village des Oiseaux, à
proximité d’un golf, d’infrastructures sportives et de pistes cyclables.
A
l’image du camping,
leurs tarifs sont comparativement peu élevés, même après la revalorisation de 10 % opérée en
février 2021 (614
€ par semaine en haute saison contre 558
€ auparavant).
5.1.2
Deux activités fusionnées dans un budget annexe unique en 2021
5.1.2.1
Des modalités de fusion à compléter
Jusqu’en 2021, le camping municipal et les gîtes communaux formaient deux services
distincts,
dotés chacun d’un budget annexe dont il n’a pas été possible d’obtenir la délibération,
ni l’arrêté de création. Le 2
février 2021, leurs flux budgétaires et comptables ont été regroupés
au sein du budget annexe du camping, renommé à cette occasion « camping et activités
touristiques ». Certes complémentaires, ces deux activités touristiques continuent à présenter des
différences suffisamment importantes, notamment en termes d’attractivité et de chiffres
d’affaires, pour continuer à individualiser leurs pro
duits et leurs charges dans des états
comptables, dans le but de
fixer des tarifs qui garantissent l’équilibre financier de chacune.
continuer à distinguer les dépenses et les recettes de chaque activité,
au sein du budget annexe « camping et activités touristiques ».
La maire a précisé, dans son courrier, que le prestataire informatique de la commune a
été chargé de préparer un module budgétaire et comptable opérant cette distinction.
La délibération de dissolution du budget annexe des gîtes au 1
er
juillet 2021, votée le
15 juin 2021, a acté le transfert du bilan et des résultats au budget principal et non au nouveau
budget annexe. Celle du 12 avril 2021
, qui fixe le cycle d’amortissement des gîtes, ne dit pas
clairement quel budget retracera les écritures
d’amortissement.
Si la commune souhaite que les
10
§ 5.1.3.1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
gîtes restent inscrits au patrimoine du budget principal, il est indispensable de formaliser leur
mise à disposition auprès du budget annexe.
5.1.2.2
L’assimilation à tort de l’activité de location des gîtes à un s
ervice public
administratif jusqu’en 2021
Jusqu’à la création du nouveau budget annexe le 2
février 2021, l’activité de location des
gîtes touristiques a été considérée comme un service public à caractère administratif (SPA),
contrairement au camping municipal géré comme un service public à caractère industriel et
commercial (SPIC). Le traitement réservé aux gîtes communaux était irrégulier, rien ne
distinguant, sur le fond, leur exploitation de celle du camping hormis le mode d’hébergement.
Supprimé après la fusion des deux activités au sein du même budget annexe, il a eu, durant des
années, plusieurs conséquences patrimoniales, financières et fiscales :
•
sur un plan patrimonial, il a permis de ne pas amortir les bâtiments jusqu’en 2021
:
obligatoire pour le
s SPIC, la constitution de dotations aux amortissements ne l’est pas
pour les SPA. A défaut de ressources propres qui auraient pu être progressivement
dégagées à l’aide d’un relèvement des tarifs, les travaux de rénovation des gîtes
(0,675
M€ en tout) ont
été financés par des emprunts en 2016 et 2017 (0,29
M€) et par
deux subventions du budget principal en 2018 et 2019 (0,242
M€). Un premier cycle
d’amortissement de dix ans a été inauguré en
2021
, à raison d’une dotation annuelle de
0,1
M€, reposant sur une
valeur des bâtiments estimée à 1
M€ par une agence
immobilière ;
•
le budget annexe aurait dû acquitter un loyer au budget principal calculé à partir de la
valeur locative réelle des gîtes, en application de l’article R.
2221-81 du CGCT ;
•
sur un plan fiscal
, l’activité a été exclue, sans raison, du champ de l’impôt sur les sociétés.
Autre anomalie, le budget annexe des gîtes aurait dû bénéficier de l’autonomie financière,
comme celui du camping, ce qui n’a jamais été le cas
: quand une activité est gérée de façon
individualisée mais non dotée de la personnalité morale, elle doit se voir attribuer l’autonomie
financière, que son caractère soit industriel et commercial ou bien administratif (cf. article
L. 2221-4 du CGCT).
A contrario
, l’attribution de
subventions par le budget principal ne soulève
pas de difficulté de principe
: l’article L.
2224-
2 du CGCT autorise le subventionnement d’un
service public à caractère industriel et commercial
«
lorsque le fonctionnement du service public
exige la réalisation d
’
investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre
d
’
usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs
»
. Conformément à
cet article, l’octroi des deux subventions en 2018 et 2019 a bien été délibéré par le
conseil
municipal.
En réponse aux observations provisoires, l’ancien maire n’a pas contesté les anomalies
relevées. Il a simplement précisé que dans la gestion des gîtes,
l’équipe qu’il dirigeait
a privilégié
une logique patrimoniale à une approche commerciale.
5.1.2.3
La mise en place à prévoir d’un conseil d’exploitation
Aucun conseil d’exploitation n’a jamais été installé pour piloter les activités du camping
et des gîtes, aujourd’hui unifiées au sein du service
« camping et activités touristiques ». Il est
rappelé que l’alinéa 1
er
de l’article L.
2221-14 du CGCT dispose que
«
Les régies dotées de la
seule autonomie financière sont […] administrées, sous l’
autorité du maire et du conseil
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
17
municipal, par un conseil d
’
exploitation et un directeur désignés dans les mêmes conditions sur
proposition du maire
».
Selon l’article R.
2221-65 du même code,
«
le conseil d
’
exploitation peut
être le conseil municipal
»
dans les communes de moins de 3 500 habitants. Il délibère sur les
catégories d
’
affaires pour lesquelles l
e pouvoir de décision n’est pas attribué au conseil municipal
ou à une autre autorité par un texte ou par les statuts (article R. 2221-64).
La commune est invitée à mettre en place un conseil d’exploitation pour administrer le
service « camping et activités touristiques », incluant le cas échéant des personnalités qualifiées,
ou à défaut, de préciser dans une délibération ou les statuts, que ce rôle est dévolu au conseil
municipal.
5.1.3
Les nouvelles orientations fixées en 2021
En 2021, la commune a pri
s trois décisions importantes touchant à l’exploitation des
activités touristiques, sans revenir, sur leur gestion en régie directe que la maire souhaite
maintenir en vue de contrôler l’activité touristique de la plage du nord.
Elle
n’exclut pas de
recouri
r à une délégation à moyen terme, après avoir amélioré la gestion et l’image du camping.
5.1.3.1
L’engagement pris de facturer au budget annexe tous les frais engagés par
le budget principal
L’auteur d’un audit daté de mars 2021, consacré entre autres à la situation juridique du
camping et des gîtes, a jugé le niveau de charges des deux budgets annexes
«
étonnamment
faible
»
, et au contraire, celui du budget principal très élevé au regard des moyennes nationales
de comparaison. Il
«
en a déduit qu’il est très probable qu’ils
[les deux budgets annexes]
bénéficient gracieusement des moyens de la commune, et donc de subventions de la part de
celle-ci qui sont irrégulières
»
. Jusqu’en 2021, le poi
ds relatif des charges enregistrées sur le
budget annexe du camping municipal était effectivement moins lourd que celui des charges
enregistrées sur les budgets annexes des campings municipaux de trois communes environnantes
contrôlées récemment (Vendays-Montalivet, Naujac-sur-Mer et Vensac).
comparaison des niveaux de charges avec les campings municipaux de
Vendays-Montalivet, Naujac-sur-Mer et Vensac
Sources : données Anafi (données provisoires pour 2021) et factures établies par la commune
Il n’est
toutefois pas possible de chiffrer précisément l’ampleur des dépenses qui auraient
été prises indûment en charge par le budget principal, en l’absence d’outils mêmes élémentaires
de contrôle de gestion. Sur un plan purement formel, la commune a toujours pris le soin de
détailler dans un état nominatif les remboursements de salaires effectués par les deux budgets
annexes du camping et des gîtes en faveur du budget principal. Mais il a fallu attendre 2020 pour
l’adoption d’une convention de mise à dispositio
n du personnel communal au camping
municipal.
Grayan-Et-
l'Hôpital
2016-2020
moyenne des
trois autres
campings
2016-2020
Grayan-Et-
l'Hôpital
2021
consommations intermédiaires/chiffre d'affaires
26%
49%
52%
dépenses de personnel/chiffre d'affaires
18%
29%
38%
total de ces deux postes de charges/chiffre d'affaires
44%
78%
90%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Au cours de l’entretien de fin de contrôle, l’ancien maire ne s’est pas montré étonné par
la faiblesse des charges imputées sur le budget annexe du camping
: il l’a justifiée par la présence
d’un nombre réduit
de bâtiments à entretenir.
L
’exercice 2021 marque une véritable rupture avec les années précédentes avec la
constatation, sur le nouveau budget annexe
fusionnant l’exploitation des gîtes et du camping
,
d’un montant de charges très élevé
: égal à 90
% d’un
chiffre d’affaires lui aussi en croissance
11
,
celui-ci inclut un volume de dépenses remboursées au budget principal près de six fois supérieur
à celui de 2019.
La maire
, qui partage les constats de l’auditeur,
assure recenser très attentivement, depuis
2021, le personnel communal mis à disposition du camping et des gîtes de façon à rembourser
au budget principal toutes les sommes dues. Elle a expliqué la forte hausse des dépenses internes
de personnel du nouveau budget (+ 76 % par rapport à 2020) par le re
crutement d’un plus grand
nombre de saisonniers pour renforcer la sécurité, fiabiliser la gestion de caisse et internaliser le
nettoyage, jusque-là confié à un prestataire privé.
La chambre régionale des comptes confirme l’importance, pour la commune, de
disposer
d’un suivi fiable des charges des activités touristiques
: indispensable pour garantir le
financement de l’activité par ses ressources propres, celui
-ci se révèlera également précieux pour
fixer les tarifs et vérifier la pertinence du montant du loyer versé au budget principal.
5.1.3.2
Un quasi-doublement des tarifs en 2021 par rapport à 2019
Sur la base d’une étude comparative avec les campings de Naujac
-sur-Mer,
Soulac-sur-Mer, Vendays-Montalivet, Carcan et le Porge, le conseil municipal a redéfini, le
2 février 2021, la grille tarifaire en augmentant les tarifs sans dépasser les prix moyens constatés
dans les cinq campings municipaux alentours. Au total, les tarifs du camping ont presque été
multipliés par deux entre 2019 et 2021
12
alors que les tarifs des gîtes ont été majorés de 10 % en
2021. D’autres mesures importantes ont accompagné, le 2
février 2021, la majoration des tarifs
du camping
: une extension de deux mois de la période d’ouverture (avril et mai), la modulation
de la grille tarifaire avec u
ne haute et une basse saison, et une priorité donnée à l’accueil des
familles. En plus de sa finalité économique, la réorganisation tarifaire poursuit un objectif
d’amélioration de l’image des infrastructures touristiques,
à même de séduire de nouvelles
clientèles. La maire a souligné que grâce à ces hausses tarifaires, la redevance payée par le
camping est devenue la première ressource du budget principal devant le loyer versé par Euronat.
Le camping a ouvert au 1
er
juin 2021 et 23 mai 2022, et non au débu
t du mois d’avril, en
raison d’un niveau de charges fixes trop élevé.
5.1.3.3
La mise en place d’une redevance d’occupation du domaine public versé
e au
budget principal
Le 12
avril 2021, le conseil municipal a approuvé l’instauration d’une redevance annuelle
d’un
montant de 0,6
M€, dite d’occupation du domaine public afin de compenser l’affection d’un
terrain communal à l’usage exclusif du camping
: son montant correspond à 3
% de l’estimation
11
Voir § 5.1.4.2.
12
Les tarifs votés en octobre 2019 pour la saison 2020 étaient de 10,60
€ pour un emplacement non électrifié et de 14
€
pour un emplacement électrifié. Ils ont été portés à 12,60
€ et à 16
€ en 2020, puis à 19,60
€ et de 26,7
€ en 2021, après
pondération sur la saison complète.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
19
la plus haute de la valeur du terrain (20
M€), fournie par deux agences
immobilières, la direction
de l’immobilier de l’
E
tat n’ayant
«
pas voulu estimer le bien
»
selon la délibération. Versée par
le budget annexe au budget principal, elle a été acquittée pour la première fois en 2021.
La décision paraît fondée dans son principe
: l’article R.
2221-81 du CGCT autorise le
versement par le budget annexe d’un loyer rémunérant l’affectation du terrain que le camping
exploite, calculé sur sa valeur locative réelle. Elle appelle néanmoins trois observations :
•
la première porte sur
la dénomination de redevance d’occupation du domaine public qui
ne semble pas adaptée : il est probable que le terrain appartienne, au moins en grande
partie, au domaine privé et non au domaine public de la commune ;
•
la deuxième concerne l’oubli de prise
en compte, dans le loyer, de la valeur locative des
gîtes mis à la disposition du budget annexe dans un but de commercialisation ;
•
la troisième, plus substantielle, se rapporte au niveau de la redevance établi sur
l’estimation la plus haute de la valeur du
terrain : équivalent à la moitié du chiffre
d’affaires annuel du camping durant la période 2016
-2020, son montant est plus de deux
fois supérieur aux reversements annuels d’excédents constatés entre 2016 et 2020
(290 600
€). Si la commune avait retenu l’e
stimation la plus basse, la redevance aurait été
égale à 0,42
M€ soit 35
% du chiffre d’affaires 2016
-2020.
En 2021, la redevance n’a représenté que 36
% d’un chiffre d’affaires en forte
augmentation
13
. Pour autant, il est indispensable de veiller, sur la durée, à ce que son règlement
ne compromette pas le financement normal des dotations aux amortissements et provisions ainsi
que la capacité d’investissement du budget annexe, ni n’oblige à accroître trop fortement les
tarifs. Une mesure de plafonnement du loyer constituerait, de ce point de vue, une garantie.
n
e
pas
compromettre
la
capacité
d’investissement
et
de
financement des amortissements et provisions du budget annexe consacré aux activités
touristiques, le cas échéant par un plafonnement de la redevance réglée au budget
principal.
En réponse, la maire a assuré que la
nouvelle redevance n’obèrera pas
, dans la durée, la
capacité d’investissement du budget annexe
car une partie du surcroît de dépenses constaté en
2021, celles relatives à une remise à niveau de la gestion, présenterait un caractère ponctuel. Elle
estime qu’un plafonnement de la redevance ne
devrait pas être nécessaire.
5.1.4
La situation financière des activités touristiques
5.1.4.1
La situation des deux budgets annexes avant leur fusion
Entre 2016 et 2020, la situation financière du budget du camping a toujours été
satisfaisante e
n dépit du reversement systématique d’un excédent au budget principal égal, en
moyenne, à 0,29
M€
. U
ne capacité d’autofinancement nette positive
a toujours été dégagée,
d’un
montant moyen de 0,17
M€, soit 14
% du chiffre d’affaires.
Son montant cumulé sur la période
(0,85
M€) est supérieur
à celui des
dépenses d’équipement nouvelles (0,58
M€). Au 31
décembre
13
Le chiffre d’affaires du camping s’élèverait, en 2021, à 1,7
M€ selon la maire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
2020, l’encours de la dette (224
563
€) n’équivalait plus qu’à une an
née de capacité
d’autofinancement brute. Depuis 2016, un seul emprunt de 0,1
M€ a été souscrit en 2017, année
de réalisation des trois-
quarts des dépenses d’équipement. Autre point positif, la trésorerie était
abondante, avec, par exemple en 2019, un niveau équivalent
à plus d’une année de charges
courantes. Son niveau exceptionnel à fin 2020 (deux années environ de charges courantes) tient
à des décalages ponctuels de paiement observés sur quatre comptes entrant dans le calcul du
besoin en fonds en rouleme
nt, dont un décalage d’une d’année du reversement de l’excédent de
2020 au budget principal (0,2 M
€) et d’une échéance d’impôt sur les sociétés (
0,102 M
€).
La situation financière du budget annexe des gîtes communaux était structurellement
fragile à cause, en grande partie, de la modicité des tarifs, les produits de gestion (0,56
M€) ne
couvrant même pas les dépenses de rénovation (0,67
M€). Le financement de ces dernières a
nécessité l’attribution de subventions par le budget principal (0,2
4
M€) et la sous
cription de deux
emprunts en début de période (0,29
M€).
5.1.4.2
Des résultats 2021 du budget fusionné marqués par une très forte hausse du
chiffre d’affaires mais également des dépenses de personnel
Grâce, vraisemblablement, aux importants relèvements des tarifs du camping opérés
début 2021, le chiffre d’affaires a enregistré une très forte hausse, proche de 50
%, par rapport
au chiffre d’affaires agrégé des deux anciens budgets annexes. Selon la maire, le camping aurait
dégagé, à lui seul, un chiffre d’affaires
égal à 1,7
M€ en 2021. Mais les charges ont augmenté
encore plus rapidement, avec une multiplication par 2,7 de la totalité des charges courantes, sous
l’effet des charges de personnel et du paiement de la redevance de 0,6
M€ versée au budget
principal. Ap
rès correction des erreurs entachant l’imputation des flux de remboursement au
budget principal entre 2016 et 2020
14
, les charges de personnel du budget annexe ont été
multipliées par 2,5 entre 2020 et 2021, sous l’effet de deux facteurs
: le quintuplement, par
rapport à 2020, des remboursements de charges de personnel au budget principal et une
croissance de 76 % des dépenses directes de personnel.
appréciation des dépenses de personnel
Source : les comptes de gestion
14
Les remboursements de charges de personnel au budget principal doivent être rajoutés aux dépenses directes de
personnel. Or, ils
ont toujours été enregistrés au compte 658 (charges diverses de gestion courante), qui n’entre pas dans
le calcul des frais de personnel du budget annexe, au lieu du compte 621 (personnel extérieur au service). Voir § 6.5.1.
2020/2016
2021/2020
camping
144 526
173 302
174 904
196 501
221 068
53%
gîtes
-
-
-
-
-
total
144 526
173 302
174 904
196 501
221 068
390 070
53%
76%
camping
27 773
27 882
29 307
31 228
38 786
40%
gîtes
31 679
20 538
20 338
24 550
26 684
-16%
total
59 452
48 421
49 645
55 778
65 470
330 000
10%
404%
camping
172 299
201 184
204 211
227 729
259 854
51%
gîtes
31 679
20 538
20 338
24 550
26 684
-16%
total général
203 978
221 723
224 548
252 278
286 537
720 070
40%
151%
en €
variation
2016
2017
2018
2019
2020
2021
charges de personnel interne
remboursements au budget principal
total
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
21
Au total, les dépenses de
personnel ont pesé lourdement sur la capacité d’autofinancement
brute qui a été presque divisée par quatre entre 2020 (273 251
€) et 2021 (73
935
€).
Même si
comme l’assure la maire, il est vraisemblable qu’une bonne partie des dépenses supplémentaires
enregistrées en 2021 présente un caractère ponctuel, son attention est attirée sur la nécessité de
maîtriser les dépenses de personnel du nouveau budget.
la situation financière du nouveau budget en 2021 (définitif)
Source : logiciel Anafi d
’
après les comptes de gestion
5.2
L’assainissement
La commune exerce les deux volets de la compétence assainissement (collectif et non
collectif) mais non la compétence eau potable confiée au syndicat intercommunal d
’
adduction
d
’
eau potable (SIAEP) de Saint-Vivien-de-Médoc, qui en a délégué lui-
même l’exploitation par
contrat d’affermage. Alors que le service de l’assainissement collectif est géré en régie directe,
les prestations de contrôle des installations d’assainissement non collectif sont exécutées par un
prestatai
re privé dans le cadre d’un marché.
5.2.1
L’organisation des deux services
5.2.1.1
L’assainissement collectif
D’une capacité de 14 000 équivalent
-habitant (EQ/H) en été et de 4 000 EQ/H en hiver,
la station d
’
épuration de la commune traite le rejet des effluents sur la base de 8 794 EQ/H en été
et de 2
581 EQ/H le reste de l’année. Son usage est mutualisé avec les communes de Vensac et
Talais. Un marché avec un prestataire privé a été passé pour assurer l
’entretien de l’ensemble des
postes du réseau communal.
Rattaché au département, le service d
’
assistance au traitement des effluents et au suivi
des eaux (SATESE) assure le contrôle et la surveillance des systèmes de collecte et de traitement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Dans son rapport du 22
juin 2020, il a constaté l’absence de dysfonctionnement
du système de
collecte et un fonctionnement correct du système de traitement, conforme aux exigences
règlementaires. Dans un courrier du 15 mai 2020, la préfète de la Gironde est arrivée à la même
conclusion, après analyse des résultats du bilan de l’anné
e 2019 par les services de la direction
départementale des territoires et de la mer. Elle déclare, dans sa lettre, le système
«
conforme en
collecte, traitement et performance au niveau européen et au niveau local
»
, mais demande à la
commune de mettre en
place un diagnostic permanent du système d’assainissement avant le
1
er
janvier 2021. Aucune étude diagnostic n’avait jamais été produite jusque
-
là. L’acte
d’engagement du marché
afférent à cette prestation a été passé en avril 2021.
indicateurs du service
de l’assainissement collectif
Source :
rapports annuels sur le prix et la qualité du service public de l’assainissement collectif
Le premier règlement de service a été adopté le 22 octobre 2019 : la rédaction et la remise
de ce document à chaque usager
sont pourtant des obligations anciennes prévues à l’article
L. 2224-12 du CGCT.
5.2.1.2
L’assainissement non collectif
Un service de l’assainissement non collectif a été formellement créé avant la période sous
revue, au plus tard en 2010. En application des articles L. 2224-8 et L. 2224-10 du CGCT, les
communes ont deux missions en matière d’assainissement non collectif
: délimiter les zones
relevant de l
’
assainissement non collectif et contrôler les installations pour les immeubles non
raccordés au réseau public de collecte. Elles peuvent également assurer, avec l
’
accord écrit du
propriétaire, l
’
entretien, les travaux de réalisation et de réhabilitation des installations, prescrits
dans le document de contrôle, ainsi que le traitement des matières de vidanges.
Une délibération du 15
juin 2021 a prolongé de trois ans la collaboration avec l’entreprise
chargée de l’exécution des contrôles depuis la création du service. Au regard de la topographie
de la commune et de la discontinuité du réseau de l’assainissement coll
ectif, il apparaîtrait utile
de compléter la nouvelle convention passée avec elle d’une carte indiquant précisément les zones
qu’il lui revient de contrôler.
La commune est invitée à vérifier s’il n’est pas nécessaire d’actualiser le règlement de
service en vigueur, délibéré en novembre 2009. Il est rappelé que ce document doit exposer les
prestations assurées ainsi que les obligations de toutes les parties : exploitant, abonnés, usagers
et propriétaires (article L. 2224-12 du CGCT).
2016
2017
2018
2019
4 157
4 157
4 157
4 157
1 846
1 846
1 962
1 970
12,8
12,8
13,6
14,0
168 611
185 304
217 896
195 327
-
84,00
0
0,1
94
94
94
94
Indice de connaissance et de gestion
patrimoniale des réseaux de collecte des
eaux usées (0 à 120)
Quantité de boues évacuées des ouvrages
d’épuration (TMS)
Assainissement collectif
Nombre d'habitants desservis
Nombre d'abonnements
Réseaux de distribution (km)
Volume mis en distribution (m3)
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
23
5.2.2
La nécessité de diffuser plus régulièrement des informations actualisées et
fiabilisées sur l’activité
5.2.2.1
En présentant, chaque année, trois rapports sur le prix et la qualité du
service (RPQS) complets en conseil municipal
Aux termes de l’article L.
2224-5 du CGCT, les deux serv
ices d’assainissement, comme
celui de l’eau potable, sont tenus de produire un rapport annuel sur le prix et la qualité du service
public (RPQS) destiné notamment à l’information des usagers. Ces trois RPQS doivent être
présentés devant l’assemblée délibér
ante au plus tard dans les neuf mois qui suivent la clôture de
l
’
exercice concerné. Les procès-verbaux (PV) du conseil municipal montrent que cette obligation
est imparfaitement remplie avec l’oubli, en 2020, de la présentation des RPQS des deux services
d
e l’assainissement, et l’absence de présentation du RPQS de l’eau potable sur l’ensemble de la
période sauf en 2019.
Les RPQS souffrent aussi d’incomplétude, comme ceux de l’assainissement collectif,
dépourvus de données financières sur la dette, les amortissements ou encore les investissements.
Il est demandé à la commune de présenter systématiquement en conseil municipal, au
cours de la même séance, les trois RPQS annuels dûment complétés.
5.2.2.2
En produisant des données permettant de mesurer la part des habitants et
logements bénéficiant de l’assainissement collectif
Le réseau de l’assainissement collectif n’est pas présent dans tout le territoire. Selon la
carte fournie par les services, il dessert les routes et les rues principales de Grayan, à un degré
moindre de
celles de L’Hôpital et de Daugagnan, les axes reliant
ces trois quartiers entre eux,
ainsi que les deux stations touristiques de la commune : le centre Euronat et le quartier du Gurp
dont le camping et les commerces qui l’entourent. Toutes les autres habitations sont équipées
d’installations individuelles.
I
l est difficile d’identifier précisément la part de la population et des logements
bénéficiant de l’assainissement collectif, à partir de RPQS
contenant des données qui ne
concordent pas toujours entre elles :
à titre d’exemple, le cumul des nombres d’abon
nés et
d’habitants déclarés dans les rapports des deux services d’assainissement (1
970 abonnés à
l’assainissement collectif et 1
680
«
habitants »
relevant de l’assainissement non collectif à fin
2019) excède le nombre d’abonnés affiché dans le RPQS de l’
eau (2 470 à fin 2020)
15
.
5.2.3
Une actualisation à prévoir de la convention relative au partage des frais
d’utilisation de la station d’assainissement
La convention relative au partage des frais d’utilisation de la station d’assainissement
signée avec Vensac et Talais est inchangée depuis 1993. Elle prévoit le versement de
participations annuelles par ces deux communes pour le financement de travaux d’extension de
la station et pour l’entretien des lagunages. En 2020, Grayan
-et-l
’Hôpital a perçu 30
653
€ de
Talais et 28 020
€ de Vensac. Les clauses de la convention paraissent aujourd’hui dépassées
:
15
Voir recommandation au § 5.2.6.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
tandis que les participations des deux autres communes financent un panier de dépenses plus
grand que celui décrit dans la convention, la clé de répartition utilisée pour les calculer demeure
basée sur les consommations annuelles d’eau potable constatées en 1992.
En réponse aux
observations provisoires, la maire a fait part de son accord sur la nécessité de préparer une
nouvelle version de ce document, en liaison avec Vensac et Talais, redéfinissant le champ des
dépenses à répartir et la clé de répartition.
5.2.4
Un coût de l’eau et de l’assainissement collectif élevé
5.2.4.1
Des tarifs d’assainissement stables mais élevés en matière d’assainissement
collectif
Entre le 1
er
janvier 2017 et le 1
er
janvier 2021, les tarifs de l’assainissement collectif sont
restés relativement stables avec une augmentation du prix au mètre cube de moins de 1 %, pour
une consommation ne dépassant pas 120 m
3
. Mais ils sont comparativement élevés avec un écart
de 3,9 % en 2019 entre le prix TTC
16
par m
3
(2,27
€) et la dernière moyenne nationale disponible
(2,07
€
17
).
En 2019, le prix TTC de l’eau
18
, assainissement compris, s’établissait à 4,42
€ par m
3
; il
était supérieur de 6,8 % à la moyenne nationale (4,14
€).
p
rix de l’assainissement collectif pour un particulier
19
Source :
rapports annuels sur le prix et la qualité du service public de l’assainissement collectif
La convention signée le 17
juin 2021 avec l’entreprise chargée des contrôles
d’assainissement non collectif définit de nouveaux tarifs évolutifs, lesquels n’avaient connu
aucun changement depuis 2016.
16
Soit les taxes au profit de l’Agence de l’eau (modernisation des réseaux de collecte et pollution) ainsi que la TVA à
10 %.
17
10eme
18
2,15 € /m
3
pour la fourniture d’eau potable (
€/m
3
pour l’assainissement collectif.
19
Les campings font l’objet d’une tarification particulière avec une part variable minorée (0,79
€ au lieu de 1,43
€ par m
3
en 2020) et une part fixe appliquée uniquement au quart du nombre d’emplacements.
01/01/2017 01/01/2018 01/01/2019
01/01/2019
affiché
dans RPQS
01/01/2020
Evol.
2017/2020
Part Fixe
0,3858 €
0,3858 €
0,3858 €
0,3858 €
0,3858 €
0,00%
Part Variable
1,4300 €
1,4300 €
1,4300 €
1,4300 €
1,4300 €
0,00%
0,2350 €
0,2350 €
0,2500 €
0,2500 €
0,2500 €
6,38%
0,0000 €
0,0000 €
0,0000 €
0,3300 €*
0,0000 €
NC
0,2051 €
0,2051 €
0,2066 €
0,2066 €
0,2066 €
0,73%
2,26 €
2,26 €
2,27 €
2,64 €
2,27 €
0,73%
TVA (10%)
Prix assainissement collectif
en €/m
3
TTC (120 m
3
/an)
Part Commune
Part Agence de l'Eau
Autres taxes (lutte contre la pollution)
*prise en compte, par erreur, de cette taxe en 2019 qui ne concerne que la fourniture d'eau potable
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
25
5.2.4.2
Une erreur dans les RPQS sur le prix de l’assainissement collectif
La taxe de lutte contre la pollution n’est due que sur la fourniture d’eau
potable. Or, dans
les RPQS 2018 et 2019, elle est incorporée dans le prix de l’assainissement collectif au
1
er
janvier
2019. Il n’a pas été possible d’établir si cette taxe a été réellement payée par les usagers
ou s’il s’agit, comme le soutient l’ancien maire, d’une simple erreur d’affichage. Au surplus, le
prix total publié dans les RPQS est inexact
: l’inclusion de cette taxe aboutirait à un prix au m
3
de 2,64
€ et non de 2,42
€, comme affiché dans le document.
5.2.5
L’obligation de dédier un budget annexe doté de l’autonomie financière à chaque
activité
Les activités d’assainissement collectif et non collectif sont regroupées au sein du même
budget annexe depuis la mise en place effective du service d’assainissement non collectif au
1
er
janvier 2010. L’articl
e L. 2224-6 du CGCT autorise ce regroupement dans les communes de
moins de 3 000 habitants à deux conditions
: l’application du même régime de TVA et un mode
de gestion identique. De façon à garantir le financement de chaque activité par ses ressources
pro
pres, l’instruction budgétaire et comptable M49 prévoit
alors un suivi budgétaire détaillé, que
la commune n’a pas instauré. En l’espèce, il n’y a pas de stricte identité des modes de gestion
des deux services
, avec l’exploitation en régie des équipements d’assainissement collectif et la
délégation, sous la forme d’un marché, des missions de contrôle des installations
d’assainissement non collectif.
Il est, par conséquent, obligatoire de doter
chaque service d’un
budget annexe.
Autre anomalie pour des activités à caractère industriel et commercial, le budget annexe
existant
ne dispose pas de l’autonomie financière, ce qui contrevient aux dispositions de l’article
L. 2221-
4 du CGCT. La mise en œuvre de ce principe suppose d’ouvrir un compte au Trésor
à
son nom.
5.2.6
Une situation financière pour le moment confortable
Le budget de l’assainissement
20
présente une situation financière saine entre 2016 et 2021,
avec le dégagement systématique d’une capacité d’autofinancement nette. Son total cumulé entre
2016 et 2020 (1,1
M€) est supérieur aux dépenses d’équipement (0,9
M€), principalement
réalisées en 2017 (0,4
M€) et en 2020 (0,2
M€). La capacité de désendettement, toujours
inférieure à trois ans, n’était que de deux ans à fin 2021. L’encours de la dette, composé d
e quatre
emprunts au 31
décembre 2020, s’élevait à 0,53
M€ au 31
décembre 2021. L’importance du
fonds de roulement (0,89
M€ à fin 2021) est à l’origine d’une trésorerie qui paraît excessive, avec
un niveau supérieur à plus de six années de charges courantes. Il serait logique de le mobiliser
davantage dans le financement des investissements.
L’ancien maire a assuré que tous les investissements d’entretien nécessaires ont été
réalisés, mais aucun élément tangible n’a été produit à l’appui de cette affirmatio
n. Dès lors, le
manque de visibilité de la commune sur les investissements à prévoir pour maintenir les
installations en l’état, et répondre éventuellement aux besoins nouveaux, ne peut conduire qu’à
20
Voir § 6.5.2
pour les erreurs d’imputation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
exprimer une réserve sur les perspectives financières de
l’activité, le niveau élevé des tarifs
limitant les marges de manœuvre. Le premier diagnostic permanent du système d’assainissement,
en cours d’élaboration, devrait permettre de mieux connaître rapidement l’état réel des
installations et du réseau.
à
l’occasion de la préparation du prochain PLU, évaluer l’exercice
de la compétence de l’assainissement collectif
: en déterminant précisément la part des
logements et des habitants desservis, en établissant un diagnostic détaillé de l’état des
installation
s et en estimant les besoins nouveaux ainsi que les moyens d’y répondre.
Après avoir exprimé son accord avec cette recommandation, la maire a annoncé attendre
la remise du premier diagnostic permanent pour programmer, dans un plan pluriannuel, les
dépenses
de réparations et éventuellement d’extensions nécessaires,
en tenant compte des règles
d’
urbanisme applicables.
6
LA FIABILITE DES COMPTES
6.1
La présence d’un budget principal et de quatre budgets annexes
Entre 2017 et 2020, le budget se composait du budget principal et de quatre budgets
annexes (BA) : gîtes communaux, forêt communale, assainissement et camping du Gurp. Un
cinquième BA relatif à l’office de tourisme a été dissous en 2016 au moment du transfert de la
compétence tourisme à l’échelon intercommunal
. En 2020, le budget principal comptabilisait
53 % des recettes totales de fonctionnement devant le BA du camping (30 %), et 53 % des
dépenses d’investissement devant le BA de l’assainissement (33
%).
Depuis 2021, le nombre de budgets annexes est toujours de quatre après la fusion des BA
du camping et de celui des gîtes au sein du BA « camping et activités touristiques » : la nouvelle
mandature a fait le choix de rétablir un
centre communal d’action sociale (
CCAS), le 4 septembre
2020, et de retracer ses
opérations budgétaires dans un BA, comme avant 2016. L’article 2 du
décret n° 87-130 du 26 février 1987 relatif à la comptabilité des centres communaux et
intercommunaux d
’action sociale et des caisses des écoles autorise l’emploi d’un budget annexe
pour r
etracer les opérations budgétaires d’un CCAS doté d’une personnalité morale, lorsque les
recettes de fonctionnement annuelles n
’
excèdent pas 30 489,80
€.
6.2
La connaissance du patrimoine
6.2.1
Un inventaire à fiabiliser
En réponse à la demande de production d’un i
nventaire, la commune a envoyé un
diagnostic patrimonial réalisé en 2020 par un cabinet privé. Ce document, qui recense les
éléments constitutifs du patrimoine bâti et non-bâti,
ne peut pas être comparé à l’état de l’actif
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
27
du comptable car il ne précise pa
s, pour chaque bien, l’imputation budgétaire, ni l’année
d’acquisition ou encore la valeur vénale. Dans un second temps, d’autres documents datés de
2021, ont été envoyés. Plus riches que le diagnostic patrimonial, ils listent les biens immobilisés
par bud
get, en indiquant leur numéro d’inventaire, leur date d’entrée au patrimoine et leur valeur
initiale. Mais ils ne renseignent toujours pas sur leur imputation budgétaire.
Il est rappelé que la responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière
conjointe, à l
’
ordonnateur et au comptable. Le premier est chargé plus spécifiquement du
recensement des biens et de leur identification : il tient l
’
inventaire, qui est le registre attestant
de leur réalité physique. Le second est responsable de
l’
enregistrement et du suivi des biens à
l
’
actif du bilan : à ce titre, il alimente l
’
état de l
’
actif ainsi que le fichier des immobilisations,
documents comptables justifiant les soldes des comptes inscrits à la balance et au bilan.
L
’
inventaire et l
’
état de l
’
actif ont des finalités différentes mais doivent, en toute logique,
correspondre. La cohérence des deux documents repose largement sur la qualité des échanges
d
’
informations entre l
’
ordonnateur et le comptable ; elle suppose l
’
attribution par l
’
ordonnateur
d
’
un numéro d
’
inventaire aux actifs immobilisés, classés par imputation comptable.
La commune a assuré que la comptable publique, arrivée au second semestre 2021, a fait
réaliser des régularisations sur les comptes patrimoniaux afin de fiabiliser la connaissance du
patrimoine. Ces travaux doivent se poursuivre afin de doter la commune d’un véritable inventaire
dont les données concorderont avec l’état de l’actif.
se rapprocher du comptable public pour fiabiliser
l’
inventaire.
Dans son courrier, la maire en fonctions a confirmé
n’avoir trouvé
, à son arrivée, aucun
inventaire, ni autre document en faisant office. Elle a confirmé vouloir fiabiliser le suivi
de l’actif
,
sur la base du diagnostic réalisé en 2020, en liaison avec le comptable public.
6.2.2
L’amortissement à tort des terrains du camping
La commune procède à l’amortissement des terrains du camping dont la valeur brute
s’élevait à 1
357 236,81
€ au bilan, au 31
décembre 2020. A la même date, le total des
amortissements atteignait 695 322,95
€.
Les terrains ne sont pourtant pas amortissables, sauf
ceux qui sont appauvris par leur exploitation, comme les mines ou les carrières. Cette irrégularité
n’est pas sans conséquence au plan fiscal, les dotations annuelles venant minorer à tort le résultat
imposable du budget annexe.
6.2.3
L’absence de provisions
Aucune provision n’a jamais été enregistrée
sur aucun
budget jusqu’en 2021. Il est
rappelé que les dotations aux provisions sont constitutives de dépenses obligatoires et qu’elles
doivent être constatées dans les cas suivants
21
: dès l’ouverture d’un contentieux en première
instance, dès l
’
ouverture d
’
une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce,
21
Articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les
d
iligences faites par le comptable public, ou encore dès l’apparition d’un risque avéré.
La commune a été engagée dans plusieurs contentieux dont certains auraient dû conduire
à l’enregistrement d’une provision. Peuvent être cités, même si les demandes des
requérants ont
été rejetée
s par le juge administratif, le litige portant sur le licenciement d’un agent en fin de
stage, ou encore ceux relatifs à l’instauration sur un secteur communal d’un taux majoré de la
taxe d’aménagement et d’une participation pour le raccordement à l’assainissement collectif.
Pour la première fois en 2021, des provisions pour dépréciation d’actifs circulants ont été dotées
au motif d’un recouvrement compromis des restes à recouvrer, à hauteur de 15
% des créances
douteuses et contentieuses de plus de deux ans. En dépit de la faiblesse des montants en jeu
(760
€ pour le budget principal et 144
€ pour le budget annexe du camping),
il est pris note de ce
progrès.
Toujours à propos du bilan, la vérification des montants de dettes portés aux différents
comptes administratifs et comptes de gestion n’a révélé qu’une discordance en 2020, entre
l’encours du budget principal inscrit à l’annexe du compte administratif (33
598,47
€) et celui
affiché au compte de gestion (40 170
€ hors cautionnements).
A priori
, le premier de ces deux
montants est conforme au plan d’amortissement de l’emprunt. Il n’a pas été possible d’effectuer
cette vérification pour le budget annexe des gîtes en 2018, à défaut de production par la commune
du compte administratif.
6.3
Le déploiement seulement en 2020 d’une comptabilité d’engagement
Le rapport d’audit de 2020 relatif à l’organisation et aux ressources humaines signale
l’absence de comptabilité d’engagement. Cette carence a été confirmée par les servic
es.
L’emploi d’une comptabilité d’engagement est une obligation pour un maire en
application de l’article L.
2342-2 du CGCT :
«
Le maire tient la comptabilité de l
’
engagement
des dépenses dans les conditions fixées par arrêté conjoint du ministre de l
’
intérieur et du
ministre chargé du budget pris après consultation du comité des finances locales
»
. Au moyen
de l’enregistrement systématique des bons de commande, elle sert à assurer le respect des
autorisations budgétaires données par l’organe délibérant
et éviter les dépassements de crédits.
Selon l’article 2 de l’arrêté du 26
avril 1996
22
,
«
la comptabilité des dépenses engagées concerne
l
’
ensemble des crédits votés de l
’
exercice ; elle est tenue au minimum au niveau de vote des
crédits budgétaires déterminé par l
’
assemblée délibérante
»
.
Une comptabilité d’engagement a été déployée en 2020, premier exercice dont les
comptes ont enregistré des restes à réaliser en investissement. Il a été signalé que les comptes
2021 identifient, en plus, les produits et
les charges de fonctionnement rattachables à l’exercice,
par application de la technique du rattachement facultative dans les communes de moins de
3 500 habitants (M14, tome 2, le cadre budgétaire).
Dans son courrier de réponse, la maire a déclaré avoir envoyé, dès sa prise de fonctions,
une note au personnel rappelant les règles applicables en matière d’engagement des dépenses, et
22
Arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité de l
’
engagement des dépenses des communes, des départements, des
régions et de leurs établissements publics pris pour l
’
application des articles L. 2342-2, L. 3341-1 et L. 4341-1 du code
général des collectivités territoriales.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
29
en leur demandant
de ne mettre en paiement les factures qu’après production d’un devis et d’un
bon d’engagement signé par ses
soins.
6.4
Des régies insuffisamment contrôlées
La commune compte quatre régies depuis juin 2021 : trois rattachées au budget principal
(restauration scolaire, recettes diverses et dépenses diverses) et la régie de recettes du camping
municipal et activités to
uristiques, incluant dorénavant les recettes de l’ancienne régie des gîtes
clôturée en juin 2021. Cette dernière est la plus importante en montants manipulés.
Un examen rapide des arrêtés constitutifs ou modificatifs a mis en lumière la présence de
lacunes dans les mentions obligatoires telles que
l’omission
de la date de l’avis conforme du
comptable sur l’ancien arrêté de la régie du camping et sur celui de la régie des gîtes
communaux
23
, ou encore le défaut de
rappel de l’ensemble des arrêtés modificatifs ou
d’actualisation à chaque changement (régie du camping). Il manque aussi parfois, sur les actes
de nomination des régisseurs, une clause supprimant l’arrêté de nomination de leur prédécesseur
ainsi que la référence de la délibération fixant leur régime indemnitaire global.
L’ordonnateur n’a jamais organisé de contrôle sur pièces et sur place d’une régie alors
qu’il lui appartient de diligenter ses propres vérifications, indépendamment de celles du
comptable p
ublic en vue, entre autres, de s’assurer de la qualité des comptes et de la véracité des
flux de caisse (article R. 1617-
17 du CGCT et chapitre 3 du titre 6 de l’instruction codificatrice
n° 06-031-A- B6 M du 21 avril 2006).
Les contrôles sur place du comptable public sont anciens, y compris ceux des régies des
gîtes (23 août 2017) et du camping municipal (11
juillet 2018) dont le volume d’encaissement
justifierait une vérification tous les deux ans. Deux instructions de la direction générale des
finances publiques
–
l’instruction n°
2012-12-7596 du 28 janvier 2013 relative à la sécurisation
des régies et des dépenses du secteur public local et l’instruction n°
2013-05-1118 du 5 juin 2013
relative aux consignes actualisées de contrôle des régies de recettes
–
aménagent les dispositions
antérieures, en prescrivant un contrôle tous les deux ans des régies « à risques » et tous les six
ans des régies aux risques moins importants. Il ressort de la lecture des procès-verbaux de
vérification du comptable que la ré
gie de recettes diverses et de restauration scolaire n’avait pas
de comptabilité
en juin 2016. L’absence de réactions écrites du régisseur au rapport
du comptable
ne permet pas de vérifier si ce dysfonctionnement a été corrigé. Il est rappelé que l’ordonna
teur
doit veiller à transmettre le rapport de vérification au régisseur pour que celui-ci réponde, dans
les quinze jours, aux observations du comptable
24
. En outre, l’audit de mars 2021 a décelé de
nombreuses anomalies dans le fonctionnement de la régie du camping comme un contrôle interne
insuffisant, la manipulation de nombreuses espèces, la possibilité pour un employé de modifier,
voire
d’annuler une facture
et de payer des
avoirs sans autorisation préalable d’un responsable,
la vente de jetons pour l’uti
lisation des bornes de camping-car sans rapprochement entre le
nombre de jetons vendus et l’encaisse, ou encore un traçage insuffisant des dates de départ des
clients.
23
Arrêté d’actualisation du 8 novembre 2013.
24
«
Le rapport établi par le vérificateur est communiqué, sous couvert de l
’
ordonnateur, au régisseur qui l
’
annote de ses
réponses aux observations formulées et le renvoie à l
’
agent vérificateur dans les quinze jours de sa réception
»
(chapitre
3 du titre 6 de l’instruction codificatrice n°
06-031-A- B6 M du 21 avril 2006).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
En réponse, la maire a indiqué souhaiter coopérer davantage avec le comptable dans le
domaine de la surveillance des régies. Il en est pris note mais il est rappelé que les contrôles
respectifs du comptable et de l’ordonnateur
sont distincts et ne peuvent pas être fusionnés.
6.5
De nombreuses erreurs d’imputation
De nombreuses erreurs d’imputati
on ont été commises entre 2016 et 2020 dont certaines,
comme celles signalées aux paragraphes suivants, sont significatives. Les services doivent
accorder plus d’attention aux opérations d’enregistrement comptable.
6.5.1
Les erreurs dans la comptabilisation des flux avec les budgets annexes
Les erreurs d’imputation suivantes affectant les flux en provenance des budgets annexes
ont été constatées :
-
l’enregistrement de l’excédent du BA de la forêt au compte 7588 (autres produits divers
de gestion courante) au lieu du compte 7551 (excédent des budgets annexes à caractère
administratif). L’explication fournie par les services, selon laquelle
«
les reversements
ne constituent pas un excédent des budgets annexes à caractère administratif, mais
plutôt une contribution
»
, n’est pas recevable
;
-
l’imputation, jusqu’en 2020, des remboursements de charges de personnel par les
différents BA sur des comptes autres que le compte 7084 (mise à disposition de
personnel facturée) prévu à cet effet
: jusqu’en 2019, les remboursement
s du BA de la
forêt étaient portés au compte 7588, ceux des BA des gîtes et de l’assainissement au
compte 7551, et ceux du BA du camping au compte 7561 (excédents reversés par les
régies à caractère industriel et commercial) ; en 2019 et en 2020, tous ont été
enregistrés, à nouveau de façon erronée, au compte 6419 (remboursements sur
rémunérations du personnel). Les services se sont engagés à corriger cette erreur en
2021.
Les mêmes flux ont
pâti pareillement d’erreurs lors de leur enregistrement sur les
différents budgets annexes
, jusqu’en 2020
. Ainsi, les remboursements de dépenses de personnel
au budget principal ont été imputés au compte 658 (charges diverses de gestion courante) du
budget annexe du camping, au lieu du compte 621 (personnel extérieur au service). Quant aux
reversements annuels du budget annexe de la forêt (106
000 € par an en moyenne), ils auraient
dû être imputés au compte 672 (reversement de l’excédent à la collectivité de rattachement), et
non au compte 657 (subventions de fonctionnement).
Sans incidence sur la détermination du résultat et de la capacité d’autofinancement (CAF)
du budget principal, ces erreurs faussent l’appréciation de la contribution des budgets annexes
aux recettes du budget principal, et en 2019 et 2020, celle des charges de personnel. Au regard
des montants en jeu, elles ont été corrigées dans les tableaux de l’analyse financière (partie
7 du
rapport), les montants concernés apparaissant en rouge.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
31
remboursements des charges de personnel après corrections
Source : CRC, logiciel ORC à partir des comptes de gestion
6.5.2
Les autres erreurs
D’autres erreurs d’imputation, moins graves, ont été repérées dans l’enregistrement des
subventions ou des loyers sur les différents budgets :
-
l’inscription au compte 65738 (subventions
de fonctionnement aux autres organismes
publics) du budget principal, des subventions de fonctionnement versées aux personnes
privées au lieu du compte 6574 (subventions de fonctionnement aux associations et
autres personnes de droit privé) ;
-
l’enregistrement au compte 2041482 (subventions d’équipement aux autres
communes) du BA des gîtes, des subventions d’équipement versées au lieu du compte
2041632 (subventions d’équipement aux établissements et services rattachés à
caractère administratif) ;
-
l’enregist
rement au compte 7063 (contributions des communes (eaux pluviales)) du
BA de l’assainissement collectif, de la
participation au fonctionnement de la station
d’assainissement
versée par les communes de Vensac et de Talais, au lieu du compte
70613 (participations pour assainissement collectif) ;
-
l’enregistrement au compte 7336 (droits de place) du budget principal, des loyers des
baux de nature commerciale du quartier du Gurp au lieu du compte 752 (revenus des
immeubles).
Deux erreurs manifestes ont été
relevées à l’occasion de l’analyse financière du budget
annexe de l’assainissement
: l’enregistrement des aides versées par l’
A
gence de l’eau en produits
exceptionnels et non en subventions perçues
; et l’imputation d’une avance de l’
A
gence de l’eau
en sub
ventions d’équipement de sorte que ses échéances de remboursements ont conduit à
constater des sommes négatives en 2016, 2017 et 2019 dans la rubrique des subventions
d’équipement. Cette avance aurait dû être enregistrée
au compte 168 (autres dettes) ou au compte
558 (autres avances de trésorerie).
Dans son courrier, la maire s’est déclarée attachée à rectifier l’ensemble des anomalies
constatées pour améliorer significativement la qualité des comptes.
en €
2016
2017
2018
2019
2020
BA Camping
27 773
27 882
29 307
31 228
38 786
Office du tourisme
4 629
BA gîtes
31 679
20 538
20 338
24 550
26 684
BA assainissement
8 325
9 308
9 208
11 927
11 549
BA forêt
8 192
12 337
12 572
15 983
16 339
Total
80 599
70 066
71 424
83 688
93 357
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
7
LA SITUATION FINANCIERE
7.1
Le budget principal
7.1.1
Une capacit
é d’autofinancement en permanence élevée
Grayan-et-
l’Hôpital appartient à la strate démographique des communes dont la
population est comprise entre 500 et 2
000 habitants, membres d’un groupement à fiscalité
professionnelle unique (FPU). Ses dépenses et ses recettes sont beaucoup plus élevées que celles
de la plupart des communes de cet ensemble en raison de son caractère touristique. Rapportés à
la population, les charges et les produits de fonctionnement étaient ainsi deux fois plus élevés
que les moyennes de la strate, durant la période 2016-
2020. En matière d’investissement, la
commune mobilise plus de ressources que la moyenne de la strate (1,6 fois en moyenne pour la
même période) en vue de financer un volume de dépenses d’équipement plus élevé (1,9 f
ois).
Entre 2016 et 2020, la commune a disposé d’une capacité d’autofinancement
, brute et
nette, particulièrement élevée, toujours nettement supérieure aux moyennes de comparaison
malgré un recul enregistré en 2020.
excédent brut de fonctionnement et CAF : rapports entre les ratios par habitant de
la commune et les moyennes de comparaison
Source : fiches Minefi
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
33
d
écomposition de la capacité d’autofinancement (CAF)
Source : logiciel Anafi d
’
après les comptes de gestion
25
7.1.2
Des produits de gestion constitués majoritairement par trois ressources
d’exploitation entre 2016 et 2020
Les produits de gestion (2
M€ par an en moyenne) ont progressé de 9
% entre 2016 et
2019 (+ 0,18
M€) avant d’accuser un recul de 8
% (- 174 170
€) lors de la dernière année.
Celui-ci est essentiellement dû à la contraction de deux catégories de recettes en 2020 :
-
les ressources institutionnelles (- 15,4 % ; - 90 208
€) en raison de la présence
anormale, dans le total de 2019, de la participation annuelle versée par le département
pour le nettoyage des plages en 2018 (environ 50
000 €)
;
-
les ressources d’exploitation (
- 6,6 % ; - 76 045
€) du fait de la diminution de
150 000
€, en 2020, du reversement annuel en provenance du BA du camping.
répartition et évolution des produits de gestion
Source : CRC, logiciel Anafi d
’
après les comptes de gestion
25
Les montants en rouge sont les montants corrigés des erreurs d’imputation commises dans l’enregistrement des flux
avec les budgets annexes.
en €
2016
2017
2018
2019
2020
Evolution
2016/2020
Evolution
annuelle
Structure
2020 en %
2021
définitif
Evolution
2020/2021
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
462 060
376 001
407 639
416 465
414 640
-10,3%
-2,7%
20,5%
449 424
8,4%
+ Fiscalité reversée
3 478
43 673
43 673
36 544
30 453
775,6%
72,0%
1,5%
42 635
40,0%
= Fiscalité totale (nette)
465 538
419 674
451 312
453 009
445 093
-4,4%
-1,1%
22,0%
492 059
10,6%
+ Ressources d'exploitation
1 023 572
1 030 545
1 190 113
1 159 022
1 082 976
5,8%
1,4%
53,5%
1 610 983
48,8%
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
525 259
465 478
451 166
586 247
496 039
-5,6%
-1,4%
24,5%
531 312
7,1%
+ Production immobilisée, travaux en régie
0
0
0
0
0
0,0%
-
= Produits de gestion (A)
2 014 369
1 915 697
2 092 591
2 198 278
2 024 109
0,5%
0,1%
100,0%
2 634 354
30,1%
Charges à caractère général
562 932
590 313
609 545
616 075
618 733
9,9%
2,4%
35,7%
945 067
52,7%
+ Charges de personnel
854 709
844 282
910 662
933 133
960 452
12,4%
3,0%
55,4%
1 177 115
22,6%
+ Subventions de fonctionnement
50 529
36 700
36 500
35 850
25 300
-49,9%
-15,9%
1,5%
41 230
63,0%
+ Autres charges de gestion
152 977
146 673
140 352
139 533
129 701
-15,2%
-4,0%
7,5%
160 285
23,6%
= Charges de gestion (B)
1 621 148
1 617 967
1 697 059
1 724 591
1 734 186
7,0%
1,7%
100,0%
2 323 697
34,0%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
393 222
297 730
395 533
473 687
289 923
-26,3%
-7,3%
310 657
7,2%
en % des produits de gestion
19,5%
15,5%
18,9%
21,5%
14,3%
-26,6%
11,8%
-17,7%
+/- Résultat financier
-9 222
-7 728
-6 162
-4 518
-2 935
-68,2%
-24,9%
1 949
-
-33,6%
- Subventions exceptionnelles versées aux services
publics industriels et commerciaux
0
0
0
0
0
-
+/- Autres produits et charges excep. réels
13 835
24 322
7 317
6 773
17 787
28,6%
6,5%
10 562
-40,6%
= CAF brute
397 835
314 324
396 689
475 942
304 775
-23,4%
-6,4%
319 270
4,8%
en % des produits de gestion
19,7%
16,4%
19,0%
21,7%
15,1%
-23,8%
cumul
12,1%
-19,5%
- Annuité en capital de la dette
31 300
32 794
34 361
27 866
22 656
-27,6%
148 976
22 949
1,3%
= CAF nette ou disponible (C)
366 535
281 530
362 328
448 077
282 120
-23,0%
296 320
5,0%
Ressources
fiscales propres
(nettes des
restitutions)
20,3%
Fiscalité reversée
1,5%
Ressources
d'exploitation
53,5%
Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
24,6%
Moyenne 2016-2020
-47
420 €
26
975 €
59
404 €
-29
219 €
-60
000 €
-40
000 €
-20
000 €
0 €
20
000 €
40
000 €
60
000 €
80
000 €
Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
Fiscalité reversée
Ressources
d'exploitation
Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
Evolution 2016-2020 (-
9 740€)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
La situation financière du budget principal se singularise par la prédominance des
ressources d’exploitation, à l’origine de plus de la moitié des produits de gestion. Trois produits
formaient à eux seuls 44 % des produits de gestion entre 2016 et 2020 : le loyer versé par Euronat
(24,4 %) et les deux reversements en provenance des budgets annexes de la forêt et du camping
municipal (19,4
%). En 2020, les produits d’exploitation ont a
pporté 450
€ par habitant, soit un
montant près de neuf fois supérieur à la moyenne de la strate (51
€).
7.1.2.1
Des ressources fiscales qui ne procuraient qu’un cinquième des produits
Répartition et évolution des ressources fiscales
Source : logiciel Anafi d
’
après les comptes de gestion
Les ressources fiscales propres (414 640
€ en 2020), qui regroupent les impôts locaux
nets des restitutions, les taxes sur les activités de service et domaine, les taxes sur les activités
industrielles et les autres taxes - essentiellement les droits de mutation - ne représentaient environ
qu’un cinquième des produits de gestion. Cette proportion est plus de deux fois inférieure à la
moyenne de la strate de comparaison (46,4 %).
La forte baisse observée en 2020 par rapport au total de 2016 (- 10,3 % ; - 47 420
€) tient
au transfert de la taxe de séjour, en 2017, à la communauté de communes Médoc Atlantique,
avec la compétence tourisme
26
. Son produit était comptabilisé jusque-là dans la rubrique des
taxes sur les activités de service et domaine (- 84 % entre 2016 et 2020). Toutes les autres
catégories de recettes fiscales sont en hausse. La perte de la taxe de séjour a été compensée par
l’ajout d’un montant forfaitaire à l’attribution de compensation.
7.1.2.2
Une fiscalité des ménages dynamique
Entièrement acquis à la commune, les produits des trois taxes ménages (la taxe
d’habitation ou TH, la taxe sur le foncier bâti ou TFB, la taxe sur le foncier non bâti ou TFNB)
ont fourni les deux tiers des ressources fiscales propres (64,4 % en moyenne), soit 13,3 % des
produits de gestion. Leur total s’est élevé à 272
995
€ en 2020.
26
Voir § 3.2
. En 2016, son produit s’élevait à 116
819 €.
Impôts locaux nets des
restitutions (TH+TF)
64,4%
Taxes sur activités de
service et domaine
(nettes des reversements)
9,2%
Taxes sur activités
industrielles
8,1%
Autres taxes (dont droits de mutation à
titre onéreux)
18,4%
Moyenne 2016-2020
30
284 €
-110
330 €
388 €
32
237 €
-120
000 €
-100
000 €
-80
000 €
-60
000 €
-40
000 €
-20
000 €
0 €
20
000 €
40
000 €
Impôts locaux
nets des
restitutions
(TH+TF)
Taxes sur
activités de
service et
domaine (nettes
des
reversements)
Taxes sur
activités
industrielles
Autres taxes
(dont droits de
mutation à titre
onéreux)
Evolution 2016-2020 : -
47 420 €
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
35
7.1.2.3
Des bases fiscales supérieures aux moyennes et dynamiques
Durant l’ensemble de la période, les bases fiscales sont comparativement
élevées, avec
des valeurs par habitant nettement supérieures aux moyennes de la strate : + 91 % pour la TH,
soit près du double, + 61 % pour la TFB et + 32 % pour la TFNB. Entre 2016 et 2020, celles de
la TH et de la TFB se sont élargies respectivement de 19 % et 10,9
%. Prépondérant, l’effet des
évolutions physiques explique 71
% de l’accroissement des bases de TH (+ 0,36
M€ en tout dont
+ 0,34
M€ entre 2017 et 2019) et 52
% de la hausse des bases de TFB. En 2019, les états 1386 bis
TH comptabilisaient 159
résidences de plus imposées à la TH qu’en 2016, dont 89 résidences
principales.
contribution de l
’
évolution physique et des actualisations forfaitaires à l
’
évolution des
bases (en € et en %) entre 2016 et 2020
Source : CRC à partir des états 1259
Le ré
gime des abattements n’a pas connu de changement, avec l’application des
deux
abattements obligatoires, aux taux minimums
27
, et d’un seul abattement facultatif sur les trois
possibles, l’abattement général à la base au taux de 15
%
28
.
7.1.2.4
Des taux et produits par habitant comparativement peu élevés
En dépit d’une revalorisation de 2
% en 2017, les taux des taxes ménages restent, sur toute
la période, très nettement inférieurs aux moyennes de la strate : - 64 % pour la TH, - 61 % pour
la TFB et
–
67 % pour la TFNB. Leur niveau explique la modicité des produits par habitant par
rapport aux moyennes de comparaison : - 31 % pour la TH, - 36 % pour la TFB et
–
43 % pour
la TFNB.
En 2021, le taux d’effort fiscal
29
s’établissait à 0,659783, à comparer à une moyenne d
e
la strate de 1,088362. Ce différentiel témoigne d’une pression fiscale bien moindre que celle
observée, en moyenne, dans les autres communes de la strate nationale. La commune dispose
donc encore de marges
d’autant qu’elle n’a pas instauré la taxe sur le
s logements vacants, ni
majoré la taxe d’habitation sur les résidences secondaires.
27
L’abattement pour charges de famille pour une ou deux personnes à charge (10
%) et l’abattement à partir de la troisième
personne (15 %).
28
L
es deux autres abattements facultatifs sont l’abattement spécial à la base et l’abattement spécial handicapé à la
base.
29
L’effort fiscal rapporte les produits de la taxe d’habitation, des deux taxes foncières, de la taxe additionnelle à
la taxe
foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe ou redevance pour l’enlèvement des ordures ménagères, au potentiel
fiscal
de la taxe d’habitation et des deux taxes foncières, majoré des produits de la taxe additionnelle à la taxe foncière
sur les propriétés non bâties (cf. article L. 2334-5 du CGCT).
1
+ 364 226
71%
2
+ 145 403
29%
=1+2
+ 509 629
100%
1
+ 113 446
52%
2
+ 103 962
48%
=1+2
+ 217 408
100%
Foncier bâti
Effet de l'évolution physique
Effet des actualisations forfaitaires
Accroissement des bases annuelles
Entre 2016 et 2020
Taxe d'habitation
Effet de l'évolution physique
Effet des actualisations forfaitaires
Accroissement des bases annuelles
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
7.1.2.5
La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales
La taxe d’habitation sur les résidences principales a été supprimée en deux temps.
L’article 5 de la loi de finances pour 2018 a d’abord exonéré progressivement 80
% des ménages
de la TH sur leur résidence principale (- 30 % dès 2018, - 65 % en 2019 et - 100 % en 2020). La
suppression de la TH pour les 20 % de contribuables encore redevables de cet impôt a débuté en
2021 et s’achèvera en 2023, par application d’un échéancier de réduction identique à celui retenu
en 2018.
Jusqu’en 2021, l’
Etat a compensé les pertes de recettes des communes et de leurs
groupements dans la limite des taux et des abattements en vigueur en 2017. Un nouveau schéma
de financement est applicable depuis le 1
er
janvier 2021, date à partir de laquelle les communes
et les EPCI ne perçoivent plus aucun produit de TH sur les résidences principales. Instauré par
l’article 16 de la loi de finances initiale pour 2020, il acte l’affectation aux communes, par le
biais d’un simple transfert de taux, de la part départementale de la TFB perçue sur leur territoire,
et créé un mécanisme de neutralisation à partir du calcul d’un coefficient correcteu
r (le « coco »).
Comparant les recettes calculées selon l’ancien régime
(« recettes avant ») à celles résultant du
nouveau régime (« recettes après »), le coefficient correcteur vise à garantir à chaque commune
une compensation à hauteur du produit de TH perdu.
éléments pris en compte dans le calcul du « coco »
Source : article 16 LFI 2020
En cas de valeur de « coco » supérieure à 1, la commune percevra un complément de
recette (commune dite sous-compensée). Dans le cas contraire (valeur inférieure à 1), elle devra
restituer une part du produit de la TFB (commune surcompensée) sauf si la surcompensation est
inférieure à 10
000 €. Le
« coco »
est fixe et s’appliquera chaque année aux recettes de TFB de
la commune. Si les bases augmentent, la commune sous-compensée verra sa compensation
augmenter (versement) et la commune surcompensée sa contribution augmenter (prélèvement).
A l'inverse, si les bases diminuent, la commune sous-compensée subira une diminution de sa
compensation, et la commune surcompensée bénéficiera d’une diminution de sa contribution.
Le transfert automatique en 2021 de la part départementale de la TFB (17,46 %), a porté
le taux d’imposition communal à cet impôt à 23,58
% (contre une valeur de départ de 6,12 % en
2020). Appartenant à l’ensemble des communes dites surcompensées, la commune a acquitté
une
contribution de 331 685
€
, en 2021.
Recettes avant
Recettes après
Produit communal de la taxe d'habitation des résidences principales
(THRP) (bases THRP 2020 x taux 2017)
Taxe foncière sur le batî (TFB) départementale transférée (base
DEP 2020 x taux DEP 2020)
Allocations compensatrices TH communales 2020
Allocations compensatrices FB départementales 2020
Moyenne résidences secondaires (RS) TH COM 2017-2018-2019
Moyenne RS FB DEP 2017-2018-2019
Produit TFB communal (base COM 2020 x taux COM 2020)
Produit TFB communal (base COM 2020 x taux COM 2020)
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
37
7.1.2.6
Le poids prépond
érant, dans les produits d’exploitation, du loyer versé par
la société Euronat et des reversements en provenance des BA
L’analyse des ressources d’exploitation a été menée après correction des multiples erreurs
d’imputation identifiées car elles altéraient
, chaque année, les sous-totaux des différentes
rubriques, et en 2019 et 2020, le total des produits d’exploitation
30
. Entre 2016 et 2020, plus de
80
% des ressources d’exploitation (1,08
M€ en 2020) et 44
% des produits de gestion étaient
constitués de trois recettes : le loyer versé par Euronat (0,5
M€ par an) et les reversements
annuels
des deux BA de la forêt (0,1
M€) et du camping (0,29
M€).
La commune perçoit, par ailleurs,
d’autres loyers à hauteur de
40 000
€ par an.
7.1.2.7
Les ressources institutionnelles
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est la composante majeure (85 % en
moyenne) des ressources institutionnelles qui ont apporté 26 % des recettes de gestion, en 2020
(0,49
M€)
. Durant toute la période, le montant de DGF par habitant (318
€) est resté largement
supérieur à la moyenne de la strate (147
€).
Très variables d’une année sur l’autre à partir de
2018, les participations en provenance du département de la Gironde sont constituées de
subventions compensant la majeure partie du coût du nettoyage des plages (environ 50
000 € par
an).
L’absence d’enregistrement de ce type de recettes en 2018 et en 2020, comme l’importance
du montant enregistré en 2019, tiennent à des décalages de paiement
31
.
7.1.3
Les charges de gestion courante en hausse de 6,5 % entre 2016 et 2020
Obtenues en ajoutant les charges d’intérêt aux charges de gestion, les charges courantes
(1,74
M€ en 2020) ont augmenté de 106
751
€ entre 2016 et 2020 (+
6,5
%) sous l’effet de la
hausse des dépenses de personnel (+ 12,4 %, + 105 743
€) et des charges à caractère général
(+ 10 %, + 55 801
€). Les trois autres composantes des charges courantes sont en revanche en
baisse (- 25,8 % ; - 54 793
€).
Les charges de fonctionnement additionnent les charges courantes et les charges
exceptionnelles. Rapportées à la population, elles étaient 1,9 fois supérieures à la moyenne de la
strate entre 2016 et 2020.
30
Du fait de l’enregistrement, à tort, des remboursements par les BA des charges de personnel mis à disposition au compte
6419 (remboursements sur rémunérations du personnel). Voir § 6.5.
31
Ces décalages auraient pu être neutralisés en comptabilisant les montants annuels attendus en produits à rattacher, même
si l’utilisation de cette technique comptable n’est pas obligatoire dans les communes de moins de 3
500 habitants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
répartition moyenne des charges de gestion
Source : CRC, logiciel Anafi d
’
après les comptes de gestion
7.1.3.1
Des charges de personnel majoritaires dans le total des charges courantes
En hausse de 12,4 % par rapport à 2016 (+105 742
€), le
total des rémunérations, avant
remboursements, atteignait 960 452
€ en 2020. Après retrait des rem
boursements de charges de
personnel en provenance des BA, corrigés des erreurs identifiées au paragraphe 8.5,
l’augmentation est moins forte de 0,4
point : 12 % au lieu de 12,4 %. En 2020, les
remboursements provenaient, à hauteur de 41,5 % du BA du camping, de 28,6 % du BA des
gîtes, de 17,5 % du BA de la forêt et de 12,4
% du BA de l’assainissement.
Mis à part les évolutions d
e l’
effectif (+ trois agents entre 2016 et 2020
32
), la hausse des
rémunérations brutes tient à l’effet du GVT (glissement viei
llesse technicité) couplé à celui des
principales mesures nationales entrées en vigueur au cours de la période, et notamment : la
revalorisation du point d’indice réalisée en deux temps (+ 0,6
% au 1
er
juillet 2016 et + 0,6 % au
1
er
février 2017), le protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR)
inauguré en 2016, dont l’application s’est étalée jusqu’en 2021, ou encore la répercussion des
revalorisations périodiques du SMIC sur les salaires et sur les échelles indiciaires des agents de
catégorie C (85
% de l’effectif titulaire en 2020). L’application du régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
présentait également un caractère obligatoire dans la mesure où les textes relatifs aux primes
qu’il a remplacées ont été abrogés, pour la plupart en 2016 et en 2017. Son instauration
progressive en trois étapes, en 2016 et en 2017, n’a pas été accompagnée d’une revalorisation
des montants indemnitaires versés avant 2021
33
.
En 2020, le montant des charges de personnel par habitant excédait 2,5 fois la moyenne
de la strate (691
€ contre 275
€), ce qui n’est pas surprenant avec un effectif 2,9 fois plus
important que la moyenne nationale de comparaison.
7.1.3.2
Des charges à
caractère général constituées majoritairement d’achats et de
dépenses d’entretien et de réparations
Formant 36 % des charges courantes annuelles de la période, les charges à caractère
général (0,62
M€ en 2020) étaient le deuxième poste de charges courantes
derrière les dépenses
de personnel. Constituées majoritairement par des achats (32
%) et par des dépenses d’entretien
32
Deux contractuels et un titulaire. Voir § 4.1.
33
Voir § 4.2.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
39
et de réparations (21 %), le total par habitant représentait plus du double de la moyenne de la
strate. Après une nette hausse entre 2016 et 2019 (+ 9,4 %), la crise sanitaire a ralenti leur
progression entre 2019 et 2020 (+ 0,4 %), avec une chute de plusieurs postes de dépenses dont
les dépenses d’entretien et réparations (
- 24 % ; - 33 964
€) et les dépenses de publicité,
publications et relations publiques (- 58 % ; - 45 803
€). Seules les dépenses relatives aux
honoraires, études et recherches ont subi une très forte augmentation en 2020 : elles ont été
multipliées par 2,5 par rapport à la moyenne des cinq années précédentes (131
832 € c
ontre
52 882
€) en raison d’une recrudescence des frais d’acte et de contentieux ainsi que d’un plus
grand recours aux prestations juridiques et aux audits.
7.1.4
La section d’investissement
7.1.4.1
L’équilibre de la section d’investissement entre 2016 et 2020
le financement des investissements
Source : CRC, logiciel Anafi, d
’
après les comptes de gestion
Les investissements ont été financés sans souscrire de nouveaux emprunts, à l’aide de la
capacité d’autofinancement (45
% du total entre 2016 et 2020), de recettes d
’investissement
(41 %) et en mobilisant le fonds de roulement (13,6
%). Les recettes d’investissement hors
emprunt se composent majoritairement de remboursements de FCTVA (46 % entre 2016 et 2020)
et des produits de la taxe d’aménagement
34
(26 %).
7.1.4.2
Un total
de 3,2 M€ de dépenses d’équipement entre 2016 et 2020
Avec un total de dépenses de 3,2
M€, l’effort d’investissement a été 1,9 fois plus élevé
que la moyenne de la strate démographique (524
€ par habitant contre 292
€).
Il a majoritairement financé des travaux de voirie (19 %), des aménagements du bourg
(16 %) et de divers bâtiments (26 %), la plupart du temps dans des opérations individualisées au
plan budgétaire. 59 % des dépenses (1,9
M€) ont été réalisées en 2016 et 2017.
La ville ne réalise pas de plan pluriannuel d’investissement, et ne disposait pas d’un
diagnostic du patrimoine jusqu’en 2021. La nouvelle mandature a sollicité deux cabinets pour
34
Le taux de la part communale est de 4 % sauf sur un secteur communal où est appliqué un taux majoré de 13 %.
en €
en %
CAF nette ou disponible
366 535
281 529
362 328
448 076
282 120
1 740 589
45,4%
296 320
Recettes d'inv. hors emprunt
420 392
319 962
433 099
217 793
178 870
1 570 117
41,0%
171 044
Nouveaux emprunts de l'année
0
0
0
0
0
0
0,0%
0
Mobilisation du fonds de roulement net global
287 191
226 991
0
0
6 986
521 169
13,6%
291 229
TOTAL DES RESSOURCES
1 074 118
828 483
795 428
665 870
467 977
3 831 874
100%
758 593
Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie )
1 074 378
828 783
545 583
327 299
467 977
3 244 018
84,7%
758 593
Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)
0
0
134 781
107 770
0
242 551
6,3%
0
+/- Dons, subventions et prises de participation en nature
0
0
0
-594
0
-594
0,0%
0
Variation autres dettes et cautionnements
-260
-300
-570
-20
0
-1 150
0,0%
0
Reconstitution du fonds de roulement net global
0
0
115 634
231 415
0
347 049
9,1%
0
TOTAL DES EMPLOIS
1 074 118
828 483
795 428
665 870
467 977
3 831 874
100%
758 593
2021 définitif
RESSOURCES
EMPLOIS
en €
2016
2017
2018
2019
2020
Cumul 2016/2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
confectionner un diagnostic territorial et un plan guide. Ce second document présente tous les
projets de développement prévus, dont certains nécessitent une révision du plan local
d’urbanisme, mais sans en évaluer le coût, ni proposer de calendrier. Le diagnostic patrimonial
confirme que la programmation budgétaire n’intégrait pa
s jusque-là les travaux de remise en état
du patrimoine, mais seulement les dépenses de maintenance et d’entretien.
m
ettre en place un plan pluriannuel d’investissement pour tous les
budgets en déterminant un ordre de priorité parmi les projets ainsi que leurs modalités
de financement.
En réponse, la maire a reconnu l’utilité d’un plan pluriannuel d’investissement
, document
non obligatoire pour une commune de la taille de Grayan-et-
l’Hôpital. Elle a indiqué qu’un
e
première version de ce document devrait
être disponible avant la fin de de l’année
2022.
7.1.4.3
Une dette en extinction
En 2020, le budget principal restait redevable d’un seul emprunt
à taux fixe (5,14 %),
d’
un montant de 40 170
€ selon le compte de gestion et de 33
599 € selon le compte administrati
f.
Après le règlement des deux dernières échéances (2021 et 2022), il sera soldé.
7.1.5
Un exercice 2021 marqué par une hausse des produits et des charges de gestion
ainsi que des dépenses d’investissement
En 2021, le budget principal a dégagé
une capacité d’aut
ofinancement nette confortable
d’environ 296
320
€, inférieure de 5
1 800
€ environ à la moyenne de la période 2016
-2020.
Comme prévu au budget primitif, l
’exercice 2021 se caractérise par une très forte
hausse des
produits (+ 30 %) et des charges (+ 34 % ; + 589 511
€)
, par rapport à 2020. Tandis que celle des
produits est équivalente en montant (+ 610 245
€) à la redevance locative réglée dorénavant par
le budget du camping municipal, tous les postes de charges, dont toutes les rubriques des charges
à ca
ractère général, sont en nette croissance. L’
évolution des dépenses de personnel (+ 23 %) est
imputable aux recrutements effectués en 2021 (6,5 agents de plus présents sur douze mois qu’en
2020)
35
. Les dépenses d’honoraires, d’études et de recherches, qui a
vaient été multipliées par 2,5
en 2020 par rapport à la moyenne des quatre années précédentes (2016-2019), ont encore
progressé de 14 %, pour atteindre 149 941
€
en 2021.
Corrigé des décisions modificatives, le budget primitif 2021 programmait un montant de
dépenses d’équipement de 1,5
M€, soit la moitié environ de celles des cinq dernières années.
La
commune a réalisé les deux tiers des dépenses prévues, pour un montant de 1
M€ environ (dont
une somme de 264 500
€ inscrite en restes à réaliser). Aucun emprunt n’a été souscrit.
35
Voir § 4.1.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
41
7.2
Le budget à caractère administratif de la sylviculture
La forêt communale (1 624 ha) relève du régime forestier, régime juridique spécifique
décrit au code forestier et dont la mise en œuvre est confiée à l’Office national des forêts
(ONF).
Demeurant pleinement propriétaire de ses forêts, une commune forestière arrête le programme
de travaux annuels à réaliser sur proposition de l’ONF et définit des objectifs à long terme, qui
sous-
tendent le document d’aménagement forestier. Préparé par l’ONF puis approuvé par le
conseil municipal, ce document liste les orientations, dans un but de gestion durable, sur une
durée de vingt ans. L’ONF veille à la préservation de la destination forestière des terrains, élabore
le programme des coupes, désigne les arbres à couper, supervise les coupes et organise la
commercialisation des bois. Elle communique annuellement à la commune, la liste des parcelles
concernées par le programme de coupes.
Le budget retrace, en dépenses, l’achat et l’entretien des en
gins « forêts » ainsi que les
prestations de débroussaillage, de déboisement, et en recettes, les ventes de bois. Les actions
financées par le budget annexe découlent toutes du programme défini par l’ONF, à partir du
document d’aménagement forestier. Dépourvu de dette, c
e budget est structurellement
excédentaire, 60 % des produits encaissés ayant été reversés entre 2016 et 2020 sur le budget
principal (0,53
M€ en tout).
La chambre régionale des comptes invite la commune à établir un plan d’affaires à moyen
terme prévoyant les recettes attendues et les dépenses nécessaires, notamment en matière
d’équipements nouveaux afin de déterminer le montant des reversements à venir.
7.3
Une situation financière consolidée saine à fin 2020
Composée à hauteur de 96 % des dettes des budgets annexes, dont celle du service de
l’assainissement collectif, la dette consolidée s’élevait à 1
M€ environ à fin 2020. En baisse de
12
% par rapport à 2016, elle ne représentait qu’une année de la CAF brute de l’ensemble des
budgets. La trésorerie nette consolidée des budgets à caractère administratif, principalement le
budget principal, est abondante, avec un niveau moyen au 31 décembre de chaque année
équivalent à une année de charges courantes consolidées. Aucune ligne de trésorerie n’a été
souscrite.
8
L
’URBANISME ET LA GES
TION DES ESPACES
La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 modifiée relative à l
’
aménagement, la protection et la
mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, encadre strictement les règles d’urbanisme dans les
1 212 communes qualifiées de littorales dont fait partie Grayan-et-
l’Hôpital. Elle fait peser
trois
types de contraintes principales sur les communes riveraines de l’océan
: l’application d’un
principe d’inconstructibilité dans la bande des cent mètres, une limitation forte des possibili
tés
d’extension et la protection renforcée des zones naturelles. L’annexe n°
1 synthétise les
principales dispositions aujourd’hui applicables.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
8.1
Une commune qui connaît un fort développement
8.1.1
Une dynamique de construction déjà constatée dans le rapport d’é
valuation du
schéma de cohérence territoriale
Plusieurs indicateurs présents dans le rapport d’évaluation du schéma de cohérence
territoriale (SCoT
36
) de l’ancienne communauté de communes de Pointe
-du-Médoc de 2011, daté
de juillet 2017, témoignent d’un dév
eloppement urbanistique significatif de la commune entre
2010 et 2017 :
-
entre 2015 et 2017, la surface agrégée des constructions nouvelles bâties à
Grayan-et-
l’Hôpital a atteint 5
649 m², soit 18 % de celle de toutes les constructions
nouvelles de l’
ancien EPCI (31 399 m²), alors la commune n
’
était que la sixième
commune (sur onze) en
nombre d’habitants à l’année (9
% du total), et que son territoire
n’occup
ait que 10 % de la superficie intercommunale ;
-
entre 2010 et 2015 :
•
l
’enveloppe urbaine a gagné 14 hectares
(ha) en cinq ans (+ 3,3 %). Septième par
ordre d’importance parmi les onze communes concernées
, cette extension a
représenté 8,1
% du surplus d’espaces urbanisés entre 2010 et 2015 au sein de l’EPCI
(+ 173 ha ; + 5,8 %) ;
•
l
’artificialisation des sols au profit des espaces bâtis s’est accrue de 5,1
%, suivant un
rythme plus rapide que celui enregistré à l’échelle intercommunale (+
4,4 %). Avec
18,5 ha, l
’aire nouvelle de sols artificialisés
a constitué 14,3 % environ de la surface
ajoutée au territoire intercommunal (+ 129,3 ha) ;
•
le rapport fait état de 140 logements nouveaux construits entre 2010 et 2015, soit
10,4
% de la totalité des logements construits sur l’ancienne intercommunalité
(1 349).
8.1.2
Une population et des constructions neuves en croissance permanente
Le PLU de 2004 annonçait, sur la base d’une augmentation de 60
% en vingt ans, une
population permanente de 1 172 habitants en 2020. Cette projection est dépassée avec
1 390 habitants recensés en 2020. Il en va vraisemblablement de même pour le nombre de
logements nouveaux attendus, avec la délivrance de 152 permis de construire pour de nouvelles
maisons individuelles entre 2016 et 2021, auxquels viennent s’ajouter les 140 logements
nouveaux construits entre 2010 et 2015, identifiés dans le rapport de présentation du SCoT.
36
Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) est un document de planification stratégique à long terme (environ 20 ans)
créé par la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. Pouvant, entre autres, être mis en place
et piloté par un EPCI, il sert de cadre de référence aux différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur
les questions d’urbanisme, d’habitat, d’organisation de l’espace, de mobilités, d’
aménagement commercial, ou encore
d’environnement. Le SCoT est un document obligatoire
: en son absence, les communes sont soumises à la «
règle
d’urbanisation limitée
» qui empêche d’ouvrir de nouveaux terrains à l’urbanisation.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
43
Selon les résultats de l’extraction
fournie par la commune, les terrains dévolus aux
constructions neuves à usage d’habitation se distinguent par leur grande taille avec une superficie
moyenne de 1 781 m², et pour 80
% d’entre eux, une superficie supérieure à 1
032 m².
Ces données traduisent une grande consommation d’espaces, favorisée par l’ancienneté
du PLU et le caractère sans doute
irrégulier d’une partie de ses dispositions
37
. Il serait logique
que la révision annoncée du PLU aboutisse à réduire drastiquement la surface au sol des
constructions nouvelles.
p
ermis accordés pour les constructions neuves à usage d’habitation
Source : extraction réalisée par la commune à la demande de la chambre
8.2
Un PLU datant de 2004 jamais mis en compatibilité avec le SCoT
8.2.1
Un SCoT approuvé en 2011 aujourd’hui en cours de révision
La communauté de communes de la Pointe-du-Médoc avait adopté un SCoT, le 13 août
2011. Huit mois après sa création, la communauté de communes de Médoc Atlantique a
approuvé, le 3
août 2017, l’évaluation de ce document
«
avant le 11 août 2017
»
, et engagé une
procédure de révision en vue de l’élaboration d’un SCoT unique du territoire de Médoc
Atlantique
38
. Ces deux décisions
résultaient d’obligations législatives
:
-
d’une part, l’article L.
143-
28 du code de l’urbanisme impose à l’établissement porteur
de procéder à une analyse des résultats du SCoT en vigueur, six ans au plus tard après
la délibération l’ayant
validé. Son maintien ou sa révision doivent ensuite être
délibérés. En cas de non-respect de ces dispositions, le SCoT est réputé caduc ;
-
d’autre part, aux termes de l’article L.
143-14, un nouvel EPCI fusionnant des EPCI
préexistants doit prescrire l
’
élaboration d
’
un schéma couvrant l
’
intégralité de son
périmètre,
«
au plus tard lors de la délibération qui suit l
’
analyse des résultats de
l
’
application du premier schéma en vigueur
»
.
Alors que le rapport d’évaluation du SCoT de 2011 a été approuvé par l’assemblée
communautaire le 3
août 2017, le processus d’adoption d’un SCoT unique est toujours en cours.
Proche de son terme, il contraint les communes à préparer d’ores et déjà la révision de leur PLU.
Dans son courrier, la maire a indiqué avoir demandé que le nouveau SCoT qualifie la commune
de pôle économique et touristique, et non plus de village de proximité forestier.
37
Voir § 8.2.2.2.
38
Cette communauté de communes fusionne les EPCI des Lacs Médocains et de la Pointe-du-Médoc. Cf § 3.
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2016-2021
Nombre de permis de
construire délivrés
25
25
30
19
19
34
152
Surface moyenne
1 552 m²
1 787 m²
1 645 m²
1 992 m²
1 699 m²
1 988 m²
1 781 m²
Surface médiane
1 478 m²
1 539 m²
1 299 m²
1 835 m²
1 656 m²
1 730 m²
1 567 m²
80 % des surfaces sont
supérieures à
924 m²
1 090 m²
786 m²
1 160 m²
1 135 m²
1 060 m²
1 032 m²
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
8.2.2
Un PLU inchangé depuis 2008 dont la révision vient à peine d’être lancée
8.2.2.1
Un PLU inchangé depuis 2008…
Adopté le 22 juin 2004, le PLU a été modifié à deux reprises, les 29 juillet 2005 et
23 décembre 2008. Tandis que la première modification a actualisé et complété le règlement
d’urbanisme, la deuxième a revu certains zonages et modifié à nouveau des dispositions
générales du règlement.
Aucune autre modification ou révision n’est intervenue depuis. Le projet
d’aménagement et de développement du territoire (PADD) encore en vigueur est organisé autour
des deux grands axes suivants : préserver et améliorer le cadre de vie et renforcer la capillarité
littoral/arrière-pays. Le PLU est pauvre en données générales et prospectives : il ne mesure pas
la superficie des différentes zones (zones urbaines (U), à urbaniser (Au), agricoles (A), et zones
naturelles (N)), n’avance aucune prévision d’évolution de la population ou du nombre de
résidences principales et touristiques, et ne fixe pas d’objectif de surface
s à bâtir.
8.2.2.2
…qui aurait dû être révisé après l’adoption du SCoT en 2011
Depuis l’adoption de la loi n°
2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national
pour l
’environnement et jusqu’au 1
er
avril 2021, l
’
article L. 111-1-
1 du code de l’urbanisme puis
l’article L.
131-6 du même code laissaient un délai de trois ans pour réviser
«
si nécessaire
»
, un
PLU afin de le rendre compatible av
ec un SCoT plus récent, à compter de la date d’approbation
de ce document. Dans un courrier en date du 13 juin 2016, le préfet de la Gironde a alerté le
maire alors en fonctions sur la nécessité de réviser le PLU en vue de le mettre en cohérence avec
le SCoT de 2011. Il signalait la présence de dispositions apparemment obsolètes dans le PLU,
contraires pour certaines à la loi Littoral, de nature à fragiliser la validité juridique de nombreuses
décisions individuelles, parfois à l’insu de leurs bénéficiaires
.
L’inertie dont la commune a alors fait preuve, est une des causes principales des multiples
demandes de retrait de décisions adressées par le contrôle de légalité ou de contentieux engagés
à l’initiative du préfet
39
. Un autre courrier préfectoral,
daté d’avril 2019, attire l’attention des
maires des communes relevant du SCoT de la Pointe-du-
Médoc sur l’insuffisante prise en
compte, dans les PLU, des dispositions de la loi Littoral. Il rappelle la primauté des dispositions
légales et règlementaires sur les
prescriptions des documents d’urbanisme, soulignant qu’il
«
est
donc essentiel pour la bonne information du public et des usagers, que les dispositions d’un
document d’urbanisme ne conduisent pas à afficher des règles de constructibilité qui iraient au
-
del
à de ce que permet le code de l’urbanisme
»
.
La maire a indiqué avoir été informée, dès l’été
2020, du caractère obsolète du PLU. Lors de la séance du 2 février 2021, le conseil municipal a
enfin lancé officiellement une procédure de révision du PLU. Un bu
reau d’études a été
retenu
pour assister la commune dans cet exercice.
39
Voir § 8.5.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
45
8.3
Des autorisations d’urbanisme
nombreuses instruites en liaison avec
l’intercommunalité
8.3.1
Un nombre d’actes d’urbanisme important pour une commune de cette taille
l
es actes d’urbanisme de
la période
Sources : réponses de la ville et tableaux transmis (NS : non significatif)
Le recensement des actes d’urbanisme de la période décrit une activité très soutenue pour
une commune de petite taille, avec la délivrance de 41 permis de construire par an pour
55 demandes. Les autorisations tacites ont notablement augmenté en 2020, en raison, selon
l’
ancien ordonnateur de
la crise sanitaire. La commune est invitée à l’avenir, à les limiter au
maximum.
Certificats d'urbanisme de type L410-1 a
(uniquement informatif)
2016
2017
2018
2019
2020
En moyenne
annuelle
Répartition
moyenne
1 certificat
pour
Nombre de demandes de certificats
106
127
123
127
102
117
0%
12 habitants
Nombre de décisions tacites (art R.410-12 du code
de l'urbanisme)
0
0
0
0
0
0
0%
NS
Certificats d'urbanisme de type L410-1 b
2016
2017
2018
2019
2020
En moyenne
annuelle
Répartition
moyenne
1 certificat
pour
Nombre de demandes de certificats
50
62
50
43
43
50
100%
28 habitants
Nombre de certificats exprès positifs
42
52
38
25
29
37
75%
37 habitants
Nombre de certificats exprès négatifs
8
10
12
15
10
11
22%
126 habitants
Nombre de décisions tacites (art R.410-12 du code
de l'urbanisme)
0
0
0
3
4
1
3%
993 habitants
Permis de construire
2016
2017
2018
2019
2020
En moyenne
annuelle
Répartition
moyenne
1 certificat
pour
Nombre de demandes de permis
45
62
53
62
51
55
99%
25 habitants
Nombre de permis accordés
44
49
44
39
28
41
75%
34 habitants
Nombre de permis refusés
1
13
9
23
16
12
23%
112 habitants
4
1
1%
1738 habitants
+3 en
cours
Permis d'aménager
2016
2017
2018
2019
2020
En moyenne
annuelle
Nombre de demandes de permis
0
0
0
0
0
0
Permis de démolir
2016
2017
2018
2019
2020
En moyenne
annuelle
Nombre de demandes de permis
0
2
1
0
1
1
Nombre de permis accordés
NS
2
1
NS
1
1
Déclarations préalables relatives à des lotissements
et divisions foncières
2016
2017
2018
2019
2020
En moyenne
annuelle
Répartition
moyenne
1 certificat
pour
Nombre de déclarations déposées
10
22
18
16
16
16
100%
85 habitants
Nombre de décisions expresses de non-opposition
9
14
12
10
10
11
67%
126 habitants
Nombre de décisions expresses d'opposition
0
6
1
5
4
3
20%
434 habitants
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2 et R.424-
1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
1
2
5
1
2
2
13%
632 habitants
Déclarations préalables relatives à des travaux
2016
2017
2018
2019
2020
En moyenne
annulelle
Répartition
moyenne
1 certificat
pour
Nombre de déclarations déposées
52
94
50
67
105
74
106%
19 habitants
Nombre de décisions expresses de non-opposition
15
16
37
54
81
41
55%
34 habitants
Nombre de décisions expresses d'opposition
2
5
7
9
15
8
10%
183 habitants
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2 et R.424-
1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
35
73
6
4
8+1 en
cours
30
40%
47 habitants
Nombre de décisions tacites (arts L.424-2 et R.424-
1, 2 et 3 du code de l'urbanisme)
0
0
0
0
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
8.3.2
La délégation à Médoc
Atlantique de l’instruction
des autorisations du droit du
sol
8.3.2.1
Le renouvellement en 2020 de l’adhésion au service commun créé en 2015
L’article 134 de la loi ALUR a mis fin à la mise à disposition gratuite des services de
l’
Etat pour
l’instruction
des autorisations d’urbanisme dans les communes appartenant à des
communautés de plus de 10 000 habitants au 1
er
juillet 2015. En remplacement, la communauté
de communes a créé un service commun d’instruction des autorisations du droit du sol (ADS),
gratuit pour les communes. Adhérente à ce service depuis son ouverture au 1
er
juillet 2015,
Grayan-et-
l’Hôpital a renouvelé son adhésion, pour cinq ans, en octobre 2020.
La convention stipule que l’instruction de toutes les décisions, à l’exception des certific
ats
d’urbanisme de simple information
40
(article L. 410-1 a), est effectuée par les services de la
communauté de communes ou bien par ceux du syndicat départemental d
’
énergie électrique de
Gironde (SDEEG) : sont concernés
tous les permis de construire, d’am
énager, de démolir, les
déclarations
préalables
ainsi
que
les
certificats
d’urbanisme
dits
opérationnels
(article L. 410-1-
b). Aux termes de l’article 7 de la convention,
«
La communauté de communes
assure l’instruction règlementaire de la demande, depuis
sa transmission par la commune
jusqu’à la préparation et l’envoi au maire du projet de décision
»
, éventuellement accompagné
d’une note explicative.
La commune a déclaré avoir deux interlocuteurs dans certains dossiers,
le SDEEG et Médoc Atlantique, sans en connaître les motifs.
8.3.2.2
Une organisation communale légère
En complément du service commun basé à Carcans et à Soulac-sur-Mer, le service
urbanisme de la commune mobilise depuis 2021 deux agents au lieu d’un
41
.
Composée du maire et des adjoints, la commission urbanisme, instituée par la précédente
mandature, ne semble s’être jamais réunie. Après les élections, elle n’a pas été formellement
reconstituée. Pour autant, il a été indiqué que
les questions d’urbanisme sont traitées au cours de
réunions entre la
maire et ses adjoints. Alors que le précédent conseil municipal n’avait pas
désigné d’adjoint à l’urbanisme, la maire actuelle a désigné un conseiller délégué à l’urbanisme.
Les actes sont signés par la maire, ou en son absence, par le premier adjoint ou par le conseiller
délégué.
8.3.2.3
La répartition des compétences entre la commune et le service commun
En vertu de la convention passée avec la communauté de communes, la commune
intervient en aval et en amont de l’instruction confiée au service commun. Elle doit
notamment :
-
en amont, réceptionner les demandes et assurer un premier contrôle de complétude du
dossier. Décisive dans le décompte du temps d’instruction
42
, cette étape est suivie, le
40
Cf. annexe n° 2 sur la notion de certificats d’urbanisme.
41
La secrétaire générale s’occupait des dossiers de contentieux en lien avec les avocats.
42
En application de l’article R.
423-
23 du code de l’urbanisme, le délai d’instruction de droit commun diffère selon les
demandes d’autorisation
: un mois pour les déclarations préalables, deux mois pour les demandes de permis de construire
et de démolir portant sur les maisons individuelles, et trois mois pour les autres demandes de permis de construire ainsi
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
47
cas échéant, de la notification officielle de la liste des pièces manquantes au demandeur
ainsi que d’une majoration ou d’une prolongation du délai. La notification s’appuie sur
une proposition formulée par le service mutualisé, après un nouvel inventaire en son
sein des pièces présentes dans le dossier, au plus tard huit jours avant la fin du premier
mois d’instruction pour les demandes de permis de construire
;
-
en aval, notifier au pétitionnaire la décision et la transmettre au préfet.
La convention attribue au service commun
: la détermination du délai d’instruction au vu
des consultations à lancer ; le deuxième contrôle de complétude du dossier déjà évoqué,
à l’issue
duquel le maire notifiera éventuellement au demandeur la liste des pièces manquantes ou bien un
allongement du délai d’instruction
; l’examen technique du dossie
r ainsi que la consultation des
personnes publiques, services ou commissions intéressés. Selon la commune, les services de
l’
E
tat ne seraient que très rarement sollicités en cours d’instruction, en raison de l’absence de
bâtiments classés, de zones intéressées par des fouilles archéologiques ou encore du faible
nombre de demandes de constructions sur les zones classées Natura 2000.
Après analyse de la compatibilité de la demande avec l’ensemble des textes et documents
-
cadres applicables (loi Littoral, SCoT, pièces du PLU, PPRI, Natura 2000, etc.), le service
mutualisé rédige un projet de décision envoyé à la mairie, accompagné d’une note explicative.
Après sa réception, les services communaux comparent ce projet à un « avis » du maire, préparé
pendant la phase de pré-instruction et transmis au service commun. En cas de divergence, la
commune prend contact avec le service instructeur afin d’en identifier les motifs.
Dans
l’éventualité d’un recours gracieux du préfet contre la d
écision finale, la convention autorise le
maire à solliciter le service commun pour l’aider à répondre. Mais ce concours n’est possible que
pour un recours dirigé contre une décision conforme à la proposition du service.
C
ompétente pour l’instruction des certificats d’urbanisme de simple information, la
commune est aussi chargée
«
de la rédaction et envoi des certificats de non-opposition ou
d’obtention d’un permis tacite ou de non
-contestation de la conformité
»
43
. En application de
l’article R.
424-13 du c
ode de l’urbanisme, un certificat de non
-opposition est un acte
administratif dans lequel le maire approuve les travaux projetés par le demandeur car il les
considère conformes aux règles d’urbanisme en vigueur. La délivrance du document, annulable
par le juge, prive ensuite le maire de toute possibilité de contester les travaux. La commune a
indiqué ne pas délivrer de certificat de non-opposition pour les déclarations préalables.
8.3.2.4
Des décisions du maire qui suivent la plupart du temps les propositions du
service instructeur
Selon le fichier des permis de construire transmis par la commune, l’ordonnateur n’aurait
pris que trois décisions non conformes à la proposition du service instructeur, les trois en 2018
(deux décisions de refus, une décision favorable).
que pour les demandes de permis d
’aménager. Le code de l’urbanisme identifie, aux articles R.
423.-24 à R. 423-37-2,
de nombreux cas particuliers de majorations, d’allongement ou de suspension.
Le délai d’instruction
court à compter de la réception en mairie d
’
un dossier complet (article R. 423-19 du code de
l’urbanisme), sauf cas particuliers mentionnés aux articles R.
423-20 (permis délivrable après enquête publique) et
R. 423-21 (attente de mise en compatibilité de certains documents). Le dossier est réputé complet si l
’
autorité compétente
n
’
a pas, dans le délai d
’
un mois à compter de son dépôt en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des
pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41.
43
Articles 3 et 4 de de la convention.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Les services ont précisé que les autorisations d’urbanisme sont toujours assorties de
prescriptions, portant essentiellement sur les autorisations de défrichement, l’aléa relatif au
retrait-gonflement des argiles, les risques sismiques, les accès, les implantations et les aspects
extérieurs.
8.4
Les contrôles du respect des actes d’urbanisme
8.4.1
L’organisation des opérations de récolement
8.4.1.1
Des opérations facultatives…
Pour signaler la fin des travaux, le titulaire d’une autorisation d’urbanisme –
ou la
personne qui a dirigé les travaux
–
est tenu d’adresser une déclaration attestant de l’achèvement
et de la conformité des travaux (DAACT) à la mairie. Cette déclaration est obligatoire pour les
travaux ayant fait l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration
préalable. Le document atteste de l’achèvement des travaux et de leur conformité par rapport à
l’autorisation d’urbanisme accordée. En application des articles L.
462-2 et R. 462-6 du code de
l’urbanisme, l’
autorité compétente dispose en principe de trois mois à compter de la date de
réception en mairie de la déclaration d
’
achèvement pour, si elle le souhaite, procéder ou faire
procéder à un récolement des travaux puis contester leur conformité au permis ou à la déclaration.
Dans certains cas particuliers pour lesquels le récolement est obligatoire, le délai est porté de
trois à cinq mois (article R. 462-
7 du code de l’urbanisme).
Pour assurer les vérifications, l’autorité compétente ou ses agents peuvent visiter les lieux
afin de s
’assurer du respect des dispositions légales et réglementaires, et se faire communiquer
tous documents se rapportant à la réalisation des travaux
44
. Lorsqu'elle estime que les travaux ne
sont pas conformes à l
’
autorisation, l
’
autorité compétente a le pouvoir de mettre en demeure le
maître de l’ouvrage de déposer une demande de permis modificatif ou de réaliser des travaux de
régularisation.
8.4.1.2
…mais importantes
L’article L.
462-
2 alinéa 2 du code de l’urbanisme précise que
«
passé ce délai
[de trois
ou cinq mois]
, l
’
autorité compétente ne peut plus contester la conformité des travaux
»
. Elle est
même tenue de délivrer une attestation de conformité sous quinzaine au bénéficiaire de
l’autorisation, sur simple demande de sa part. Dans une décision récente (CE, 2
6/11/2018,
Sormonte, n° 411991), le Conseil d’
E
tat a déduit de l’alinéa 2 de l’article L.
462-2 que
l’épuisement du délai dépouille l’autorité administrative de son pouvoir de
«
mise en demeure »
,
mais également de celui
«
d’exiger du propriétaire qui envi
sage de faire de nouveaux travaux
sur la construction, qu’il présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant
également sur des éléments de la construction existante, au motif que celle-ci aurait été édifiée
sans respecter le permis de construire précédemment obtenu ou la déclaration préalable
précédemment déposée ».
44
Les règles régissant le droit de visite et de communication sont précisées aux articles L. 461-1 à L. 463-1 du code de
l’urbanisme.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
49
Cette décision crée une exception à la règle dégagée par la jurisprudence ancienne et
constante du Conseil d’
Etat suivant laquelle un propriétaire qui souhaite réaliser des travaux sur
une construction existante irrégulière doit solliciter une autorisation pour l’ensemble de la
construction (CE, 9/07/1986, Thalamy, n° 51172), même quand les nouveaux éléments de
construction ne prennent pas directement appui sur une partie de l
’
édifice réalisé sans autorisation
(CE, 13/12/2013, Mme Carn et autres, n° 349081).
La décision Sormonte incite donc fortement les constructeurs à déposer une DAACT car
elle vaut certificat de conformité vis-à-
vis de l’administration une fois passé le délai
de
récolement
45
. Elle devrait, dans la même logique, conduire les autorités compétentes à redoubler
de vigilance dans la réalisation des opérations de récolement.
8.4.1.3
Des opérations de récolement non systématisée
s jusqu’en 2021
Tant l’absence d’un registre ré
pertoriant la date et le contenu des contrôles que le nombre
de certificats de conformité refusés (quatre
entre 2016 et 2020) conduisent à douter, jusqu’en
2021, de la réalité d’une systématisation des opérations de récolement.
Selon la maire, leur
réalisation incombe dorénavant à deux agents arrivés en juin 2021 et mars 2022. Alors que la
commune déclare avoir fait procéder à une cinquantaine de contrôles en 2021, trois certificats de
conformité des travaux ont été refusés, soit presque autant que durant la période 2016-2020.
8.4.2
Quatre procès-
verbaux d’infractions seulement dressés jusqu’en 2020
La constatation d’infractions présente un caractère obligatoire et non facultatif pour
l’autorité compétente dans la délivrance des autorisations d’urbanis
me, notamment le maire, le
troisième alinéa de l’article L.
480-
1 du code de l’urbanisme lui imposant de faire dresser
procès-verbal des infractions dont il a connaissance. Selon le même article, les infractions aux
différents types d’autorisations d’urba
nisme
46
«
sont constatées par tous officiers ou agents de
police judiciaire, ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l
’
Etat et des collectivités
publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l
’
urbanisme suivant
l
’
autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi
jusqu
’
à preuve du contraire
»
. A la requête du maire, l
’
interruption des travaux peut être
ordonnée sur réquisition du ministère public
47
.
Quatre procès-
verbaux d’infra
ctions seulement ont été dressés au cours de la période : un
en 2017, deux en 2018 et un en 2019. Seul celui de 2019 a donné lieu à démolition de la
construction. Les trois premiers dossiers ont été régularisés par le dépôt d’une demande de permis
de const
ruire suivi d’un accord de la commune.
La faiblesse du nombre de procès-verbaux
d’infractions
(4), rapporté au nombre de demandes annuelles de permis de construire et de
certificats opérationnels (105
) témoigne du caractère erratique des contrôles jusqu’en
2020. La
maire en fonctions depuis 2020 a indiqué qu’elle
avait, comme pour les opérations de récolement,
donné des consignes en vue de davantage réprimer les infractions au code de l’urbanisme. Pour
45
Le juge pénal reste compétent pour sanctionner les irré
gularités, qu’il y ait ou non un certificat de conformité.
46
Certificats d’urbanisme, autorisations et déclarations préalables, constructions, aménagements et contrôles administratifs
de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux.
47
Voir annexe n°
3 sur les sanctions des infractions aux différents types d’autorisations d’urbanisme.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
illustrer son affirmation, elle a indiqué que cinq dossiers, susceptibles de conduire à la
constatation d’une infraction, avaient été instruits par ses services en 2021.
les infractions constatées
Source : ville
L’attention de la commune
est attir
ée sur l’importance du contrôle des opérations
d’urbanisme
sur un territoire attractif, étendu et composé de plusieurs espaces naturels fragiles.
Il est indispensable de les mettre effectivement en œuvre rapidement et d’en assurer la traçabilité,
le cas échéant en mutualisant les moyens nécessaires avec d’autres c
ommunes.
o
rganiser et tracer les contrôles d’urbanisme, y compris
les
opérations de récolement, le cas échéant en mutualisant les moyens nécessaires avec
d’autres communes environnantes.
Dans son courrier, la maire a déclaré
avoir d’ores et déjà commencé
à prendre des mesures
afin de renforcer l
es contrôles. Elle considère qu’une mutualisation des moyens avec d’autres
collectivités paraît peu réalisable à court terme.
8.4.3
L’arrêt d’activité récente d’un restaurant saisonnier situé sur une zone protégée
Depuis
au moins 1995 selon l’ancien maire et jusqu’à l’été 2021, une activité de
restauration rapide et saisonnière existait sur la dune de la plage sud, à proximité du centre
Euronat, sous la forme d’une construction en forme de L, constituée d’anciens container
s
recouverts de bardage en bois. Par un courrier du 27 juillet 2020, la préfète de la Gironde a
demandé à la nouvelle maire de dresser un procès-
verbal pour constater l’infraction relative à la
présence de cette installation sur une zone NL
48
du PLU, non autorisée à abriter des
établissements de restauration. Le courrier rappelle que les bâtiments occupent
«
des espaces
naturels devant être protégés, au titre des articles L. 121-23 et L. 121-
24 du code de l’urbanisme,
issu de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986
relative à l’aménagement, la protection et la mise en
valeur du littoral
»
. Cette demande a été satisfaite. Mais le procès-verbal établi à la suite de ce
courrier, envoyé le 29 septembre 2020 à la p
rocureure de la République et à la préfète, n’a pas
empêc
hé le restaurant de se réinstaller en 2021. Afin de régler l’irrégularité, et après plusieurs
autres décisions demeurées infructueuses, la maire a pris, le 20 décembre 2021, un nouvel arrêté
dénonçant la convention d’occupation du domaine public du 16
juin 2019 passée entre le
nouveau propriétaire du restaurant et l’ancien maire. Le nouveau propriétaire a alors demandé au
48
Zone naturelle à vocation touristique, sportive et/ou de loisirs.
Contrôle des autorisations
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nombres de certificats de conformité refusés
en
application des articles L.462-1 et 2 et R.462-1 à 10
du code de l'urbanisme
0
3
0
1
0
3
Nombre de procès-verbaux d'infractions réalisés
(article L.480-1 du code de l'urbanisme)
0
1
2
1
1
Nombre d'arrêtés interruptifs pris (article L.480-2 du
code de l'urbanisme)
0
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
51
juge administratif, par la voie d’un référé
-
suspension, d’empêcher en urgence l’exécution de cet
arrêté qui le privait de son activité.
Par une ordonnance du 21 avril 2022, un juge du tribunal administratif de Bordeaux a
rejeté sa requête. Selon ce
juge, la commune n’avait pas le pouvoir, en 2019, d’accorder
un titre
d’occupation pour une parcelle déjà consentie à la société Euronat de
puis 1975, dans le cadre
d’un bail à construction toujours en vigueur. Cette ordonnance qui a précisé que la parcelle était
située sur le domaine privé de la commune, et non sur son domaine public, n’a pas été frappée
d’appel. Au cours de l’audition organi
sée à sa demande, le dernier exploitant du restaurant a
confirmé la fermeture de son établissement à la suite de cette décision.
Avant 2020, l’ancien maire avait délivré plusieurs autorisations aux exploitants du
restaurant, sans jamais évoquer le classement de la parcelle au PLU en zone naturelle non
habilitée à l’accueil d’activité
s de restauration. Dans une lettre de juillet 2016, adressée à un
résident du centre Euronat qui demandait de faire constater le caractère illégal de l’installation,
il présentait les autorisations données comme une conséquence du classement sans suite, par le
procureur de la République, du signalement auquel il avait lui-même procédé le 30 juillet 2015.
Il ressort des échanges de courriers produits avec le procureur de la République, que le classement
sans suite avait
été obtenu à sa demande moyennant la prise d’un arrêté municipal d’autorisation
d’activité rétroactif, et contre l’engagement de l’exploitant à retirer les bâtiments à la fin de
chaque saison, condition semble-t-il toujours remplie.
Dans son courrier de réponse aux observations provisoires,
l’ancien maire
a fait valoir
que d’autres communes littorales accueilleraient des activités mobiles et réversibles de
restauration dans des zones protégées. Il a ajouté que la circulaire du 19 octobre 2017 relative à
l
’
application des dispositions de l
’
ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 aux professions
foraines et circassiennes constituerait une base juridique suffisante pour autoriser la présence
d’un restaurant sur la dune de la plage sud,
quatre mois par an. La chambre régionale des comptes
conteste cette analyse
: la circulaire citée s’applique au domaine public alors que le juge
administratif a confirmé, dans son ordonnance du 21 avril 2022, que le restaurant occupe une
parcelle du domaine privé de la commune ; elle énonce, en outre, les règles applicables au cas
particulier de l’occupation de terrains pour l’accueil de fêtes foraines et de cirques, et non pour
les activités de restauration saisonnière dans un espace protégé.
8.5
Un nombre de contentieux important depuis 2019 témoignant d’une
méconnaissance des dispositions de la loi Littoral
8.5.1
Un examen attentif des décisions par le contrôle de légalité
Depuis 2018, le préfet a formé de nombreux recours gracieux auprès de la commune pour
obtenir le retrait de décisions d’urbanisme, violant
a priori
la règle de continuité avec les
agglomérations et villages existants (article L. 121-
8 du code de l’urbanisme). La plupart ont
essuyé un refus, ce qui l’a conduit à déférer les actes correspondant devant le tribunal
administratif.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
8.5.2
L’annulation par le juge administratif de 1
4 décisions à la demande du préfet
Le tribunal administratif a rendu trente jugements ou ordonnances sur des décisions
d’urbanisme depuis 2016, majoritairement depuis 2019, dont vingt
-quatre après recours du
préfet. Dans quatorze dossiers, le juge administratif lui a donné raison.
Cinq autres saisines de particuliers, contestant soit le refus de délivrance d’un certificat
d’urbanisme, soit la mise en demeure de régularisation d’habitation et la non délivrance d’un
permis de construire, soit le refus de ret
rait au PLU d’un emplacement réservé sur un terrain, ont
été rejetées par le juge administratif. A également été rejetée la
saisine d’une entreprise contestant
le permis de construire pour la restructuration et l
’
agrandissement de la mairie.
8.6
Les achats et les cessions
8.6.1
Un droit de préemption rarement utilisé
Une délibération du 22 mars 2012 a élargi le droit de préemption à la totalité des zones
urbaines et urbanisables du PLU. Depuis 2016, ce droit n’a été utilisé qu’une fois en 2020, pour
l’acquisition d’
un terrain au prix de 65 000
€, destiné à accueillir un café multi
-services. Les
procès-
verbaux du conseil municipal ne signalent aucun compte rendu de l’opération alors qu’il
s’agit d’une obligation en vertu de l’article L.
2122-23 du CGCT
49
.
8.6.2
Des acquisitions plus nombreuses que les cessions
Les cessions immobilières ou foncières, peu nombreuses, n’ont quasiment pas eu
d’impact budgétaire
, avec une recette globale de 13 608
€. Entre 2016 et 2020, la commune a
réalisé huit acquisitions, pour un total de 0,7
M€, avec un prix unitaire, dans la moitié des cas,
inférieur ou égal à 4 000
€. Un achat a dépassé le seuil de 180
000
€ à partir duquel l’avis
préalable de la direction de l
’i
mmobilier de l
’
État (DIE) est obligatoire
: l’achat de la ferme des
Grigots pour 270 000
€. La demande d’avis
, datée de juillet 2020, a été classée sans suite par la
DIE en octobre 2020, l’achat du bien étant intervenu en août 2020.
49
L’article L.
2122-23 indique que «
le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil
municipal
» des décisions prises en application de l’une des délégations que lui a consenti le conseil municipal et
énumérées à l’article L.
2122-22. Selon une réponse écrite de la ministre de la cohésion des territoires et des relations
avec les collectivités territoriales, «
pour que l’obligation d’information du conseil municipal prévue à l’article
L. 2122-23 du CGCT soit remplie, le compte rendu des décisions prises par le maire par délégation du conseil municipal
doit
être complet et précis, qu’il soit présenté oralement ou sous la forme d’un relevé de décisions. Une évocation
succincte des décisions prises par le maire en application de l’article L. 2122
-22 du CGCT pourrait être regardée
comme un refus d’information du
conseil municipal (TA Strasbourg, 20 août 1997, Masson c/ Ville de Metz, no
952965)
».
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
53
8.7
La prise en compte des risques environnementaux
8.7.1
Les risques auxquels est exposée la commune
La commune a produit trois plans de prévention des risques (PPR) : un PPRL (littoral),
un PPRI (inondations) et un PPRIF (incendies de forêt) approuvés par le préfet, respectivement
les 31 décembre 2001, 25 octobre 2002 et 19 décembre 2008
50
.
Elle est également concernée par le phénomène de retrait-gonflement des sols argileux,
générateur de dégâts sur la structure des bâtiments (fissuration des murs et du sol), mais réputé
non porteur de risque majeur pour la population. Comme les communes environnantes, sa bande
littorale (7 km) subit un phénomène érosif. Elle est, à ce titre, liée par un partenariat avec la
région, le groupement d’intérêt public (GIP) Littoral et la communauté de communes.
La communauté de communes prend en charge l’ensemble des coûts liés à la
construction,
l’entretien des ouvrages de protection contre la mer ainsi que la consolidation des plages depuis
le 1
er
janvier 2018 dans le cadre de la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention
des inondations (GEMAPI) financée par une taxe égale à 15
€ par habitant.
8.7.2
Un plan communal de sauvegarde adopté en 2012 en cours de mise à jour
Actualisé en décembre 2019, le plan de sauvegarde est en cours de mise à jour. Ce
document semble avoir été établi pour la première fois par arrêté du 6 février 2012. Son
élaboration est pourtant obligatoire depuis le 17
août 2004, date d’entrée en vigueur de
l’article
13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, dans les
communes comme Grayan-et-
l’Hôpital, couvertes par un o
u par plusieurs PPR.
9
LES RELATIONS DE LA COMMUNE AVEC LA SOCIETE
EURONAT
Sur le site internet de la société Euronat, le centre est présenté comme le plus vaste village
naturiste en France : sur une superficie de 335 ha de pinèdes bordée par une côte sablonneuse de
1,5 kilomètre de long (dont deux plages surveillées), il abrite 28 commerces, un centre de
thalassothérapie, 1 400 emplacements de camping-
caravaning ainsi qu’un nombre équivalent de
logements en dur, sous la forme de bungalows, chalets et mobil-homes. Environ 1 000 des
emplacements
de camping sont électrifiés et plus de 600 branchés au réseau d’assainissement.
Créé en 1975, il occupe un terrain communal, exploité dans le cadre d’un bail à construction
modifié par quatre avenants.
50
Un PPR réglemente l’utilisation des sols au sein des zones exposées directement ou indirectement à un risque, par des
mesures graduées allant de la possibilité de con
struire sous certaines conditions à l’interdiction. Son élaboration reste
une compétence de l’État, après consultation des collectivités concernées et enquête publique. Seule procédure
spécifique à la prise en compte des risques naturels dans l’aménagement, le PPR équivaut à une servitude d’utilité
publique qui s’impose à tous (particuliers, entreprises, collectivités
,
l’État) et à tous les projets, notamment lors de la
délivrance des permis de construire. Il doit être intégré au PLU dans un délai de trois mois.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
9.1
Des relations régies par un bail à construction
51
stabilisé depuis 1996
9.1.1
Un contrat inchangé depuis 1996 après cinq modifications qui ont allégé les
contraintes du preneur
Mis en place le 18 juin 1975, le bail à construction, conclu entre la commune et la société
anonyme Euronat, a été modifié par une délibération et par quatre avenants dont le dernier a été
signé le 27 août 1996.
Comme le fait clairement apparaître l’annexe
5, toutes les décisions postérieures à la
signature du bail ont progressivement allégé les contraintes pesant sur le preneur, principalement
par trois moyens : en réduisant le montant des contreparties financières à sa charge, en
rallongeant gratuitement la durée du bail de 70 à 99 ans, et en repoussant de 25 ans le terme du
délai qui lui était laissé pour réaliser toutes les constructions prévues (du 31 décembre 1985 au
31 décembre 2010).
Depuis, le cadre contractuel n’a connu aucun autre changement. Au cours de la période
sous revue, ses principales dispositions étaient les suivantes :
-
le contrat, dont la durée a été portée de 70 à 9
9 ans par l’avenant n°
2 signé le
13 décembre 1983, peut être résilié de plein droit par la commune en cas de défaut
d’exécution d’une obligation conventionnelle ou légale par le preneur, trois mois après
un simple commandement de payer ou une mise en deme
ure d’exécuter, demeurés
infructueux ;
-
à son expiration, toutes les constructions et aménagements présents sur le terrain loué
ainsi que toutes les améliorations apportées deviendront de plein droit la propriété de
la commune sans passation d’un acte supp
lémentaire ;
-
le preneur devait construire avant le 31 décembre 2010, 1 200 bungalows ou logements
et 500 places de camping-caravaning
52
, de façon à accueillir 5 000 résidents naturistes ;
-
en contrepartie, il lui incombe de régler un loyer global complété d
’une redevance par
bungalow dont les modes de calcul sont exposés dans l’avenant n°
4 de 1996 :
•
fixé à 1 201 150 francs (183 114,1
4 €), le loyer est
révisé tous les trois ans en
fonction de l
’
indice trimestriel du coût de la construction ;
•
la redevance est calculée en multipliant le nombre de
«
bungalows construits et
de toutes les résidences nécessitant un permis de construire
»
par un forfait
unitaire égal, en 1996, à
«
315 francs (valeur 1975)
»
, actualisée tous les trois ans
de l
’
indice trimestriel du coût de la construction ;
-
le bail du 18 juin 1975 indique que
«
la base de révision
»
de la redevance,
«
s’appliquera à 1
200 bungalows ou logements à la date d’achèvement des travaux
»
.
L’avenant du 15
mars 1985 a pérennisé l’assiette de calcul au terme d
e la phase de
construction, en précisant que
«
le montant de la redevance, en fin d’opération, ne
pourra pas être inférieur aux stipulations initiales du bail, à savoir : 1200 bungalows
51
Voir les
principales caractéristiques d’un bail à construction
en annexe 4 et l’historique du contrat en annexe 5.
52
La construction de 1
200 bungalows et l’ouverture de 500 places de camping sont stipulées à la page 5 du bail, dans la
partie rappelant le contenu des arrêtés préfectoraux de 1973 (§ 9.2.1). Plus loin dans le document (page 11), la clause
relative au paiement évoque à nouveau la construction de 1 200 bungalows.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
55
x 600 F (valeur 1975), soit 720 000 F (base indice du coût de la construction du
2
ème
trimestre 1975) »
. Le montant du forfait unitaire a par la suite été abaissé en deux
fois de 600 francs à 315 francs (valeur 1975), sans modifier cette clause ;
-
toujours en matière financière, le preneur est tenu de payer les impôts, contributions,
taxes et redevances de toutes natures auxquels le terrain et les constructions bâties sont
assujettis,
«
même ceux qui de droit seront à la charge de
»
la commune ;
-
s’il envisage de céder le bail, le preneur est contraint de le proposer en priorit
é à la
commune qui dispose d
’
un délai de trois mois pour faire connaître sa décision ;
-
afin de s’assurer de l’exécution de tous les travaux d’entretien, la commune dispose du
droit de faire visiter la propriété et les constructions par son architecte ou son
mandataire, une fois par an.
Le droit de propriété que ce document confère au preneur sur l’ensemble des bâtiments
du centre l’autorise à vendre, pendant sa durée (99 ans), les droits de jouissance des bungalows
et autres constructions à des tiers, nonob
stant l’absence de mention de cette prérogative dans le
contrat.
En réponse à un extrait du rapport d’observations provisoires, l’avocat de la société
Euronat a contesté que les différentes modifications apportées au contrat initial
n’aient
favorisé
que le preneur, en insistant sur les hausses du loyer et de la redevance, et plus globalement sur
l’ampleur des
recettes que la commune retire du fait de la présence du centre sur son territoire.
Certes considérable depuis 1975, l
’accroissement d
es montants du loyer et de la redevance est
toutefois dû, dans sa quasi-totalité, à
l’
application de la clause de révision obligatoire inscrite au
contrat initial, qui retient
l’indice du coût de la construction
comme référence. Quant aux
retombées financières dont la ville bénéficie, leur évocation ne justifie en rien les modifications
de l’équilibre du contrat introduites par
les avenants. De façon plus convaincante
, l’ancien maire
a expliqué
l’a
tténuation progressive des contraintes du preneur par la lenteur du rythme de
construction et d’aménagement
, loin de celui attendu en 1975. En complément, il a rappelé qu
’au
moment de la signature des avenants,
l’objectif partagé par la commune et les services de l’
État
était de soutenir le développement
de l’infrastructu
re dans un contexte économique et monétaire
défavorable. Il a reconnu la nécessité de procéder maintenant à un rééquilibrage raisonnable du
contrat.
Dans une note remise lors de son audition, la maire considère que les allègements
consentis dans les avenants ont privé la commune de recettes auxquelles elle avait initialement
droit, sans contrepartie, et qu’ils sont, de ce fait, assimilables
à des libéralités
qu’une collectivité
n’est pas en en droit d’accorder
(C
onseil d’
État, Sect., 19 mars 1971, Mergui, n° 79962). Il
revient au juge du contrat, en cas de contentieux, d
’apprécier la justesse de
ce moyen et ses
conséquences éventuelles sur la régularité actuelle des avenants.
9.1.2
Les zones de fragilité du contrat et ses lacunes
9.1.2.1
Une durée de contrat portée à 99 ans
Le second avenant, daté du 5 décembre 1983, a repoussé le terme du bail du 31 décembre
2044 au 31
décembre 2073, prolongeant sa durée de 29 ans (de 70 à 99 ans). Cette décision s’est
appuyée sur une modification apportée à l’article
1
er
de la loi du 16 décembre 1964 par
l’article
48 de la loi n° 75-1328 du 31 décembre 1975, fixant à 99 ans, au lieu de 70 ans, la durée
maximale d’un bail à construction. L’application de cette nouvelle durée à des baux déjà signés
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
paraissait pourtant inter
dite par les dispositions suivantes de l’article 49 de la loi du 31
décembre
1975 :
«
Les dispositions de l’article 47
-
II ainsi que celles de l’article 48 ne sont pas applicables
aux baux à construction qui ont été conclus antérieurement à la date de publication de la présente
loi au Journal officiel.
»
, soit le 3 janvier 1976. La durée du bail ne concerne pas que les
signataires du bail mais également les occupants des bungalows dont les droits de jouissance
ainsi que leurs redevances d’occupation son
t déterminés en fonction de cette même durée. Par
conséquent, l’application d’une durée
illégale pourrait être de nature à affaiblir le cadre
contractuel régissant les rapports entre
l’ensemble des partenaires
: la commune, le preneur et les
titulaires des droits de jouissance.
Dans son courrier,
l’avocat de la société Euronat
a écarté
l’existence de tout risque
lié à
l’allongement de la durée du contrat
. Il a étayé son opinion en invoquant la liberté contractuelle
des parties, principe à valeur constitutionnelle, avant de relativiser la portée des dispositions de
l’article
49 de la loi du 31 décembre 1975 : selon lui, elles serviraient à
écarter l’application
de
la durée de 99 ans, « de plein droit », à tous les baux conclus avant le 3 janvier 1976, date d
’
entrée
en vigueur
de l’article
49. Il a aussi cité plusieurs jurisprudences où le juge administratif a admis
des prolongations de la durée initiale de baux à construction. Ce raisonnement peine à convaincre.
La chambre régionale des comptes tient
d’abord à rappeler que l’article
1102 du code civil
précise que
la liberté contractuelle s’exerce
«
dans les limites fixées par la loi
»
. Elle est
également réservée sur l
’analyse
proposée
des dispositions de l’article
49, qui paraissent se
suffire à elles-mêmes. En outre, les jurisprudences auxquelles les écritures en réponse se réfèrent
ne sont pas entièrement transposables avec le cas d’espèce
: aucune ne concerne un contrat signé
avant le 3 janvier 1976, dont la durée a été plus tard allongée au-
delà de l’ancie
n plafond légal
(70 ans). L
’ancienneté
de l
’avenant
paraît un argument plus concluant que
ceux qu’il a avancés
pour considérer que le risque juridique attaché à la modification de la durée est limité. Il est
rappelé que l’article
2227 du code civil, s’il c
onsacre le caractère imprescriptible du droit de
propriété, précise que les actions réelles immobilières -
telles que pourrait l’être la contestation
par la commune d’une décision qui recule de 29
ans la récupération de son droit de propriété -
«
se prescrivent par trente ans à compter du jour où le titulaire d
’
un droit a connu ou aurait dû
connaître les faits lui permettant de l
’
exercer
»
.
9.1.2.2
Une redevance qui n’est pas calculée conformément aux dispositions
contractuelles
Tandis qu’en page 11 du bail, dans la partie consacrée aux modalités du paiement du loyer
et de sa révision, le dernier paragraphe précise que la base de révision de la redevance
«
s’appliquera à 1
200 bungalows ou logements, à la date d’achèvement des tra
vaux
»
, l’avenant
n°
4 de 1996 (page 6) fixe définitivement cette date d’achèvement au 31
décembre 2010. Par
conséquent, à partir de cette date, la redevance devait être calculée sur un total de 1 200
bungalows ou logements, nonobstant leur nombre réel (992 en 2010). En méconnaissance de ces
dispositions, la redevance a toujours été calculée sur la base du nombre
d’unités d’hébergement
déclarées par le preneur. L’utilisation de cette assiette depuis 2010, et non d’un
e base forfaitaire
de 1 200 bungalows, es
t à l’origine d’une perte de recettes pour la commune, évaluée à 453
209
€
entre 2010 et 2020.
Dans sa réponse à cette partie du rapport, le conseil de la société Euronat précise que la
société qu’il représente
ne peut être tenue pour responsable des retards de construction
qu’il
impute, en donnant des exemples, à des incidents et à des contentieux parfois récents, voire
encore en cours, qui jalonnent et ralentissent fortement
l’attribution des autorisations
d’urbanisme nécessaires.
Il en tire comme conséquence que le 31 décembre 2010 ne peut pas être
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
57
considéré comme la date d’achèvement des travaux et qu’il est logique de continuer à calculer la
redevance à partir du nombre réel de bungalows ou logements. Sous réserve de l’avis du juge du
contrat, cette conclusion, qui ne repose sur aucun document contractuel écrit, paraît, à ce stade,
infondée.
En réponse aux observations provisoires, la maire considère que la perte de recettes est
encore plus élevée en se fondant sur la clause suivante de
l’avenant
n° 3 du 15 mars 1985, qui
paraît garantir, depuis le 31 décembre 2010, un loyer minimum de 720 000 FF actualisé du coût
de la construction à partir de 1975 :
«
Quelle que soit la répartition en SHON de différentes unités d’hébergement, le montant
du deuxième élément du loyer dont la société Euronat sera débitrice envers la commune, en fin
d’opération, ne pourra être inférieur à celui qui a été prévu au bail à construction signé le
18 juin 1975, à savoir :
1 200 bungalows X 600 F = 720 000F (base indice du coût de la construction du
2
ème
trimestre 1975)
»
.
Selon elle,
la perte de recettes, au motif d’un calcul erroné des redevances, s’élève
rait à
2 941 487
€ depuis 2010, et non à 453
209
€.
Cette lecture des dispositions contractuelles soulève
au moins deux réserves dont la portée ne peut être appréciée que par le juge du contrat, et qui ne
peuvent conduire, à ce stade, qu’à l’écarter
:
d’une part, il n’est pas acquis que l’expression
«
fin
d’opération
»
utilisée dans l’avenant de 1985 corresponde exactement à celle de
«
date
d’achèvement des travaux
»
, employée dans le bail de 1975 et dans l’avenant de 1996
;
d’autre
part, le montant du forfait unitaire par bungalow a, après 1985, été abaissé en deux fois de
600 francs à 315 francs (valeur 1975) sans, il est vrai, revenir explicitement sur la clause de
l
’avenant n°
3 du 15 mars 1985 fixant le plancher du loyer à 720 000 francs.
9.1.2.3
L’absence de clause sur les espaces protégés et le traitement des déchets ver
ts
Du fait de leur ancienneté, le bail et ses avenants ne contiennent aucune disposition sur
les mesures de protection des espaces protégés. Ils n’abordent pas non plus la question du
ramassage et traitement des déchets, ce qui paraît normal pour les déchets ménagers ramassés
par le SMICOTOM
53
, mais non pour les déchets verts laissés sur place. Contrairement aux
déchets verts du camping broyés sur place, ceux du village résidentiel, beaucoup plus
volumineux, sont broyés et entreposés dans une zone naturelle
à l’intérieur du centre, avec les
arbres abattus pour la construction des chalets. Pendant longtemps, ces déchets auraient été,
d’après la maire, directement enfouis au même endroit. Selon la direction du centre, cet espace
ne sera plus en capacité d’accue
illir de nouveaux déchets verts dans deux ou trois ans.
Les personnes qui produisent ou détiennent des quantités importantes de déchets verts,
constitutifs de biodéchets
54
, sont tenues de mettre en place un tri à la source et de procéder soit à
une valorisation sur place, soit à une collecte séparée pour en permettre la valorisation. Il est
interdit de les brûler sauf à titre exceptionnel, avec l’accord du préfet
55
.
53
Établissement public administratif, le SMICOTOM (syndicat Médocain pour la collecte et le traitement des ordures
ménagères) assure, depuis 1986, la collecte et le traitement des déchets pour 32 communes, y compris les déchets verts.
54
Article L. 541-1-
1 du code de l’environnement.
55
Article L. 541-21-1
du code de l’envir
onnement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
La société Euronat semble être sinon un producteur, au moins un détenteur d
’
une quantité
importante de biodéchets
au sens de l’article
L. 541-21-1, avec une production annuelle
largement supérieure au seuil règlementaire utilisé
56
pour qualifier de telle une entité : 10 tonnes
depuis le 1
er
janvier 2016 et 5 tonnes à partir du 1
er
janvier 2023.
Selon le président directeur général de la société, la production de déchets verts serait de
l’ordre de 10
000 m
3
par an soit 3 000 tonnes au moins ; elle pourrait même, certaines années,
culminer à 20 000 m
3
(6 000 tonnes au moins).
Les deux parties gagner
aient à compléter le cadre contractuel, aujourd’hui ancien, d’un
avenant consacré aux aspects environnementaux concernant la protection des espaces naturels et
le traitement des déchets verts. Cet avenant pourrait notamment rappeler les obligations des
différents acteurs (la commune, la société Euronat, les résidents et le SMICOTOM) et les
compléter
éventuellement d’autres mesures
auxquelles ces derniers seraient prêts à consentir
dans le but de préserver le site.
sur les relations avec Euronat : après consultation officielle des
services de l’état, engager des négociations avec le preneur en vue, d’une part, d’ajouter
au contrat des dispositions régissant les aspects environnementaux, et, d’autre part, de
passer une nouvelle convention associant le SMICOTOM pour le traitement des
biodéchets.
L’autorité de police compétente pour l’application de la législation relative aux déchets
est l’autorité municipale, l’article L.
2212-2 du CGCT incluant dans le champ de la police
municipale
«
5°
Le soin de prévenir (...) les pollutions de toute nature
»
. A ce titre, la chambre
régionale des comptes invite la maire à vérifier si les usages aujourd’hui en vigueur n’enfreignent
pas les dispositions relatives à la prévention et à la gestion des déchets.
9.2
Une situation urbanistique mal connue par la commune
9.2.1
Un cadre général fixé dans des décisions préfectorales prises en 1973, 1975 et
1984
Deux arrêtés préfectoraux datés du 19 mars 1973 ont autorisé la commune à aménager
deux installations touristiques de catégorie « quatre étoiles »
, à destination exclusive d’une
clientèle naturiste
: un terrain de camping pour l’accueil, sous toiles ou dans des caravanes, de
1
500 usagers au plus et un village de vacances composé de bungalows d’une capacité maximale
de 3 500 usagers. Deux ans plus tard, le bail à construction a reproduit le contenu des deux
arrêtés, en complétant le second arrêté d’une mention indiquant que l’accueil de 5
000 usagers
nécessite l’ouverture de 500 places de camping
-caravaning et la construction de 1 200 bungalows
ou logements. Les deux arrêtés exigent le dépôt d’une demande préalable de permis de construire
pour
«
toute construction en dur
»
. Le 17 avril 1975, deux mois environ avant la signature du
bail à construction, un premier permis de construire (n° 63-145) a été délivré à la société Euronat
par le préfet, pour les travaux décrits dans
«
le plan de masse général,
les tranches successives
56
Cf. article R. 543-225
du code de l’environnement
et arrêté du 12 juillet 2011.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
59
devant faire l’objet d’une étude détaillée
»
. Il précise que la construction des installations doit
être entreprise sou
s le délai d’un an et qu’il sera périmé en cas d’interruption des travaux de plus
d’un an. Les données historiques obtenues sur le montant de la redevance indiquent que le rythme
de construction de bungalows n’a
pourtant pas été continu, avec des périodes
d’interruption en
1978-1979, 2000-2001, 2008-2011 et 2014-2017.
Une dizaine d’années plus tard, dans un courrier adressé à un élu de la Gironde en date
du 28 mai 1984, le préfet de la Gironde a confirmé le nombre de 1 200 bungalows à construire,
décidé en 1973, et porté et
«
bloqué à 800
»
le nombre d’emplacements du camping (au lieu de
500 au départ et de 790 à la date de signature du courrier). Le même courrier précise que
«
chaque
bungalow aura une moyenne de 40 m² de surface hors d’œuvre nette (SHON)
», « que les
mobil-homes existants actuellement seront assimilés à des bungalows, et que la société
EURONAT pourra les changer contre des bungalows à condition
qu’un bungalow construit
corresponde à un mobil-home disparu
»
. Les différents documents du PLU de 2004 ne
contiennent aucune disposition particulière limitant le nombre de constructions au sein
d’Euronat, notamment le nombre de bungalows.
9.2.2
Des lacunes avérées dans la connaissance du nombre de locaux présents
La nouvelle municipalité a fait appel, fin 2020, à un cabinet de consultants afin
«
de
procéder à une première vérification de la cohérence entre les différentes données immobilières
disponibles relatives aux constructions réalisées par Euronat
»
. À partir de la confrontation des
documents cadastraux à des images satellites, le rapport du cabinet a identifié deux écarts :
-
le premier entre, d’une part, le nombre de bungalows déclaré par Euronat à la c
ommune
pour le calcul de la redevance (1
006), étayé par une vue satellite et, d’autre part, celui
comptabilisé dans la matrice cadastrale (405) ;
-
le second relatif à la présence, en plus des 1
006 bungalows déclarés, d’autres bâtiments
n’apparaissant pas
dans la matrice cadastrale, principalement
«
350 mobil-homes
présents à temps plein sur le site
»
.
En réponse aux observations provisoires, l’ancien maire a fait part de son
incompréhension quant à l’écart entre le nombre de bungalows déclaré et celui com
ptabilisé dans
la matrice cadastrale. Il a déclaré ne jamais avoir eu connaissance de la présence, sur place, de
constructions illégales alors que les services de l’
É
tat assuraient, jusqu’en 2015, l’instruction
technique des demandes d’autorisation d’urban
isme.
Dans son courrier de réponse, l’avocat de la société Euronat s’
est étonné de la méthode
utilisée par la commune pour établir le nombre de bâtiments présents dans le site d’Euronat. Il a
rappelé que l’article L.
461-
1 du code de l’urbanisme, déjà cité
dans le rapport (§ 8.4.1.1), attribue
au maire le droit de
«
visiter les lieux accueillant ou susceptibles d
’
accueillir des constructions,
aménagements, installations et travaux soumis aux dispositions du présent code afin de vérifier
que ces dispositions sont respectées et se faire communiquer tous documents se rapportant à la
réalisation de ces opérations
»
. Il a aussi fourni deux arrêtés municipaux pour justifier
l’implantation des mobil
-homes dont il ne conteste pas le nombre (350) : un premier arrêté du
29 août 1995 portant la capacité du camping de 950 à 1 400 emplacements ; et un second, daté
du 17
août 2007, fixant le nombre d’emplacements réservé
s aux tentes et caravanes à 1 127, et
celui des résidences mobiles à 273. La chambre régionale des comptes, qui prend note de ces
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
documents, relève, à leur lecture, que le nombre de mobil-homes présents (350) est supérieur à
celui autorisé (273), ce qui n’est pas
sans conséquence quant au respect du contrat
57
.
9.2.3
Les conséquences fiscales et juridique des écarts constatés
Le cabinet soutient que ces deux écarts sont à l’origine de pertes fiscales qui ne lèseraient
pas seulement la commune, mais également la communauté de communes ainsi que le conseil
départemental. En plus, le second occasionnerait des pertes de redevances.
9.2.3.1
Sur les pertes fiscales identifiées par le cabinet
Le cabinet estime les pertes fiscales imputables au premier écart à 87 300
€ environ, dont
22 760
€ pour la commune, et celles découlant du second écart à 50
900
€ dont 13
300
€ pour la
commune.
Sans valider ces calculs qui mériteraient d’être expertisés par les services fiscaux, la
chambre régionale des comptes estime indispensable
d’inclure
les mobil-homes dans les assiettes
fiscales de la taxe sur le foncier bâti (TFB) et de la taxe d’habitation (TH)
, dès lors que leur
mobilité n’est pas acquise.
Le 7 septembre 2021, dans une réponse à une question écrite
58
, le ministre de l
’
économie,
des finances et de la relance a rappelé que
«
le régime fiscal applicable aux résidences mobiles
de loisirs (RML) définies à l
’
article R. 111-41 du code de l
’
urbanisme, communément appelées
mobil-homes, est conditionné par l
’
examen de la situation de fait propre à chaque installation
»
.
Sont imposables à la TFB, les constructions qui sont fixées au sol à perpétuelle demeure et qui
présentent le caractère de véritable bâtiment. La jurisprudence constante du Conseil d
’
État
considère comme étant fixées au sol, à perpétuelle demeure, les résidences mobiles de loisirs
fixées ou simplement posées sur des socles en béton et qui n
’
ont pas vocation à être déplacées,
c
’
est-à-dire qui comportent des aménagements ne permettant pas de les déplacer facilement et
rapidement.
Pendant l’instruction, l
es images disponibles sur le site internet de la société
tendaient à indiquer que des mobil-homes présents sur le centre sont bien dans ce cas. Dans la
décision du Conseil d
’
État du 28 décembre 2005 n° 266558 (Société Foncicast), la fixation au
sol à perpétuelle demeure a été retenue malgré le déplacement périodique de certaines habitations
à l
’
intérieur d
’
un terrain de camping. Dans l
’
hypothèse où les mobil-homes ne sont pas passibles
de la TFB, deux régimes de taxation différents sont envisageables pour leur terrain
d’implantation
: si les terrains sont en principe imposables à la TFPNB, en vertu des dispositions
de l
’
article 1381 du code général des impôts, les terrains non cultivés, employés à un usage
commercial ou industriel relèvent de la TFB (BOI-IF-TFB-10-10-
40). En l’espèce, le conseil de
la société Euronat a affirmé que la société qu’il représente acquitte
bien la TFB s
ur l’ensemble
du terrain dédié au camping.
À propos de la TH, selon une réponse du 7 juillet 2015 du secrétaire d
’
État chargé du
budget
59
à une question écrite, les habitations légères de loisirs (HLL) sont imposables à cet
impôt lorsque le local est meublé et affecté à l
’
habitation, conformément aux dispositions de
l
’
article 1407 du CGI. Il a ajouté que
«
sont également imposables les HLL qui sont simplement
posées sur le sol ou sur des supports de toute nature et qui ne disposent pas en permanence de
57
Voir la conclusion qui peut en être tiré à la fin du § 9.2.3.2
58
Question n° 37711 publiée au JO le 30 mars 2021 / Réponse publiée au JO le 07 septembre 2021.
59
Question n° 65742 publiée au JO le 07 octobre 2014 / Réponse publiée au JO le 07 juillet 2015.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
61
moyens de mobilité. Il convient cependant de distinguer deux situations. Si l
’
HLL est à la
disposition d
’
une personne qui l
’
occupe à titre d
’
habitation, cette dernière est imposable à la
taxe d
’
habitation dans les conditions de droit commun. En revanche, dans l
’
hypothèse où l
’
HLL
fait l
’
objet d
’
occupations précaires et successives s
’
apparentant à un régime hôtelier, son
gestionnaire est passible de la cotisation foncière des entreprises
»
.
En réponse, l’avocat de la société Euronat a fait part de son désaccord avec cette analyse
en affirmant que les mobil-homes présents dans le centre ont conservé leurs moyens de mobilité.
Mais son affirmation ne s’appuie sur aucun élément tangible. Seule une visite sur place de l’une
des autorités prévues à l’article L.
461-
1 du code de l’urbanisme
permettra de qualifier le statut
exact des constructions.
9.2.3.2
Sur les éventuelles pertes de redevance imputables au second écart
Le cabinet recruté par la commune estime que
l’exclusion de l’assiette de calcul des
350 mobil-homes présents sur le site génèrerait une perte annuelle de redevance égale à 86 000
€
(soit 35 % de la redevance payée en 2020). Cette analyse
n’est pas partagée
. Selon
l’avenant n°
4
toujours en vigueur, la redevance est établie en multipliant le nombre de
«
bungalows construits
et de toutes les résidences nécessitant un permis de construire
»
par un forfait unitaire. Or, les
mobil-homes présents sont
a priori
des résidences mobiles de loisirs au sens de l’article
R. 111-
41 du code de l’urbanisme
60
, implantés dans l’un des trois espaces dévolus à leur accueil
par l’article R.
111-42, à savoir un terrain de camping régulièrement créé. Par conséquent, leur
installation ne nécessiter
ait aucune autorisation d’urbanisme, ce qui ne peut conduire qu’à les
exclure de l’assiette de calcul de la redevance.
Comme l’a déjà indiqué la chambre régionale des compt
es, seul un décompte précis du
nombre d’habitations présentes sur site
doublé de l
’identification de l
eur statut respectif
(logements soumis à autorisation d’urbanisme
ou bien résidences mobiles de loisirs) permettra
de déterminer le montant de la redevance qui devrait être acquittée
, étant entendu qu’elle aurait
dû, depuis 2010, être établie par référence à un plancher de 1 200 bungalows ou logements
61
.
La présence d’un nombre de
mobil-homes supérieur à celui autorisé par la commune (350
contre 273) fait pe
ser un risque juridique d’une autre nature qui pourrait même nourrir un motif
de résiliation du bail, en application de son article 9. Il appartient aux deux parties de se
rapprocher afin de rechercher une solution.
sur les relations avec Euronat : recalculer, à partir de 2017
62
, la
redevance sur la base du nombre de bungalows et autres constructions nécessitant une
autorisation d’urbanisme présents, en retenant 1
200 comme plancher, et réclamer au
preneur les sommes manquantes.
60
Soit «
des véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de
loisirs, qui conservent des moyens de mobilité leur permettant d
’
être déplacés par traction mais que le code de la route
interdit de faire circuler
».
61
Voir § 9.1.2.2.
62
Dans ce cas, le délai de prescription applicable est de cinq ans, en application de l’article 2224 du
code civil : «
Les
actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d
’
un droit a connu ou
aurait dû connaître les faits lui permettant de l
’
exercer
».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
9.3
Un bail insuffisamment suivi par la commune
9.3.1
Un traçage défaillant, au sein de la commune, des travaux de construction ou
d’agrandissement effectués au sein du centre Euronat
La commune, qui n’usait manifestement pas du droit annuel de visite prévu au contrat, ne
dispose pas
aujourd’hui d’une vision
claire des travaux de construction réalisés dans le centre,
ni, plus grave, d’un fichier historique recensant les demandes d’autorisations d’urbanisme
adressées par Euronat.
Un tel fichier permettrait d’établir si
tous les travaux
de confort et d’agrandissement ayant
progressivement étendu la surface des bungalows ont systématiquement été précédés du dépôt
d’une déclaration préalable.
Le site internet du centre faisait état
, au moment de l’instruction,
de
la présence de chalets individuels de plus de 100 m², superficie plus de deux fois supérieure à la
moyenne indiquée dans le courrier du préfet daté du 28 mai 1984. Confortée par des photos
satellites exploitées par l’auditeur
, cette donnée
ne peut conduire qu’à
suspecter la réalisation de
travaux supplémentaires non déclarés ou non conformes au cadre contractuel. Il est rappelé que
le dépôt d’une déclaration préalable de travaux présente un caractère obligatoire, même pour des
travaux mineurs de 5
m² au moins, dès que l’emprise initiale au sol d’une construction dépasse
20 m²
63
.
En réponse, l’avocat représentant la société Euronat s’est étonné de l’absence, en mairie,
d’un fichier historique recensant les demandes d’autorisations d’urbanisme adressées par
sa
cliente
tandis que l’artic
le R. 423-
76 du code de l’urbanisme impose au maire de transmettre aux
services de l’
État, avant le 15 de chaque mois,
l’ensemble des décisions d’urbanisme et
des
demandes adressées au cours du mois précédent. Afin de prouver que les travaux exécutés au
sein du centre font toujours l’objet d’une déclaration ou d’une demande auprès de la mairie, il a
produit plusieurs documents dont un fichier regroupant l’ensemble des opérations réalisées
depuis décembre 2007 : celui-ci retrace, par opération (385 en tout), la date de demande de permis
ou de dépôt d’autorisation préalable, ainsi que la date de la décision rendue par l’autorité
municipale. Il a fourni, en plus, une demande de permis de construire récente attestant d’un suivi
de l’impact de chaque opér
ation nouvelle sur le nombre total de mètre carrés constructibles. De
son côté, la maire a transmis un exemple de travaux dans un bungalow qui auraient été réalisés
en 2013, sans dépôt d’une déclaration préalable.
Même si les documents fournis par la société
paraissent indiquer que la plupart des travaux sont déclarés, seules des visites sur place,
complétées d’échanges mutuels d’informations, sont de nature à
éclaircir la situation, et
éventuellement à identifier les travaux non déclarés dont le maintien exigera une décision de
régularisation.
9.3.2
Les mesures de régularisation prises au cours des dernières années
En tant que
titulaire d’un bail à construction des terrains, la société Euronat, dotée d’un
service urbanisme, accomplit l’ensemble des démarches admi
nistratives relatives à ce domaine,
comme le rappelle un document publié par la société auprès des occupants des logements. Ce
même document précise curieusement que
«
toute modification ou extension non déclarée par
63
Cf. article R. 421-
9 du code de l’urbanisme
.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
63
un acte administratif peut faire l’objet d’une régularisation dans le cadre d’un contrôle
architectural sur le terrain ou à l’occasion de la vente ou de la succession de votre bien
»
.
La société adresse des demandes de régularisation rétroactives depuis plusieurs années,
qui ont longtemps été présentées, selon la commune, comme se rapportant à des opérations
nouvelles
64
. Selon l
’avocat de la société
, ces demandes concernent des travaux exécutés par des
titulaires de droit de jouissance
qui n’ont pas averti
préalablement sa cliente. La commune est
désormais « prévenue »
lorsqu’une demande d’autorisation vise à régulariser une situation.
Quelques résidents du centre ont déposé directement en mairie des demandes
d’autorisations d’urbanisme, afin de réaliser des travaux dans les biens qu’ils occup
ent. La mairie
leur a opposé, à juste titre, un refus car ils ne sont pas juridiquement propriétaires de leurs
bungalows, mais simplement titulaires d’un droit de jouissance dans le cadre d’un bail à
construction où le preneur n’est pas non plus détenteur d’un droit de propriété définitif.
A cet
égard, afin de dissiper toute confusion, il conviendrait que la société Euronat cesse d’indiquer,
sur son site internet, que les clients ont la possibilité de devenir propriétaire de leur bungalow.
9.3.3
La nécessité de procéder rapidement à un inventaire précis des constructions
L’ensemble des constats précédents ne peut que conduire à recommander à la commune
de procéder enfin à un inventaire exhaustif des biens immobiliers présents dans le centre, le cas
échéant accompa
gné d’un professionnel du bâtiment, architecte ou géomètre
-expert. Cet
inventaire peut être réalisé par deux voies : soit de façon unilatérale, dans le cadre des pouvoirs
de police d’urbanisme dévolus au maire, prévus
aux articles L. 461-1 et L. 480-1 du code de
l’urbanisme, soit dans le cadre contractuel, par application du droit annuel de visite prévu au bail.
La commune aurait pu s’en dispenser si le droit annuel de visite prévu au contrat avait été exercé
jusque-là attentivement de façon à suivre les évolutions de la composition du centre. Sa
réalisation apparaît comme une étape incontournable avant de réclamer au preneur les sommes
dont il paraît redevable, ainsi, le cas échéant,
que d’engager une négociation pour rééquilibrer
l’économie générale du bai
l.
sur les relations avec Euronat :
répertorier et mesurer l’ensemble
des constructions présentes sur le site.
Dans son courrier de réponse, la maire a déclaré souscrire à la nécessité de faire appliquer
le contrat pour ce qui concerne le passé jusqu’à aujourd’hui et d’en revoir les conditions pour
l’avenir
«
en rétablissant les droits de la commune
»
.
64
Les cinq permis demandés par le centre, et obtenus depuis 2016, ont tous été délivrés pour des constructions nouvelles
(deux pour de nouveaux bungalows, deux pour des agrandissements, un pour une transformation).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
ANNEXES
Annexe n° 1. Rappel des principales dispositions de la loi Littoral
......................................................
65
Annexe n° 2.
Les certificats d’urbanisme
.............................................................................................
69
Annexe n° 3.
Les sanctions des infractions aux différents types d’autorisations d’urbanisme
............
71
Annexe n° 4.
Les principales caractéristiques d’un bail à construction
................................................
73
Annexe n° 5. Les principales dispositions du bail à construction passé avec la société Euronat
.........
74
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
65
Annexe n° 1.
Rappel des principales dispositions de la loi Littoral
La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l
’
aménagement, la protection et la mise en
valeur du littoral modifiée, dite loi Littoral, encadre strictement les
règles d’urbanisme dans les
communes qualifiées de littorales de la métropole et d’outre
-mer. Ses dispositions sont
applicables aux communes riveraines des mers, d’océans, d’étangs salés, de plans d’eau
intérieurs d’une superficie de 1
000 m², mais égaleme
nt à celles situées en bord d’estuaires et de
deltas lorsqu’elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres
économiques et écologiques littoraux. 1 212 communes en tout sont concernées. Près des trois
quarts (885) s
ont riveraines de la mer ou de l’océan en métropole.
La loi Littoral fait peser trois types de contraintes principales sur les communes
riveraines de l’océan
: l’application d’un principe d’inconstructibilité dans la bande des
cent mètres, une limitation f
orte des possibilités d’extension et la protection renforcée des
zones naturelles.
A) Un principe d’inconstructibilité dans la bande des cent mètres
L
’
article L. 121-16 du code de l
’
urbanisme dispose qu
’
en dehors des espaces urbanisés,
les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter
de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d
’
eau intérieurs d
’
une
superficie supérieure à mille hectares. Cette mesure vise à préserver une zone particulièrement
sensible en faisant primer la protection de l’environnement sur les possibilités d’aménagement.
La limite haute du rivage est définie comme la limite des plus hautes mers en l’absence de
perturbations météorologiques exceptionnelles (CE, 12 octobre 1973, Kreitmann, n° 86682). Elle
constitue aussi la frontière du domaine public maritime naturel.
La distance de cent mètres est
un minimum ; elle peut être augmentée en raison de la sensibilité des milieux ou de l
’
érosion
des côtes par application de l
’
article L. 121-
19, voire pour d’autres motifs comme l’a admis
le Conseil d
’
État, par exemple un classement en zone inconstructible
(CE, 21 avril 1997,
Conan et a. n° 137565).
Le principe d
’
inconstructibilité s
’
applique aux opérations nouvelles, aux extensions
des constructions et installations existantes
(CE, 21 mai 2008, Min. des transports, de
l
’
équipement, du tourisme et de la mer c / Assoc. pour le libre accès aux plages et la défense du
littoral, n° 297744)
et aux changements de destination
(CAA Marseille, 20 novembre 2009,
n° 07MA03857).
Seuls les travaux confortatifs sont autorisés
(CE, 4 février 2011, n° 340015).
Si l
’
article L. 121-16 ne vise que les constructions et installations, le juge administratif a élargi
l’opposabilité de ces dispositions aux documents d’urbanisme.
Par conséquent, un plan local
d'urbanisme (PLU) devra classer les espaces non urbanisés situés dans la bande des cent mètres
en A (zone agricole) ou N (zone naturelle et forestière)
; et le règlement d’urbanisme devra
interdire toute construction ou installation, sauf celles que la loi Littoral autorise.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
Par exception, ce principe ne trouve pas à s’appliquer, sous le contrôle du juge
administratif, dans les espaces déjà urbanisés ainsi qu’aux opérations suivantes
: les constructions
ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la
proximité immédiate de l
’
eau
; l’aménagement des routes dans des espaces urbanisés ou qui sont
nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité
immédiate de l
’
eau ; les infrastructures nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense
nationale, à la sécurité civile et au fonctionnement des aérodromes et des services publics
portuaires autres que les ports de plaisance lorsque leur localisation répond à une nécessité
technique impérative ; à titre exceptionnel, les stations d
’
épuration d
’
eaux usées ; à titre
dérogatoire, les équipements et constructions prévus dans un schéma d
’
aménagement de plage ;
ou encore
les reconstructions à l’identique de bâtiments dans les conditions définies à l’article
L. 111-15 du code de l
’
urbanisme.
B) Les contraintes en matière d’extension
1) L
’
extension limitée de l
’
urbanisation des espaces proches du rivage
Aux termes de
l’article L
. 121-13
du code de l’urbanisme, l’extension de l’urbanisation
doit être limitée dans les espaces proches du rivage. Le même article impose un critère de forme :
l’extension doit être soit justifiée et motivée dans le PLU, soit conforme au schém
a de cohérence
territoriale (SCoT), au schéma d
’
aménagement régional ou compatible avec un schéma de mise
en valeur de la mer, soit autorisée par le préfet de département.
Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d
’
espace proche du rivage, le juge
a
dministratif se réfère aux critères suivants qu’il emploie de façon combinée et non cumulative
65
(CE, 3 mai 2004, Mme Barrière, n° 251534) : la distance par rapport au rivage, les
caractéristiques des espaces séparant les terrains de la mer (caractère urbanisé ou non, existence
d’une coupure physique) et l’
existence d
’
une co-visibilité entre les secteurs concernés et la mer.
Dans les espaces déjà urbanisés, cette méthode conduira en général à considérer que seule la
partie qui jouxte le rivage est située dans un espace proche du rivage.
A contrario
, lorsque le
rivage est bordé d'espaces naturels, même supportant quelques constructions éparses, de plus
vastes espaces pourront être considérés comme proches du rivage.
2) Une extension de l'urbanisation en continuité
Jusqu’au 25
novembre 2018, l
’
article L. 121-8 du code de l
’
urbanisme précisait que dans
les communes littorales, l
’
extension de l
’
urbanisation devait être réalisée soit en continuité avec
les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l
’
environnement.
Ainsi, seules pouvaient être autorisées
«
les constructions en continuité avec les zones déjà
urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions »,
mais aucune
construction ne pouvait en revanche être autorisée
, « même en continuité avec d
’
autres
constructions, dans les zones d
’
urbanisation diffuse éloignées des agglomérations »
(CE,
27 septembre 2006, Commune du Lavandou, n° 275924). Les nouvelles constructions dans les
secteurs mités étaient interdites, des constructions éparses ne pouvant servir de point d
’
accroche
à de nouvelles constructions.
65
Tous les critères sont analysés mais ne doivent pas obligatoirement être remplis pour qualifier un espace de proche du
rivage.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
67
Lorsqu’il n’était pas évident d’affirmer que l’extension envisagée se situait en continuité
d
’
une agglomération ou d
’
un village, une analyse était menée à partir des critères suivants : la
distance par rapport à l’agglomération ou au village
; le caractère urbanisé ou non des parcelles
contigües au projet ; la configuration des lieux (caractère urbanisé ou naturel des lieux et/ou
absence de coupure ph
ysique). Ainsi, le Conseil d’
Etat a constaté le défaut de continuité pour
une construction placée à 200 mètres du lieu-dit le plus proche et séparée de lui par une voie
communale (CE, 15 octobre 1999, Commune de Logonna Daoulas, n° 198578).
La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de
l
’aménagement et du numérique a simplifié la rédaction de l’article L.
121-8 du code de
l’urbanisme
en supprimant la notion de hameaux nouveaux intégrés à l
’
environnement.
L’extension de l’urbanisation ne peut plus être réalisée qu’en continuité avec les
agglomérations et villages existants, et sous conditions très strictes dans les autres secteurs
déjà urbanisés identifiés par le SCoT et délimités par le PLU :
-
les constructions et installations nouvelles ne doivent pas avoir pour effet d
’
étendre le
périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de
ce bâti ;
-
elles doivent répondre à des fins exclusives d
’
amélioration de l
’
offre de logement ou
d
’
hébergement et d
’
implantation de services publics ;
-
les secteurs déjà urbanisés doivent se distinguer des espaces d
’
urbanisation diffuse par,
entre autres, la densité de l
’
urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de
circulation et des réseaux d
’
accès aux services publics de distribution d
’
eau potable,
d
’
électricité, d
’
assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d
’
équipements
ou de lieux collectifs.
C) La protection des espaces naturels
1) La protection des espaces remarquables et caractéristiques du littoral
Selon l'article L. 121-23 du code de l
’
urbanisme,
les documents et décisions relatifs à
la vocation des zones ou à l
’
occupation et à l
’
utilisation des sols préservent les espaces
terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine
naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres
biologiques. Aucun critère de proximité avec le littoral n’est exigé
: les espaces dits
remarquables, mentionnés aux articles L. 121-23 et R. 121-4 sont inconstructibles, à quelques
exceptions limitativement énumérées à l’article R.
121-5 (aménagements légers, atterrage des
canalisations et de leurs jonctions, etc.). La jurisprudence a progressivement dégagé des critères
permettant de qualifier un espace de remarquable au sens de l
’
article L. 121-23 du code de
l
’
urbanisme. Le juge est particulièrement sensible à l
’
existence d
’
une protection conférée par une
autre législation, à la rareté et la fragilité du site, à sa spécificité, ou encore, au classement de
l
’
espace considéré dans un programme de protection : ZNIEFF
66
, zone Natura 2000 (CE,
14 novembre 2011, n° 333675), ZICO
67
, réservoirs de biodiversité identifiés par les schémas
66
Zones naturelles d’in
térêt écologique, faunistique et floristique.
67
Zones importantes pour la conservation des oiseaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
régionaux de cohérence écologique, espaces naturels sensibles du département, espaces acquis et
affectés par le Conservatoire du littoral, sites RAMSAR
68
, forêts de protection, etc.
2) La protection obligatoire des espaces boisés les plus significatifs
L
’
article L. 113-
1 du code de l’urbanisme permet aux plans locaux d’u
rbanisme de classer
comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu
’
ils relèvent
ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations.
Le classement ne prend un caractère obligatoire, aux termes
de l’article L.
121-27, que
pour les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du
groupement de communes, après consultation de la commission départementale compétente en
matière de nature, de paysages et de sites. Le PLU doit distinguer les espaces boisés classés en
application de l
’
article L. 121-27 des espaces boisés « classiques », lesquels peuvent être
délimités sur l
’
intégralité du territoire de la commune littorale nonobstant tout critère de
proximité du rivage.
San
s interdire explicitement toute construction, l’article L.
113-1 prohibe tout
changement d
’
affectation ou tout mode d
’
occupation du sol de nature à compromettre la
conservation, la protection ou la création des boisements (CE, 19 novembre 2008, n° 297382).
La jurisprudence tend à imposer, à partir d’une interprétation très stricte des dispositions
en vigueur, l’inconstructibilité de ces espaces
.
Pour autant, une autorisation d
’
urbanisme
ne pourra être refusée du seul fait qu’elle porte sur un terrain situé
en espace boisé classé.
Il reviendra à l
’
autorité administrative, sous le contrôle du juge, d
’
apprécier si la
construction ou les travaux projetés sont de nature à compromettre la conservation, la
protection ou la création de boisements (CE, 31 mars 2010, n° 310774).
68
Il s’agit d’une
«
zone humide d'importance internationale
» inscrite sur la liste établie par la Convention de Ramsar par
un État partie.
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
69
Annexe n° 2.
Les certificats d’urbanisme
69
L’article L.
410-
1 du code de l’urbanisme distingue deux catégories de certificats
d’urbanisme
:
- le certificat informatif (L. 410-1 a) qui se contente de donner des informations sur la
situation d’une parcelle telles que son zonage au plan local d’urbanisme, l’existence de servitude
ou encore les taxes et participations applicables ;
- le certificat opérationnel (L. 410-1 b) qui
«
indique en outre, lorsque la demande a
précisé la nature de l
’
opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la
destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette
opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus ». « Lorsqu
’
il indique que
le terrain ne peut pas être utilisé pour la réalisation de l
’
opération, le certificat précise les
circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de
recours
.
»
(article A-410-5).
Un certificat opérationnel renseigne sur la faisab
ilité d’un projet sans constituer une
autorisation d’urbanisme
: il permet d’éviter d’avoir à constituer un dossier de permis de
construire pour un projet qui serait irréalisable. Pour autant, il n’exonère pas le demandeur, en
cas d’avis positif, de l’obli
gation de déposer ensuite une demande de permis de construire ou de
déclaration préalable.
L’intérêt principal d’un certificat d’urbanisme réside dans la cristallisation de la situation
juridique et fiscale du terrain concerné applicable à sa date d’obtent
ion sur une durée de dix-huit
mois, à l’exception notable des règles de préservation de la sécurité ou de la salubrité publique
:
«
Lorsqu
’
une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de
dix-huit mois à compter de la délivrance d
’
un certificat d
’
urbanisme, les dispositions
d
’
urbanisme, le régime des taxes et participations d
’
urbanisme ainsi que les limitations
administratives au droit de propriété tels qu
’
ils existaient à la date du certificat ne peuvent être
remis en cause à l
’
exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou
de la salubrité publique
»
(3
ème
alinéa de l’article L.
410-
1). Le certificat d’urbanisme a donc
traditionnellement pour objectif premier de prémunir un projet des changements, fréquents en
droit de l’urbanisme, de législations et
de PLU. Autre avantage, attaché au terrain concerné et
non à la personne qui en a fait la demande, les droits retracés dans un certificat d’urbanisme sont
transmissibles.
Cette cristallisation est contrebalancée par un mécanisme de sursis à statuer pour
«
bloquer
»
les demandes d’autorisation d’urbanisme déposées pendant la période d’élaboration
d’un nouveau PLU
: celui-
ci permet à l’administration de ne pas statuer sur les demandes
d’autorisation de travaux ou d’installation durant la période d’élaboration d’un nouveau PLU.
Jusqu’en 2017, au terme du sursis à statuer, l’administration ne pouvait se prévaloir que dans des
conditions très précises de l’expiration de la durée de validité du certificat d’urbanisme pour
obliger le requérant à se soumettre à l’application des nouvelles règles d’urbanisme. Ces
conditions ont été allégées par la jurisprudence depuis 2017, amoindrissant l’intérêt des
certificats d’urbanisme.
69
Cf. articles L. 410-1 et A-410-1 à A-410-5. https://www.village-justice.com/articles/certificat-urbanisme-encore-
interet,32579.html.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
Ainsi :
-
l’absence de mention sur un certificat d’urbanisme de la possibilité pour
l’administration d’opposer un sursis à statuer n’empêche plus l’autorité administrative
de s’en prévaloir ensuite (CE, 6
ème
- 1
ère
chambres réunies, 11/10/2017, 401878
70
);
-
dès qu’un sursis a été opposé à une demande de permis de construire, l’effet
cristallisateur d’un certificat d’urbanisme obtenu préalablement ne joue plus et
l’administration est fondée à appliquer, à la demande du permis de construire, les règles
du nouveau PLU (même jurisprudence) ;
-
lorsqu’une demande d’autorisation d’urbanisme est effectuée postérieurement à
l’entrée en vigueur d’un nouveau PLU, son auteur ne peut plus se prévaloir d’un
certificat d’urbanisme antérieur si, à la date de sa délivrance, les conditions requises
pour qu’u
n sursis à statuer soit opposé étaient réunies (CE, 6
ème
- 1
ère
chambres réunies,
18/12/2017, 380438
71
).
-
m
algré ces évolutions, l’obtention d’un certificat d’urbanisme en phase préparatoire
d’élaboration d’un PLU peut encore présenter un intérêt, notamment
quand la demande
est adressée lors de la première phase d’élaboration du PLU, c’est
-à-dire avant le débat
sur le PADD.
70
Si
l’omission de la mention de
l’éventualité d’un sursis à statuer dans le certificat d’urbanisme «
est de nature à
constituer un motif d’illégalité de ce certificat
», elle «
ne fait pas obstacle à ce que l’autorité compétente oppose un
sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ultérieure concernant le terrain objet du
certificat...
» .
71
«
Lorsque le plan en cours d’élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d’urbanisme, que
soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du
certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la
déclaration préalable
».
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
71
Annexe n° 3.
Les sanctions des infractions
aux différents types d’autorisations
d’urbanisme
L’article L.
480-
4 du code de l’urbanisme expose les pe
ines applicables en cas :
-
d’
exécution de travaux de constructions, installations, aménagements, démolitions
mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des règles ou en
méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou
d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable ;
-
d’
inexécution, dans les délais prescrits, de tous travaux d
’
aménagement ou de
démolition imposés par des autorisations
d’urbanisme
;
-
d
’
inobservation, par les bénéficiaires d
’
autorisations accordées pour une durée limitée
ou à titre précaire, des délais impartis pour le rétablissement des lieux dans leur état
antérieur ou la réaffectation du sol à son ancien usage.
Les peines applicables prennent la forme d’une
amende comprise entre 1 200
€
et un
montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une
somme égale à 6 000
€
par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au
sens de l
’
article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000
€
. En cas de récidive,
outre la peine d
’
amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. Elles
peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les
architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l
’
exécution desdits travaux.
L’article L.
610-1 a étendu ces sanctions à quatre autres cas :
-
en cas d
’
exécution de travaux ou d
’
utilisation du sol en méconnaissance des obligations
imposées sur l’ensemble du territoire, en particulier par le règlement national
d’urbanisme, des obligations du SCoT ainsi que des règlements pris pour leur
application ;
-
en cas de coupes et d’abattages d’
arbres effectués en infraction aux dispositions de
l
’
article L. 421-4, sur les territoires des communes, parties de communes ou ensemble
de communes où l
’
établissement d
’
un PLU a été prescrit mais où ce plan n
’
a pas encore
été rendu public ;
-
en cas d
’
exécution de travaux ou d
’
utilisation du sol en infraction aux dispositions des
articles L. 113-11 et L. 113-12 relatifs à la protection des espaces naturels sensibles des
départements ;
-
en cas d
’
exécution, dans une zone d
’
aménagement concerté, de travaux dont la
réalisation doit obligatoirement être précédée d
’
une étude de sécurité publique en
application de l
’
article L. 114-1, avant la réception de cette étude par la commission
compétente en matière de sécurité publique.
D’autres articles du code de l’urbanisme sanctionnent
les obstacles aux différents droits
d’accès
:
-
au droit d’inspection des terrains aménagés pour le camping et le caravanage
(contravention de 5
e
classe avec 1
500 € d’amende au plus
; cf. article
R. 480-6) ;
-
au droit de visite de l’homme de l’art d’un immeuble en secteur sauvegardé ou dans le
périmètre d’une restauration immobilière (contravention de 4
e
classe avec une amende
de 750 euros maximum ; cf. article R. 313-37) ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
-
au droit de visite des constructions par les personnes habilitées. La nouvelle rédaction
de
l’article
L. 480-12, modifiée par la loi Élan du 23 novembre 2018
72
, prévoit une
sanction de six mois d'emprisonnement et de 7
500 € d'amende.
Auparavant, l’amende
était de 3
750 € avec la possibilité de prononcer
«
en outre
»
un mois
d’emprisonnement.
72
Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l
’
aménagement et du numérique (dite loi
Élan).
COMMUNE DE GRAYAN-ET-
L’HÔPITAL
73
Annexe n° 4.
Les principales
caractéristiques d’un bail à construction
Les dispositions régissant le bail à construction ont été instituées par la loi n° 61-1247 du
16 décembre 1964 et par le décret n° 61-1323 du 24
décembre 1964, aujourd’hui codifiées aux
articles L. 251-1 à L. 251-9 et R. 251-1 à R. 251-
3 du code de la construction et de l’habitation
(CCH). Elles le définissent comme le contrat
«
par lequel le preneur s’engage, à titre principal,
à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d’
entretien
pendant toute la durée du bail
»
73
. Ce contrat, qui donne au preneur un droit réel cessible et
susceptible d’être hypothéqué
74
, est d’une durée comprise entre 18 et 99 ans
75
, sans possibilité
de prorogation par tacite reconduction.
Tout projet de c
onstruction peut faire l’objet d’un bail à construction, à condition d’être
précisé dans le contrat
76
. La propriété des constructions existantes et édifiées à la fin du bail
dépend de la libre volonté des parties : si le contrat ne prévoit rien, le bailleur devient propriétaire
des constructions présentes sur le terrain
77
.
Le preneur est tenu de toutes les charges, taxes et impôts relatifs tant aux constructions
qu
’
au terrain
78
. Le prix du bail peut consister dans la remise de propriétés immobilières
(immeubles, fractions d'immeubles ou titres donnant vocation à la propriété ou à la jouissance de
tels immeubles) au bailleur, ou d’un loyer payable en espèces. Dans ce cas, le loyer est révisable,
à l’aide d’un coefficient, par périodes triennales comptées à parti
r de l
’
achèvement des travaux
ou au plus tard dès l
’
expiration des six premières années du bail
79
.
Pèse également sur le preneur l’obligation de réaliser les constructions précisées dans le
contrat : si les travaux, objet du contrat, ne sont pas réalisés, le preneur encourt la résiliation du
bail à ses torts
80
.
Au total, un bail à construction, qui peut sembler proche d’un bail emphytéotique, s’en
distingue par les traits suivants :
-
le preneur d’un bail à construction a l’obligation de construire, ce qui n’
est pas
forcément le cas dans un bail emphytéotique ;
-
en fin de bail, les parties conviennent de leurs droits respectifs de propriété sur les
constructions existantes et sur les constructions édifiées alors que dans un bail
emphytéotique, les immeubles reviennent au bailleur sans indemnité ;
-
le prix peut comprendre un loyer significatif et/ou la remise d’immeubles. Dans un bail
emphytéotique, le preneur acquitte généralement un loyer (ou canon) modique durant
la durée du contrat ;
-
selon la jurisprudence, le bail à construction peut, à la différence du bail
emphytéotique, contenir une clause imposant des restrictions à l’activité du preneur
81
.
73
Article L. 251-
1 alinéa 1 du code de la construction et de l’habitation.
74
Article L. 251-
3 alinéas 1 et 2 du code de la construction et de l’habitation.
75
Article L. 251-1 alinéa 3 du code
de la construction et de l’habitation.
76
Cour de Cassation, 3e civ., 12 mai 2010, n° 09-14.387.
77
Article L. 251-
2 du code de la construction et de l’habitation.
78
Article L. 251-
4 alinéa 1 du code de la construction et de l’habitation.
79
Article L. 251-
5 alinéas 1, 2 et 3 du code de la construction et de l’habitation.
80
Cour de Cassation, 3e civ., 5 novembre 2008, n° 07-18.174.
81
Cour d’appel
d’Aix
-en-Provence, 27 mars 2002 : Jurisdata n° 2002-197765.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
Annexe n° 5.
Les principales dispositions du bail à construction passé avec la
société Euronat
Source : bail, avenants av1, av2, av3 et av4 et une délibération (en rouge, les dispositions applicables)
Les publications de la chambre régionale des comptes
Nouvelle-Aquitaine
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-nouvelle-aquitaine