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SEPTIÈME CHAMBRE

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Troisième section

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Arrêt n° S-2022-1989

Audience publique du 8 novembre 2022

Prononcé du 6 décembre 2022

COMMUNE D’ASNIÈRES-SUR-SEINE

(HAUTS-DE-SEINE)

Appel d’un jugement de la chambre

régionale des comptes Île-de-France

Rapport n° R-2022-0855-1

République française,

Au nom du peuple français,

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 17 février 2022 au greffe de la chambre régionale des comptes

Île-de-France,

par

laquelle

M. X,

comptable

de

la

commune

d’Asnières-sur-Seine

(Hauts-de-Seine),

a

élevé

appel

du

jugement

n° 2021-0046 J

du 17 décembre 2021 de la chambre régionale des comptes Île-de-France qui l’a constitué

débiteur de cette commune ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et, notamment, le réquisitoire

du procureur financier près la chambre régionale des comptes Île-de-France n° 2020-0231

du 16 novembre 2020 ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction

publique territoriale ;

Vu le décret n° 67-624 du 23 juillet 1967 fixant les modalités d’attribution et les taux

des indemnités pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants ;

Vu le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article

88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique

territoriale ;

Vu le décret n° 2002-534 du 16 avril 2002 relatif à l’attribution d’une prime technique

de l’entretien, des travaux et de l’exploitation à certains personnels du ministère

de l’équipement, des transports et du logement ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable

publique ;

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Vu le rapport de M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 549 du 3 novembre 2022 ;

Entendu lors de l’audience publique du 8 novembre 2022, M. BONNAUD, conseiller maître,

en son rapport, Mme Alice BOSSIERE, avocate générale, en les conclusions du ministère

public, les parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu

en

délibéré

M.

Guy

DUGUEPEROUX,

conseiller

maître,

réviseur,

en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Île-de-France

a

constitué

M. X

débiteur

de

la

commune

d’Asnières-sur-Seine

de la somme de 5 035,50 €, au titre de sa gestion de l’exercice 2018, pour avoir payé

à des agents de la commune des primes de présentéisme sans disposer des arrêtés

individuels prévus par la nomenclature des pièces justificatives des dépenses (charge n° 5) ;

qu’elle a, de même, constitué M. X débiteur de ladite commune de la somme

de 5 521, 41 €, au titre de sa gestion de l’exercice 2018, pour avoir payé à des agents

de la commune des indemnités de travaux dangereux, salubres et insalubres, sans disposer

de la délibération et des arrêtés individuels prévus par la nomenclature des pièces justificatives

des dépenses (charge n° 7) ;

2.

Attendu que l’appelant demande «

à la Cour des comptes d’annuler les charges n° 5

et n° 7

» dudit jugement, sans cependant invoquer de moyens d’annulation ; qu’il y a lieu

de considérer que M. X demande en réalité d’infirmer les dispositions du jugement

qui lui font grief ; qu’il y a donc lieu de requalifier la requête en ce sens ;

Sur la charge n° 5

Sur la requête du comptable

3. Attendu que l’appelant soutient qu’il disposait, au moment du paiement des primes

de présentéisme, d’une délibération du conseil municipal du 27 mai 1993 et des arrêtés

individuels nécessaires au paiement des primes de présentéisme ; qu’il estime en outre,

au regard des décisions Office national d’indemnisation des accidents médicaux et maladies

iatrogènes (ONIAM) et Direction régionale des finances publiques (DRFiP) Bretagne

et du département d’Ille-et-Vilaine du Conseil d’État, en date du 6 décembre 2019,

que ces pièces et la volonté de l’ordonnateur exprimée par la signature du bordereau

de mandats, excluent que ces paiements aient causé un préjudice financier à la commune ;

Sur le manquement

4. Attendu que la nomenclature des pièces justificatives des dépenses portée par l’annexe I

au code général des collectivités territoriales dispose que les primes et indemnités doivent être

justifiées, en premier lieu, par une décision de l’assemblée délibérante fixant la nature,

les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités et, en second lieu, par une décision

de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ;

5. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Île-de-France

a admis la validité de la délibération du 27 mai 1993 pour appuyer les paiements de l’espèce ;

qu’ainsi cette question n’est pas en cause ;

6. Attendu que M. X allègue avoir produit au cours de l’instruction de première

instance les arrêtés individuels contestés ; qu’il joint à sa requête en appel trente arrêtés

individuels, justifiant un montant de paiement de 6 835,79 € ; qu’interrogé au cours

de l’instruction d’appel sur les paiements restant non justifiés, à hauteur de 3 717,25 €,

M. X a produit vingt autres arrêtés ; que ces nouveaux arrêtés justifient l’ensemble

de ces paiements, à l’exception de celui effectué au bénéfice de M. L., d’un montant

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de 297,75 €, alors que l’arrêté produit ne mentionne qu’une somme de 198,50 € ;

qu’il

n’est

pas

établi

que

M. X

ne

disposait

pas

de

ces

pièces

au

moment

des paiements ; qu’ainsi, au moment où la Cour juge, la part des paiements irréguliers

se trouve ramenée à 99,25 € ;

Sur le préjudice

7. Attendu que lorsque le manquement du comptable porte sur l’exactitude de la liquidation

de la dépense et qu’il en est résulté un trop-payé, ou conduit à payer une dépense en l’absence

de tout ordre de payer ou une dette prescrite ou non échue, ou à priver le paiement d’effet

libératoire, il doit être regardé comme ayant par lui-même, sauf circonstances particulières,

causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ;

8. Attendu qu’il résulte du point précédent que, le paiement en cause étant constitutif d’un trop-

payé, le manquement du comptable a causé un préjudice financier à la commune d’Asnières-

sur-Seine ; que la signature du bordereau de mandat par le maire est indifférente à l’affaire ;

9. Attendu qu’il y a lieu, en conséquence, d’infirmer le montant débet prononcé par la chambre

régionale des comptes Île-de-France, et de le ramener à la somme de 99,25 € ;

Sur le respect des règles du contrôle sélectif de la dépense

10. Attendu que les paiements de l’espèce entraient dans une catégorie de dépenses faisant

l’objet de règles de contrôle sélectif ; que les règles en vigueur prévoyaient le contrôle

des dépenses de cette nature en 2018 pour le seul mois de mai ; que le paiement irrégulier

a été effectué en septembre 2018 ; qu’il y a lieu, en conséquence, de dire que les règles

du contrôle sélectif de la dépense n’ont pas été enfreintes et d’infirmer, sur ce point,

le jugement entrepris ;

Sur la charge n° 7

Sur la requête du comptable

11. Attendu que l’appelant soutient qu’il disposait, au moment du paiement d’une délibération

du 28 novembre 2002, instaurant une prime technique de l’entretien, des travaux

et de l’exploitation ; que l’article 5 de cette délibération donne toute latitude au maire

pour apprécier le caractère dangereux, insalubre ou salissant de chaque poste de travail ;

qu’il en conclut qu’il y a eu confusion dans l’esprit de l’ordonnateur entre la prime technique

de l’entretien, des travaux et de l’exploitation instaurée par le décret du 16 avril 2002 susvisé,

et l’indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres, instaurée par le décret

du 23 juillet 1967 susvisé ;

12. Attendu que le comptable fait également valoir, à l’appui de son affirmation,

que la délibération de 2002 était systématiquement produite à l’appui des paiements

en cause ; que l’ordonnateur a précisé au cours de l’instruction de première instance

que l’indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres était fondée sur la délibération

de 2002 ; que la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation n’est versée

à aucun agent de la commune ;

13. Attendu que le comptable estime que, sauf à outrepasser sa mission de comptable public,

telle que définie par le décret du 7 novembre 2012 susvisé, il n’a pas le pouvoir de refuser

la qualité de pièce justificative à une délibération exécutoire au motif qu’il ne l’interpréterait pas

dans le même sens que l’ordonnateur, alors même que son objet est en rapport avec le type

de dépense ordonnancée et que l’énoncé de ses articles – au cas présent, l’article 5 – permet

de la rapporter précisément à la dépense engagée ;

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14. Attendu que le comptable fait, par ailleurs, valoir qu’il avait fourni au cours de l’instruction

de première instance la version dématérialisée des tableaux mensuels d’attribution

de l’indemnité joints à l’arrêté attributif du maire ; qu’il n’a pu obtenir que récemment les arrêtés

eux-mêmes ;

15. Attendu qu’il en conclut que, disposant d’une délibération qu’il ne lui appartenait pas

de contester, et des éléments liquidatifs relatifs à chaque agent, il n’a pas manqué

à ses obligations ; que compte tenu de ces pièces, du fait que les montants versés

sont inférieurs à ceux de la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation,

et de la volonté de l’ordonnateur exprimée par la signature du bordereau de mandats,

ces paiements ne sauraient avoir causé un préjudice financier à la commune ; qu’il ajoute

que le contrôle de l’indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres n’était pas prévu

au plan de contrôle hiérarchisé de la dépense applicable ;

Sur le manquement

16. Attendu que la nomenclature des pièces justificatives des dépenses portée par l’annexe I

au code général des collectivités territoriales dispose que les primes et indemnités doivent être

justifiées, en premier lieu, par une décision de l’assemblée délibérante fixant la nature,

les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités et, en second lieu, par une décision

de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ;

17. Attendu

que

M. X

a

produit

les

arrêtés

attributifs

mensuels

de

l’indemnité

de travaux dangereux, salubres et insalubres à l’appui de sa requête en appel ; qu’ainsi

les paiements rejetés par la chambre régionale des comptes Île-de-France satisfont

à la justification prévue au point 2 de la rubrique 210223 de la nomenclature des pièces

justificatives des dépenses, sous réserve du paiement d’une indemnité de 18,72 € versée

en décembre à M. A. alors qu’elle n’est justifiée par l’arrêté qu’à hauteur de 18,42 € ;

18. Attendu que la délibération du 28 novembre 2002, produite à l’appui des paiements,

décide d’adopter pour les agents titulaires et non titulaires rémunérés en référence

à des indices des cadres d’emploi les nouvelles dispositions relatives aux versements

de la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation pour les agents d’entretien,

les agents de salubrité, les agents de maitrise, les contrôleurs ; qu’elle vise les décrets

n° 2002-532 et n° 2002-534 du 16 avril 2002 ; que le décret n° 2002-532 du 16 avril 2002

est relatif à l'attribution d’une indemnité de sujétions horaires à certains personnels

du ministère de l’équipement, des transports et du logement, et que le décret n° 2002-534

du 16 avril 2002 est relatif à l’attribution d’une prime technique de l’entretien, des travaux

et de l’exploitation à certains personnels du ministère de l’équipement, des transports

et du logement ; que ni la délibération ni les textes visés ne créent un droit à une indemnité

de travaux dangereux, salubres et insalubres ;

19. Attendu que pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment

exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier

si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que,

pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble

des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur a été fourni et,

en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part,

cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable

et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que, si ce contrôle

peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs

à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme

à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité ;

20. Attendu que s’il n’appartient pas au comptable de se faire juge de la légalité ni même,

comme le fait valoir le requérant, de substituer son interprétation de dispositions ambiguës

ou incertaines à celle de l’ordonnateur, il ne lui revient pas non plus de donner aux pièces

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justificatives une autre signification que celle qu’elles portent clairement ; que, dans le cas

présent, il revenait au comptable de constater que la délibération produite relative à la prime

technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation n’était pas cohérente avec la nature

et l’objet de la dépense ordonnancée, soit une indemnité de travaux dangereux, salubres

et insalubres ;

21. Attendu ainsi que, si des arrêtés attributifs ont été produits, aucune délibération, telle que

prévue par le point 1 de la même rubrique 210223, instaurant l’indemnité de travaux

dangereux, salubres et insalubres n’est venue appuyer les paiements ; que la signature

du bordereau de mandat par le maire ne saurait pallier l’insuffisance de la pièce justificative ;

qu’ainsi c’est à bon droit que le premier juge a engagé la responsabilité du comptable

à ce motif ; qu’il y donc a lieu de rejeter la requête de M. X en ce qu’elle demande

à la Cour de dire qu’il n’a pas manqué à ses obligations en procédant au paiement de ladite

indemnité ;

Sur le préjudice

22. Attendu que le décret du 23 juillet 1967 susvisé n’ouvre qu’une possibilité d’attribution

de la prime et ne crée pas un droit ; qu’aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984

et du décret du 6 septembre 1991 susvisés, la décision de procéder à une telle attribution

relève de l’assemblée délibérante ;

23. Attendu que, dans le cas présent, à défaut que le conseil municipal d’Asnières-sur-Seine

ait instauré par délibération le droit pour certains des agents de la commune de bénéficier

d’une indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres, le versement d’une telle

indemnité est dépourvu de fondement juridique et son paiement cause un préjudice financier

à la commune ;

24. Attendu que la délibération du 17 février 2022 produite par M. X, qui atteste que

les sommes en cause, à hauteur de 10 556,91 € (montant total des débets) «

ont été versées

sur l’initiative de l’autorité territoriale agissant en qualité d’ordonnateur et conformément

à sa volonté telle qu’exprimée en la forme juridique dans différents actes administratifs

»,

et que leur versement n’a causé aucun préjudice financier à la commune, ne saurait pallier

l’absence de la délibération instaurant ledit droit et donner un fondement juridique à titre

rétroactif aux paiements contestés à défaut que ces paiements reposent sur un droit

préexistant et que cette délibération du 17 février 2022 en dispose expressément ;

25. Attendu, par ailleurs, que lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes,

le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de l’appréciation de ce juge ;

que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte,

pour cette appréciation, des dires et actes éventuels de la collectivité figurant au dossier,

il n’est pas lié par une déclaration de l’ordonnateur ou de l’organe délibérant indiquant que

la collectivité n’aurait subi aucun préjudice ;

26. Attendu en conséquence, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la volonté

de l’ordonnateur d’exposer la dépense ou sur l’effectivité du service, au demeurant

suffisamment établie, qu’il y a donc lieu de rejeter les moyens de M. X sur l’absence

de préjudice ;

Sur le respect des règles du contrôle sélectif de la dépense

27. Attendu que le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense 2018, validé le 12 mars 2018

dispose expressément que, «

au regard de l’analyse des risques et des enjeux effectués par

le comptable, les autres éléments relatifs au contrôle de la paye, non mentionnés ci-dessus,

ne donnent lieu à aucun contrôle pour l’année 2018

» ; qu’il y a lieu de constater, comme l’a

fait la chambre régionale des comptes Île-de-France, que les règles du contrôle sélectif

de la dépense n’ont pas été enfreintes ;